Dies ist eine HTML Version eines Anhanges der Informationsfreiheitsanfrage 'Contacts with the tobacco industry'.



20169. The Commission is empowered to adopt implementing10 and delegated acts11, notably 
as regards the elements mentioned in article 15, paragraph 12. The provisions regarding track 
and trace “shall apply to cigarettes and roll-your-own tobacco from 20 May 2019 and to tobacco 
products other than cigarettes and roll-your-own tobacco from 20 May 2024”12. 

Articles  15  of  the  directive  and  8  of  the  protocol  both  regulate  track  and  trace  of  tobacco 
products placed on the market. 
While article 8, paragraph 12, of the protocol reads that obligations as regards track and trace 
“shall not be performed by or delegated to the tobacco industry”, article 15 of the directive 
does not contain, expressis verbis, any similar prohibition and only provides in its paragraph 8 
that the relevant data as regards track and trace must be stored by an independent third party 
with  whom  the  manufacturers  and  importers  of  tobacco  products  conclude  data  storage 
contracts for that purpose.  
This difference between the two texts raises the question of how, as a matter of the European 
Union law, Member states can, or must, transpose the directive. 
The  present  legal  opinion  considers  that  the  directive  does  not  compel  member  states  to 
entrust the tobacco industry with the track and trace of tobacco products (I) and that, even if it 
seems to allow member states to do so (II), its correct interpretation leads to consider that it is 
prohibited to adopt transposition measures allowing them to do so (III). 
 
I. 
No obligation to entrust the tobacco industry with tobacco track and trace 
 
First of all, it is a certainty that the directive does not compel member states to entrust track 
and  trace  operations  –  particularly  affixing  the  unique  identifier  to  each  tobacco  products’ 
unitary packet – to the manufacturers and importers of these products. Indeed, there is no such 
provision in the directive. If its text did impose such an obligation, it would obviously be contrary 
to the protocol. Of course, formally, the protocol did not limit the European regulator’s freedom 
at the time of the adoption of the directive insofar as it did not bind the Union (yet). However, 
it must be reminded that the Union signed the protocol before it adopted the directive, so that 
it is bound by a minimum good faith obligation to “refrain from acts which would defeat the 
object and purpose of a treaty”: codified under article 18 of the Vienna convention on the law 
                                                        
9  Directive, article 29. 
10 Directive, article 25. 
11 Directive, article 27. 
12 Directive, art. 15 § 13. 

of treaties, this obligation being considered as international customary law and as corollary, in 
international  public  law,  to  the  principle  of  protection  of  legitimate  expectation  in  the 
community legal order13. 
Therefore, it appears that national transposition measures excluding the tobacco industry from 
track and trace operations, particularly in entrusting the affixing of the unique identifier to a 
public authority or to an independent third party controlled by a public authority, cannot be 
considered as contrary to the directive since it does not compel member states to entrust these 
operations to the tobacco industry. 
 
II. 
Permission to entrust the track and trace operations to the tobacco industry? 
 
Insofar  as  it  does  not  compel  member  states  to  entrust  track  and  trace  operations  to  the 
tobacco industry, does the directive allow it? Many arguments can be put forward to affirm that 
member states have this freedom on the grounds of the directive and that they should exercise 
it this way: 
a)  The directive does not prohibit member states to entrust track and trace operations to 
the  industry,  while  it  only requires  them  to  “ensure that  all  unit  packets  of  tobacco 
products are marked with a unique identifier”14, without mentioning who should affix 
the identifier. 
b)  The  directive  imposes  member  states  to ensure  “that  the  manufacturers  of  tobacco 
products  provide  all  economic  operators  involved  in  the  trade  of  tobacco  products, 
from  the  manufacturer  to  the  last  economic  operator  before  the  first  retail  outlet, 
including importers, warehouses and transporting companies, with the equipment that 
is  necessary  for  the  recording  of  the  tobacco  products  purchased,  sold,  stored, 
transported or otherwise handled. That equipment shall be able to read and transmit 
the recorded data electronically to a data storage facility pursuant to paragraph 8.”15 
                                                        
13 T-115/94, Opel Austria, 22 January 1997, §94: therefore, « economic operators can rely on the 
principle of legitimate expectation to oppose the adoption, by the institutions, during the period before 
the entry into force of this international agreement, of any act contrary to the provisions of the said 
agreement which, after its entry into force, have direct effect on their legal situation.” 
By virtue of the same principle of legitimate expectation deriving from the good faith principle of article 
18 of the Vienna Convention on the law of treaties, a member state cannot claim that an international 
agreement, concluded with other member states and the Commission, and aiming to share the 
construction costs of a diplomatic building in Abuja, was not ratified in order to oppose the debt and to 
a financial compensation measure imposed by the Commission as soon as this state did not clearly 
express its intention not to participate to this common project anymore (T-231/04, Greece v 
Commission
, 17 January 2007, §§85-104).,  
14 Directive, article 15 §1. 
15 Directive, article 15 §8. 

According to the directive, the tobacco industry must provide the necessary equipment 
to ensure the track and trace of tobacco products to all intermediaries of the supply 
chain at its own cost. Therefore, it could be argued that the tobacco industry is tasked 
to affix the unique identifier since it is tasked to provide the equipment necessary to 
exploit the  information:  having  to  purchase  and  provide  the  equipment  to  read  the 
unique identifier, the industry would be entitled to choose this equipment, as well as 
the identifier, and to affix it. 
c)  The directive imposes member states to ensure that the tobacco industry concludes a 
service contract with an independent third party in order to store the data generated 
by the use of the equipment enabling the reading of the information contained in the 
unique identifier.16 Therefore, it can be affirmed that the track and trace system would 
be perfectly robust and secure, so that the manufacturers could be entrusted with the 
affixing of the unique identifier. This would be even reinforced by the fact that data 
storage is the only operation that  is prevented  from being  entrusted to the tobacco 
industry on the grounds of the directive: a contrario, and considering the absence of 
such specific mention in the directive regarding any other track and trace operation, 
member states would be free to entrust the tobacco industry with any other operation 
and, considering the silence of the directive on that matter, it would be logical that it 
be this way. 
d)  The preparatory documents show that the more restrictive positions of the European 
Parliament, referring to the Seoul protocol, have finally not been retained by the Union 
regulator following the trilogues.17 
 
III. 
The  prohibition  to  entrust  the  track  and  trace  operations  to  the  tobacco 
industry 

 
None of the above arguments are convincing. 
a)  If the directive does not expressly prohibit to entrust the affixing of the unique identifier 
to  the  tobacco  industry,  article  15  paragraph 1  nevertheless  imposes  upon  member 
states an obligation to achieve a result: it consists in ensuring that “all unit packets of 
tobacco  products  are  marked  with  a  unique  identifier”.  In  other  words,  national 
transposition measures creating the risk that certain unit packets would not bear such 
an identifier, must be considered as contrary to the member states’ obligation resulting 
from the directive. If affixing of the unique identifier is an operation entrusted to the 
tobacco industry, nothing guarantees that all unit packets will bear one. In that sense, 
                                                        
16 Directive, article 15, §8. 
17 See the procedural file 2012/0366(COD), 
http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/ficheprocedure.do?reference=2012/0366 

article 15 paragraph 1 can reasonably be interpreted as excluding a unique identifier’s 
affixing method with the industry’s intervention. 
b)  The  deduction  proceeding  from  the  second  argument  is  not  necessary.  Indeed,  it  is 
perfectly  possible  to  impose  to  the  tobacco  industry  to  provide  the  equipment 
necessary for the exploitation of the unique identifier, without making it responsible 
for its affixing. Since it falls on the Commission to determine through implementing acts 
the tracking and tracing systems’ technical standards18, the tobacco industry will not 
have an unlimited choice as to the equipment to be provided to the intermediaries for 
the exploitation of the unique identifier and the generation of the data transmitted and 
collected by the independent third party. Without having the freedom to choose the 
track and trace technology, the industry cannot argue that it has to provide the track 
and trace equipment to the intermediaries of the supply chain in order to affirm that it 
should logically be entrusted with the initial operation enabling track and trace. 
c)  It cannot be deducted from the specific obligation imposed on member states to ensure 
that  manufacturers  and  importers  of  tobacco  products  must  conclude  data  storage 
contracts with independent third parties that all operations of track and trace could be 
entrusted to the tobacco industry. Even if the a contrario argument appears logical, it 
does not impose itself on the grounds of article 15 read as a whole. Indeed, data storage 
is the ultimate link in the track and trace chain, so that its effectiveness relies on the 
transmitted data: it is useless to entrust an independent third party with track and trace 
data  storage  if  the  generation  of  this  data  for  each  unit  is  not  perfectly  ensured. 
Considering the reality of tobacco products’ trade, storing incomplete data does not 
allow  to  comply  with  the  objectives  of  article  15.  What  point  is  there  in  tasking  an 
independent third party with the storage of data which carry the risk of being partial, 
since the industry is entrusted to affix the unique identifiers? The obligation to task an 
independent third party with the data storage is made compulsory in order to ensure 
that the industry does not tamper or erase the data. This would be useless if the data 
could fail to exactly reflect the reality of tobacco products’ trade since, on the upper 
stream, each unit packet would not generate data. Far from meaning, a contrario, that 
all track and trace operations can be entrusted to the tobacco industry, the obligation 
to  ensure  that  data  storage  is  undertaken  by  an  independent  third  party  must  be 
understood as meaning that member states are compelled to ensure the integrity of 
such data on the upper stream, and their comprehensiveness with regard to the reality 
of the tobacco products’ trade. 
d)  The  argument  deducted  from  the  preparatory  documents  cannot  succeed:  “indeed, 
according  to  settled  case-law,  in  the  absence  of  preparatory  documents  expressing 
clearly the intention of the authors of a provision,  it should only be relied upon the 
scope of the text, as the time of drafting, and confer the meaning that flows from its 
literal  and  logical  interpretation  (see,  in  that  sense,  case  of  1  June  1961,  Simon  v 
                                                        
18 Directive, article 15, § 11. 

European Court of Justice, 15/60, Rec. p. 223, 244; case from Tribunal of 14 December 
2006, André v Commission, F-10/06, RecFP p. I-A-1-183 and II-A-1-755, point 44)”19. It 
should  also  be  noted,  according  to  Advocate  general  Kokott,  that  the  directive  was 
adopted  “following  tough  negotiations  and  an  extremely  animated  legislative 
procedure”. 20  It  is  therefore  necessary  to  stick  to  the  text  of  the  directive,  its 
preparatory documents being irrelevant to interpret it. 
 
Moreover, as the European Court of Justice reminded it in a judgment of 4 May 2016 which 
confirmed the validity of the directive, “The Court has consistently held that, if the wording of 
secondary  law  is  open  to  more  than  one  interpretation,  preference  should  be  given  to  the 
interpretation  which  renders  the  provision  consistent  with  the  Treaty  rather  than  to  the 
interpretation which leads to its being incompatible with the Treaty (see, inter alia, judgment 
in Ordre des barreaux francophones et germanophone and Others, C-305/05, EU:C:2007:383, 
paragraph 28).”21 Yet, article 168 of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU) 
imposes  that  a  “high  level  of  human  health  protection  […]  be  ensured  in  the  definition  and 
implementation of all Union policies and activities.” 
Considering that  tobacco products’  track  and  trace  is  indispensable  to  tackle  such  products’ 
illicit  trade,  that  illicit  trade  undermines  the  efforts  put  into  the  struggle  against  tobacco 
prevalence, policy which is part of the protection of human health, the interpretation of the 
directive in a way that would leave member states free to entrust the tobacco industry with all 
the  track  and  trace  operations  excluding  data  storage  would  not  be  consistent  with  the 
objectives of the Treaty aiming to ensure a high level of protection of human health. Indeed, 
such  involvement  of  the  tobacco  industry  bears  the  risk  that  track  and  trace  would  not  be 
thorough, and would reduce the level of protection of human health which could otherwise be 
attained. Thus, article 168 TFEU imposes to retain another interpretation of the directive that 
prohibits member states to entrust the tobacco industry with any operations as regards track 
and trace. 
Finally, still “according to settled case-law, European Union legislation must, so far as possible, 
be  interpreted  in  a  manner  that  is  consistent  with  international  law,  in  particular  where  its 
provisions are intended specifically to give effect to an international agreement concluded by 
the European Union (see, inter alia, Case C-341/95 Bettati [1998] ECR I-4355, paragraph 20, and 
Case  C-306/05  SGAE  [2006]  ECR I-11519,  paragraph  35).”22 The  consistent  interpretation  of 
                                                        
19 Case F-11/08, judgement from the Civil Service Tribunal of 4 June 2009, Jörg Mölling v Europol, §69. 
20 Opinion of advocate general Ms Juliane Kokott, delivered on 23 December 2015, Case C-547/14 Philip 
Morris Brands SARL and others v Secretary of State for Health
, § 1. 
21 Case C-547/14 Philip Morris Brands SARL and others v Secretary of State for Health 
22 C-135/10, Società Consortile Fonografici (SCF), 15 March 2012, §51 ; see also C-61/94 Germany v 
Council,    10 September 1996, §52; C-76/00 P, Petrolub, 9 January 2003, §56; C-286/02, Bellio, 1st April 
2004, §33; C-511/13 P, Philips Lighting Poland S.A., 8 March 2016, §60. 

secondary legislation with international law is not conditioned by the direct applicability of the 
norm of international law,23 but it nevertheless supposes that the Union be bound by this norm 
in the international legal order. 
In  this  particular  case,  the  Union might  not  yet  be  bound  to  implement  the  Seoul  protocol; 
however,  the  directive  was  adopted  in  order  to  implement  the  World  Health  Organization 
framework convention.24 In fact, the latter also contains provisions regarding track and trace. 
Particularly,  article  15(2)  of  the  framework  convention  reads  that  Parties  shall  adopt  all 
“measures to ensure that all unit packets and packages of tobacco products and any outside 
packaging
 of such products are marked to assist Parties in determining the origin of tobacco 
products.” Of course, the framework convention does not bind the parties to adopt a track and 
trace system – which is the object of the protocol – but only to consider the adoption of such a 
system.25 Nevertheless, as long as the framework convention is to apply to all packets and any 
outside packaging of tobacco products, it is all the more logical to consider that when a party 
adopts (on purpose) a track and trace system, it must ensure that such a system does not carry 
the risk that certain units of conditioning circumvent the system. However, this would be the 
case if the tobacco industry was entrusted with the responsibility to affix the unique identifier. 
Henceforth, it is necessary to take account of the prohibition contained in the protocol. Surely, 
it has not entered into force in the international legal order. Still, it was often ruled according 
to  standard  case-law  that  an  external  agreement  not  yet  entered  into  force,  but  whose 
instrument of ratification had been deposited by the Community (the Union), could serve as a 
ground for an action in annulment of an act of secondary legislation.26  The reason for relying 
to that end on an external agreement not yet entered into force is the principle of good faith 
which “is the corollary in international public law of the principle of the protection of legitimate 
expectations, which forms part of the European Union legal order.”27 It can be considered that 
if the external agreement not yet entered into force can be used as a ground in the contentious 
proceedings about the legality of secondary legislation, member states must also take it into 
account when they transpose such act in their  domestic legal order. Indeed, the principle of 
sincere  cooperation  requires  member  states  to  “take  any  appropriate  measure,  general  or 
particular, to ensure fulfilment of the obligations arising out of the Treaties or resulting from 
the acts of the institutions of the Union.”28 The adoption, today, of transposition measures that 
will be contrary tomorrow to an international obligation of the Union which is already known 
and to which the Union clearly expressed its intention to adhere to does not appear consistent 
                                                        
23 C-53/96, Hermès, 16 June 1998, §28; C-300/98 and C-392/98, Dior, 14 December 2000, §47. 
24 Directive, recital 7 and article 1. 
25 Framework convention, article 15 (2) b). 
26 Endnote 13. 
27 T-468/08, Tisza Erőmű v Commission, 30 avril 2014, §321.   
28 Article 4(2) Treaty on the European Union. It must be reminded that international treaties concluded 
by the Union are considered in its legal order as acts adopted by its institutions: Case 181/73, 
Haegeman, 30 April 1974, §§4-5.