This is an HTML version of an attachment to the Freedom of Information request 'Documents regarding contacts between DG Markt and Commissioner Barnier and private water companies and related lobby groups'.


 
 
European Affairs Department 
 
 
 
22 March 2011 
 
 
Aiming at a “flexi-security” regime for service concessions in Europe 
 
 
 
Veolia  Environnement  provides  services of  general  interest  and  is  active  in  areas  of  drinking  water 
distribution and wastewater treatment, energy efficiency services, collection, sorting and recycling of 
waste as well as public passenger transportation.   
 
A  significant  portion  of  Veolia’s  turnover  comes  from  local  authorities  (aka  “municipal”  clients 
compared  to  “industrial”  clients).  Close  to  75%  of  the  company’s  turnover  is  done  within  the 
European Union. 
 
As  such,  Veolia  is  particularly  sensitive  to  the  legal  regime  on  service  concessions  in  European  law 
and  wishes  to  contribute  to  the  legislative  initiative  on  concessions  announced  by  the  European 
Commission. 
I.  The  reform  of  the  legal  regime  on  concessions:  an  initiative  to  be  part  of  a  political 
 

project for Europe   
 
The European Commission’s legislative initiative on service concessions should not be restricted to a 
technical dimension but must support a political project for Europe.  
 
In this perspective, the initiative on service concessions must pursue four objectives: 
 

contribute  to  the  completion  of  the  internal  market  and  to  the  regulated  opening  up  to 
competition of new services; 

in  terms  of  services  of  general  interest,  strengthen  a  high-level  public  service  European 
model in which management through a service concession constitutes an alternative to both 
in-house management and to privatisation; 

establish a tool for long term investment needed by the European economy, in the context of 
public finance crisis; 

facilitate,  in  particular  for  the  fast  evolving  businesses  in  the  environmental  services,  the 
emergence  of  European  networks  of  excellence,  gaining  credentials  within  the  European 
market and able to answer the needs of emerging global markets. 
 
It will then be necessary for the Commission to offer a “flexi-security” regime for service concessions: 
this  regime  should  conciliate  the  ability  to  negotiate  between  parties  and  a  strict  respect  of 
fundamental principles of transparency and non-discrimination. 
 


 
II.  Aiming at a “flexi-security” regime for service concessions in Europe 
A.  The status of service concessions within the European Union must be strengthened and secured 
The legal regime of service concessions in European law is barely developed:  
 

the  secondary  Community  legislation  (“public  procurement”  directives)  merely  contains  a 
definition of what a concession is;  

service concessions are otherwise submitted to the general principles of treaties, as clarified 
by Court of Justice rulings: transparency and equal treatment. 
 
However,  the  service  concession  is  one  of  the  legal  translations  of  Private  Public  Partnerships  the 
development  of  which  is  strongly  encouraged  by  the  European  Commission  as  a  tool  to  improve 
public services efficiency, as a source of private financing and as an instrument for exiting the crisis1. 
 
The  expected  positive  effects  of  service  concessions  in  the  internal  market  remain  subject  to  the 
existence of a clear legal framework securing Member States in their national legislation as well as 
local authorities in their capacity as granting authorities, that they can use service concessions in full 
compliance with EU law. 
 
In order to ensure a full understanding of the stakes of the service and to adjust the proposals of the 
tenderers as close as possible to the expectations of the local authorities and to the needs of such 
service, it is appropriate to conciliate the legal certainty of the procedure and the ability to negotiate 
between parties. 
 
For  this  reason,  service  concessions  must  be  backed  by  a  “flexi-security”  approach  enabling  the 
proper implementation of two fundamental principles of EU law, without future regulation impeding 
the necessary adjustments throughout the duration of the concession contract in order to take into 
account the evolution of needs of the service or of rules applying to this granted activity. 
 
Veolia is in favour of setting up a flexible legal basis at European level susceptible of facilitating the 
recourse to concessions,
 in particular in Member States with a lack of national legislation in terms of 
concessions. In this perspective, the Commission’s commitment for a “light ” legislative initiative is a 
positive  sign:  “Clear  and  proportionate  rules  will  improve  market  access  for  EU  undertakings  by 
ensuring  transparency,  equal  treatment  and  a  level  playing  field  for  economic  operators.  They  will 
also  promote  public/private  partnerships  and  boost  the  potential  for  delivery  of  better  value  for 
money  for  users  of  services  and  for  contracting  authorities…  The  Commission's  legislative  initiative 
will  aim  to  create  a  supportive  EU  framework  for  this  type  of  public-private  partnership  without 
placing an excessive burden
 on local authorities”. 

 
As  part  of  this  « light  approach »  retained  by  the  Commission,  it  is  necessary,  however,  to  pay 
particular  attention  to  the  link  between  the  future  regime  for  service  concessions  and  the  one 
currently  in  force  for  works  concessions.  This  link  must  take  into  account  the  evident  economic 
differences  that  exist  between  both  service  concessions  and  works  concessions  and  avoid  a  strict 
alignment of the future regime of service concessions to the current regime of works concessions. 

                                                 
1 Communication from the European Commission 19 November 2009 on developing PPPs (COM(2009) 615). 
2 Communication from the European 27 October 2010 Single Market Act (COM(2010) 608). 
 


B.  The provisions of the future European legal regime of service concessions must combine legal 
certainty and flexibility 

1.  Definition 
 
Veolia  notes  that  the  current  definition  of  concessions  in  “public  procurement”  directives  2004/17 
and 2004/18 did not hamper neither the recourse to  concessions in Europe nor the recognition by 
the Court of Justice of the distinction between concession and public procurement. 
 
Veolia  does  not  therefore  ask  for  a  modification  of  the  definition  of  concessions.  However,  if  the 
Commission  was  to  consider  supplementing  this  definition,  such  a  modification  should  be  the 
opportunity to further clarify the distinction between concession and public procurement. 
 
Furthermore,  if  the  transfer  of  the  operating  risk  from  the  contracting  authority  to  the 
concessionaire  is  a  characteristic  of  any  concession,  a  new  definition  could  be  based  on  the 
qualitative  approach  by  the  Court  of  Justice  without  quantifying  the  significant  share  of  this 
operating  risk  in  the  text  of  such  legislative  initiative.  The  Court  clearly  describes  a  service 
concessions contract “where the supplier assumes all, or at least a significant share, of the operating 
risk faced by the contracting authority, even if that risk is, from the outset, very limited on account of 
the detailed rules of public law governing that service”. 

2.  Link between service concessions and works concessions regimes 
a)  Concessions awarding procedure 
The  awarding  of  concession  contracts  must  be  carried  out  in  the  strict  respect  of  the  principles  of 
European  law  on  transparency  and  equal  treatment.  This  imperative  does  not  require  that  the 
legislative  initiative  of  the  Commission  defines  at  European  level  the  awarding  procedure  of  a 
concession. 
 
In this regard, the wording in force for works concessions is a good reference as it brings to Member 
States the flexibility needed for developing the use of the concessive tool. 
b)  Public notice at European level  
Establishing a public notice at European level for service concessions is a useful reformation. It would 
contribute to reinforcing transparency of the concessions market in Europe. 
 
For the sake of enhancing the legal certainty of concluded concession contracts, Veolia recommends 
referring to a single methodology when calculating the public notice threshold for both service and 
works concessions. This threshold should be based on the total turnover generated throughout the 
duration of the contract. 
 
The current threshold level for works concessions (€4.850.000) would be a satisfactory reference for 
establishing a single public notice threshold for both service and works concessions.  
c)  Subcontracting 
The provisions currently in force for works concessions in terms of subcontracting are unsuitable to 
service  concessions.  It  would  be  legally  inconsistent  with  the  liability  regime of  the  concessionaire 
for the legislative initiative of the Commission to give a contracting authority the ability to make 
subcontracting  compulsory  for  the  operation  of  a  service  concession  and  to  impose  a  tendering 
procedure for the choice of subcontractors. 
 
                                                 
3 ECJ ruling of 10 September 2009, Case C-206/08 (Gotha/Eurawasser); see also ECJ Case C-271/09 (Stadler) of 
10 March 2011. 
 


Service concessions are indeed characterised by the global liability of the concessionaire towards the 
contracting authority throughout the duration of the contract in terms of effectiveness and quality of 
the services provided to the end-user. It is worth mentioning that several contracting authorities are 
even prohibiting the use of subcontracting in service concession contracts.  
 
When major works are identified within the specifications of the concession, the future operator has 
no other choice, if he is not able to do them himself, than to partner with a construction company 
whose price is included in the offer. The obligation for concessionaires to open a formal competition 
after having signed the concession contract does not correspond to the practical constraints of fixing 
a definite price in the main offer. 
C.  The scope of the future European legal regime on concessions must be coherent 
1.  Public transportation 
 
The Commission has the responsibility of giving its legal interpretation of the relationship between 
regulation  1370/2007  regarding  public  transportation  services  for  passengers,  also  known  as  “PSO 
Regulation”, and the legislative initiative on concessions. 
 
As  rules  for  public  procurement  for  transportation  derive  from  directive  2004/17,  transportation 
concessions  could  be  derived  from  the  provisions  of  the  European  legal  regime  on  concessions 
without affecting the implementation of the PSO regulation. 
2.  Drinking water and waste water treatment 
 
Veolia would like to draw the attention of the Commission to the necessity of a common regime for 
service  concessions  for  drinking  water  distribution  and  service  concessions  for  waste  water 
treatment4, two similar activities. Indeed, drinking water distribution services fall within the scope of 
directive 2004/17 whereas waste water treatment services fall within the scope of directive 2004/18.  
 
Furthermore,  the  condition  for  the  application  of  directive  2004/17  allows  for  confusion  as  the 
contracting authority is no longer the network operator (“provision or operation of fixed networks”)5. 
 
For  service  concessions,  this  creates  legal  uncertainty  and  inequality  of  treatment  between  service 
providers. 
3.  Priority and non-priority services 
 
At last, the scope of the future  regime on concessions must not be limited to “priority services” 6 
within the meaning of “public procurement” directives. 
 
Indeed,  the  existing  distinction  in  “public  procurement”  directives  between  “priority  services” 
(subject  to  full  provisions  of  the  “public  procurement”  directives)  and  “non-priority  services”  (only 
subject  to  provisions  on technical  specifications  and publication  of  an  award  notice)  is  not  suitable 
for service concessions.  
 
Maintaining this distinction would significantly restrict the scope of service concessions (essentially 
within  service  sectors  such  as  waste,  waste  water  treatment  and  passenger  transportation  - 
excluding railways). It would exclude sectors such as drinking water, rail transport, heating networks, 
port services, etc., which are naturally likely to be subject to concession contracts.   
 
Such  a  situation  would  be  contrary  to  the  objective  of  creating  a  single  market  for  concessions  in 
Europe. 
                                                 
4  Directive 2004/17 only applies to procurement “linked to disposal and treatment of waste water” when 
awarded via entities also carrying an activity in the drinking water sector (article 4.2.b). 
5 Article 4 of Directive 2004/17. 
6 “Priority” services are found in annexes II A of directive 2004/18 and XVII A of directive 2004/17.