Dies ist eine HTML Version eines Anhanges der Informationsfreiheitsanfrage 'Contacts with the tobacco industry'.





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Implementing & Delegated Acts concerning the tracking and tracing of 
tobacco products (Articles 15 & 16) 
of 
Directive 2014/40/EU on the approximation of the laws, regulations and administrative 
provisions of the Member States concerning the manufacture, presentation and sale of 
tobacco and related products 
 
Disclaimer:  The  European  Commission  has  not  yet  issued  any  proposal  with  regards  to  the 
implementation of articles 15 and 16 of the EUTPD (Directive 2014/40/EU) and repeatedly stated 
that the views presented thus far are only those of the Contractor, Everis. As a consequence, the 
European Commission is not overstepping its mandate, but questions and criticisms can made on 
the approach undertaken by the Contractor.  
 
 
Executive Summary 
 
Some  recommendations  made  in  the  Everis’  Interim  Report1  ,  if  followed  by  the  European 
Commission, would overstep its powers and mandate in establishing technical standards for the 
EU Tracking and Tracing as laid down in articles 15 and 16 of the European Tobacco Porducts 
Directive (2014/40/EU).  
 
  EU Products intended for Export: Tobacco products manufactured in the EU, but intended 
for export in third countries, do not fall within the scope of the European Tobacco Products 
Directive. Therefore, the obligations to bear an EU Unique Identifier (UID) should not apply 
to these products; 
 
  Anti-tampering  system:  The  introduction  of  an  anti-tempering  system  on  the  production 
lines was not foreseen by the co-legislators when adopting the Directive. Article 15 gives a 
mandate to the Commission to determine the technical standards for the Track & Trace 
system, not to establish a disproportional and ineffective surveillance system to oversee 
the activities of legal and compliant manufacturing; 
 
  Pre-authorisations system & acknowledgements: Besides being practically impossible, the 
pre-authorisations and acknowledgements system would oblige Member States to create 
additional  administrative bodies,  adding  burden  to  governments and  tax-payers.  Such a 
system is not an essential technical standard for the operation of the tracking and tracing 
system, since compliant manufacturers and economic operators can ensure the UID allow 
determining  the  information  referred  in  Article  15  (2)  (a)  to  (k)  without  requesting  pre-
authorisations and receiving acknowledgements; 
 
  EU Administrative & Surveillance Committee: European co-legislators already foresaw that 
the tracking and tracing system would require monitoring the third parties’ activities, as 
explicitly  and  sufficiently  stated  in  Article  15  (8).  Whilst  the  recommendation  in  Everis’ 
report suggests this EU Committee “would be responsible for the operational management 
of  the  services  and  activities  of  the  system
”,  the  Directive  clearly  states  that  such 
obligations fall on Member States.  
 
                                                                 
1 Everis, Implementation analysis regarding the technical specifications and other key elements for a future 
EU system for traceability and security features in the field of tobacco products
, Iterim Report III, May 2017.  
 


 
 
The Legal Basis – Directive 2014/40/EU 
 
Article 15 (11) reads “The Commission shall, by means of implementing acts:  
 

(a)  determine  the  technical  standards  for  the  establishment  and  the  operation  of  the 
tracking and tracing system as provided for in this Article, including the marking with a 
unique  identifier,  the  recording,  transmitting,  processing  and  storing  of  data  and 
access to stored data;  
 

(b)  (b) determine the technical standards for ensuring that the systems used for the unique 
identifier  and  the  related  functions  are  fully  compatible  with  each  other  across  the 
Union.  

 
Those  implementing  acts  shall  be  adopted  in  accordance  with  the  examination 
procedure referred to in Article 25(2
).”  
 
Article 15 (12) empowers the Commission to adopt “delegated acts in accordance with Article 27 
to define the key elements of the data storage contracts referred to in paragraph 8 of this Article, 
such  as  duration,  renewability,  expertise  required  or  confidentiality,  including  the  regular 
monitoring and evaluation of those contracts”.
 
 
Article 16 (2) reads “The Commission shall, by means of implementing acts, define the technical 
standards for the security feature and their possible rotation and adapt them to scientific, market 
and technical developments. Those implementing acts shall be adopted in accordance with the 
examination procedure referred to in Article 25(2).”
 
 
 
 
The Interrogations on Everis’ Draft Report and Recommendations  
 
The key question is whether the Commission’s Contractor, Everis, is making recommendations that 
would  mean  that  the  Commission  is  overstepping  its  powers  if  it  were  to  follow  these 
Recommendations. The main determinant is what is meant with establishing technical standards. 
A  technical  standard  is  an  established  norm  or  requirement  regarding  technical  systems.  It  is 
usually  a  formal  document  that  establishes  uniform  engineering  or  technical  criteria,  methods, 
processes and practices. 
At  this  stage  the  Everis  Interim  Report2  and  recommendations  on  an  EU  Tracking  and  Tracing 
system goes beyond the establishment of “technical standards” as per the articles in question by 
suggesting that the system includes: 
 
 
 
 
 
 
 
 
                                                                 
2 Everis, Implementation analysis regarding the technical specifications and other key elements for a future 
EU system for traceability and security features in the field of tobacco products
, Iterim Report III, May 2017.  

 


 
 
A.  EU Products intended for Export 
 
In  its  Interim  draft  Report,  Everis  assumes  that  tobacco  products  manufactured  in  the  EU,  but 
intended to export to non-EU countries, will have to bear an EU unique Identifier (UID).  
 
1.  This constitutes a clear misinterpretation of the Directive, as it applies to products placed on 
the EU market only. Article 15 of the Directive reads “Member States shall ensure that all unit 
packets of tobacco products are marked with a unique identifier
” while Article 2 (30) defines 
unit packets as follows: “the smallest individual packaging of a tobacco or related product that 
is  placed  on  the  market
”.  Thus,  the  obligation  to  bear  an  UID  does  not  apply  to  products 
intended for export; 
 
2.  Article 15 also reads: “In the case of tobacco products that are manufactured outside of the 
Union,  the  obligations  laid  down  in  this  Article  apply  only  to  those  that  are  destined  for,  or 
placed on, the Union market
.” This means that non-EU products, transiting through the EU but 
not placed on the EU Market will not bear an UID.  The Directive is correctly addressing this 
practice, and it would follow that the same goes for any product manufactured in the EU but 
not placed on the EU market; 
 
3.  The Everis’ interpretation ignores third countries’ regulations, which may require that only their 
marking is applied on the unit packets, which would lead to a de facto ban of products “made 
in  EU”,  because  of  the  EU  UID.  In  light  of  the  incompatibility  with  other  systems  in  third 
countries, manufacturers and Member  States  would  not  be able  to  retrieve data  in  case  of 
failure of deliveries or return of the goods, which is the opposite of the Directive’s objectives; 
 
4.  EU-products  intended  for  export  are  already  monitored  by  well-established  and  functioning 
tools, such as those of the Excise Movement and Control System (EMCS). Besides, The EMCS 
is currently being revised, modernised and simplified by the European Commission; 
 
5.  With  this  interpretation,  the  European  Commission  indicates  Track  &  Trace  would  also 
implement the obligations of Article 8 of the FCTC Protocol to eliminate illicit trade in tobacco 
products. First, implementing powers can only be granted and used for the provision of "further 
detail" in relation to the content of a legislative act and as described by the provision granting 
the implementing power, namely Article 15(11) of the Tobacco Products Directive only.  It is 
therefore not open to the Commission to introduce an implementing act with requirements that 
go beyond the technical standards the EU co-legislator set out in in the Directive. Second, Article 
8 of the FCTC Protocol clearly states that such system shall be established for tobacco products 
other than cigarettes within a period of 10 years after the entry in force of this Protocol.  
 
B.  An Anti-Tampering System 
 
To “assure the accomplishment of Article 15”, Everis recommends the establishment of an anti-
tampering system, which “is intended to oversee the scanning and verification process of the data 
carriers in the production line and the temporary buffer equipment”. Everis adds “These measures 
can either be passive, such as making it difficult to manipulate or obstruct the system; or active, 
such as tamper-detection techniques, which make a process non-operational if tampered”. 
Going 
further, Everis suggests, “The manufacturer or importer shall not be able to mark any unit packet 
of  tobacco  product  unless  a  previously  approved  anti-tampering  solution  is  installed  in  the 
production line and is fully operational
”.  
 
1.  While Article 15(11)(a) empowers the Commission “to determine the technical standards for 
the  establishment  and  the  operation  of  the  tracking  and  tracing  system  (…)  including  the 
marking with a unique identifier, the recording, transmitting, processing and storing of data 
and access to stored data
”, it does not empower the Commission to establish a surveillance 

 


 
 
system to oversee the activities of legal manufacturers, which is not mentioned in articles 15 
& 16 of the EUTPD; 
 
2.  The European Anti-Fraud Office (OLAF) reports in 20163 that “the prevalence of contraband on 
the  EU  tobacco  market  has  significantly  decreased  in  the  last  decade.  A  Commission  Staff 
Working Paper published in 2016 showed, for example, that contraband in genuine Phillips 
Morris products on the illicit EU tobacco market dropped by around 85% from 2006 to 2014. 
This,  however,  did  not  lead  to  an  overall  reduction  of  illicit  products  on  the  EU  market  as 
smugglers  turned  their  attention  to  traffic  with  “cheap  whites,”  which  are  non-branded 
cigarettes
.”;  
 
3.  This observation is supported by the latest results of the Project SUN4, which finds in 2016 that 
illicit  cigarettes  from  outside  the  EU  accounted  for  86%  of  the  Counterfeit  &  Contraband 
identified  in  the  study
”.  Besides  “counterfeit  declined  by  19%,  as  55  factories  producing 
counterfeit product were closed in the EU
". Conclusion, “illicit Whites make up the majority of 
large seizures (accounting for 97% of OLAF supported seizures)
”; 
 
4.  Illicit trade of tobacco products is mostly a cigarette issue, whilst almost non-existent in other 
tobacco products, such as pipe, traditional nasal snuff or chewing tobaccos. The establishment 
of an anti-tampering system on the production lines of compliant manufacturers is not only 
overstepping  the  mandate  given  by  the  Article  15,  but  also  a  disproportional  measure 
establishing  production  counter  and  volume  control  mechanisms.  This  clearly  ignores  the 
realities of production and the specificities of traditional tobacco products, which involves a 
more  important  human  component.  Failures  and  damages  on  tobacco  product  therefore 
happen more frequently. If the objective of such tracking and tracing system was to monitor 
compliant manufacturers, co-legislators would have made this clear in the Directive, as was the 
case for the involvement of third parties regarding data storage.  
 
 
C.  Pre-authorisations system & Acknowledgments  
 
The  draft  system  developed  by  Everis  provides  that  manufacturers,  importers,  wholesalers  and 
distributors will have to request a pre-authorisation at every stage of the production and trade of 
tobacco product (including re-aggregation) and to receive acknowledgments in order to generate 
the  UID.  These  pre-authorisation  requests  are  then  supervised,  since  “the  responsible  for  the 
management of the registration and authorisation of economic operators shall monitor and control 
the process of registration of actors and request for serial numbers
”. 
 
1.  This  pre-authorisation  system  requires  economic  operators  to  request  one  authorisation  to 
produce per product unit (approximatively 29 billion a year, 80 million a day), an authorisation 
per  intended  shipment  route,  per  production  line,  per  day  and  per  consumer.  Besides,  the 
authorisation requests to send all invoices related to the products before the product has been 
actually sold and before excise tax has been paid, which entirely ignores the reality of trade and 
is practically impossible to implement;  
 
2.  Such  unnecessary  and  burdensome  “pre-authorisations”  will  create  bottlenecks  in  the 
production process, increased complexity of the system and its operation and will oblige the 
                                                                 
3 European Anti-Fraud Office (OLAF), The OLAF Report 2016, p. 20, 2017. Available online: 
https://ec.europa.eu/anti-fraud/about-us/reports/olaf-report_en  
4 KPMG, Project SUN: A study of the illicit cigarette market in the European Union, Norway and Switzerland 
2016 

Results
p. 
11, 
2017/ 
Available 
online: 
https://assets.kpmg.com/content/dam/kpmg/uk/pdf/2017/07/project-sun-2017-report.pdf  
 

 


 
 
Member States to create a pre-approval administrative body, adding burden to governments 
and tax-payers; 
 
3.  Article  15  requires  the  European  Commission  to  adopt  “technical  standards  for  the 
establishment and operation of the tracking and tracing  system” but not to oblige Member 
States  creating  additional  administrative  bodies,  when  these  latter  are  not  essential  to  the 
operation of the tracking and tracing system. On the other hand, compliant manufacturers and 
economic operators can ensure the UID allow determining the information referred in Article 
15 (2) (a) to (k) without requesting pre-authorisations; 
 
 
D.  EU Administrative & Surveillance Committee 
 
When  discussing  the  governance  model  of  the  tracking  and  tracing  system,  Everis  suggests 
establishing a Steering Committee, whose aim “would be to ensure the successful performance of 
the  system,  which  includes  maximising  the  benefits  from  the  projects  and  ensuring  that  the 
competent  authorities  are  appropriately  represented  in  the  management  of  the  system.  The 
proposed members of the Steering Committee would be (non-exhaustive): CHAFEA, DG SANTE, DG 
TAXUD,  OLAF,  Customs  control  representatives  from  the  Member  States,  Health  control 
representatives from the Member States, Law enforcement representatives and Tax Authorities 
from the Member States
”.  
 
In addition, this Committee “would be responsible for the operational management of the services 
and activities of the system
” and would, amongst other things, monitor the activities of third parties, 
monitor the system security and ensure the maintenance of the tracking & tracing system. 
 
1.  When  adopting  the  Tobacco  Products  Directive  in  2014,  European  co-legislators  already 
foresaw  that  the  tracking  and  tracing  system  would  require  monitoring  the  third  parties’ 
activities.  For  this  purpose  Article  15  (8)  of  the  Directive  clearly  states:  “the  third  party's 
activities shall be monitored by an external auditor, who is proposed and paid by the tobacco 
manufacturer and approved by the Commission. The external auditor shall submit an annual 
report  to  the  competent  authorities  and  to  the  Commission,  assessing  in  particular  any 
irregularities  in  relation  to  access
”.  Therefore,  the  provisions  laid  down  in  this  article  are 
sufficient and do not require the creation of a EU surveillance body; 
 
2.  Everis  suggests  that  this  Steering  Committee,  which  would  encompass  one  European 
Regulatory Agency and three Commission’s Directorate Generals, would be “responsible for the 
operational management of the services and activities of the system
”. The European Tobacco 
Product Directive and co-legislators, on the other hand, repeatedly (8 times in Article 15) and 
clearly stipulated that such obligations fall on the Member States.