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Ref. Ares(2015)3080298 - 22/07/2015
Ref. Ares(2015)4821965 - 04/11/2015
 
   
Proposed  Amendments  to  the  Open  Internet  Chapter  of  the  EU 
Telecommunications Single Market Regulation
 
 
The Center for Democracy & Technology (CDT) offers the following proposed revisions 
to  the  open  Internet  chapter  of  the  proposed  European  Telecommunications  Single 
Market Regulation.  
 
We  have  from  the  outset  supported  enshrining  the  principle  of  non-discrimination  of 
traffic  in  legislation,  both  in  Europe  and  in  the  US.  In  May  2013,  we  set  out  our 
recommendations  for  European  net  neutrality  policy,  and  we  have  since  commented  at 
various stages of the TSM Regulation process.  
 
We make the following suggestions in the hope that they will help the negotiating parties 
find solutions that will provide meaningful open Internet protections.  They do not reflect 
CDT’s  view  of  an  “ideal”  open  Internet  regulation,  nor  do  they  represent  a 
comprehensive  proposal  on  all  differences  between  the  Commission,  Parliament,  and 
Council texts.  Instead, they address three important issues that have come up repeatedly 
in  conversations  with  representatives  of  the  European  institutions.  These  are:  1)  the 
relationship between Internet access service and managed or enterprise services, 2) the 
relationship  between  ‘Internet  access  service’  and  ‘specialised  services’,  and  3)  the 
relationship  between  non-discriminatory  treatment  of  Internet  traffic  and  reasonable 
network management.   
 
1.  The definition of Internet Access Service 
 
CDT  proposes  a  modified  definition  of  Internet  access  services  to  clarify  that  such 
services do not include business-to-business or machine-to-machine services that rely on 
access to the same infrastructure as Internet access service.  Accordingly, CDT proposes 
incorporating  the  “mass-market,  retail”  definition  that  appears  in  the  Federal 
Communications Commission’s recently adopted open Internet regulation.1 
 
CDT  also  proposes  to  remove  the  definition  of  “net  neutrality”  from  the  definition  of 
Internet  access  service.    This  is  not  due  to  a  substantive  disagreement  with  the 
Parliament’s  definition  of  the  term.    Indeed,  CDT  believes  the  term  accurately  and 
concisely  defines  the  concept.    However,  incorporating  that  term  into  the  definition  of 
Internet  access  service  leads  to  ambiguity  with  respect  to  the  consequences  that  flow 
from departure from open Internet obligations that apply to Internet access service.  One 
could argue that the provider of an electronic communications service to the public that 
provides  access  to  the  Internet  but  fails  to  adhere  to  basic  non-discrimination 
requirements is not in fact providing an “Internet access service” and therefore need not 
comply with the regulation’s open Internet obligations placed on that service.  Removing 
                                                                                                                                                                        
1   See   Protecting   and   Promoting   an   Open   Internet,   Appendix   A,   Section   8.2(a)   (2015).      
   
1   


 
   
“net  neutrality”  from  the  definition  of  “Internet  access  service”  avoids  this  potential 
loophole.  Accordingly, CDT proposes the following definition:   
 
“Internet access service” means a publicly available mass-market, retail electronic 
communications service that provides access to the Internet, and thereby connectivity 
to substantially all end points of the Internet, irrespective of the network technology 
and terminal equipment used; 
 
2.  Specialised Services 
 
CDT  has  long  advocated  for  a  definition  of  specialised  services  to  ensure  that  such 
services cannot be used to offer the equivalent of an Internet access service while evading 
the  requirements  that  an  open  Internet  regulation  would  place  on  that  service.    CDT 
recognises the difficulty in crafting a definition that gives sufficient clarity and flexibility 
to all actors in the Internet ecosystem to offer new, innovative services that rely on the 
same infrastructure as Internet access service but perform a specific, limited function that 
is distinct from Internet access.  
 
We  understand  Council’s  reluctance  to  include  a  definition,  but  we  believe  that  a 
workable  definition  of  specialised  services  is  possible  and  that  the  Parliament  text 
provides  a  good  basis  for  such  a  definition.  Some  parties  have  expressed  concerns  that 
certain  qualifications  in  that  definition  may  prove  unworkable  in  practice.  Thus,  CDT 
proposes the following modified definition: 
 
“Specialised service” means an electronic communications service optimised and 
used to send or receive data to and from a limited number of parties or endpoints 
specific content, applications or services, or a combination thereof, which requires 
enhanced quality of service from end to end and that is not intended, marketed, or 
used, either individually or together with other specialized services, as a substitute 
for Internet access service. 
 
Regardless  of  whether  the  regulation  defines  specialised  services,  it  must  clarify  that 
services  other  than  Internet  access  service  that  rely  on  the  same  infrastructure  are  not 
offered  in  a  way  that  harms  Internet  access  service.    The  proposed  texts  seek  to 
accomplish  this  goal  by  ensuring  that  sufficient  capacity  is  reserved  for  Internet  access 
service  and,  in  the  case  of  the  Parliament  text,  by  banning  discrimination  between 
functionally equivalent services.  While CDT agrees with Parliament that a meaningful 
open  Internet  regulation  should  not  permit  discrimination  between  functionally 
equivalent services, this issue is more properly addressed in the provision related to equal 
treatment of traffic than in the provision on specialised services.   
 
CDT is concerned that the Council text’s inclusion of “providers of content, applications, 
and  services”  among  end-users  to  whom  the  provider  of  an  electronic  communications 
may  offer  specialized  services  creates  uncertainty  with  respect  to  an  Internet  access 
   
2   


 
   
service “customers”.  Particularly if Internet access service is defined as a mass-market, 
consumer-facing service, this ambiguity is unnecessary and possibly harmful because it 
could  make  all  providers  of  content,  applications,  or  services  unwilling  customers  of  a 
provider  of  electronic  communication  services  with  whom  they  otherwise  have  no 
business  relationship.    To  avoid  the  problems  inherent  in  such  an  approach,  CDT 
proposes the following compromise between the Parliament and Council texts: 
 
Providers  of  Internet  access,  of  electronic  communications  to  the  public  and 
providers  of  content,  applications  and  services  shall  be  free  to  offer  specialised 
services  to  end-users.    In  providing  those  services,  providers  of  electronic 
communications  to  the  public,  including  providers  of  Internet  access  services, 
shall  ensure  that  sufficient  network  capacity  is  available  so  that  the  availability 
and quality of Internet access services for other end-users are not impaired. 
 
If the term “specialised services” is not defined in the regulation, the article establishing 
reasonable limits on the provision of ‘services other than Internet access services’ should 
clarify  the  distinctions  between  those  services  and  Internet  acccess  service.    CDT 
proposes the following provision, which captures those distinctions.  In either case, CDT 
recommends  deleting  “in  a  material  manner”  from  the  prohibition  on  impairment  of 
Internet access service, as this creates unnecessary uncertainy on the permissible impact a 
specialised service may have on Internet access service: 
 
Providers of Internet access, of electronic communications to the public and providers 
of content, applications and services shall be free to offer to end users a service other 
than  Internet  access  services,  which  requires  a  specific  level  of  quality  and  is  not 
intended,  offered,  or  widely  used  as  a  substitute  for  Internet  access  service.    In 
providing  those  services,  providers  of  electronic  communications  to  the  public, 
including  providers  of  Internet  access  services,  shall  ensure  that  sufficient  network 
capacity is available so that the availability and quality of Internet access services for 
other end-users are not impaired. 
 
3.  Equal treatment of traffic and traffic management measures 
 
CDT  strongly  prefers  the  Parliament’s  formulation  of  the  prohibition  on  unreasonably 
discriminatory treatment of traffic by Internet access service providers in Article 23(5).  
Application  agnosticism  is  a  core  component  of  a  meaningful  open  Internet  regulation 
and merely requiring equal treatment of equal “types” of traffic is insufficient to achieve 
that goal.  The Council has expressed its view that discrimination between different types 
of  traffic  is  necessary  to  account  for  certain  sensitivities  of  different  types  of  traffic  to 
effects of congestion such as latency or packet loss.  CDT believes that it is possible to 
address  these  concerns  without  sacrificing  the  principle  of  application  agnosticism 
through an expansion of the legitimate traffic management measures under Article 23(5).  
CDT  also  believes  that  it  is  essential  to  clarify  that  traffic  management  measures  that 
deviate  from  a  principle  of  non-discrimination  should  be  technical  in  nature  and  not 
   
3   


 
   
intended to achieve an unrelated business purposes.  Thus, CDT proposes the following 
modification: 
 
Subject  to  this  paragraph,  providers  of  Internet  access  services  shall  treat  all 
traffic equally when providing Internet access services.    
 
Providers of Internet access services may implement technical traffic management 
measures. Such measures shall be transparent, non-discriminatory, proportionate 
and  shall  not  constitute  anti-competitive  behaviour.  When  implementing  these 
measures, providers of Internet access services shall not block, slow down, alter, 
degrade or discriminate against specific content, applications or services except as 
necessary, and only for as long as necessary, to: 
 
... 
 
(c)  prevent  pending  network  congestion,  mitigate  the  effects  of  exceptional  or 
temporary  network  congestion,  or  achieve  a  similar  legitimate  network 
management  purpose,2   provided  that  equivalent  types  of  traffic  are  treated 
equally; 
 
 
 
 
 
 
                                                                                                                                                                        
2   This   alteration   draws   from   the   definition   of   “reasonable   network   management”   in   
the   Federal   Communications   Commission’s   open   internet   regulation.    See   Protecting   
and   Promoting   an   Open   Internet,   Appendix   A   (pp.   283-­‐290),   Section   8.2(f)   (2015).   
   
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