Esta es la versión HTML de un fichero adjunto a una solicitud de acceso a la información 'Memos, guidance and guidelines on record creation'.



 
Ref. Ares(2015)861077 - 27/02/2015
EUROPEAN COMMISSION 
DIRECTORATE-GENERAL MIGRATION and HOME AFFAIRS 
 
 
  The Director General 
 
Brussels,  
HOME.A2
 
Access to documents – Regulation 1049/2001 
HOME guide 
This  note  updates  information  and  guidance  to  DG  HOME  units  on  how  to  deal  with 
applications for access to Commission documents. It gives the main rules applicable and 
cannot cover all specific cases. 

For any question, please refer to  
Unit A2, Legal Affairs,  
and HOME access to documents coordination team 
functional mailbox: xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx@xx.xxxxxx.xx 
 
HOME Access to Documents Coordinator, 
tel. 
 
legal and sensitive questions 
 
HOME Access to Documents Assistant, 
tel. 
 
management of GESTDEM 
 
back-up 
tel. 
 
 
The  requests  must  be  handled  in  accordance  with  Regulation  1049/2001  of  the  European 
Parliament  and  of  the  Council  of  30  May  2001  regarding  public  access  to  European 
Parliament, Council and Commission documents1. 
1.  Purpose and scope of Regulation 1049/2001 
The purpose of the Regulation is to give the fullest possible effect to the right of public 
access to documents, conceived as a fundamental right. The underlying rationale is that 
all documents  
(including sensitive2 and other  classified documents) of  the  Institutions 
must in principle be accessible to the public

Regulation 1049/2001 sets out the conditions and limits for exercising the public right of 
access to documents of the institutions and bodies of the EU, granted by Article 15(3) of 
the  TFEU  and  article  42  of  the  Charter.  Members  of  the  public  have  a  right  to  request 
access to any document held by EU institutions, bodies, offices and agencies. Access can 
only  be  refused  if  disclosure  would  harm  a  specific  public  or  private  interest,  such  as 
public security, privacy, commercial interests, legal proceedings and investigations. 
 
 
                                                 
1  OJ L 145, 31/05/2001, p.43, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049 
2  Classified as 'TRÈS SECRET/TOP SECRET', 'SECRET' or 'CONFIDENTIEL' 
 
Commission européenne/Europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIQUE/BELGIË - Tel. +32 22991111 
Office: 
 - Tel. direct line 
 

The  detailed  rules  for  the  application  of  Regulation  1049/2001  (Commission  Decision 
2001/9373) lay down the procedures for the handling of requests for access to documents 
by  the  Commission.  Requests  are  handled  at  initial  level  by  the  relevant  DGs  ("initial 
reply"). Appeals ("confirmatory  applications")  against a refusal  given at  initial level  are 
handled  by  the  Secretariat-General.  The  Secretary-General  decides  by  delegation  of 
power from the College. Decisions taken by the Secretary-General can be challenged by 
making  an application  to  the  General  Court  or  by  filing  a  complaint  with  the  European 
Ombudsman. 
The Regulation applies to all documents held by the Commission, i.e. that it has produced 
or  received  from  a  Member  State  or  another  third  party,  provided  that  they  relate  to 
its activities. 
A document is defined as any content, whatever its medium, concerning a matter relating 
to  the  policies,  activities  and  decisions  falling  within  the  Commission's  sphere  of 
responsibility4. 
All  documents  relevant  for  the  purpose  of  access  to  documents  must  be  registered 
into ARES or another Commission system of registration. SG recently reminded the 
rules on appropriate registration of documents, in particular into ARES,  including 
e-mails.  In  view  of  the  importance  of  fully  implementing  from  now  on  these 
rules, SG letter is linked to the present guide. 

Who is entitled to apply for access to documents? 
  Any citizen of the European Union, 
  Any natural or legal person resident or having its registered office in a Member 
State, 
  Citizens of third countries who are not resident in a Member State, 
  Legal persons that do not have their registered office in a Member State. 
No category of applicants should receive preferential treatment (e.g. journalists, MEPs). 
The  rules  on  public  access  to  documents  do  not  affect  the  rules  for  the  official 
transmission  of  documents  between  the  Commission  and  the  other  Institutions 
(e.g. in Expert groups, Comitology committees, etc.). 
Access rights 
Access  may  be  requested  for  any  document  drawn  up  or  received  by  the  Commission. 
The request  must  be  in  writing  and  the  applicant  does  not  need  to  state  the  reasons  for 
applying. All requests must be examined on a case-by-case basis, taking into account 
the content of each document. 

All refusals, even partial ones, of access must be duly justified on the basis of one of 
the  exceptions  provided  for  by  the  Regulation.  Whenever  full  access  is  refused, 
partial access must be considered.  

All negative replies, included partial ones, are signed by the Director General. 
 
 
                                                 
3  OJ L 345, 29.12.2001, p. 94. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001D0937 
4  Access to documents over 30 years old is governed by Council Regulation on historical archives 354/83, OJ L 
43, 15/02/1983, p.1 
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:31983R0354&qid=1423573498880&from=EN 
2/9 

2.  Exceptions under Article 4 of Regulation 1049/2001 
Any refusal to grant access must be based on one of the exceptions explicitly provided for 
in the Regulation. The exceptions must be interpreted in a strict way and the reasons for 
refusal properly stated. 
The  Regulation  makes  a  distinction  between  a  few  absolute  exceptions5  and  other 
exceptions that may be overruled by an overriding interest of public interest6.. 
  Article 4(1) of the Regulation provides for a few absolute exceptions. Access must 
be refused if disclosure would undermine the protection of: 
  Public  interest  as  regards  public  security,  defence  and  military  matters, 
international relations, the financial, monetary or economic policy of the Union or 
a Member State; 
  Individual privacy and integrity. 
  Article 4(2) provides for exceptions that may be overruled by an overriding interest 
of public interest. Access must be refused if disclosure would undermine: 
  Commercial interests of a natural or legal person, including intellectual property; 
  Court proceedings and legal advice; 
  The purposes of inspections, investigations and audits. 
Access to the aforementioned documents can be granted if there is an overriding interest 
in their disclosure. 
Article  4(3)  provides  for  an  exception  protecting  the  Commission  decision-making 
process.  This  exception  may  be  overruled  by  an  overriding  interest  of  public  interest. 
Access  to  a  document,  drawn  up  by  an  institution  for  internal  use  or  received  by  the 
Commission  which  relates  to  a  matter  where  the  decision  has  not  been  taken  by  the 
institution,  shall  be  refused  if  disclosure  would  seriously  undermine  the  institution's 
decision-making  process.  The  same  applies  for  a  document  containing  opinions  for 
internal use as part of deliberations and preliminary consultations, even after the decision 
has  been  taken,  if  disclosure  of  the  document  would  seriously  undermine  the 
Commission's decision-making process. 
Nevertheless,  access  to  the  aforementioned  documents  can  be  granted  if  there  is 
an overriding  interest  in  their  disclosure.  The  overriding  public  interest  justifying 
disclosure must be objective and general in nature7.  
The Regulation applies to sensitive and other classified documents, which are not exempt 
from disclosure  in an automatic way. Possible disclosure should  be examined  under  the 
criteria  of  the  Regulation  and  these  should  be  analysed  by  officials  with  clearance  to 
handle  those  documents:  if  access  cannot  be  refused  on  the  basis  of  the  exceptions,  the 
document should be declassified before sending it to the applicant. 
Applications for documents  produced by committees/expert groups should be treated as 
requests for documents produced by the Commission and not as requests for documents 
originating with third parties. 
If  the  document  originates  with  a  third  party  or  a  Member  State,  the  Commission 
is obliged to consult them, except if the document is already public or if it is clear that the 
document should not be disclosed (see paragraphs 4 and 5). 
 
 
                                                 
5  Article 4(1) 
6  Article 4(2) and 4(3) 
7  Case T-237/05, Éditions Odile Jacob SAS v/ European Commission 
3/9 

3.  Specific cases 
Documents concerning procurement and grant award procedures 
Regulation  1049/2001  applies  to  requests  for  documents  concerning  procurement  and 
award procedures. The following exceptions may be applicable: 
  "commercial  interests,  including  intellectual  property":  the  documents  may 
contain information of a commercial nature or relating to the intellectual property 
of a company or organisation or an expert; 
  "individual privacy and integrity" concerning e.g. names or CVs; 
  "decision-making  process"  in  cases  where  the  Commission  has  yet  to  take 
a decision on award. 
For  more  information  refer  to  'Guidelines  on  access  to  documents  concerning 
procurement  and  grant  award  procedures'8,  to  be  found  under  my  intracomm/policy 
workflow/legal issues/access to documents
9.. 
Documents relating to infringement proceedings 
In accordance with the Petrie case law10, exchanges with Member States in investigations 
which may lead to infringement proceedings are covered by the 'investigations' exception 
of  Regulation  1049/2001.  This  case  law  has  been  confirmed  since  then  and  supports 
practice to date which has generally refused access. 
EU Pilot is regarded as a pre-infringement proceeding. If the EU Pilot procedure leads to 
an  infringement  proceeding,  the  presumption  of  non-disclosure  will  continue  until  the 
case is closed or the Court has delivered a judgment. 
If  a  file  is  closed  as  a  result  of  the  work  done  in  EU  Pilot  without  an  infringement 
proceeding being launched, the situation is similar to a closed infringement proceeding.  
As  long  as  the  file  remains  open,  access  to  Member  State  documents  is  denied  without 
consulting that Member State, unless, given specific circumstances, documents could be 
disclosed. 
Once  proceedings  are  closed,  in  principle  access  is  granted  to  Commission  documents. 
Access may  still be refused on exceptional grounds, such as if the closed case is linked 
with a pending case and if disclosure would affect this pending case. Parts of documents 
related  to  closed  cases  will  be  withheld  if  specific  exceptions  apply,  such  as  the 
protection  of  personal  data  or  of  commercial  interests.  Member  States  are  consulted  on 
disclosure  of  their  documents,  pursuant  to  Article  4(5)  of  the  Regulation.  According  to 
case law of the Court of Justice, when Member States object to disclosure of documents 
originating from them, they must give reasons in line with the exceptions listed in Article 
4 of the Regulation. 
For  more  information  refer  to  "Public  access  to  documents  relating  to  infringement 
proceedings"11,  to  be  found  under  my  intracomm/policy  workflow/legal  issues/access  to 
documents
12.  
 
 
                                                 
8  SEC(2006)485, https://myintracomm.ec.europa.eu/corp/sg/en/docinter/Documents/marchespub_en.pdf 
9  See under https://myintracomm.ec.europa.eu/dg/home/policy/legal/Pages/Access-to-documents.aspx 
10  Case T-191/99 
11  SEC(2003)260 
12  See under https://myintracomm.ec.europa.eu/dg/home/policy/legal/Pages/Access-to-documents.aspx 
4/9 

Documents relating to trilogues-related documents 
Instructions have been recently provided by SG / LS13, consolidating the rules applicable 
since  the  adoption  of  the  2002  Memorandum  of  Understanding  between  the  services  of 
the European Parliament, the Council and the Commission on the application of Article 4 
(4) of Regulation No 1049/200114.  
The Commission has so far, following a specific analysis of the documents requested in 
each  case,  refused  access  to  all  the  positions  or  proposed  positions  of  the  three 
institutions,  to  the  extent  that  these  were  not  yet  in  the  public  domain  and  that  the 
co-legislators had not yet reached a formal agreement. It argues that the undisclosed parts 
fall  under  the  exception  of  Article  4(3),  first  subparagraph  of  Regulation  1049/2001 
(protection  of  the  decision-making  process),  at  least  as  long  as  the  decision-making 
process is on-going. Indeed, if the release of the position of one of the institutions would 
seriously undermine the (inter-institutional) decision-making process, it can  be assumed 
that the same would apply to the release of the positions of the other institutions. 
For  more  information,  refer  to  "Public  access  to  documents  relating  to  trilogue-related 
documents
"15,  to  be  found  under  My  intracomm/policy  workflow/legal  issues/access  to 
documents
16.  
4.  Documents originating from third parties 
Requests  for  access  to  documents  can  refer  to  documents  received  by  the  Commission. 
These documents are third-party documents. In this case, the Commission, in accordance 
with  Article  4(4)  of  the  Regulation  1049/2001,  consults  the  third  party  with  a  view  to 
assessing whether an exception to release is applicable and invites it to indicate whether it 
agrees with disclosure of their documents or, on the contrary, object to disclosure. In case 
it wishes to object to disclosure, it is invited to indicate how in its view, disclosure would 
affect  one  of  the  interests  protected  under  Article  4,  paragraphs  1  or  2  of  Regulation 
1049/2001. 
5.  Documents originating from Member States 
Article 4(5) of the Regulation 1049/2001 provides that a Member State may request the 
institutions  not  to  disclose  a  document  originating  from  that  Member  State  without  its 
prior agreement. In case a document originating from a Member State is detained by the 
Commission  and  is  identified  as  relevant  for  the  purpose  of  the  request  for  access  to 
documents,  the  Commission  consults  the  Member  State  in  order  to  know  whether  it 
opposes  disclosure  of  the  concerned  document[s]  or  parts  of  them.  In  case  the  Member 
State opposes, according to the judgment of the Court of Justice of 18 December 200717
the  Member  State  has  to  provide  the  Commission  with  explicit  reasons  justifying  the 
application  of  one  or  more  exceptions  laid  down  in  Article  4  (1)  to  (3)  of  Regulation 
1049/2001. 
 
 
                                                 
13  Note Ares(2015)282423 – 23/01/2015 
14  See https://myintracomm.ec.europa.eu/corp/sg/en/docinter/Documents/MoU_en.pdf 
(https://myintracomm.ec.europa.eu/dg/home/policy/legal/Pages/Access-to-documents.aspx) 
15  SEC(2003)260 
16 See https://myintracomm.ec.europa.eu/dg/home/policy/legal/Pages/Access-to-documents.aspx 
17  Case C 64/05 Ρ Sweden/ Commission, ECR 2007 p. I-11389, paragraph 66 and case-law cited 
5/9 

6.  Internal procedure 
The  management  of  applications  for  access  to  documents  and  replies  thereto 
is decentralised within DG HOME. 
DG HOME Access to Documents team (newly created Unit A2 – Legal Affairs) manages 
the  functional  mailbox  xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx@xx.xxxxxx.xx,  the  database 
where  all  access  to  documents  cases  are  stored  (GESTDEM)  and  coordinates  access 
requests  within  the  DG.  Unit  A2  attributes  the  requests  to  the  relevant  competent 
operational units with a standard message (see Appendix B).  
All  HOME  and  SRD  units  have  an  access  to  documents  contact  person,  to whom  the 
unit  A2  can  convey  general  messages  of  information  about  access  to documents. 
This contact  person  follows  the  access  to  documents  trainings,  regularly  organised  by 
HOME.A2. S/he is the first information point for unit A2 when an issue about access to 
documents  arises  (elapsed deadline/desk  officer in charge/specific  matters, etc.), and  for 
desk officers in charge of preparing the answers to access to documents request. 
SG  provides  standard  letters,  to  be  adapted  to  each  specific  case.  These  letters  are 
available under
 my intracomm/policy workflow/legal issues/access to documents18, and 
should  be  used  as  a  first  basis  for  work  in  all  cases.  The  quality  chart 
(see Appendix C) is useful to check if all relevant elements are provided in the reply. 
The  Head  of  Unit  in  attribution  or  the  colleague  whom  s/he  delegates  the  task  to 
on her/his  behalf  must  give  a  written  reply  within  15  working  days  of  the  date  of 
registration  of  the  application
.  This  period  may  be  extended  by  another  15  working 
days  by  sending  a  holding  reply  before  end  of  first  deadline.  The  deadlines  mentioned 
above  include  the  need  to  translate  the  reply  in  the  official  language  that  has  been 
requested. 
Failure to reply within this period is equivalent to refusing access. This means that after 
this  deadline,  any  applicant  who  has  not  received  a  reply  may  make  a  confirmatory 
application to the Secretary-General. 
In  case  of  total  or  partial  refusal  of  access  and  devoid  of  purpose  (absence  of 
documents),  the  letters  to  the  applicants  shall  be  signed  by  the  Director-General. 
Total or partial refusal must always be based on one of the exceptions explicitly provided 
for  in  the  Regulation.  It  must  be  accompanied  by  a  reasoned  argument  referring 
specifically  to  the  contents  of  the  documents  concerned  and  must  show  that  disclosure 
could  threaten  one  or  more  of  the  interests  which  the  exceptions  attempt  to  protect. 
If needed, reasoning about a possible overriding public interest overruling the exception 
must be done. 
In case of devoid of purpose, and if the applicant lodges a confirmatory request, SG asks 
the  Director  General  who  signed  the  devoid  of  purpose  letter  to  make  a  formal 
declaration that no document were identified for the purpose of the request. 
For  the  sake  of  consistency,  the  Access  to  Documents  Coordinator 
 
 must always be consulted in order to check the reply. It may also be useful 
to consult  informally  before  launching  signataires  for  the  signature  of  the  Director 
General, with a view to speed up the process of approval. 
The  reply  whether  granting  or  refusing  access  must  be  sent  to  the  applicant  with 
an ARES  registration  number
  by  the  unit  concerned,  with  DG  HOME  Access  to 
Documents  team  in  copy  -  ve_home  access  to  documents  and  e-mails  to  HOME-
xxxxxxxxxxxxxxxx@xx.xxxxxx.xx. 
See Appendix B with full process described in 
the standard attribution message. The replies to initial applications will then be registered 
by DG HOME Access to Documents team in GESTDEM database. 
 
                                                 
18 See https://myintracomm.ec.europa.eu/dg/home/policy/legal/Pages/Access-to-documents.aspx 
6/9 

7.  Reference documents 
A.  SG  note  ARES(2015)  182108  of  16.01.2015:  Document  management  and  access  to 
documents 
B.  Standard attribution message of access to documents request to competent units 
C.  Quality chart – initial replies to access to documents 
 
 
7/9 

 
B.  Standard attribution electronic message of access to documents request to competent units 
Dear colleagues, 
Please find below a new request for HOME ACCESS TO DOCUMENTS to be handled by your unit. 
A reply needs to be sent directly to the applicant by 18/03/2015.  
The  negative,  partial  and  "devoid  of  purpose"  replies  have  to  be  signed  by  the  Director  General  and  sent  by 
registered post with confirmation of receipt (the cover note only, the documents, if any can be sent by e-mail with 
a copy of the letter). You will find the postal address in the request.
 
Any reply must be drafted in the same language as the request or translated into this language before sending it. 
1.  Instructions for preparing the reply 
 
Please always keep in mind the deadlines. If you are not able to reply within the first deadline, please 
send a holding reply before expiration of this deadline.  
 
Please 
always 
use 
standard 
letters 
drafted 
and 
updated 
by 
SG: 
https://myintracomm.ec.europa.eu/corp/sg/en/docinter/pages/lettres.aspx 
 
If, after your analysis, your conclusion is that access to the requested documents should be refused, 
please refer to the check-list to see whether your reply fulfills all the requirements of a negative reply: 
https://myintracomm.ec.europa.eu/corp/sg/en/docinter/Documents/check_list_2011.pdf 
 
For information on the legal framework and how to deal with requests to access to documents please 
check our Intranet: https://myintracomm.ec.europa.eu/dg/home/policy/legal/Pages/Access-to-documents.aspx 
 
For  legal  advice  on  how to  treat  the  request,  please  contact  unit  A2  Legal  Affairs, 

HOME Access to Documents Coordinator (tel. 
 Please note that your replies to be signed by the 
Director General will be subject to formal visa by the HOME access to documents Coordinator. 
 
For  technical  advice  on  how  to  treat  the  request,  please  contact  unit  A2  Legal  Affairs, 
,  HOME  Access  to  Documents  Assistant  (tel. 
)  or 
,  HOME 
Access to Documents Coordinator (tel. 
). 
2.  Instructions for "signataires" 
Workflow for negative, partial and "devoid of purpose" replies, to be signed by the Director General: 
 
Desk Officer in charge of the file 
 
Head of Unit 
 
Director 
 
, Home Access to Documents Coordinator 
 
, Head of Unit A2 - Legal Affairs 
 
, Chief Legal Adviser 
 
Marta Cygan, Director A 
 
Assistant DG 
 
Director General 
 
Secretariat of the unit in charge for sending the reply within deadline 
3.  Instructions for sending the reply 
OPTION 1 - if you use the "Areslook" button 
OPTION 2 - if you don't use the "Areslook" button 
  Click on forward 
  Click on forward 
  Delete the instructions but leave the original 
  Delete the instructions but leave the original 
request  
request 
  Draft the e-mail 
  Draft the e-mail 
  Put the applicant in the "TO" field and HOME-
  Put the applicant in the "TO" field (if necessary, also 
xxxxxxxxxxxxxxxx@xx.xxxxxx.xx in "Cc" 
your unit's common e-mail address) 
(If necessary, also your unit's common email 
  Create in ARES the "save number" 
address) 
  Send the reply to the citizen with the ARES save 
  Click on "Add-Ins" and then "Areslook Send" 
number in Outlook 
  Assign now the filing to yourself or the virtual entity 
  Upload your sent reply in ARES 
of your unit and click on "Register and send" 
  Add "ve_home.access.to.documents" in "Cc" 
  The recipient will receive directly your answer with 
  Register ("Register and send") it in ARES 
an ARES number and HOME ACCESS DOCUMENTS 
  Then we can close the file from our side as well 
will receive it as "cc" as well. Then we can close the 
file from our side 
 
 
Thank you for your cooperation, 
HOME ACCESS TO DOCUMENTS team 
 


C. 
Reference document 
 
 
9/9