Warszawa, dnia 1 października 2014 r.
DO PREZESA I CZŁONKÓW
TRYBUNAŁU SPRAWIEDLIWOŚCI UNII EUROPEJSKIEJ
UWAGI NA PIŚMIE
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
przedkładane na podstawie art. 23 Statutu Trybunału Sprawiedliwości w
postępowaniu o wydanie orzeczenia wstępnego w sprawie
C-299/14
Garcia-Nieto e.a.
(sąd krajowy: Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen – Niemcy)
Pełnomocnik Rzeczypospolitej Polskiej:
Bogusław Majczyna
Adres do doręczeń:
Ministerstwo Spraw Zagranicznych
al. J. Ch. Szucha 23
00-580 Warszawa – POLSKA
Uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-299/14 Garcia-Nieto e.a.
2
SPIS TREŚCI
I.
STAN FAKTYCZNY I PYTANIA PREJUDYCJALNE ....................................... 3
II.
STANOWISKO RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ ........................................... 4
II.1. Pytanie pierwsze ................................................................................................. 4
II.2. Pytanie drugie ..................................................................................................... 6
III.
PROPOZYCJA ROZSTRZYGNIĘCIA .................................................................. 9
Uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-299/14 Garcia-Nieto e.a.
3
I. STAN FAKTYCZNY I PYTANIA PREJUDYCJALNE
1. Wniosek do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wydanie orzeczenia
wstępnego w sprawie C-299/14
Garcia-Nieto e.a. został złożony przez sąd niemiecki
(
Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen) w postępowaniu o zasądzenie świadczeń
mających na celu zabezpieczenie pokrycia kosztów utrzymania, określonych w SGB II
(księga druga niemieckiego kodeksu prawa socjalnego).
2. Jak wynika z uzasadnienia wniosku, spór w sprawie C-299/14 powstał na tle
następującego stanu faktycznego. Po długim okresie zamieszkania w Hiszpanii pierwsza
skarżąca, będąca obywatelką hiszpańską, wraz ze swoją córką, która także posiada
obywatelstwo hiszpańskie, przeprowadziła się do Niemiec. Miało to miejsce w kwietniu
2012 r. Od czerwca 2012 r. skarżąca podjęła pracę.
3. W czerwcu 2012 r. do skarżącej dołączył jej partner (drugi skarżący) z drugim dzieckiem.
Oni także posiadają obywatelstwo hiszpańskie. Drugi skarżący był wcześniej objęty
ubezpieczeniem w ramach hiszpańskiego ubezpieczenia na wypadek bezrobocia przez
okres ponad 12 miesięcy.
4. Od lipca 2012 r. oboje skarżący rodzice pobierali na dzieci zasiłek rodzinny. Z końcem
lipca 2012 r. wszyscy czworo (rodzice i dzieci) wystąpili do pozwanej instytucji
o świadczenia w celu zabezpieczenia utrzymania na podstawie SGB II. Pozwana
instytucja przyznała wszystkim skarżącym te świadczenia od października 2012 r.
Odmówiła jednak przyznania ich drugiemu skarżącemu oraz drugiemu dziecku z tytułu
miesiąca sierpnia i września, gdyż nie spełniali jeszcze wymogu pobytu w Niemczech
przez okres trzech miesięcy (§ 7 ust. 2 zd. 2 pkt 1 SGB II).
5. Skarżący wystąpili ze skargą przeciwko tej odmowie do sądu ds. socjalnych
w Gelseenkirchen (
Socialsgericht Gelseenkirchen), który uwzględnił skargę. Pozwana
instytucja wniosła jednak apelację od tego rozstrzygnięcia do sądu odsyłającego
(
Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen).
6. Na tym tle sąd rozpoznający apelację postanowił wystąpić do Trybunału Sprawiedliwości
z następującymi pytaniami:
Uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-299/14 Garcia-Nieto e.a.
4
1) Czy zasada równego traktowania sformułowana w art. 4 rozporządzenia (WE)
nr 883/2004 – z wyjątkiem wyłączenia eksportu świadczeń na mocy art. 70 ust. 4 tego
rozporządzenia – dotyczy również specjalnych nieskładkowych świadczeń pieniężnych
w rozumieniu art. 70 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia?
2) W razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze: czy – i w danym
przypadku w jakim zakresie – są dopuszczalne ograniczenia zasady równego traktowania
sformułowanej w art. 4 rozporządzenia (WE) nr 883/2004 na mocy postanowień
przepisów krajowych transponujących art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38/WE, które
przewidują, że dostęp do tych świadczeń jest bezwzględnie wyłączony w okresie
pierwszych trzech miesięcy pobytu, jeżeli obywatele Unii nie mają w Republice Federalnej
Niemiec ani statusu pracownika albo osoby prowadzącej działalność na własny rachunek,
ani zgodnie z § 2 ust. 3 Freizügigkeitsgesetz/EU nie są uprawnieni do swobodnego
przemieszczania się?
3) W przypadku odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze: czy inne przepisy prawa
pierwotnego – w szczególności art. 45 ust. 2 TFUE w związku z art. 18 TFUE – stoją na
przeszkodzie przepisowi krajowemu, który w okresie pierwszych trzech miesięcy pobytu
bezwzględnie odmawia przyznania obywatelom Unii świadczenia społecznego mającego
na celu zabezpieczenie egzystencji i jednocześnie ułatwiającego również dostęp do rynku
pracy, w wypadku gdy ci obywatele Unii wprawdzie nie mają statusu pracownika albo
osoby prowadzącej działalność na własny rachunek, ani zgodnie z § 2 ust. 3
Freizügigkeitsgesetzes/EU nie są uprawnieni do swobodnego przemieszczania się,
niemniej jednak mogą wykazać faktyczny związek z przyjmującym państwem
członkowskim a w szczególności z jego rynkiem pracy?
II. STANOWISKO RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
II.1. Pytanie pierwsze
7. Istotą pierwszego pytania jest ustalenie, czy zasada równego traktowania wyrażona
w art. 4 rozporządzenia nr 883/20041 ma zastosowanie również do specjalnych
nieskładkowych świadczeń pieniężnych. Należy oczekiwać, że Trybunał Sprawiedliwości
1 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie
koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz. UE L 166 z 30.4.2004, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie
wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 72).
Uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-299/14 Garcia-Nieto e.a.
5
niedługo rozstrzygnie tę kwestię w wyroku w sprawie
Dano, C-333/132. Niemniej
w oczekiwaniu na ten wyrok oraz biorąc pod uwagę kluczowy charakter tego pytania
także dla niniejszej sprawy Rzeczpospolita Polska przedstawi pokrótce argumenty, które
w jej ocenie przemawiają za udzieleniem odpowiedzi twierdzącej.
8. Należy zauważyć, że art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 883/2004 wyraźnie stanowi, że
rozporządzenie to „stosuje się także do specjalnych nieskładkowych świadczeń
pieniężnych objętych art. 70”. W myśl art. 4 rozporządzenia nr 883/2004 „o ile niniejsze
rozporządzenie nie stanowi inaczej, osoby, do których stosuje się niniejsze rozporządzenie
korzystają z tych samych świadczeń i podlegają tym samym obowiązkom na mocy
ustawodawstwa każdego państwa członkowskiego, co jego obywatele”. Z kolei art. 70 ust.
3 stanowi, że do świadczeń, o których mowa w art. 70, to jest do specjalnych
nieskładkowych świadczeń pieniężnych, nie mają zastosowania jedynie przepisy art. 7
i pozostałych rozdziałów tytułu III rozporządzenia nr 883/2004.
9. Z art. 3 ust. 3 i art. 70 ust. 3 rozporządzenia nr 883/2004 wynika więc, że do specjalnych
nieskładkowych świadczeń pieniężnych mają zastosowanie wszystkie przepisy tytułów II,
IV, V i VI, a także wszystkie przepisy tytułu I, z wyłączeniem jedynie art. 7
rozporządzenia nr 883/2004. Artykuł 4 rozporządzenia nr 883/2004 jest umieszczony
w tytule I, a zatem jego stosowanie nie zostało wyłączone na mocy art. 70 ust. 3 tego
rozporządzenia.
10. Ponadto, należy zauważyć, że przepisy art. 4 oraz art. 70 rozporządzenia nr 883/2004
odpowiadają przepisom odpowiednio art. 3 oraz art. 10a rozporządzenia nr 1408/713.
Ponadto preambuła rozporządzenia nr 883/2004 w wielu motywach odsyła do
orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości dotyczącego rozporządzenia nr 1408/714. Z tych
względów w celu udzielenia odpowiedzi na pierwsze pytanie zasadne jest odwołanie się
do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości dotyczącego art. 10a rozporządzenia
nr 1408/71. Tymczasem Trybunał Sprawiedliwości w orzeczeniach dotyczących tego
przepisu wielokrotnie podkreślał, że ograniczenia ogólnych zasad koordynacji systemów
2 Analogiczne pytanie zostało zadane przez sąd odsyłający w sprawie
Alimanovic, C-67/14.
3 Rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów
zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie
(Dz.Urz. WE L 149 z 5.07.1971, str. 2; Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 1, str. 35).
4 Zob. np. motyw 21, 24, 34 oraz 37 preambuły rozporządzenia nr 883/2004.
Uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-299/14 Garcia-Nieto e.a.
6
zabezpieczenia społecznego w odniesieniu do specjalnych nieskładkowych świadczeń
pieniężnych powinny być interpretowane ściśle5.
11. W konsekwencji w ocenie Rzeczypospolitej Polskiej nie ulega wątpliwości, że zasada
równego traktowania wyrażona w art. 4 rozporządzenia nr 883/2004 ma zastosowanie
również do specjalnych nieskładkowych świadczeń pieniężnych. Wypada dodać, że
podobne stanowisko zajął rzecznik generalny M. Wathelet w opinii wydanej w sprawie
Dano, C-333/13, EU:C:2014:341, pkt 75-86.
II.2. Pytanie drugie
12. Istotą drugiego pytania jest ustalenie, czy wynikająca z art. 4 rozporządzenia nr 883/2004
zasada równego traktowania bez względu na obywatelstwo może być ograniczona przez
zastosowanie przepisów krajowych transponujących art. 24 ust. 2 dyrektywy
2004/38/WE6.
13. Sąd odsyłający wydaje się zakładać, że stosowanie przepisów krajowych, stanowiących
transpozycję dyrektywy 2004/38/WE, musi skutkować odmową przyznania świadczenia.
Odmowa przyznania świadczenia w okresie pierwszych trzech miesięcy pobytu
oznaczałaby jednak odmienne traktowanie obywateli innych państw członkowskich, a tym
samym mogłaby być niezgodna z zasadą równego traktowania bez względu na
obywatelstwo, która w odniesieniu do świadczeń będących przedmiotem sporu wynika
wyraźnie z art. 4 rozporządzenia nr 883/2004. W tej sytuacji sąd odsyłający proponuje
rozwiązanie, wedle którego zasada równego traktowania przewidziana w art. 4
rozporządzenia nr 883/2004 podlega jednak ograniczeniom w związku z art. 24 ust. 2
dyrektywy 2004/38/WE i w konsekwencji odmienne traktowanie obywateli innych państw
członkowskich jest dopuszczalne.
14. Rozumowanie to wydaje się opierać na następującym założeniu. Zgodnie z wyrokiem
w sprawie
Brey, C-140/12, EU:C:2013:565, pkt 58-62, w pewnych przypadkach specjalne
nieskładkowe świadczenie pieniężne może jednocześnie stanowić świadczenie z pomocy
społecznej w rozumieniu dyrektywy 2004/38/WE. Stwierdzenie, że dane świadczenie
5 Por. wyrok
Jauch, C-215/99, EU:C:2001:139, pkt 21; wyrok
Naranjo, C-265/05, EU:C:2007:26, pkt 29; wyrok
Kersbergen-Lap i Dams-Schipper, C-154/05, EU:C:2006:449, pkt 25.
6 Dyrektywa 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa
obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw
członkowskich, zmieniająca rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG,
68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG
(Dz.Urz. UE L 158 z 30.04.2004, str. 77, Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 46).
Uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-299/14 Garcia-Nieto e.a.
7
w istocie jest pomocą społeczną w rozumieniu dyrektywy 2004/38/WE powoduje
przejście na stosowanie zasad określonych w tej dyrektywie, a skoro dyrektywa w art. 24
ust. 2 wyraźnie ustanawia odstępstwa od zasady równego traktowania, to powinny one
mieć zastosowanie także do specjalnego nieskładkowego świadczenia pieniężnego,
niezależnie od przepisów rozporządzenia nr 883/2004. Można z tego wyprowadzić
następujący wniosek: skoro dane świadczenie może być uważane za pomoc społeczną,
jego przyznawanie powinno być regulowane przez dyrektywę 2004/38/WE, a stosowanie
przepisów rozporządzenia nr 883/2004 należy co najwyżej dostosować do postanowień tej
dyrektywy.
15. W ocenie Rzeczypospolitej Polskiej takie spojrzenie na sprawę nie byłoby jednak
właściwe. Należy podkreślić, że nawet w przypadku, gdy specjalne nieskładkowe
świadczenie pieniężne może zostać zakwalifikowane jako świadczenie stanowiące pomoc
społeczną w rozumieniu dyrektywy 2004/38/WE, nie traci ono z tego powodu swojego
statusu
specjalnego
nieskładkowego świadczenia pieniężnego w rozumieniu
rozporządzenia nr 883/2004/WE i nie zostaje wyłączone z zakresu zastosowania jego
przepisów. Wprost przeciwnie, art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 883/2004 wyraźnie stanowi,
że specjalne nieskładkowe świadczenia pieniężne są objęte przepisami tego
rozporządzenia, za wyjątkiem ograniczeń określonych w art. 70 ust. 3. Niezależnie więc
od ewentualnej możliwości stosowania odstępstw od zasady równego traktowania bez
względu na obywatelstwo, specjalne nieskładkowe świadczenia pieniężne podlegają
wszystkim zasadom wskazanym w rozporządzeniu nr 883/2004, w zakresie w nim
określonym.
16. Jak wykazano w rozważaniach dotyczących pierwszego pytania, zgodnie z art. 70 ust. 3
rozporządzenia nr 883/2004, do specjalnych nieskładkowych świadczeń pieniężnych mają
zastosowanie wszystkie przepisy tytułu I tego rozporządzenia, z wyłączeniem art. 7.
W ocenie Rzeczypospolitej Polskiej oznacza to, że do specjalnych nieskładkowych
świadczeń pieniężnych ma zastosowanie także art. 6 rozporządzenia nr 883/2004, który
dotyczy obowiązku sumowania okresów ubezpieczenia, zatrudnienia, pracy na własny
rachunek oraz zamieszkania, spełnionych na podstawie ustawodawstwa innych państw
członkowskich. Tym samym, w celu spełnienia wynikającego z ustawodawstwa
krajowego warunku minimalnego okresu pobytu w Niemczech, sąd odsyłający powinien,
korzystając z normy prawnej wyrażonej w art. 6 rozporządzenia nr 883/2004, uwzględnić
okresy zamieszkania skarżących w innym państwie członkowskim.
Uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-299/14 Garcia-Nieto e.a.
8
17. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że przepis art. 6 rozporządzenia nr 883/2004
jest zbieżny z przepisem art. 10a ust. 2 rozporządzenia 1408/71. W konsekwencji,
zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej, w celu odpowiedzi na drugie pytanie zasadne jest
odwołanie się do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości dotyczącego art. 10a ust. 2
rozporządzenia nr 1408/71. W wyroku
Swaddling, C-90/97, EU:C:1999:96, pkt 30 oraz
sentencja, Trybunał Sprawiedliwości wyraźnie wskazał, że przepisy prawa krajowego
uzależniające nabycie specjalnego nieskładkowego świadczenia pieniężnego od spełnienia
minimalnej długości okresu przebywania w danym państwie członkowskim są niegodne
z art. 10a rozporządzenia nr 1408/71.
18. Ustanawiając warunek zamieszkiwania na swoim terytorium przez określony czas jako
warunek przyznania danego rodzaju świadczenia państwo członkowskie dąży do
zapewnienia dostępu do świadczeń jedynie osobom, które są w stanie wykazać związek
z tym państwem. Wymóg zamieszkiwania na terytorium danego państwa jest dalej idący
niż wymóg przebywania w nim. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 lit. j
rozporządzenia nr 883/2004, „zamieszkanie” definiuje się jako „miejsce, w którym osoba
zwykle przebywa”. Oznacza to, że przebywanie jest jednym z elementów konstytuujących
zamieszkiwanie, przy czym przepis ten nie przewiduje minimalnego okresu przebywania
w danym państwie dla celów zamieszkania w tym państwie. Z wyroku
Bergemann,
C-236/87, EU:C:1988:443, pkt 3-4 oraz 19-21, wynika, że przeniesienie miejsca
zamieszkania do innego państw członkowskiego może nastąpić natychmiast
po przeprowadzce do tego państwa. Tak więc do celów przyznawania specjalnych
nieskładkowych świadczeń pieniężnych państwo członkowskie wymagające spełnienia
okresu zamieszkania na swoim terytorium, jest obowiązane uwzględniać okresy
zamieszkiwania na terytorium innego państwa członkowskiego. Biorąc powyższe pod
uwagę trzeba stwierdzić, że państwo członkowskie tym bardziej powinno uznać
za spełniony wymóg przebywania na jego terytorium w przypadku wcześniejszego
zamieszkiwania przez daną osobę na terytorium innego państwa członkowskiego.
19. Ponadto we wniosku prejudycjalnym sąd odsyłający sam wskazuje, że w niniejszej
sprawie integracja socjalna skarżących w państwie przyjmującym, miała miejsce od razu
po przyjeździe z państwa, którego obywatelstwo posiadają, a w którym zamieszkiwali
przez dłuższy czas. Oznacza to, że skarżący już w okresie pierwszych trzech miesięcy
pobytu spełniali warunek zamieszkania, o którym mowa w art. 70 ust. 4 rozporządzenia
nr 883/2004. Należy zaznaczyć, że w przywołanym powyżej wyroku w
sprawie
Uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-299/14 Garcia-Nieto e.a.
9
Bergemann, EU:C:1988:443, pkt 21, Trybunał Sprawiedliwości wyraźnie wskazał na
element dołączenia do członków rodziny już zamieszkałych w danym państwie, jako
element przemawiający za integracją zainteresowanego w tym państwie. Zresztą
omawiane świadczenie zostało skarżącym przyznane od razu za okres od czwartego
miesiąca ich pobytu. Można założyć, że organ przyznający świadczenie nie miał
wątpliwości co do faktu zamieszkiwania skarżących w Niemczech, w przeciwnym
bowiem razie odmówiłby im przyznania tego świadczenia. Wydaje się więc, że skarżący
zamieszkiwali w sposób nieprzerwany na terytorium państw członkowskich (najpierw
w Hiszpanii, a następnie w Niemczech). Zmiana miejsca zamieszkania na terytorium Unii
zgodnie z zasadami unijnej koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie
powinna wywołać negatywnych skutków, w zakresie, w jakim ustawodawstwo właściwe
wiąże określone skutki ze spełnieniem takich okresów na własnym terytorium.
20. Uwzględnienie okresu wcześniejszego zamieszkania skarżących w Hiszpanii pozwoliłoby
na przyznanie skarżącym świadczeń od momentu złożenia wniosku, także za okres
przypadający na pierwsze trzy miesiące ich pobytu w Niemczech.
21. W świetle powyższych rozważań, w ocenie Rzeczypospolitej Polskiej, także w przypadku
ewentualnego
uznania
specjalnego nieskładkowego świadczenia pieniężnego
w rozumieniu rozporządzenia nr 883/2004 za świadczenie z pomocy społecznej
w rozumieniu dyrektywy 2004/38/WE, do specjalnych nieskładkowych świadczeń
pieniężnych
znajdują pełne zastosowanie
przepisy rozporządzenia nr 883/2004, w tym
ujęta w art. 6 zasada sumowania okresów zamieszkania, za wyjątkiem ograniczeń
określonych w art. 70 ust. 3 tego rozporządzenia.
22. W związku z propozycją pozytywnej odpowiedzi na pytanie drugie, Rzeczpospolita
Polska nie przedstawi propozycji odpowiedzi na trzecie pytanie.
III. PROPOZYCJA ROZSTRZYGNIĘCIA
23. W związku z argumentacją przedstawioną powyżej, Rzeczpospolita Polska proponuje
Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej udzielenie następującej odpowiedzi na
pierwsze i drugie pytanie sądu odsyłającego:
Uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-299/14 Garcia-Nieto e.a.
10
1) Zasada równego traktowania wyrażona w art. 4 rozporządzenia nr 883/2004 ma
zastosowanie również do specjalnych nieskładkowych świadczeń pieniężnych
w rozumieniu art. 70 tego rozporządzenia.
2) W przypadku ewentualnego uznania specjalnego nieskładkowego świadczenia
pieniężnego w rozumieniu rozporządzenia nr 883/2004 za świadczenie z pomocy
społecznej w rozumieniu dyrektywy 2004/38/WE, do specjalnych nieskładkowych
świadczeń pieniężnych znajdują pełne zastosowanie przepisy rozporządzenia
nr 883/2004, w tym ujęta w art. 6 zasada sumowania okresów zamieszkania,
za wyjątkiem ograniczeń określonych w art. 70 ust. 3 tego rozporządzenia.
Bogusław Majczyna
Pełnomocnik Rzeczypospolitej Polskiej