Dies ist eine HTML Version eines Anhanges der Informationsfreiheitsanfrage 'Policy Dialogues for the Preparation of National Programmes (AMIF and ISF-Borders and Visa)'.


Ref. Ares(2014)527990 - 27/02/2014
BACKGROUND NOTE 
Information on the overall outcome of the policy dialogues in the framework of the 
preparation for programming of the Home Affairs Funds 2014-2020 
Information from the Commission to the European Parliament in accordance with Article 13 
of the Horizontal Regulation 
In view of the LIBE Committee meeting of 6 March 2014, the present note aims to provide the 
Members of the LIBE Committee with relevant information about the overall outcome of the 
policy dialogues under the new Home Affairs Funds 2014-2020. 

1.  Context 
Among the innovations built into the new Home Affairs Funds – the Asylum, Migration and 
Integration  Fund  and  the  Internal  Security  Fund  –  is  the  move  from  the  former  system  of 
annual national programmes to one  of multiannual national programmes covering the whole 
Multiannual Financial Framework period. Another innovation is that the programming phase 
is  preceded  by  a  single  senior-level  policy  dialogue  on  home  affairs  priorities  and  funding 
between  the  Commission  and  the individual  Member  States  or,  in  the  case  of  some  parts  of 
the  Internal  Security  Fund,  the  Schengen  associated  states,  prior  to  the  submission  of  their 
multiannual programmes. 
The objective of the policy dialogue was to foster joint understanding of individual baseline 
situations and needs (“gaps analysis”) and identify funding priorities of each country in order 
to: 
  give a strategic and political orientation (“results-oriented” and “added value”) to the 
future  use  of  funding  with  the  aim  to  achieve  the  key  EU  Home  Affairs  policy 
objectives and 
  facilitate  the  preparation,  negotiation  and  approval  of  the  national  multiannual 
programmes.  
In  total,  32  policy  dialogues  took  place,  namely  28  with  the  Member  States  and  4  with  the 
Schengen  Associated  states  (Iceland,  Liechtenstein,  Norway  and  Switzerland).  They  were 
carried out as  of early  June  and  completed by mid-November last  year. The outcome of the 
policy  dialogue  with  each  country  is  recorded  in  agreed  minutes.  Due  to  the  delay  in  the 
adoption of the basic acts, i.e. the four Regulations, the agreed minutes also include the date 
for the submission of the draft national programmes, in principle three months following the 
policy dialogue, to allow for timely approval of national programmes. 
Following  the  conclusion  of  the  policy  dialogues  and  pending  the  adoption  of  the  four 
Regulations by the European Parliament (vote in EP Plenary of 10-13 March), the preparatory 
work for the future implementation of these new Funds is in full swing. 
Once  the  four  Regulations  and  relevant  implementing  and  delegated  acts  are  adopted,  in 
particular  the  one  establishing  the  template  for  the  national  programmes,  the  national 
programmes  will  be  submitted  formally;  this  is  expected  as  of  June  2014.  A  total  of  58 

 

national  programmes  for  both,  the  Asylum  Migration  and  Integration  Fund  (27)  and  the 
Internal Security Fund (31), are to be submitted by Member States and Schengen associated 
countries  for  approval  by  the  Commission.  The  latter  will  most  likely  start  as  of  the  4th 
quarter 2014. 
In  order  to  prepare  the  framework  for  the  elaboration  of  the  draft  national  programmes  and 
ensure timely implementation of the new Home Affairs Funds, the policy dialogues had to be 
carried out in parallel with the on-going negotiations of the four Regulations. Member States 
were informed that the final result of the negotiations will have to be taken into account when 
drafting their national programmes. In particular, for policy dialogues which took place at the 
end of 2013, the attention of Member States was drawn to the obligation to comply with the 
minimum percentages which were introduced in the basic acts at the end of the negotiations. 
'Comply  or  explain'  rule  was  also  communicated  to  all  Member  States  in  late  2013  and 
recalled  during  the  informal  expert  group's  meeting  organized  for  the  preparation  of 
delegated/implementing acts, namely on 5 February 2014. 
2.  Overall outcome 
The  policy  dialogues  proved  to  be  a  reciprocally  enriching  experience  for  both  the 
Commission  and  the  Member  States  as  they  allowed  for  a  better  common  understanding  of 
the national baseline situations and needs, on the one hand, and of the overall EU level policy 
priorities in the area of home affairs, on the other hand. 
Following the Commission's preliminary gap analysis of individual national situations in the 
respective  fields  of  home  affairs1,  Member  States  were  encouraged  to  identify  within  their 
national policy frameworks those areas that could be proposed for EU home affairs funding. 
On  this  basis,  Member  States  are  to  develop  a  strategic  approach  in  the  preparation  of  their 
multiannual programmes  moving  towards fostering a stronger link between  EU funding and 
EU policy objectives and priorities.  
Bilateral  discussion  with  each  country  also  focused  on  desired  outcomes  and  results  to  be 
achieved with the support of the EU funding in the context of national strategies for asylum, 
migration and security. Particular attention was put on how these outcomes and results will be 
monitored  and  evaluated,  namely  using  the appropriate indicators  (common  and  programme 
specific). 
Preparation  for  the  dialogues  on  the  side  of  the  Commission  involved  contacts  and 
cooperation  with  the  Home  Affairs  agencies  with  the  view  to  make  the  best  use  of  their 
expertise  and  knowledge  of  each  country  in  the  area  falling  under  their  remit.  Frontex  and 
EASO  also  participated  in  some  of  the  dialogues.  Valuable  input  to  the  preparation  of  the 
policy  dialogues  were  also  obtained  through  informal  consultations  with  the  most  important 
non-governmental and international organisations. 
                                                            
1 The policy dialogues were prepared through written exchanges with the Member States where key issues to be 
discussed between the Commission and the Member States were already identified by the Commission and the 
Member State. 

 

The  dialogues  took  place  in  a  good  atmosphere  with  the  Member  States'  side  showing 
openness  and  willingness  to  engage  in  discussions  on  all  issues.  The  level  of  discussions 
showed that Member States took the preparation seriously. Relevant national administrations 
were represented at an adequate level allowing for exchange of views and decision making on 
strategic policy orientations.  
Some of the Member States  need to develop a comprehensive strategic approach  in order to 
set  specific  funding  priorities,  in  particular  in  the  area  of  police  cooperation  where  shared 
management  (national  programme)  is  a  novelty.  Member  States  were  encouraged  to  fully 
align  their  actions  under  their  national  strategies  with  the  EU  level  home  affairs  policy 
priorities, so to avoid fragmentation and keep the critical mass. 
Policy  dialogues  proved  to  be  a  valuable  occasion  to  gather  a  preliminary  overview  on  the 
Member  States'  intentions  to  engage  in  Specific  Actions  for  which  they  can  get  top-up 
funding. These are mainly actions requiring joint efforts by Member States such as setting up 
consular  cooperation,  including  common  visa  application  centres  or  other  forms  of  pooling 
resources,  purchasing  equipment  for  running  joint  operations  by  Frontex,  joint  return 
operations, joint reintegration projects, etc. Overall, most Member States did not express clear 
ideas and were encouraged to submit detailed proposals in the programming phase.  
From  informal  feedback,  Member  States  confirmed  their  positive  perception  of  the  policy 
dialogues which according to them were a very useful step preceding the actual preparation of 
their programmes. In particular, the dialogues were seen to encourage national administrations 
to cooperate, coordinate upfront and start the reflection on the strategic objectives and funding 
priorities.  They  also  appreciated  that  it  could  contribute  to  strengthening  the  credibility  of 
using  EU  funding  across  the  EU  and  improve  their  trust  in  a  better  and  more  effective 
spending across the Member States. 
Although  involvement  of  partners  was  not  necessary  for  the  preparation  of  the  policy 
dialogues, a number of Member States carried out consultations with relevant partners already 
at that stage which is very positive.  
2.1  Asylum, Migration and Integration Fund 
The  specific  needs  of  the  Member  States  derive  from  their  situation  in  terms  of  migratory 
flows as well as from their geographical position. Another aspect determining the needs of a 
given  country  is  its  historical  experience  and  tradition  in  dealing  with  migration  and 
integration issues. Three groups of Member States could be identified. 
The first group are those Member States with well-developed asylum systems although facing 
strong  migratory  pressures  due  to  secondary  movements  or  for  being  main  recipients  of 
asylum seekers. The key for them is to focus on providing services with particular attention to 
vulnerable groups. They should continue putting efforts to optimise their asylum procedures 
and,  where  appropriate,  to  enhance  their  reception  capacities.  These  countries  usually  have 
fully-fledged  integration  strategies  including  regional  and  local  components.  They  are 
encouraged  to  facilitate  the  access  of  third-country  nationals,  including  beneficiaries  of 

 

international  protection,  to  the  labour  market  and  facilitate  their  educational  integration. 
Regarding  management  of  irregular  migration,  they  have  well-established  return  policies 
encompassing both components, forced and voluntary.  
The  second  group  are  those  Member  States  with  asylum  systems  in  the  development  stage 
although  not  facing  major  migratory  pressures because  of being  'less  attractive'  immigration 
destinations  due  to  the  lack  of  migrant's  communities  and  the  ''low  social  benefits''.  These 
countries  need  to  strengthen  the  asylum  procedures  as  well  as  the  quality  and  speed  of  the 
decision  making  process,  improve  reception  conditions  and  integration  services.  They  are 
usually in the stage of putting in place national integration strategies which often lack regional 
or local dimension. They also need to build capacities at all levels of administration dealing 
with  integration  issues.  As  regards  the  management  of  irregular  migration,  they  need  to 
further improve their detention conditions in line with EU standards and develop alternatives 
to detention for both, asylum seekers and irregular migrants. 
The third group are those Member States with weak asylum systems and reception conditions 
facing serious difficulties and strong migratory pressure. They are struggling to comply with 
the  EU  standards  and  need  to  take  actions  in  order  to  upgrade  and  develop  their  asylum 
systems  and  improve  reception  conditions  to  better  face  the  emergency  situations  of  heavy 
migratory  pressure.  They  also  need  to  make  considerable  efforts  in  improving  quality  and 
speed  of  asylum  procedures.  In  the  area  of  irregular  migration,  strong  focus  is  placed  on 
forced  return.  They  need  to  aim  at  more  effective  and  sustainable  return  policies  with  a 
stronger  emphasis  on  voluntary  returns  and  reintegration  in  the  countries  of  origin.  These 
Member States often require additional financial and technical support from the EU. 
All  Member  States  were  encouraged  to  develop  and  strengthen  their  monitoring  systems  of 
asylum reception capacities and to put in place national contingency planning mechanism for 
a  flexible  reception  system  allowing  them  to  be  better  prepared  to  cope  with  unexpected 
migratory influx.  
Most  Member  States  showed  interest  in  resettlement,  although  only  few  of  them  have  an 
established  national  resettlement  programme.  On  the  other  hand,  only  a  few  Member  States 
are  ready  to  accept  relocation  as  a  sign  of  solidarity  whereas  the  big  majority  of  them  have 
strong reticence to put in place a relocation scheme. 
Strengthening  of  policies  in  the  area  of  legal  migration,  including  through  pre-departure 
integration  schemes  and  development  of  enhanced  integration  strategies  with  a  focus  on  the 
local and regional levels were other general priorities promoted in the dialogues.  
Voluntary return was promoted in the policy dialogues as a preferred option to forced return 
as it is the most humane and effective method for returning irregularly staying third-country 
nationals.  Strong  emphasis  was  also  put  on  the  reintegration  component  and  on  developing 
cooperation between  Member  States  and  with  third-countries.  At  the  moment,  there is  a  big 
variation  between  Member  States  using  voluntary  return  as  a  rule,  with  a  ratio  of  50/50  on 
voluntary  versus  forced  return  (some  60/40  or  even  80/20)  and  those  using  mainly  forced 
return. 

 

2.2 Internal Security Fund 
The internal security needs vary between Member States stemming from different situations 
as  regards  compliance  with  the  EU  requirements  for  the  border  management  and  Schengen 
governance or as regards the level of police cooperation or because they are confronted with 
various forms of crime. 
In the area of borders and visa, Member States have broadly underlined their commitment to 
improve  their  border  management  and  technical  and  organisational  capacities  related  to 
EUROSUR, as well as large-scale IT systems (VIS and SIS II) and to accelerate preparatory 
work when appropriate. The policy dialogues helped to further promote two of our important 
policies and gain the commitment of all Member States to develop them: 
  Smart Borders (SB): while the main part of the expenditure for SB (if agreed) would 
come from the centralised management part of the ISF, most Member States are ready 
to invest in the SB initiative. Those who are less convinced agreed at least to assess its 
feasibility or want to ensure that their current system is interoperable with the future 
SB technologies;  
  Consular cooperation: Member States of small and medium size are mainly interested 
in  concluding  representation  agreements,  while bigger  Member  States  do  not  see  the 
benefit in these as they do not find partners providing large enough coverage for their 
needs.  
In relation to border management and Schengen governance, the overarching priorities are the 
use of modern technologies at the border, development of EUROSUR and implementation of 
the  Schengen  acquis.  In  view  of  facilitating  travel  of  EU  citizens,  Member  States  were 
encouraged  to  implement  the  Automated  Border  Controls  (ABC)  systems  by  implementing 
fingerprint  readers.  Nonetheless,  a  number  of  them  remain  reluctant  to  invest  in  ABC  gates 
until  the  decision  process  on  the  SB  package  is  more  advanced  or  because  they  do  not 
consider  it  cost-efficient.  EUROSUR  provides  for  the  development  of  a  surveillance  system 
for the EU external land and sea border, with the possibility to include air borders and checks 
at border crossing points. It is therefore important that the countries primarily ensure inclusion 
of  all  relevant  authorities  in  their  National  Coordination  Centres  and  establish  the  Analysis 
Layer  of  the  National  Situational  Picture.  The  implementation  of  the  main  findings  and 
recommendations  from  the  Schengen  evaluation  represent  another  general  issue  that  was 
frequently discussed and well received by Member States in the policy dialogues. 
The development of IT systems was also an overarching issue for discussion, in particular the 
rollout  of  the  VIS  and  full  implementation  of  SIS  II,  including  backup  capability  to  ensure 
national  systems  to  be  resilient  to  cyber-attacks  in  terms  of  physical,  computer  and  data 
security, and is high on the list of priorities. Member States are also committed to increasing 
consular  cooperation  through  establishment  of  common  facilities  or  by  concluding 
representation agreements for better visa issuance coverage.  
In  the  area  of  prevention  and  fight  against  organised  crime,  all  Member  States  agreed  to 
develop a national strategic approach which identifies their shortcomings and main priorities 

 

in  a  multiannual  perspective.  Their  strategies  are  to  be  supported  by  a  few  horizontal 
instruments  (human  resources  training  including  law  enforcement  training  scheme  -  LETS, 
financial  investigation  and  forensics)  that  contribute  to  achieve  the  goals  in  the  respective 
sectorial priorities successfully. 
Some general issues were raised in all policy dialogues as they applied to all Member States. 
One  of  these  is  the  promotion  of  cross-border  law  enforcement  cooperation  and  the 
development  of  a  cross-border  culture  of  law  enforcement  through  EU  training.  Also, 
important  is  Member  States'  participation  in  the  EU  policy  cycle  on  serious  and  organised 
crime, in particular the new policy cycle priorities relevant for a given country based on  the 
Serious and Organised Crime Threat Assessment (SOCTA). 
Cyber  security,  anti-terrorism,  anti-corruption  and  drug  trafficking  are  among  the  most 
important  sectorial  priorities  for  most  Member  States.  Some  of  them  also  need  to  focus  on 
crisis  management  including  chemical,  biological,  radiological  and  nuclear  (CBRN)  threats. 
The fight against the trafficking of human beings was raised by a majority of Member States 
as  a  possible  priority  area  for  funding.  The  policy  cycle  has  got  very  broad  support  by 
Member States and the challenge is to use it as an effective tool for implementing cooperation 
actions  among  Member  States  to  address  their  priorities  and  to  link  it  with  actions  funded 
under centralised management. 
3.  Next steps 
The  next  step  is  the  preparation  for  the  formal  submission  and  negotiation  of  draft  national 
programmes  in  view  of  their  approval  by  the  Commission.  This  will  be  an  iterative  process 
consisting  of  examination  of  submitted  draft  programmes  and  providing  observations  to  the 
Member States with request for amended versions until the programmes can be considered as 
satisfactory and ready for approval.   
It must be underlined that some Member States for which the policy dialogue took place quite 
early and which had already started working on their draft national programmes will have to 
revise them quite substantially in order to take into account the outcome of the negotiations of 
the four MFF Home Affairs Regulations. 
On the side of the Commission, the obligations imposed on Member States by the final texts 
of  the  Regulations  will  be  particularly  scrutinized.  The  Commission  will  pay  particular 
attention  to  the  compliance  with  the  minimum  percentages  introduced  in  the  Regulations  at 
the request of the European Parliament. In particular, the Commission will carefully analyse 
the justifications for any derogation to the minimum percentages included in the basic acts for 
some objectives.