Esta es la versión HTML de un fichero adjunto a una solicitud de acceso a la información 'Respect for EU values in Hungary: Documents submitted to the Council with respect to pending Article 7 procedure'.


 
  
 
 
 

Council of the 
 
 

 European Union 
   
 
Brussels, 13 November 2018 
(OR. en) 
    14225/18 
 
 
 
 
LIMITE 

 
FREMP 194 

 
 
JAI 1126 
POLGEN 209 
AG 31 
 
NOTE 
From: 
Hungarian delegation 
To: 
Delegations 
Subject: 
Information on the Resolution on the situation in Hungary adopted by the 
European Parliament on 12 September 2018 
 
 
Delegations will find in the Annex an information note submitted to the General Affairs Council by 
the Hungarian government on the resolution concerning the situation in Hungary adopted by the 
European Parliament on 12 September 2018. 
 
14225/18  
 
MMA/hm 

 
JAI.A 
LIMITE 
EN 
 

  
Information Note to the General Affairs Council of the European Union by the 
Hungarian Government on the Resolution on Hungary adopted by the European 
Parliament on 12th of September 2018 
 
I. 

Introduction 
 
The European Parliament adopted its Resolution of 12 September 2018 on a proposal calling 
on  the  Council  to  determine,  pursuant  to  Article  7(1)  of  the  Treaty  on  European  Union 
(TEU), the existence of a clear risk of a serious breach by Hungary of the values on which the 
Union is founded (hereafter referred to as reasoned proposal or Resolution, respectively). 
 
As a next step, the procedure continues in the Council of the European Union where it is 
up  to  the  Council  as  a  body  to  assess  the  issue  at  hand  and  decide  if  necessary.  
In  this 
phase and in order to respond to the invitation of the European Parliament, Member States 
have  to  take  their  own  position  whether  they  see  a  clear  risk  
of  a  serious  breach  by 
Hungary of the values of the Union, as stipulated in Article 2 TEU. 
 
As  regards  the  procedural  aspects  of  the  Resolution  of  the  European  Parliament,  the 
Hungarian  Government’s  position  is  that  the  method  of  calculating  the  votes  on  the 
Resolution constitutes a manifest breach of the essential procedural rules and it is deemed to 
be legally non-existent and void. Therefore, the Hungarian Government has brought a legal 
procedure to the Court of Justice of the European Union seeking for the annulment of the 
Resolution. Thus, the validity of the Resolution is to be decided by the Court of Justice of the 
European Union. In its action Hungary pleads that the European Parliament has breached 
Article 354 (4) TFEU, as well as Article 178 (3) of its own Rules of Procedure by excluding 
abstentions when calculating the votes cast. If abstentions had been counted as votes cast, 
the Resolution would not have been adopted. 
 
Irrespective  of  the  validity  of  the  Resolution,  it  contains  severe  and  serious  allegations 
against  Hungary  which  the  Hungarian  Government  rejects
.  The  procedure  and  the 
decision  of  the  European  Parliament  were  politically  motivated.  Instead  of  perceptions, 
emotions and subjective assessments, the Council should base its decision on facts, precise 
legal  provisions  and  objective  analysis
.  This  puts  an  enormous  responsibility    on  the 
Council to re-establish confidence, fact based approach, exclude double standards, provide 
equality of Member States and give an appropriate application of the Treaty rules. It should 
also  be  carefully  considered  that  by  making  unfounded  allegations  against  a  Member 
State/Member States or by referring to the breach of the values of the Union merely due to 
political /ideological motivation, the unity of the European Union is severely undermined 
and  the  confidence  among  Member  States  or  between  Member  States  and  the  European 
institutions is seriously damaged. 
 
As regards the findings of the Resolution, the Hungarian Government is of the view that 
they  are  unjustified.  
They  lack  and  deny  basic  facts,  they  are  misleading  and  give  false 
interpretation  of  the  situation  in  Hungary.  As  a  result,  the  Resolution  draws  unfounded 
conclusions  by  declaring  that  there  is  a  clear  risk  of  a  serious  breach  by  Hungary  of  the 
values of the Union. 

 

  
The  motivation  of  the  European  Parliament  was  deeply  political  and  should  be 
considered  in  the  context  of  party  politics  and  ideological  divisions  
between  different 
European political forces as to the future of Europe and diverging answers to the migration 
challenges  less  than  one  year  before  the  May  2019  European  Parliamentary  elections.  The 
procedure  in  the  Council
,  under  Article  7(1)  TEU,  has  a  clear  legal  nature  and  should 
follow the facts, rules and the principles of the Treaties. 
 
It  is  clear  from  the  wording  of  the  TEU  that  following  the  triggering  of  the  Article  7(1) 
procedure,  the  next  step  is  the  hearing  of  the  Member  State  concerned.  The  aim  of  this 
Information Note is therefore to address and provide detailed replies to the false accusations 
of the European Parliament highlighting their unfounded nature. 
 
The  Hungarian  Government  would  like  to  provide  all  necessary  information  to  the 
members  of  the  Council  
in  order  to  clarify  any  issue  raised  by  the  Resolution.  Member 
States  are  therefore  invited  to  share  this  set  of  information  with  interested  partners  as 
they deem it necessary. 
 
In the Annex to this Information Note, you will find detailed comments of the Hungarian 
Government 
on the reasoned proposal, including the relevant provisions of the Hungarian 
legislation, explanatory notes and facts on different questions raised
 
This is the first time that the European Parliament initiated the Article 7(1) TEU procedure. 
As such, we expected an evidence-based, legally sound, detailed and impartial preparation 
with  the  possibility  for  the  Hungarian  Government  to  voice  its  official  position  even  in  a 
highly  political  investigation.  Instead,  what  we  experienced  was  that  the  European 
Parliament did not carry out its own research on a given policy field, it based its findings on 
the opinion of government critical NGOs and presented the report of different international 
organisations on a selective and distortive manner that resulted in an arbitrary compilation, 
called reasoned proposal. 
 
We believe that it is important for all of you to know that the European Parliament adopted 
its Resolution on Hungary offering limited possibility to the Hungarian Government to 
provide  full  information  and  to  make  clear  its  position  on  the  issues  raised  during  the 
preparatory process
. The representative of the Hungarian Government was provided only 1 
x 10 minutes and 1 x 15 minutes to publicly present its points of view during the elaboration 
of  the  Resolution  since  it  was  assigned  to  the  rapporteur  in  July  2017.  Besides  that  the 
Hungarian Permanent Representative was invited only to one shadows’ meeting out of ten 
all  held  behind  closed doors.  Moreover,  the  Hungarian  Government  has  not  received  any 
reply or reaction from the Rapporteur to the official background documents and information 
sheet  containing  the  comments  of  Hungary  on  the  draft  report  which  were  sent  to  the 
Members of the LIBE Committee,  nor were any of the remarks or comments taken on board 
at  any  stage.  Instead  of  following  the  usual  transparent  practice,  there  was  no  official  EP 
delegation  or  fact  finding  mission  sent  to  Hungary.  Ahead  of  the  plenary  vote,  a 
representative  of  the  Hungarian  Government  requested  a  bilateral  meeting  with  the 
Rapporteur who refused it. 

 

  
The  Hungarian  Government  condemns  this  approach,  in  particular  because  the  European 
Parliament  refers  to  the  rule  of  law  but  at  the  same  time  demonstrated  a  total  lack  of 
openness  for  engaging in  a  dialogue  with  the  subject  of  the  report,  namely  Hungary.  The 
allegations  and  rule  of  law  concerns  of  the  reasoned  proposal  are  related  to  our 
constitutional  and  legal  system.  The  European  Parliament  was  not  interested,  however,  in 
studying  these  rules  in  detail  and did  not  try  to  understand  them  taking  into  account  the 
constitutional tradition of the Member State as provided by the TEU. This is a disappointing 
experience and we all should draw our conclusions. 
 
You might also notice that the reasoned proposal has a Christmas tree approach. In its 77 
paragraphs  it  mentions  all  kinds  of  issues  ranging  from  very  different  policy  areas 
regardless  of  their  relations  to  the  values  of  Article  2  TEU.  By  using  attractive  titles,  the 
reasoned proposal gives such a false impression that there would be exceptionally serious 
problems in Hungary. However, when you study the different chapters and the 
„concerns”,  you  will  find  that  a  large  part  are  closed  or  settled  cases,  many  others  are 
ongoing  proceedings  before  national  or  the  European  courts,  while  the  rest  needs  simply 
further clarification. 
 
In fact, the European Parliament scrutinised the developments only from 2010 onwards. 
One  cannot  disregard  the  political  motivation  behind  this.  In  the  reasoned  proposal  the 
European  Parliament  lists  all  kinds  of  critical  voices  over  the  last  eight  years  against 
Hungary regardless 
of the fact that most of them have become obsolete as these cases have 
been  solved  or  closed  in  the  meantime.  In  addition,  the  European  Parliament  does  not 
provide  any  justification  or  explanation  on  how  the  different  questions  raised  represent  a 
clear  risk  of  a  serious  breach  by  Hungary  of  the  values  of  the  Union.  It  is  more  like  a 
compilation of concerns, allegations and perceptions by other European or international fora 
edited by the European Parliament – however it is not a reasoned proposal at all. Article 7 
TEU is a serious procedure, therefore it should not be used in an arbitrary way but strictly 
in compliance with the Treaties. 
During the whole procedure in the Council, we must keep 
in mind that Article 7 calls for determining whether there is a clear risk of a serious breach 
by Hungary of the values on which the Union is founded and whether there is convincing 
evidence for such a statement. 
 
The Hungarian Government invites all Member States to consider the following crucial 
guiding principles and approaches during the procedure: 
 

-  The present procedure is applied to Hungary. However, as this is the first such case 
upon the Resolution of the European Parliament, the modalities and the approach to 
be applied now set a precedent for the future. 
In this context, it is crucial and lies in 
the interest of the Union as a whole to clearly declare that any  procedure related to 
the rule of law must be strictly based on the principles of the rule of law. 
As a basis 
of  any  procedure  with  legal  (or  even  political)  consequences,  it  is  important  to 
guarantee that the Member State subject to Article 7 TEU or to a related procedure has 
the right of defence, i.e. fair opportunity to clarify any aspect at any stage. 
 
-  It is also a fact that the content and scope of the values of the Union and that of the 
rule of law is not based on a commonly agreed full body of legislation approved by 
the Member States. 
Therefore, prudence and cautiousness is necessary when 

 

  
making rule of law assessments and the procedural guarantees contained in the TEU must be 
strictly applied. 
 
-  Hungary  is  strongly  committed  to  the  TEU  in  general  and  to  the  principles 
enshrined  in  Article  2,  in  particular.  Democracy,  rule  of  law,  market  economy, 
respect for minorities are all values enshrined in the Fundamental Law of Hungary in 
accordance with the free will of the Hungarian people and not as a set of principles 
which  need  to  be  enforced  by  external  powers.  Despite  the  repeated  criticism  since 
2010, free, democratic and general parliamentary elections resulted three times in an 
unprecedented  majority  for  the  governing  coalition.  This  democratic  legitimacy 
reached  as a  result  of  free,  democratic and  general  parliamentary  elections  is  by  far 
the highest in Europe. This empowerment can only be based on the experience and 
judgement of the people, the rightness of which is difficult to question. Should there 
be a threat to democracy and the rule of law, it would be the Hungarian people first 
who would recognize and stand up against it. 
 
-  Since  2010,  in-depth  structural  reforms  have  been  introduced  in  Hungary  often 
having an effect on political and economic interests both domestically and abroad
These legislative changes have always been in the focus of attention in general and 
also of the European institutions, in particular that of the European Commission. No 
Member State has ever been subject to such a thorough scrutiny by the European 
Commission as Hungary was during the last eight years. 
The European Commission 
raised  many  issues  as  a  matter  of  concern  between  2010-2014,  but  after  detailed 
consultations between Hungary and the Commission all were settled. As a result of 
these  consultations,  in  a  number  of  cases  the  Hungarian  legislation,  including  even 
the  Fundamental  Law  of  Hungary  was  modified.  In  other  cases,  the  Commission 
accepted  the  clarification  provided  by  the  Hungarian  Government  and  closed  the 
case.  In  the  remaining  cases,  the  judgement  of  the  Court  of  Justice  of  the  European 
Union was requested, and the judgement was duly implemented.  It was confirmed 
that  none  of  the  issues  raised  by  the  Commission  between  2010-2014  remained 
open.  
These  facts  are  crucial  as  the  reasoned  proposal  entirely  disregards  them 
causing serious disturbance and misinterpretation of the basics. 
 
-  It is important to note, that the issues raised concerning Hungary were not and are 
not ‘per se’ rule of law concerns. It is unacceptable and misleading to conclude that 
merely due to the political and media attention, infringement cases can automatically 
be qualified as rule of law issues.  Rule of law is the basis of our democracies, our 
societies, therefore, we must use with great caution any allegation undermining its 
respect by any of our Member States
. As far as Hungary is concerned, the European 
Commission, as the guardian of the Treaties, repeatedly confirmed both during and 
after  the  European  Parliament’s  procedure  that  it  did  not  deem  it  necessary  to 
launch the Article 7 (1) procedure against Hungary. 

 
-  When you study the concerns raised by the European Parliament and the comments 
of the Hungarian Government, please consider the different statements, arguments 
taking  into  account  the  constitutional  traditions  common  to  the  Member  States, 
moreover the well-established case law 
of the Court of Justice of the European Union 
that the internal organisation of Member States does not fall under EU law. 

 

  
Just  because  something  is  modified  in  accordance  with  the  relevant  constitutional,  legal 
provisions  and  is  contested  in  the  media  by  representatives  of  the  opposition,  it  does  not 
mean that it raises concerns of breaching the values of the European Union 
- even if some international organisations, NGOs or associations judge these modifications 
with critical voices. Equality of Member States also means that the same regulation should 
be assessed against the same criteria. 
 

-  Besides the equality of Member States, other basic principles provided for by the 
Treaties  shall  also  be  strictly  respected  as  enshrined  in  the  well-established  case 
law of the Court of Justice of the European Union. 
According to Article 4(2) TEU, the 
Union must respect essential State functions, which undoubtedly include what might 
be  defined  as  the  State’s  internal  self-organisation.  Furthermore,  the  principle  of 
conferral  of  powers  laid  down  in  Article  5(1)  and  (2)  TEU  has  not  conferred  on  the 
Union the power to intervene in the internal organisation of its Member States. 
 
-  We  all  belong  to  the  same  Union,  but  we  have  different  constitutional  traditions. 
Therefore, simply having different rules as regards our constitutional order, does not 
justify  questioning  each  other’s  position  on  the  basis  of  the  values  of  the  European 
Union.  On  the  contrary,  the  Treaty  itself  calls  for  the  respect  of  the  Member  States’ 
constitutional traditions. 
 
-  As  regards  the  role  of  the  European  Parliament,  Hungary  fully  shares  the  legal 
opinion of the Council Legal Service. According to this legal assessment Article 7 TEU 
clearly stipulates the role of the European Parliament, whereby it only provides two 
possibilities  to  intervene:  it  can  trigger  the  procedure;  and  at  a  later  stage,  it  has  to 
give  its  consent  to  possible  future  Council  determination.  Any  further  role  of  the 
European Parliament in this procedure would not be in line with the Treaties. 
 
It is the position and assessment of the Hungarian Government that none of the concerns, 
allegations of the reasoned proposal provides a serious threat of breaching the values as 
stipulated in Article 2 of the TEU. 
Under such circumstances, it is important to follow the 
principles  agreed  with  consensus  by  the  Council  in  its  conclusions  from  December  2014. 
Non-discrimination; equality of Member States; evidence-based and non-partisan approach 
must serve as guiding principles in this and all other similar procedures. Double standards 
must  be  excluded  in  order  to  avoid  undermining  public  confidence  in  our  common 
institutions.  All  concerns  may  be  raised,  but  opportunity  should  be  given  to  clarify 
allegations, including the possibility to convince the Members of the Council in a fair and 
transparent procedure. 
 
The  Hungarian  Government  stands  ready  to  engage  in  a  dialogue  with  members  of  the 
Council.  It  is  ready  and  willing  to  clarify  allegations  and  misunderstandings  and  provide 
facts in the procedure ahead of us. When discussing the Resolution in the Council, it should 
be taken into account that some Member States are under constant scrutiny because of their 
newly  introduced  legislation  regardless  of  the  content  and  their  constitutional  traditions, 
while in other Member States the same or equivalent rules are applied without any critical 
voice.  This  brings  us  to  double  standards.  Political  opinions  and  comments  about  some 
Member States’ legal and constitutional provisions or changes are very much present in the 
media and in political statements. It would be important  to  analyse  how  that  particular 
question  under  scrutiny  is  regulated  in  all 

 

  
Member  States  be  it  from  the  western,  eastern,  southern  or  northern  part  of  Europe,  or 
whether it is a small, medium or big Member State. Equal approach, equal treatment would 
significantly strengthen our unity. 
 
Finally,  the  general  public  in  Hungary  and  in  other  Member  States  closely  follows  the 
process.  It  is  essential  to  maintain  public  support,  as  well  as  confidence  in  public 
institutions  and  in  Member  States’  relations.  Therefore,  it  is  the  responsibility  of  the 
Council  to  demonstrate  that  the  Article  7  procedure  is  objective,  transparent,  that  it 
provides the equality of the Member States, still focusing on unity and on mutual respect 
while being in line with the Treaties. 
 
Hungary deems its accession to the European Union as a historical success. Therefore it is 
appalling that existing and legitimate political debates are framed as rule of law issues. 
 
 
Throughout this Information Note the following method is used: The titles of the reasoned proposal 
are  followed  by  a  brief  assessment  of  the  Hungarian  Government.  Then  the  relevant  text  of  the 
reasoned  proposal  is  cited  in  italics,  which  is  followed  by  the  detailed  legal  arguments  of  the 
Hungarian Government. 
 
*** 
 
Annex: 
Detailed Comments of the Hungarian Government addressed to the Members of the 
Council of the European Union on the Resolution adopted by the European Parliament of 12 
September 2018 on a proposal calling on the Council to determine, pursuant to Article 7(1) 
of  the  Treaty  on  European  Union,  the  existence  of  a  clear  risk  of  a  serious  breach  by 
Hungary of the values on which the Union is founded 
 

 

  
 
 
 
 
 
 
II.  Annex to the Information Note 
 
Detailed Comments of the Hungarian Government addressed to the Members of the Council 
of  the  European  Union  on  the  Resolution  adopted  by  the  European  Parliament  of  12 
September 2018 on a proposal calling on the Council to determine, pursuant to Article 7(1) 
of  the  Treaty  on  European  Union,  the  existence  of  a  clear  risk  of  a  serious  breach  by 
Hungary of the values on which the Union is founded 

 

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Contents 
Functioning of the constitutional and electoral system ................................................................. 11 
Constitution-making process in Hungary........................................................................................... 11 
Competences of the Hungarian Constitutional Court ....................................................................... 12 
Delineation of single-member constituencies ..................................................................................... 15 
National consultation “Let’s stop Brussels” ....................................................................................... 17 
Independence of the judiciary and of other institutions and the rights of judges ................... 18 
Centralised administration of courts / independence of judges and lawyers ............................... 19 
Competences of the president of the National Judicial Office ......................................................... 22 
New system of administrative courts .................................................................................................. 23 
Compulsory retirement of judges, prosecutors and notaries ........................................................... 25 
Violation of the right to a fair trial (Gazsó v. Hungary) .................................................................... 27 
Violation of the right of access to a court (Baka v. Hungary) ........................................................... 28 
Criticisms concerning the prosecution service ................................................................................... 32 
Corruption and conflicts of interest ................................................................................................... 34 
Conflicts of interest of members of the Hungarian Parliament ........................................................ 34 
Limited monitoring of campaign spending ........................................................................................ 35 
Withdrawal from the Open Government Partnership ...................................................................... 37 
The follow-up of the OLAF’s recommendations and public procurement .................................... 37 
Public procurement ................................................................................................................................ 38 
Effective governance and corruption ................................................................................................... 40 
Privacy and data protection ................................................................................................................. 42 
Violation of the respect for private life (Szabó and Vissy v. Hungary) ........................................... 42 
Legal framework on secret surveillance for national security purposes ........................................ 43 
Freedom of expression .......................................................................................................................... 44 
Media legislation ..................................................................................................................................... 44 
Election of the members of the Media Council ................................................................................... 48 
Act CXII of 2011 on Informational Self-Determination and Freedom of Information .................. 50 
Freedom of the media and of association during the 8th  April 2018 elections ............................... 53 
Restrictions on freedom of opinion and expression .......................................................................... 54 
Publication of a list of people allegedly working to “topple the government” and the denial of 
accreditation to several independent journalists ................................................................................ 55 

Academic freedom ................................................................................................................................. 56 
Amendment of Act CCIV of 2011 on National Tertiary Education ................................................. 56 
Negotiations with foreign higher education institutions .................................................................. 57 

 

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Disproportionate restrictions of Union and non-Union universities .............................................. 59 
Freedom of religion ............................................................................................................................... 60 
Right to Freedom of Conscience and the Legal Status of Religious Communities ....................... 60 
Unconstitutional deregistration of recognised churches .................................................................. 62 
Violation of the freedom of conscience and religion ......................................................................... 64 
Freedom of association ......................................................................................................................... 65 
Audits of NGOs which were beneficiaries of the Norwegian Civil Fund ...................................... 65 
The law on the Transparency of Organisations Receiving Support from Abroad ........................ 67 
Interference with the freedom of association and expression .......................................................... 68 
Transparency of Organisations Receiving Support from Abroad ................................................... 69 
The ‘Stop-Soros’ legislative package .................................................................................................... 71 
Right to equal treatment ....................................................................................................................... 77 
Uneven balance between the protection of families and women’s rights ...................................... 77 
The protection of female victims of domestic violence ..................................................................... 79 
Working conditions for pregnant or breastfeeding workers ............................................................ 81 
Restrictive definition of discrimination and family ........................................................................... 82 
Inhuman treatment of persons with disabilities ................................................................................. 82 
Rights of persons belonging to minorities, including Roma and Jews, and protection against 
hateful statements against such minorities ...................................................................................... 84 

Racism and intolerance, anti-Gypsyism and anti-Semitism ............................................................. 84 
Roma discrimination .............................................................................................................................. 86 
Segregation of Roma children (Horváth and Kiss v. Hungary) ....................................................... 92 
Segregated education of Roma children .............................................................................................. 92 
Violation of the prohibition of discrimination (Balázs v. Hungary) ................................................ 95 
Forced evictions of Roma in Miskolc ................................................................................................... 96 
Combatting anti-Semitism ..................................................................................................................... 97 
Roma exclusion in education / Hate crimes and hate speech ........................................................ 101 
Fundamental rights of migrants, asylum seekers and refugees ................................................. 104 
Amending asylum law in Hungary / abuses by border authorities ............................................. 104 
Detention of asylum seekers and migrants ....................................................................................... 107 
The situation of unaccompanied minors ........................................................................................... 109 
Violation of the applicants’ right to liberty and security (Ilias and Ahmed v. Hungary).. 114 
Mandatory relocation of asylum seekers .......................................................................................... 116 
Infringement procedure regarding Hungarian asylum legislation ............................................... 117 
Detention of asylum applicants .......................................................................................................... 118 

 

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Economic and social rights ................................................................................................................ 121 
Criminalising homelessness ................................................................................................................ 121 
Non-compliance with the European Social Charter ........................................................................ 124 
Amendment of the Act on strikes....................................................................................................... 127 
Rights of Children................................................................................................................................. 129 
Adequacy and coverage of social assistance and unemployment benefits .................................. 130 
10 
 

  
Functioning of the constitutional and electoral system 
 
 
The functioning of the Hungarian constitutional system does not raise issues which would 
be  in  conflict  with  the  fundamental  values  of  the  European  Union.  The  Hungarian 
constitutional  system  operates  under  the  Fundamental  Law  of  Hungary,  taking  into 
consideration  all  necessary  EU  and  international  principles.  Modifying  certain  details, 
reforming  previous  rules  or  adjusting  them  does  not  automatically  make  these  new 
regulations  contradictory  to  the  values  of  the  European  Union.  This  is  true  even  when  it 
comes to modifying specific rulings of the Constitutional Court of Hungary. The concerns 
listed  in  the  reasoned  proposal  stem  from  the  fact  of  modification  which  does  not  affect 
Hungary’s  compliance  with  the  fundamental  values  of  the  European  Union.  Several 
constitutional  elements  are  also  questioned  by  the  reasoned  proposal,  which  do  not  even 
exist  in  many  Member  States,  or  albeit  they  exist,  in  any  case,  to  a  lesser  extent  or  with 
weaker competences or guarantees. In addition, the reasoned proposal does not convey the 
European Parliament's own findings, it merely refers to the research of other international 
fora. The allegation of the endangerment of the separation of powers and the weakening of 
the national system of checks and balances are not explained at all in the reasoned proposal 
of  the  European  Parliament.  These  statements  are  politically  biased.  The  constitutional 
tradition of each Member State should be respected. In this regard there are no commonly 
agreed  European  rules  to  follow.  It  is  submitted  that  such  general  accusations  undermine 
the  trust  between  the  Member  States  and  its  citizens  and  are  highly  detrimental  to  the 
integrity of the whole European Union. 
 
Constitution-making process in Hungary 
 

(7) The Venice Commission expressed its concern regarding the constitution-making process in 
Hungary on several occasions, both as regards the Fundamental Law and amendments thereto. It 
welcomed the fact that the Fundamental Law establishes a constitutional order based on democracy, 
the rule of law and the protection of fundamental rights as underlying principles and acknowledged 
the efforts to establish a constitutional order in line with common European democratic values and 
standards and to regulate fundamental rights and freedoms in compliance with binding 
international instruments. The criticism focused on the lack of transparency of the process, the 
inadequate involvement of civil society, the absence of sincere consultation, the endangerment of the 
separation of powers and the weakening of the national system of checks and balances. 

 
It  was  generally  welcomed  by  the  Venice  Commission  that  former  communist  countries 
adopt a new and modern Constitution to create a new framework for society, guaranteeing 
democracy,  fundamental  freedoms  and  the  rule  of  law.  From  the  10  post-  communist  EU 
Member  States,  Hungary  was  the  last  one  to  accept  a  new  constitution  since  the  fall  of 
communism.  In  its  Opinion  on  the  new  Constitution  of  Hungary,  the  Venice  Commission 
welcomed under point 142 that the Fundamental Law established a 
11 
 

  
constitutional order based on democracy, the rule of law and the protection of fundamental 
rights  as  underlying  principles.  More  generally,  while  it  represents  a  major  step  for  the 
current ruling coalition and for Hungary, the adoption of the new Constitution in April 2011 
seemed to be only the beginning of a longer process of the establishment of a comprehensive 
and  coherent  new  constitutional  order.  The  Venice  Commission  welcomed  the  efforts  to 
establish  a  constitutional  order  in  line  with  the  common  European  democratic  values  and 
standards,  and  to  regulate  fundamental  rights  and  freedoms  in  compliance  with  binding 
international  instruments,  including  the  European  Convention  on  Human  Rights  and  the 
EU Charter of Fundamental Rights. 
 
The political debate around the drafting of the new constitution was launched in June 2010 
by the establishment of an ad hoc parliamentary committee for this purpose, composed of 45 
members, representing all parliamentary parties. Following professional and political debate 
in the Parliament, the Fundamental Law was voted by more than 2/3 of the members of the 
Hungarian Parliament on 18 April 2011. The parliamentary debate on the draft constitution 
was preceded by the establishment of a national consultative body, set up in January 2011, 
followed by large scale public survey on the draft based on a questionnaire of 12 questions, 
and several public debates were organized on the values and aims of the Fundamental Law, 
with  the  involvement  of  universities,  churches  and  the  civil  society.  Almost  a  million 
citizens expressed their opinion on the draft constitution. 
 
Competences of the Hungarian Constitutional Court 
 

(8)  The competences of the Hungarian Constitutional Court were limited as a result of the 
constitutional reform, including with regard to budgetary matters, the abolition of the actio 
popularis, the possibility for the Court to refer to its case law prior to 1 January 2012 and the 
limitation on the Court’s ability to review the constitutionality of any changes to the Fundamental 
Law apart from those of a procedural nature only. The Venice Commission expressed serious 
concerns about those limitations and about the procedure for the appointment of judges, and made 
recommendations to the Hungarian authorities to ensure the necessary checks and balances in its 
Opinion on Act CLI of 2011 on the Constitutional Court of Hungary adopted on 19 June 2012 and 
in its Opinion on the Fourth Amendment to the Fundamental Law of Hungary adopted on 17 June 
2013. In its opinions, the Venice Commission also identified a number of positive elements of the 
reforms, such as the provisions on budgetary guarantees, ruling out the re-election of judges and 
the attribution of the right to initiate proceedings for ex post review to the Commissioner for 
Fundamental Rights. 

 
(9) In the concluding observations of 5 April 2018, the UN Human Rights Committee expressed 
concerns that the current constitutional complaint procedure affords more limited access to the 
Constitutional Court, does not provide for a time limit for the exercise of constitutional review and 
does not have a suspensive effect on challenged legislation. It also mentioned that the provisions  of 
the  new  Constitutional  Court  Act  weaken  the  security  of  tenure  of  judges  and 

12 
 

  
increase  the  influence  of  the  government  over  the  composition  and  operation  of  the  Constitutional 
Court by changing the judicial appointments procedure, the number of judges in the Court and their 
retirement age. The Committee was also concerned about the limitation of the Constitutional Court’s 
competence and powers to review legislation impinging on budgetary matters. 
 
In  a  European  comparison,  the  Hungarian  Constitutional  Court  has  a  remarkable  set  of 
powers. Despite several professional legal arguments to the contrary, the Fundamental Law 
refrained from decentralization – e.g. by transferring the protection of fundamental rights to 
ordinary courts – and maintained the remarkably strong competences of the Constitutional 
Court.  Contrary  to  the  negative  perception  echoed  in  the  reasoned  proposal,  the 
Constitutional  Court  even  received  new  competences  under  the  Fundamental  Law.  These 
competences  include  ex-ante  or  ex-post  constitutional  review  of  any  act.  The  ex-ante 
constitutional  review  may  be  initiated  by  the  initiator  of  the  Act,  the  Government,  the 
Speaker  of  the  National  Assembly  or  the  President  of  the  Republic.  The  ex-post 
constitutional review may be based on the initiative of the Government, one quarter of the 
Members  of  the  National  Assembly,  the  President  of  the  Kúria  (the  Supreme  Court  of 
Hungary, hereinafter referred to as: Kúria), the President of the Administrative High Court, 
the Prosecutor General or the Commissioner for Fundamental Rights. 
 
Furthermore,  the  Constitutional  Court  has  the  right  to  review  the  conformity  with  the 
Fundamental Law of any law applicable in a particular case at the initiative of a judge. On 
the basis of a constitutional complaint the Constitutional Court may review the conformity 
with  the  Fundamental  Law  of  any  law  applied  in  a  particular  case.  Even  more,  the 
Constitutional Court may exercise ex-post review of conformity with the constitution of any 
judicial  decisions  and  also  ex-post  review  of  conformity  with  international  law  over  any 
approved legislation. The Fundamental Law adds also that besides the powers declared in 
the  Fundamental  Law,  cardinal  acts  may  confer  further  functions  and  powers  on  the 
Constitutional Court. 
 
Altogether  the  current  competences  of  the  Constitutional  Court  reflect  a  professional  and 
political  compromise  which  strengthens  the  efficiency  of  the  constitutional  review  by 
shifting  the  focus  from  abstract  constitutional  review  towards  a  concrete  constitutional 
review in a particular case. The abolition of the actio popularis was explicitly requested by 
the  Constitutional  Court  itself  due  to  its  high  workload  caused  by  the  abuse  or misuse  of 
this  type  of  procedure.  Moreover,  in  its  Opinion  on  act  CLI  of  2011  on  the  Constitutional 
Court of Hungary, the Venice Commission also acknowledged that the actio popularis is not 
a precondition for the rule of law to prevail in Hungary.1 
 
 
 
1 CDL-AD(2011)001- adopted by the Venice Commission at its 86th Plenary Session (Venice, 25-26 March 2011) 
https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2011)001-e 
13 
 

  
The  provision  of  the  Fundamental  Law  that  limits  the  constitutional  control  of  the  state 
budget  aims  to  assure  the  balance  between  the  scope  of  economic  stability  as  a  basic 
objective of the Fundamental Law and the protection of fundamental rights. This measure – 
along with the establishment of the Budget Council (a body in charge of budgetary control 
on state debts) – may limit the room for action for future governing parties to adopt certain 
economic  policy  measures,  but  it  does  not  put  obstacles  to  the  effective  protection  of 
fundamental  rights.  As  Article  37  (4)  of  the  Fundamental  Law  states,  the  Constitutional 
Court - until the government debt exceeds half of the total  gross domestic product  - may 
review  the  Acts  on  the  central  budget,  the  implementation  of  the  central  budget,  central 
taxes, duties and contributions, customs duties and the central conditions for local taxes for 
conformity with the Fundamental Law exclusively in connection with the rights to life and 
human  dignity,  to  the  protection  of  personal  data,  to  freedom  of  thought,  conscience  and 
religion, or the rights related to Hungarian citizenship, and it may annul these Acts only for 
the  violation  of  these  rights.  Furthermore,  the  Constitutional  Court  shall  have  the 
unrestricted right to annul Acts having the above subject matters as well, if the procedural 
requirements laid down in the Fundamental Law for making and promulgating those Acts 
have not been met. 
 
Regarding the review of constitutional amendments, the new provision is in line with  the 
former  approach  of  the  Constitutional  Court.  This  case-law  explicitly  confirmed  that  the 
Court had no competence to review the substance of the amendments as the Court itself is 
subordinate  to  the  constitution  and  cannot  review  the  constitution  itself  in  terms  of  its 
constitutional conformity. International examples confirm this approach. The assessment of 
the Venice Commission on the review of constitutional amendments by constitutional courts 
concludes  that  this  is  a  rare  feature  of  constitutional  jurisdiction,  and  that  “such  a control 
cannot therefore be considered as a requirement of the rule of law”.2 Therefore, the provision 
did not introduce a limitation of competences; on the contrary, it established clear rules for 
the exercise of the competence for the review whether procedural rules were respected and 
so the control of the constitutional power is even more safeguarded than before. 
 
By way of repealing the rulings of the Constitutional Court delivered before the entry into 
force  of  the  Fundamental  Law,  the  National  Assembly  made  it  clear  that  the  decisions 
adopted by the Constitutional Court on the basis of the former Constitution did not bind the 
Constitutional  Court  in  its  following  decisions.  This  does  not  preclude,  however,  that  the 
Constitutional Court may come to the same conclusions as before. Nor does this provision 
prevent the Constitutional Court from referring to its earlier decisions as they form part of 
the so-called historical constitution (constitutional traditions) of Hungary that is specifically 
recognised by the Fundamental Law as a 
 
2 Paragraph 49 of Opinion No. 679/2012 on the Revision of the Constitution of Belgium, CDL(2012)031. 
14 
 

  
source of interpretation. The Constitutional Court indeed has exactly continued to follow its 
former practice after the entry into force of the Fourth Amendment in a number of decisions 
(e.g. in Decision 10/2013. (IV. 25.) or 11/2013 (V.9.), where judges keep referring to earlier 
Constitutional Court decisions). 
 
It should be stated that the Venice Commission identified a number of positive elements of 
the  reforms,  such  as  provisions  on  budgetary  guarantees,  the  fact  that  the  Hungarian 
authorities  have  taken  up  the  Commission’s  suggestion  to  rule  out  the  re-election  of 
Constitutional Court Judges. It also appreciated that the Act provided for a time limit for the 
appointment of new judges in order to ensure continuity, functional immunity of the judges, 
as  well  as  that  there  was  a  provision  on  the  extension  of  the  mandate  of  the  incumbent 
member in case the National Assembly failed to elect a new member to the Constitutional 
Court  within  the  provided  time-limit.  These  provisions  ensure  that  the  ability  of  the 
Constitutional Court to act is not endangered, even if no new member is elected yet – as it 
nearly happened under the previous legislation. According to point 31 of the Opinion on act 
CLI  of  2011  on  the  Constitutional  Court  of  Hungary,  rules  on  the  ex-post  constitutional 
review of legal acts were warmly welcomed by the Venice Commission. Point 53 of the same 
Opinion  considered  as  positive  elements  the  provisions  which  ensured  an  extensive 
possibility  to  approach  the  Constitutional  Court  evenly,  especially  under  exceptional 
circumstances. 
 
The rules on the composition of the Constitutional Court (election based on 2/3 majority of 
MPs  and  high  level  professional  requirements)  are  high  level  guarantees  of  the 
independence of judges, and so is the length of term of office, which is currently 12  years, as 
well as the rules on the exclusion of their re-election. 
 
It  stems  from  the  above  that  the  role  of  the  Constitutional  Court  as  far  as  the  system  of 
checks and balances is concerned, has not changed with the reform. 
 
Delineation of single-member constituencies 
 

(10)  In its report, adopted on 27 June 2018, the limited election observation mission of the OSCE 
Office for Democratic Institutions and Human Rights stated that the technical administration of 
the elections was professional and transparent, fundamental rights and freedoms were respected 
overall, but exercised in an adverse climate. The election administration fulfilled its mandate in a 
professional and transparent manner, enjoyed overall confidence among stakeholders and was 
generally perceived as impartial. The campaign was animated but hostile and intimidating 
campaign rhetoric limited space for substantive debate and diminished voters’ ability to make an 
informed choice. Public campaign funding and expenditure ceilings aimed at securing equal 
opportunities for all candidates. However, the ability of contestants to compete on an equal basis 
was significantly compromised by the government’s excessive spending on public information 
advertisements that amplified the ruling coalition’s campaign message. With no reporting 
requirements until after the elections, voters were effectively deprived of information  on 

15 
 

  
campaign  financing,  key  to  making  an  informed  choice.  It  also  expressed  concerns  about  the 
delineation of single-member constituencies. Similar concerns were expressed in the Joint Opinion of 
18  June  2012  on  the  Act  on  the  Elections  of  Members  of  Parliament  of  Hungary  adopted  by  the 
Venice  Commission  and the  Council for Democratic  Elections, in  which it was  mentioned  that  the 
delimitation  of  constituencies  has  to  be  done  in  a  transparent  and  professional  manner  through  an 
impartial and non-partisan process, i.e. avoiding short-term political objectives (gerrymandering). 
 
The criticism on the delineation of single-member constituencies is unfounded and lacks the 
knowledge  about  the  Hungarian  election  system.  Hungary  has  a  mixed  electoral  system 
which  combines  the  benefits  of  non-proportional  and  proportional  systems,  providing  a 
balanced  and  proportional  electoral  system.  Hungary’s  electoral  system  is  more 
proportional  than  some  other  EU  Member  States  that  have  non-proportional  electoral 
systems. 
 
The new legislation on the electoral districts was accepted in April 2013.3 The new regulation 
on  the  single  constituencies  was  meant  to  reduce  the  number  of  the  members  of  the 
Hungarian  Parliament  and  to  establish  a  more  proportionate  electoral  system  which  had 
showed  300%  disproportionalities  at  certain  territories.  The  rule  which  states  that  the 
electoral  districts  cannot  cross  county  borders  and  the  borders  of  Budapest,  and  that  they 
must form a block territory remained unchanged under the current legislation. 
 
In  this  context  it  must  be  emphasized  that  Decision  193/2010  (XII.  8.)  AB  of  the 
Constitutional  Court4  annulled  the  previous  legislation  on  the  establishment  of  electoral 
districts, both individual and territorial. Joint Opinion No. 662/2012 of 18 June 2012 on the 
Act  on  the  Elections  of  Members  of  Parliament  of  Hungary  adopted  by  the  Venice 
Commission  and  the  Council  for  Democratic  Elections  also  identified  it  as  a  positive 
element.  The  Decision  of  the  Parliamentary  Assembly  of  the  Council  of  Europe 
acknowledged  that  by  this  legislative  amendment  Hungary  complied  with  the 
recommendations of the Venice Commission. 
 
The parliamentary elections in Hungary, which took place on 8 April 2018, saw a large surge 
in voter turnout, one of the largest in Hungarian history since the end of communism. The 
Report of the Head of  the National Election Office states, that a total of 8 312 264 citizens 
have been enrolled as voters. Based on registration as a national minority member, 59 235 
citizens could vote for a national minority list. Election turnout was 69.73% calculated on a 
basis of 5 796 268 voters. This result, on its own, demonstrates the strong legitimacy of the 
Hungarian  Parliament.  With  such  a  high  turnout,  it  is  entirely  misleading  to  state  that 
“voters’  ability  to  make  an  informed  choice  was  diminished”  as  the  reasoned  proposal 
claims. 
 
3 2013. évi XXXVI. törvény https://net.jogtar.hu/jogszabaly?docid=A1300036.TV 
4http://www.codices.coe.int/NXT/gateway.dll/CODICES/precis/eng/eur/hun/hun-2010-3- 
008?fn=document-frameset.htm$f=templates$3.0 

16 
 

  
As  far  as  the  reporting  requirements  on  campaign  financing  are  concerned,  the  Code  of 
Good  Practice  in  Electoral  Matters  by  the  Venice  Commission  does  not  make  any  specific 
regulatory proposals on the reporting deadline,5 whereas the Guidelines on Political Party 
Regulation by the OSCE/ODIHR and the Venice Commission recommends reporting within 
a period of no more than 30 days after the elections. The Hungarian regulations are fully in 
line with these recommendations.6. 
 
National consultation “Let’s stop Brussels” 
 

(11)  In recent years the Hungarian Government has extensively used national consultations, 
expanding direct democracy at the national level. On 27 April 2017, the Commission pointed out 
that the national consultation “Let’s stop Brussels” contained several claims and allegations which 
were factually incorrect or highly misleading. The Hungarian Government also conducted 
consultations entitled ‘Migration and Terrorism’ in May 2015 and against a so-called ‘Soros Plan’ 
in October 2017. Those consultations drew parallels between terrorism and migration, inducing 
hatred towards migrants, and targeted particularly the person of George Soros and the Union. 

 
It  should  be  highlighted  that  national  consultations  are  a  tool  for  the  Hungarian 
Government  to  regularly  survey  Hungarian  citizens’  opinion since  2010.  During  the  last  8 
years  there  were  seven  national  consultations  held  with  the  participation  of  more  than  2 
million  Hungarian  citizens.  According  to  the  high  participations  and  the  results  of  these 
consultations, the Government concluded that Hungary is a) pro-European, b) is fighting for 
a  strong  Europe,  while  at  the  same  time  c)  is  urging  to  reform  the  politics  of  Brussels  in 
order  that  we  can  live  in  a  Europe  that  leads  the  world.  In  its  so  called  ‘National 
consultation’  launched  on  31  March  2017,  the  Hungarian  Government    gathered  people’s 
opinion with the aim of providing guidance for what position to take in the discussion of the 
future of Europe as well as in its European disputes regarding the issues that significantly 
affect  the  life  of  the  Hungarian  people.  Migration  policy,  energy  prices,  tax-  and  labour 
policies,  or  the  transparency  of  civil  society  organizations  supported  from  abroad  are  all 
issues that fundamentally affect Hungary’s sovereignty and the fact that 1.68 million shared 
their  opinion  proves  that  people  find  these  issues  important.  The  title  of  the  consultation 
signals  the  intention  to  halt  the  transfer  of  national  competences  to  Brussels,  to  stop  the 
politics that is trying to extend beyond what is laid down in the Treaties. The Government 
aims to preserve the current division of competences between Member States and European 
institutions. This opportunity for the people to voice their opinions regarding these issues is 
a manifestation of the principle  of  democracy.  It  is  important  to  highlight  that  Hungary  is 
the  only  Member 
 
5 https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2010)024-e 
6 https://www.osce.org/odihr/77812?download=true 
17 
 

  
State of the EU which decided to openly ask its citizens on how to cope with the migration 
crisis.  Furthermore,  on  5  November  2018,  the  Hungarian  Government  launched  a  new 
consultation  on  family  subsidies  providing  support  for  young  couples  and  employment 
issues for women with children. 
 
The  Hungarian  national  consultations  have  always  had  an  aim  similar  to  that  of  the 
Council’s Citizens’ Consultation process and that of the online consultation of the European 
Commission on the future of Europe. 
 
According  to  the  EU  Citizens’  Consultation  process,  the  participating  Member  States 
organise a variety of citizens’ consultation activities and can decide on the modalities for the 
implementation of those activities at national level. Therefore, each Member State is able to 
discuss different themes that represent importance for its national debate. Hungary is of the 
opinion that it is important to take into account the different opinions and priorities of the 
different Member States. Member States need to have the freedom to organize consultations 
according  to  their  specificities  and  be  able  to  bring  real  results  on  issues  that  matter  to 
people and certain challenges where solutions are needed. 
 
As  a  conclusion,  the  functioning  of  the  Hungarian  constitutional  system  does  not  raise 
issues that are in conflict with the fundamental values of the European Union. Therefore, 
it  is  not  justified  to  mention  the  elements  of  recitals  7-11  in  a  reasoned  proposal 
requesting the Council to determine, pursuant to Article 7(1) of the Treaty on European 
Union, the existence of a clear risk of a serious breach by Hungary of the values on which 
the Union is founded. 
 

Independence of the judiciary and of other institutions and the rights of judges 
 
The Hungarian Government strongly rejects the accusations regarding the independence of 
the  Hungarian  judiciary.  In  recent  years,  the  general  accusations  of  the  politicians  of  the 
institutions of the EU and of some Member States, claiming that "there is a problem" with 
the independence of the Hungarian judiciary, resulted in an enormous damage to Hungary 
and, last but not least, to the European Union, due to the loss of trust. As part of the judicial 
reform  that  began  in  2011,  the  Hungarian  Government  has  successfully  conducted 
discussions with the Venice Commission and the European Commission on all issues and 
closed  all  remaining  issues  in  a  satisfactory  manner.  The  European  Parliament’s  reasoned 
proposal devoted a separate chapter to the independence of the judiciary and several closed 
issues are listed as ongoing and unresolved ones or as they would be a question of particular 
concern.  The  Hungarian  Government  notes  that  the  mere  fact  that  certain  rules  concern 
courts or judges cannot be interpreted that the issue would be a rule-of-law-related question. 
Therefore,  the  Hungarian  Government  regrets  that  the  reasoned  opinion  treats  those  as 
such and seeks to link - in vain - the 
18 
 

  
modification  of  those  rules  to  the  alleged  harm  to  the  principle  of  the  rule  of  law.  This 
approach is false and misleading. 
 
Centralised administration of courts / independence of judges and lawyers 
 

(12) As a result of the extensive changes to the legal framework enacted in 2011, the president of 
the newly created National Judicial Office (NJO) was entrusted with extensive powers. The Venice 
Commission criticised those extensive powers in its Opinion on Act CLXII of 2011 on the Legal 
Status and Remuneration of Judges and Act CLXI of 2011 on the Organisation and 
Administration of Courts of Hungary, adopted on 19 March 2012 and in its Opinion on the 
Cardinal Acts on the Judiciary, adopted on 15 October 2012. Similar concerns have been raised by 
the UN Special Rapporteur on the independence of judges and lawyers on 29 February 2012 and on 
3 July 2013, as well as by the Group of States against Corruption (GRECO) in its report adopted 
on 27 March 2015. All those actors emphasised the need to enhance the role of the collective body, 
the National Judicial Council (NJC), as an oversight instance, because the president of the NJO, 
who is elected by the Hungarian Parliament, cannot be considered an organ of judicial self-
government. Following international recommendations, the status of the president of the NJO was 
changed and the president’s powers restricted in order to ensure a better balance between the 
president and the NJC. 

 
First  of  all,  it  must  be  noted  that  the  Group  of  States  against  Corruption  (GRECO)  was 
established in 1999 by the Council of Europe with the objective to improve the capacity of its 
members to fight corruption by monitoring their compliance with Council of Europe anti-
corruption  standards  through  a  dynamic  process  of  mutual  evaluation  and  peer  pressure. 
Currently,  GRECO  comprises  of  49  member  States  (48  European  States,  including  all  the 
Member States of the European Union and the United States of America). 
 
In the framework of its monitoring mechanism, GRECO might address recommendations to 
the member undergoing the evaluation in order to improve its domestic laws and practices 
to  combat  corruption which  the country  concerned  could  take  into  consideration.  GRECO 
assesses  the  implementation  of  each  individual  recommendation  contained  in  the 
Evaluation  Report  and  establishes  an  overall  appraisal  of  the  level  of  the  member’s 
compliance  with  these  recommendations.  Without  questioning  the  importance  of  the 
organisation and the value of its recommendations, it should be highlighted that GRECO is 
formulating similar opinions on other Member States’ legislation, as well. Despite repetitive 
calls  from  Member  States  and  other  international  organisations,  the  European  Union’s 
accession to GRECO is still awaited. 
 
As  for  the  Hungarian  legislation  referred  to  above,  it  is  important  to  note  that  the  Venice 
Commission at its 16-17 March 2012 session has acknowledged the necessity of improving 
the efficiency of the previous judiciary system. Concerned bodies (including the European 
Commission) have identified several positive provisions in both acts 
19 
 


  
referred to above, while also pointing out a few problematic elements that were addressed 
by  the  Hungarian  Government,  as  also  acknowledged  by  the  GRECO  report.  As  for  the 
general independence of judges and lawyers as well as the independence of the judiciary, it 
must  be  pointed  out  that  each  year  since  2013  the  European  Commission  adopts  its 
communication  on  the  EU  Justice  Scoreboard  which  provides  comparable  data  on  the 
independence,  quality  and  efficiency  of  national  justice  systems  focusing  mainly  on  civil, 
commercial and administrative cases. 
 
As far as the infringement cases are concerned, every year, the European Commission draws 
up an annual report on its monitoring of the application of EU law. According to the 2017 
Annual  Report7  adopted  on  12  July  2018,  Hungary  has  the  ninth  best  result  out  of  28 
Member States concerning the number of infringement cases open on 31 December 2017. 
The following chart shows the number of open infringement cases by Member States at the 
end of 2017: 
 
 
It should also be noted that regarding the number of ‘late–transposition’ infringement cases, 
Hungary is now in the top 3 of the Member States with the lowest transposition deficit. In 
addition, the 2017 Single Market Scoreboard8 confirmed that Hungary is the 
 
20 
 


















  
only Member State that managed to transpose 100% of the 14 directives with a transposition 
date  within  the  6  months  deadline  before  the  cut-off  date  for  calculation  (1.6.2017–
30.11.2017). 
 
The following chart shows the number of late transposition infringement cases open at the 
end of 2017 by Member States: 
 
Late transposition infringement cases open on 31 December 2017 
46 
42 
39 40 41 
33 33 34 34 34 35 
32 32 
30 
26 26 27 28 28 
25 
23 23 
21 
19 19 
14 15 

IT DK HU NL SK UK LT MT DE FR SE EE IE LV FI AT ES EL SI BG HR RO LU PL CZ PT CY BE 
 
Furthermore,  it  should  also  be  highlighted  that  according  to  the  statistics  Hungary  is 
performing  beyond  the  EU  average  when  it  comes  to  the  length  of  an  infringement 
procedure (31.3 months in HU, EU average is 39.8) and implementation of the infringement 
judgement  of  the  Court  of  Justice  of  the  European  Union  (17.7  months  in  Hungary,  EU 
average is 23.6). 
 
In  view  of  the  above,  it  is  highly  questionable  to  criticize  Hungary’s  performance  in  the 
context of infringement cases and their „effect on the overall atmosphere in the country”. 
 
The figures of the last edition of the Scoreboard published on 27 May 20189 show that the 
Hungarian justice system performs above or well above the EU average, just like in previous 
years. As far as the independence of the justice system is concerned, the ranking  does  not 
illustrate significant discrepancies in the Hungarian system, especially 
 
 
 
9 COM(2018) 364 final, https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/justice_scoreboard_2018_en.pdf 
21 
 

  
regarding  the  guarantees  of  structural  independence  which  are  well-established  under 
Hungarian law. 
 
Competences of the president of the National Judicial Office 
 

(13) Since 2012, Hungary has taken positive steps to transfer certain functions from the president 
of the NJO to the NJC in order to create a better balance between these two organs. However, 
further progress is still required. GRECO, in its report adopted on 27 March 2015, called for 
minimising the potential risks of discretionary decisions by the president of the NJO. The president 
of the NJO is, inter alia, able to transfer and assign judges, and has a role in judicial discipline. The 
president of the NJO also makes a recommendation to the President of Hungary to appoint and 
remove heads of courts, including presidents and vice-presidents of the Courts of Appeal. GRECO 
welcomed the recently adopted Code of Ethics for Judges, but considered that it could be made more 
explicit and accompanied by in-service training. GRECO also acknowledged the amendments that 
were made to the rules on judicial recruitment and selection procedures between 2012 and 2014 in 
Hungary, through which the NJC received a stronger supervisory function in the selection process. 
On 2 May 2018, the NJC held a session where it unanimously adopted decisions concerning the 
practice of the president of the NJO with regard to declaring calls for applications to judicial 
positions and senior positions unsuccessful. The decisions found the president’s practice unlawful. 

 
As  recognized  by  the  GRECO  report,  several  steps  have  been  taken  by  the  Hungarian 
Government to balance the competences of the National Judicial Council and the president 
of  the  National  Judicial  Office.  It  must  be  further  highlighted  that  the  referred  GRECO 
report particularly acknowledges the amendments that were made concerning the rules of 
judicial recruitment and selection procedures between 2012 and 2014 in Hungary, through 
which  the  National  Judicial  Council  has  received  a  stronger  supervisory  function  in  the 
selection process. It should therefore be noted that the National Judicial Council already has 
a decisive mandate in the appointment and promotion procedure of judges and it is not the 
president of the National Judicial Office who has the most important role in the process. 
 
The  assessment  of  applications  to  a  judicial  position  is  a  complex  procedure  with  many 
stakeholders. The rules of the process guarantee that whenever a candidate is appointed or 
promoted, elected bodies of judges have a decisive role. It is either a local judicial council 
determining the ranking of applicants or the National Judicial Council giving prior consent 
to the appointment of the second or third ranked candidate. The National Judicial Council 
regularly uses its ‘right to veto’ in practice. Therefore, the rules provide that the best suitable 
candidate  wins  the  vacant  position,  as  a  result  of  the  selection  procedure.  It  is  also  worth 
mentioning,  that  an  unsuccessful  applicant  can  file  an  appeal  against  the  outcome  of  the 
selection process within a preclusive period of 15 days from the  time of publication in the 
Magyar  Közlöny  (Hungarian  Official  Journal)  of  the  decision.  The  complaint  shall  be 
submitted in writing to the president of the court 
22 
 

  
affected, and the president shall forward it to the President of the NJO within five working 
days, unless the notice of vacancy was published for a post at the Kúria. The President of the 
NJO,  or  the  President  of  the  Kúria  where  applicable,  shall  be  indicated    as  the  requested 
party. The President of the NJO, or the President of the Kúria shall forward the complaint 
within  five  working  days  to  the  competent  Fővárosi  Törvényszék  (Budapest  Metropolitan 
Court). The remedy against the decision is being dealt with in a specific procedure within 
the judicial system and can therefore be deemed independent from any other authority. It 
should  also  be  noted  that,  according  to  the  Act  CLXII  of  2011  on  the  Legal  Status  and 
Remuneration  of  Judges,  the  selection  procedure  may  be  considered  unsuccessful  only  on 
the basis of the objective criteria precisely set out in the Act which do not depend on any 
discretionary  decision.  For  example  if  no  application  is  received  or  the  president  judge 
refused all applications because they were submitted late, or the applicant did not remedy 
the discrepancies indicated within the given short time limit. Both of the instruments cited 
above ensure the impartial assessment of the candidates and guarantee that the rules of the 
application process fulfil the recommendations set in the Decision 13/2013. (VI. 17.)  of the 
Constitutional Court and by the Venice Commission. 
 
New system of administrative courts 
 

(14) On 29 May 2018, the Hungarian Government presented a draft Seventh Amendment to the 
Fundamental Law (T/332), which was adopted on 20 June 2018. It introduced a new system of 
administrative courts. 

 
The administrative court system has a longstanding historical precedent in the Hungarian 
system. Administrative courts were established in Act No. 26 of 1896 and originally referred 
to  as  the  Hungarian  Royal  Administrative  Court.  The court  was disbanded  by Hungarian 
communists  in  1949  as  part  of  their  effort  to  undermine  the  rule  of  law.  After  the  regime 
change  in  1990,  Act  No.  26  of  1991  attempted  to  revive  the  courts  by  extending  legal 
regulations  on  the  judiciary,  administrative  procedures  and  civil  procedures  “towards  the 
full establishment of courts.” It was withdrawn by a previous socialist government without 
justification. 
 
Furthermore, the current process has been underway for some time. Professional talks  on 
bringing back the courts were already underway two years ago. The entry into force of the 
new Administrative Procedural Code on 1 January 2018 started the process of repositioning 
and  regionalizing  administrative  procedures. The  most  important  achievement  of  the  first 
separate  code  of  administrative  court  procedure  is  the  general  clause,  which  enables  the 
judicial review of all administrative actions with legal effects and is addressed to the citizens 
or companies, thus it widens the scope of judicial control. 
23 
 

  
The organizational separation of administrative and ordinary courts is justified, on the one 
hand, by the particular purpose of the administrative justice. A fair balance has to be created 
between  private  and  public  interests  ensuring  consistency  between  the  basic  right  of  the 
individual (subjective) and the legal protection based on public interest (objective). On the 
other  hand,  adjudication  of  administrative  disputes  requires  special  knowledge  and  a 
particular attitude of the judge in order to be able to protect the citizen from the superiority 
of  power  of  the  inevitably  dominant  authority.  According  to  the  code  of  administrative 
court  procedure  the  judge  shall  take  several  procedural  actions  ex  officio,  contributing 
actively to the success of the procedure of taking evidence. 
 
It  is  important  to  emphasise  that  legal  scholarship,  national  historical  traditions  and  also 
international examples justify the existence of the independently functioning administrative 
judiciary. The Hungarian Minister of Justice, László Trócsányi has been examining the topic 
as  a  university  professor  for  over  30  years10.  Based  on  this  experience  the  institutional 
structure,  discontinued  in  1949  by  communist  dictatorship,  should  be  rebuilt  in  a 
professional manner, fit for the requirements of the 21st century. A multilevel administrative 
judiciary, institutionally independent from ordinary  courts and from the jurisdiction of the 
Supreme  Court,  operates  in  Austria,  Bulgaria,  Finland,  Germany,  Greece,  Lithuania, 
Luxembourg,  Poland,  Portugal  and  Sweden.  In  the  Czech  Republic,  regional  courts  with 
general jurisdiction adjudicate at first instance, and only the Supreme Administrative Court 
is a specialized administrative court. In France, Belgium, and Italy, it is the Council of State, 
an  organ  functionally  independent  from  ordinary  courts  that  carries  out  the  tasks  of 
administrative judiciary. 
 
International  examples,  especially  the  well-functioning  systems  in  neighbouring  countries 
prove  us  that  independent  administrative  judiciary  ensures  better  the  self-  restraint  of 
executive  power  and  provides  more  efficient  control  over  actions  of  the  administration.  It 
can  be  concluded  that  the  independent  administrative  judiciary  constitutes  an  important 
element in the development of constitutional law. 
 
It  is  an  important  development  that  the  recently  adopted  Seventh  Amendment  of  the 
Fundamental  Law  has  created  the  constitutional  framework  for  the  legislative  work 
necessary  for  establishing  the  institutionally  independent  administrative  judicial  system. 
The  modification  of  Article  25  states  that  the  judiciary  system  consists  of  ordinary  and 
administrative  courts.  The  supreme  organ  of  administrative  courts  will  be  the  Supreme 
Administrative Court, while that of the ordinary courts it is still the Kúria. The two highest 
judicial forums of equal legal status perform the tasks related to ensuring consistency of the 
application of the law of the respective judicial organisations. 
 
 
 
10 See e.g. Trócsányi László: Milyen közigazgatási bíráskodást? [What administrative justice?] (KJK 1992). 
24 
 

  
In order to elaborate on the detailed regulation of the institutional reform and to prepare the 
complex legislative work, the Minister of Justice has established  an expert committee with 
Prof.  Dr.  György  Kiss  (Member  of  the  Hungarian  Academy  of  Sciences)  as  its  president. 
Members of the committee are mostly judges, delegates of the President of the Kúria and of 
the  National  Office  for  the  Judiciary,  the  President  of  the  Association  of  Hungarian 
Administrative  Judges,  and  distinguished  legal  scholars,  among  them  professors  of 
administrative  and constitutional  law.  The  Ministry  of  Justice  counts  on  their  outstanding 
professional knowledge and experience in the framework of a regular dialogue. Expressing 
their opinion is important throughout the complex codification procedure, which is still in 
progress. 
 
Following a detailed professional consultation about the concept, the Ministry of Justice will 
submit  the  draft  law  on  the  establishment  of  the  Supreme  Administrative  Court  to 
Parliament  by  the  end  of  October.  Plans  call  for  the  administrative  courts  to  have 
headquarters in Esztergom and courts in eight cities around the country. If approved, they 
would be ready to start work by 1 January 2020. The new model, through the principles of 
judicial independence and of fair trial, shall ensure compliance with the requirements of the 
rule of law and at the same time enforce the internal characteristics of administrative law. 
 
Compulsory retirement of judges, prosecutors and notaries 
  
(15) Following the judgment of the Court of Justice of the European Union (the “Court of Justice”) 
of 6 November 2012 in Case C-286/12, Commission v. Hungary, which held that by adopting a 
national scheme requiring the compulsory retirement of judges, prosecutors and notaries when they 
reach the age of 62, Hungary failed to fulfil its obligations under Union law, the Hungarian 
Parliament adopted Act XX of 2013 which provided that the judicial retirement age is to be 
gradually reduced to 65 years of age over a ten year period and set out the criteria for reinstatement 
or compensation. According to the Act, there was a possibility for retired judges to return to their 
former posts at the same court under the same conditions as prior to the regulations on retirement, 
or if they were unwilling to return, they received a 12-month lump sum compensation for their lost 
remuneration and could file for further compensation before the court, but reinstatement to leading 
administrative positions was not guaranteed. Nevertheless,  the Commission acknowledged the 
measures of Hungary to make its retirement law compatible with Union law. In its report of 
October 2015, the International Bar Association’s Human Rights Institute stated that a majority of 
the removed judges did not return to their original positions, partly because their previous 
positions had already been occupied. It also mentioned that the independence and impartiality of the 
Hungarian judiciary cannot be guaranteed and the rule of law remains weakened. 

 
In  2012  Act  CLXII  of  2011  on  retirement  of  judges,  prosecutors  and  notaries  entered  into 
force  in  Hungary,  which  reduced  the  age  limit  for  compulsory  retirement  from  70  to  62 
years with the aim of creating a unified, just and solidary pension system, instead of 
25 
 

  
conserving individual privileges and additional rights towards certain professions. Later on, 
the Court of Justice of the European Union (CJEU) established that this law infringed the EU 
principle of non-discrimination. Hungary acknowledged the ruling of the CJEU and – also in 
line  with  the  Decision  12/2018  (VII.  18.)  AB  of  the  Hungarian    Constitutional  Court  – 
amended the law (Act XX of 2013) which in case of judges, prosecutors and public notaries 
set a new age limit (65 years) for compulsory retirement by 1 January 2023. The Commission 
closed the infringement procedure against Hungary at the end of 2013. Following the ruling 
of  the  CJEU,  the  Commission  continuously  monitored  the  implementation  of  the  new 
Hungarian  law  on  retirement  and  on  20  November  2013  voiced  its  satisfaction  with  the 
measures taken by Hungary to make its retirement law compatible with the requirements of 
EU law. It is important to emphasize that the Commission was satisfied with the remedies 
implemented  in  Hungary  concerning  the  affected  judges,  prosecutors  and  public  notaries, 
including  the  right  of  reinstatement  without  judicial  procedure,  and  the  right  to 
compensation. The ruling of the CJEU of 6 November 2012 did not question the reasons of 
the Hungarian Government in justification of the lower retirement age limits (balanced age 
structure,  mobility  of  judges,  etc.)  merely  established  that  the  provision  amounts  to 
discrimination  based  on  age.  In  compliance  with  the  ruling  of  the  CJEU  there  are  unified 
rules  in  effect  for  judges,  prosecutors  and  public  notaries  which  allow  those  who  have 
reached  retirement  age  in  the  transition  period  to:  a)  to  remain  in  office,  b)  take  an 
administrative leave, c) to retire. The amendments introduced by Act XX of 2013 provided 
the possibility for retired judges to return to their former posts at the same court under the 
same conditions as prior to the regulations on retirement, or if they did not want to return, 
they  received  a  12-month  lump  sum  compensation  for  their  lost  remuneration,  and  could 
file  for  further  compensation  before  the  court.  The  choice  made  by  the  judges  cannot  be 
evaluated against Hungary. 
 
According to Article 232/J. paragraph (2) and (3) of Act XX of 2013 reinstatement to leading 
administrative positions was guaranteed. In the case of judges who had an indefinite term 
appointment to the position of President of Chamber before, if they chose to return, they had 
to  be  reinstated  to  their  position.  According  to  the  Act,  judges  who  had  fixed  term 
appointment could  only  be  reinstated  to  their  positions  if  those  were  not  occupied  at  that 
time.  Therefore  only  the  reinstatement  to  the  already  occupied  temporary  positions  could 
not have been guaranteed by the Act, since such a rule would have breached the acquired 
rights  of  the  newly  appointed  judges.  It  must  be  underlined  however,  that  under  the 
provisions of the Act, in such cases judges could not incur any damages, since the executive 
allowance had to be paid for the whole duration of the definite appointment. Consequently 
any statement of the report on the motivation of judges is inaccurate as not based on factual 
data.  It  should  be  highlighted  that  independence  and  impartiality  are  requirements  that 
apply to the decisional function of judges but not to the appointment of judges to leading 
administrative positions, which requirements therefore cannot be included in this context. 
26 
 

  
The independence of the Hungarian judiciary is beyond doubt. The general criticism is 
unfounded and false, hence there is no clear risk of a breach by Hungary of the values on 
which  the  Union  is  founded  and  there  was  no  legal  ground  to  start  the  Article  7(1) 
procedure. 
 
Violation of the right to a fair trial (Gazsó v. Hungary) 
  
(16) In its judgment of 16 July 2015, Gazsó v. Hungary, the European Court of Human Rights 
(ECtHR) held that there had been a violation of the right to a fair trial and the right to an effective 
remedy. The ECtHR came to the conclusion that the violations originated in a practice which 
consisted in Hungary’s recurrent failure to ensure that proceedings determining civil rights and 
obligations are completed within a reasonable time and to take measures enabling applicants to 
claim redress for excessively long civil proceedings at a domestic level. The execution of that 
judgment is still pending. A new Code of Civil Procedure, adopted in 2016, provides for the 
acceleration of civil proceedings by introducing a double-phase procedure. Hungary has informed 
the Committee of Ministers of the Council of Europe that the new law creating an effective  remedy 
for prolonged procedures will be adopted by October 2018. 

 
In  the  case  of  Gazsó  v.  Hungary  the  Court  noted  the  Government’s  Action  Plan  and 
welcomed its commitment to deal with the issue and encouraged to continue these efforts. 
The  Court  ruled  that  Hungary  must  introduce  without  delay  and  at  the  latest  until  16 
October 2016, a remedy or a combination of remedies in the national legal system in order to 
bring it into line with the requirements of the Convention. 
 
A  new  Code  of  Civil  Procedure  adopted  in  2016  provides  for  the  acceleration  of  civil 
proceedings  by  introducing  a  double-phase  procedure.  In  the  new  Code  of  Criminal 
Procedure, the enhanced rights of the defence during the investigation will contribute to the 
expediency and effectiveness of the proceedings. After the ‘pre-arrest investigation’ defence 
will have access to the case file. At the trial phase, a preparatory hearing will fix the scope of 
the  case  and  in  order  to  prevent  prolonging  tactics,  new  motion  for  evidence  can  be 
submitted thereafter only in exceptional circumstances. At the appeal stage, the reformatory 
power of the appeals court is strengthened. 
 
Hungary has duly informed the Committee of Ministers of the Council of Europe that the 
completion of court proceedings within a reasonable time will be ensured by the new codes 
of procedure which entered into force in 2018, and a new bill creating an effective domestic 
remedy for prolonged procedures, which was submitted to the Parliament in October 2018 
based  on  the  following  principles:  objective  liability,  covering  all  types  of  judicial 
proceedings:  out  of  court  settlement  procedure,  (in  lack  thereof:  a  simplified  judicial 
procedure)  the  swift  determination  of  the  claims,  and  prompt  payment  of  an  appropriate 
compensation. 
27 
 


  
It this context, it should be mentioned that according to the European Commission’s  2018 
Justice Scoreboard11, the Hungarian justice system is performing well, especially as far as the 
length of the procedures is concerned. The figure below shows the needed to resolve civil, 
commercial, administrative and other cases (1st instance/in days) (source: CEPEJ study): 
 
 
Violation of the right of access to a court (Baka v. Hungary) 
  
(17) In its judgment of 23 June 2016, Baka v. Hungary, the ECtHR held that there had been a 
violation of the right of access to a court and the freedom of expression of András Baka, who had 
been elected as President of the Supreme Court for a six-year term in June 2009, but ceased to have 
this position in accordance with the transitional provisions in the Fundamental Law, providing 
that the Curia would be the legal successor to the Supreme Court. The execution of that judgment 
is still pending. On 10 March 2017, the Committee of Ministers of the Council of Europe solicited 
to take measures to prevent further premature removals of judges on similar grounds, safeguarding 
any abuse in this regard. The Hungarian Government noted that those measures are not related to 
the implementation of the judgment. 

 
In Baka v. Hungary, the European Court of Human Rights found a violation of the freedom 
of  expression  of  the  applicant,  former  President  of  the  Hungarian  Supreme  Court,  on 
account of the premature termination of his mandate on 1 January 2012 – i.e. three and a half 
years prior to its normal date of expiry – as a result of his criticisms of legislative reforms 
expressed publicly in his professional capacity. The Court also found a violation of the right 
of access to a court on account of the lack of any form of judicial review in this respect. In the 
course  of  the  execution  of  the  judgment,  the  Committee  of  Ministers  indicated  their 
expectation to consider  — in addition to the payment of just 
 
 
11 https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/justice_scoreboard_2018_en.pdf 
28 
 

  
satisfaction in the sum of EUR 100,000 — adopting further individual and general measures. 
 
The Hungarian Government considers that the measures adopted have fully remedied the 
consequences  for  the  applicant  of  the  violation  found  by  the  ECtHR  in  this  case  and  that 
Hungary  has  thus  complied  with  its  obligations  under  Article  46,  paragraph  1  of  the 
Convention,  no  further  measures  are  necessary.  There  is  no  need  or  possibility  for  the 
applicant’s reinstatement in his former office because his original term of office had already 
expired before the judgment was delivered and this is not even required by the judgement 
of the Court, either. In any event, the position of the President of the Kúria is not vacant and 
his mandate will not expire until January 2021. At that time, the applicant will be eligible for 
re-election, the requirement of at least five years of domestic judicial service no longer being 
an  impediment  for  him.  As  regards  any  financial  consequences    of  the  premature 
termination  of  the  applicant’s  mandate,  in  integrum  restitutio  was  provided  by  the  just 
satisfaction awarded by the Court. 
 
No further general measures were found necessary because the violation found by the Court 
resulted from a one-time constitutional reform of the Hungarian judicial system. As regards 
the general measures solicited by the Committee of Ministers’ decision of 10 March 2017 the 
Government  emphasises  that  those  measures are  not  related  to  the  implementation  of  the 
present judgment since the existence of those guarantees (as regards all Hungarian judges 
other than the president of the Supreme Court) have never been called into question by the 
Court.  Quite  the  contrary,  the  basis  for  finding  that  the  Eskelinen-test12 was  not  met  in  the 
present case was exactly that, regardless of the unique constitutional status of the President 
of  the  Supreme  Court  within  the  judiciary,  other  judges  and  court  executives  were  not 
excluded from the right of access to a court in case of their dismissal. As the Grand Chamber 
found in its judgment: „the applicant, as the holder of the office in question in the period 
before the dispute arose, was not “expressly” excluded from the right of access to a court. 
On the contrary, domestic law expressly provided for the right to a court in those limited 
circumstances  in  which  the  dismissal  of  a  court  executive  was  permissible:  the  dismissed 
court executive was indeed entitled to contest his or her dismissal before the Civil Service 
Tribunal. In this respect, judicial protection was available under domestic law for cases of 
dismissal,  in  line  with  the  international  and  Council  of  Europe  standards  on  the 
independence of the judiciary and the procedural safeguards applicable in cases of removal 
of  judges.  Mr  Baka  currently  works  as  a  President  of  Chamber  judge  at  the  Kúria  as  his 
judicial office has never been terminated (only his executive office). 
 
12 Vilho Eskelinen & Ors v Finland [2007] ECHR [GC] 63235/00 (19 April 2007) at the European Court of Human Rights, 
where the Court considered the scope of the right to a fair hearing in the context of civil proceedings, with particular 
reference to the acceptable length of proceedings and the necessity of an oral hearing. See further: 
https://hudoc.echr.coe.int/eng#{"languageisocode":["ENG"],"appno":["63235/00"],"documentcollectionid2":["GR 
ANDCHAMBER"],"itemid":["001-80249"]} 
29 
 

  
As regards the prevention of a similar violation of premature termination of the office of the 
President  of  the  Kúria  under  the  law  currently  in  force,  the  judgment  in  the  present  case 
does  not  require  that  rules  governing  such  termination  be  adopted,  it  follows  only  that 
Hungary  should  refrain  from  such  premature  termination  when  the  next  major 
constitutional reform of the judicial system takes place. 
 
The  Eskelinen-test  (see  above)  was  not  overruled  in  the  Baka  case,  and  contrary  to  the 
Chamber’s judgment, the Grand Chamber’s judgment did not even imply that the functions 
of  the  President  of  the  Supreme  Court  were  not  related  to  the  exercise  of  sovereign  state 
powers closely enough to justify his exclusion from the right of access to court on account of 
his dismissal from his executive position being an issue of public law rather than that of civil 
law. Therefore, the President of the Kúria can be excluded from the right of access to court in 
accordance  with  Article  6  of  the  Convention  as  long  as  his  exclusion  is  provided  for 
“expressly” and prior to the actual dismissal. Whereas the Court’s judgment indeed implied 
that  it  would  not  regard  the  exclusion  of  all  judges  from  the  right  of  access  to  court  in 
respect  of  their dismissals  from  their  judicial  service    to  be in conformity  with  the  second 
condition  of  the  Eskelinen-test  and  thus  with  Article  6  (although  such  exclusion  had  been 
accepted in cases concerning disciplinary  proceedings against judges in Turkey), the Court 
did not suggest that court executives cannot be excluded from access to court in respect of 
termination of their executive mandates. 
Nevertheless, Hungarian law does not exclude all court executives from that right. Neither 
is  the  President  of  the  Kúria  excluded  from  the  right  of  judges  of  access  to  the  Service 
Tribunal in disputes concerning their judicial service. However, contrary to the provisions of 
Act no. LXVI of 1997 on the organisation and management of the judiciary as they were in 
force at the time of Mr. Baka’s presidency of the Supreme Court which did not distinguish 
between various categories of court executives, Act no. CLXI of 2011 on the organisation and 
management  of  the  judiciary  as  in  force  today  does  make  that  distinction  and  contains 
detailed provisions on the special status of the President of the Kúria as compared to other 
court executives. It makes it also clear that access to the Service Tribunal which is ensured to 
other court executives in disputes concerning their executive mandates is not available to the 
President  of  the  Kúria  in  case  of  his  dismissal  by  the  Parliament  (which  had  elected  him) 
from his executive office (but not from the judicial service). 
Access  to  a  court  (the  Constitutional  Court)  is  ensured  even  in  respect  of  the  premature 
termination of the mandate as President of the Kúria (without termination of his office as a 
judge) when this measure takes the form of an Act of Parliament. While the judicial remedy 
offered  by  a  constitutional  complaint  was  not  available  to  Mr.  Baka  because  his  mandate 
was terminated by an amendment to the Fundamental Law (the review of which does not 
fall within the competence of the Constitutional Court), it was available 
30 
 

  
to  and  made  use  of  by  Mr.  Erményi  (see.  Erményi  v.  Hungary,  Appl.  No.  22254/14; 
Chamber judgment of 22/11/2016), Vice-President of the Supreme Court appointed by Mr. 
Baka, whose executive mandate was terminated at the same time than Mr Baka’s. However, 
in his case the ECtHR did not agree with the Constitutional Court’s assessment [see decision 
no.  3076/2013.  (III.  27.)  AB  of  19  March  2013]  that  the  constitutional  changes  in  the 
competences of the supreme judicial body had been of such a fundamental nature to justify 
his premature dismissal, corollary to that of the Supreme Court’s President. 
It follows that the only way to satisfy the requirements of the Convention (both Article 6 and 
8) is to refrain from the premature termination of the mandate of President of the Kúria by 
the  constitution-making  power  in  the  future  whenever  and  whatever  constitutional 
amendments are made to the functions of the Kúria. 
The  Government  notes  that  the  Committee  of  Ministers’  call  for  general  measures  in 
execution of the Baka judgment is at odds with the general political perception underlying 
the treatment of this case by various international bodies that the measure complained of by 
the applicant constituted ad hominem legislation, that is, it was directed specifically against 
the applicant and only the applicant. The Government concludes with satisfaction that that 
allegation  of  a  political  nature  no  longer  constitutes  the  basis  for  the  consideration  of  the 
present case and hopes that the formerly tangible intention to keep this case on the political 
agenda  will  no  longer  prevent  the  Committee  of  Ministers  from  closing  it  since  the  legal 
requirements  stemming  from  the  two  judgments  at  issue  (identified  by  the  Committee  of 
Ministers as a group of cases) are clearly satisfied by Hungarian law as currently in force. 
 
The  expiry  of  mandate  of  the  Parliamentary  Commissioner  for  Data  Protection  and 
Freedom of Information 
  
(18) On 29 September 2008, Mr András Jóri was appointed Data Protection Commissioner for a 
term of six years. However, with effect from 1 January 2012, the Hungarian Parliament decided  to 
reform the data protection system and replace the Commissioner with a national authority for data 
protection and freedom of information. Mr Jóri had to vacate office before his full term had expired. 
On 8 April 2014, the Court of Justice held that the independence of supervisory authorities 
necessarily includes the obligation to allow them to serve their full term of office and that Hungary 
failed to fulfil its obligations under Directive 95/46/EC of the European Parliament and of the 
Council. Hungary amended the rules on the appointment of the Commissioner, presented an 
apology and paid the agreed sum of compensation. 

 
On  17  January  2012,  the  Commission  has  launched  an  infringement  procedure  against 
Hungary.  The  Court  of  Justice  of  the  European  Union  found  on  14  April  2014  that  by 
prematurely  bringing  to  an  end  the  term  served  by  the  supervisory  authority  for  the 
protection of personal data, Hungary has failed to fulfil its obligations under Directive 
31 
 

  
95/46/EC  on  the  protection  of  individuals  with  regard  to  the  processing  of  personal data 
and on the free movement of such data. Following the findings of the judgement and taking 
into account the suggestions of the European Commission, Hungary amended the rules on 
the appointment of the president of the Hungarian National Authority for Data Protection 
and Freedom of Information, based on the suggestions of the European Commission as part 
of  that  infringement  procedure.  Hungary  presented  an  apology  by  sending  a  ministerial 
letter to András Jóri within the deadline set in the agreement of June 2014, issued a public 
notice to András Jóri and to the Hungarian News Agency MTI), as well as paid to András 
Jóri the agreed sum of compensation. The former Data Protection Commissioner considered 
the material and moral compensation offered as fair and accepted it voluntarily, furthermore 
he declared that he had no more claims. In autumn 2014 the Commission accepted the above 
measures  as  implementation  of  the  CJEU  decision  and  closed  the infringement  case  on 16 
October 2014. Thus Hungary  – by implementing the judgement of the Court  – brought an 
end  to  the  case  concerning  the  premature  ending  of  the  term  of  the  Data  Protection 
Commissioner in a mutually satisfactory manner. 
 
Criticisms concerning the prosecution service 
 

(19) The Venice Commission identified several shortcomings in its Opinion on Act CLXIII of 2011 
on the Prosecution Service and Act CLXIV of 2011 on the Status of the Prosecutor General, 
Prosecutors and other Prosecution Employees and the Prosecution Career of Hungary, adopted on 
19 June 2012. In its report, adopted on 27 March 2015, GRECO urged the Hungarian authorities 
to take additional steps to prevent abuse and increase the independence of the prosecution service 
by, inter alia, removing the possibility for the Prosecutor General to be re-elected. In addition, 
GRECO called for disciplinary proceedings against ordinary prosecutors to be made more 
transparent and for decisions to move cases from one prosecutor to another to be guided by strict 
legal criteria and justifications. According to the Hungarian Government, the 2017 GRECO 
Compliance Report acknowledged the progress made by Hungary concerning prosecutors 
(publication is not yet authorised by the Hungarian authorities, despite calls by GRECO Plenary 
Meetings). The Second Compliance Report is pending. 

 
It must be highlighted that the Venice Commission also found numerous positive  aspects of 
the Acts in question.13 It had been concluded that the general principles for the operation of 
prosecutors were in line with applicable standards for prosecutors in a democratic society. It 
was highlighted that most of the issues identified did not stem from the revision of the Acts 
under  the  new  Fundamental  Law  but  were  remnants  from  the  overarching  powers  of  the 
prosecution  services  left  before  the  democratic  transition  in  Hungary.  The  Venice 
Commission  also  stated  that  taken  on  their  own,  most  issues 
 
 
13 
Opinion  No.  668/2012,  https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL- 
AD(2012)008-e 
32 
 

  
raised in its opinion did not threaten the rule of law, and that the recommendations were 
made in order to propose ways to improve the prosecution service. 
 
It  must  be  highlighted  that  the  2017  GRECO  Compliance  Report  (assessing  the 
implementation of the 2015 recommendations) acknowledged that there has been progress 
concerning prosecutors. As far as the independence of the prosecution service is concerned, 
the  2015  GRECO  report  drew  only  a  very  limited  number  of  recommendations  –  the 
compliance with which is yet to be assessed – and used the word ‘potential’ expressing that 
they  refer  only  to  theoretical  and  not  factual  situations,  and  recommends  further  steps 
merely in order to prevent such potential scenarios. 
 
The disciplinary proceedings against ordinary prosecutors include appropriate guarantees, 
since there is a possibility of objection due to bias against the person from whom unbiased 
participation  in  the  procedure  cannot  be  expected,  which  is  a  proper  guarantee  for  the 
objective,  impartial  conduct  of  the  procedure  and  a  transparent  decision.  In  addition, 
judicial remedy is also granted. The prosecution service changed  its practice following the 
GRECO evaluation in a way that based on the possibility provided by the Act CLXIV of 2011 
on the Status of the Prosecutor General, Prosecutors and other Prosecution Employees and 
the  Prosecution  Career,  the  person  who  has  the  disciplinary  power,  shall  appoint  a 
disciplinary commissioner in each disciplinary procedure. 
 
Regarding  the  legal  criteria  of  moving  cases  from  one  prosecutor  to  another  it  must  be 
pointed out that Order No. 12/2012 (VI. 8.) of the Prosecutor General was amended in 2015 
in a way that the officer of the prosecution service who is entitled to assign the cases 
– according  to  the  rules  of  the  organization  and  operation  of  the  prosecution  service  – 
shall  assign  the  file  from  one  case  handler  to  another,  and  shall  include  the  reason  for 
moving the case in the file. 
 
In this context it should be noted that the Commission in its 2018 Justice Scoreboard14 claims 
that Hungary is among the Member States where the management power of the prosecution 
services  belongs  solely  to  the  Prosecutor  General.  The  executive  does  not  have  power  to 
decide on a disciplinary measure regarding a prosecutor, the power to transfer prosecutors 
without  their  consent  or  the  power  to  evaluate  and  promote  a  prosecutor.  In  Hungary 
neither  the  executive  nor  the  parliament  have  the  possibility  to  give  general  guidance  on 
crime policy or instructions on prosecution in individual cases. 
 
The  Fundamental  Law  of  Hungary  and  the  other  pieces  of  legislation  fully  ensure  the 
independence  of  the  courts  and  judges  in  Hungary.  Therefore,  it  is  not  justified  to 
mention the elements of recitals 12-19 in a reasoned proposal requesting the Council 
 

14 https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/justice_scoreboard_2018_en.pdf page 49-50. 
33 
 

  
to determine, pursuant to Article 7(1) of the Treaty on European Union, the existence of a 
clear risk of a serious breach by Hungary of the values on which the Union is founded. 
 

Corruption and conflicts of interest 
 
The  title  of  this  chapter  proves  again  a  deeply  biased  approach  of  those  who  drafted  the 
reasoned proposal. The title suggests as if there would be serious problems in this field in 
Hungary. The detailed text of the reasoned proposal, however, does not refer to any hard 
facts as regards corruption. The Hungarian rules eliminating the conflict of interest are strict 
and  comprehensive  even  in  a  European  comparison.  Corruption  as  such  is  a  serious 
allegation,  which  should  be  proved  more  seriously  than  only  mentioning  reports, 
perceptions and the general feelings about it. Corruption is a phenomenon against which all 
EU Member States are fighting. Drawing conclusions from one case picked up in the media 
is not the right way to assess any situation. Hungary is clearly committed against corruption 
which is stipulated in all the relevant legislation. 
 
Conflicts of interest of members of the Hungarian Parliament 
 

(20) In its report adopted on 27 March 2015, GRECO called for the establishment of codes of 
conduct for members of the Hungarian Parliament (MPs) concerning guidance for cases of conflicts 
of interest. Furthermore, MPs should also be obliged to report conflicts of interest which arise in an 
ad hoc manner and this should be accompanied by a more robust obligation to submit asset 
declarations. This should also be accompanied by provisions that allow for sanctions for submitting 
inaccurate asset declarations. Moreover, asset declarations should be made public online to allow 
for genuine popular oversight. A standard electronic database should be put in place to allow for all 
declarations and modifications thereto to be accessible in a transparent manner. 

 
The Act XXXVI of 2012 on the National Assembly (hereinafter: ANA), together with other 
pieces  of  legislation,  establishes  strict  rules  about  conflict  of  interest  for  MPs.  The  goal  of 
these  regulations  is  to  guarantee  the  independence  of  the  legislative  work  and  to  avoid 
unwanted  influencing  and  the  concentration  of  positions  and  appointments.  The  rules 
created  by  the  ANA  concerning  conflict  of  interest,  which  have  been  in  effect  since  the 
beginning  of  the  2014-18  parliamentary  term,  are  stricter  than  the  previous  ones  (also  in 
force at the time of Hungary’s accession to the EU). The MP status is not compatible with 
any  other  national  or  local  public  administrative  position  or  any  business-related 
appointment. The MPs cannot engage in any income-providing activity and cannot accept 
remuneration  for  any  other  activity,  except  academic,  research-related,  artistic,  revise-
related or editorial work, as well as any intellectual activity regulated by specific legislation 
or any activity carried out as a foster parent. The ANA does not cover conflict of  interest  in 
terms  of  what  positions  or  appointments  are  not  allowed  during 
34 
 

  
parliamentary  service  but  it  rather  presents  the  very  limited  list  of  the  ones  which  are 
compatible.  An  MP  can  hold  a  high-level  government  position  (prime  minister,  minister, 
state  secretary).  Following  the  2014  local  administrative  elections,  an  MP  can  no  longer 
become member of the local government, e.g. mayor. The ANA established a tougher set of 
rules in the area of economic conflict of interest, too. It also strictly defines the cases when an 
MP becomes unworthy of holding their office, e.g. if they are banned from public affairs or 
they are serving a prison sentence. Furthermore, the ANA lists several other activities which 
are incompatible with holding the office of an MP: e.g. exerting influence in business-related 
matters  using  his  parliamentary  status  or  acquiring  and  utilizing  confidential  information 
without  authorisation.  In  case  an  MP  is  found  to  have    a  conflict  of  interest,  they  have  to 
clear themselves of it within a limited timeframe; failure to do so may lead to them being 
stripped of their parliamentary duty by the National Assembly. 
 
Hungary has in place a system of asset declarations in respect of an MP as well as their close 
family  members  (such  obligation  is  in  force  for  decades,  it  was  introduced  by  Act  LV  of 
1990,  19.  §).  The  ANA  provides  that  each  MP  is  to  file  an  asset  declaration  in  accordance 
with a precise form, which is attached to the law, within thirty days upon the establishment 
of  their  mandate  and  then  every  year  by  31  January  as  well  as  within  30  days  upon  the 
termination  of  the  mandate.  If  an  MP  does  not  follow  this  rule,  s/he  is  not  allowed  to 
exercise her/his rights as a member and will not receive remuneration (Section 90 (3) of the 
ANA).  Furthermore,  the  members  are  obliged  to  attach  a  declaration  on  property  of  the 
same content as their own, in respect of family members (i.e. spouse or common law spouse 
and  children  living  in  a  common  household).  The  declarations  of  property  are  to  be  filed 
with the Committee on Immunity. It follows from Section 94 of the ANA that the declaration 
of assets of the MP is a public document, contrary to those relating to family members. The 
former are to be published without delay on the website of the National Assembly, by the 
Committee on Immunity. The rules concerning the conflict of interest and asset declarations 
of the MPs are one of the strictest in the European Union. In some other member countries 
for example, asset declarations may only relate to income or income and interest but do not 
cover  property  declarations  as  in  the  Hungarian  case.  Also  in  some  states  it  is  not 
compulsory  to  provide  the  asset  declarations  of  relatives.  Indeed,  the  GRECO  did  not 
recommend  the  online  publication  of  the  asset  declarations  of  the  Members  of  Parliament 
due to the fact these asset declarations are already publicly available via the homepage of 
the Hungarian Parliament. 
 
Limited monitoring of campaign spending 
  
(21) In its report adopted on 27 June 2018, the limited election observation mission of the OSCE 
Office for Democratic Institutions and Human Rights concluded that the limited monitoring of 
campaign  spending  and  the  absence  of  thorough  reporting  on  sources  of  campaign  funds  until 

35 
 

  
after  the  elections  undercuts  campaign  finance  transparency  and  the  ability  of  voters  to  make  an 
informed choice, contrary to international obligations and good practice. The State Audit Office has 
the competence to monitor and control whether the legal requirements have been met. The report did 
not  include  the  official  audit  report  of  the  State  Audit  Office  concerning  the  2018  parliamentary 
elections, as it had not been completed at the time. 
 
Contrary  to  some  ambiguous  statements  by  the  above  recital,  the  Hungarian  rules  on 
campaign  financing  are  detailed  and  strict,  and  are  corresponding  or  even  exceeding  the 
equivalent  system  of  some  other  EU  member  states.  The  criticism  of  the  OSCE  would  be 
more  relevant  in  comparison  with  the  criticism  of  the  other  Member  States’  respective 
provisions.  Furthermore,  the  current  regulatory  environment  is  much  more  detailed  and 
clearer than at the time of Hungary’s accession to the EU. 
 
In Hungary the Act LXXXVII of 2013 on the Transparency of Political Campaign Financing 
established clear rules and provided clear situation. Without going into all details here are 
some of the pillars of the Hungarian legislation on political campaign financing: (1) The Act 
maximizes the amount allowed to be spent for campaign activities, 
(2) It establishes strict rules on the use of such financing and on the monitoring of campaign 
spending. (3) Financial statements are to be submitted to the Treasury within 15 days after 
the  individual  results  of  the  election  together  with  copies  of  all  accounting  documents 
concerning  the  use  of  the  amount  of support. (4)  The  Treasury  reviews  the statement  and 
supporting documents. (5) If a candidate or a party fails to submit a statement within the 
above mentioned deadline or submits one, which is not approved later in whole or in part 
by the Treasury, they shall pay double the amount of the support received. (6) In order to 
strengthen transparency, the Act introduced a requirement that within 60 days starting from 
the date when the result of the elections became official, (7) all candidates and nominating 
organizations  must  make  public  the  amount  they  had  spent  for  campaigning,  including 
public and non-public sources, as well as the purposes for the spending. (About half of the 
Member  States  have  a  ceiling  on  party  expenditures,  whereas  parties  in  the  rest  of  the 
Member States are supposedly allowed to spend as much as they see fit. Public funding is 
often earmarked for specific campaign-related activities. Yet, in nine of the 28 Member States 
there  are  no  strict  rules  about  how  the  budget  may  be  spent.  In  most  Member  States, 
political parties’ financial statements have to be made publicly available. In three Member 
States,  however,  these  statements  are  only  available  upon  request.)  (8)  The  State  Audit 
Office has the competence to monitor and control whether the candidates and  nominating 
organizations  have  complied  with  the  legal  requirements  on  maximizing  the  campaign 
spending.  (9)  The  State  Audit  Office  audits  the  use  of  campaign  finances  in  case  of  those 
political parties which obtained at least one percent of the votes, according to the legislation, 
within one year from the date of the elections. The State Audit Office proceeds  within  one 
year  from  the  date  of  the  elections.  A  continuous  reporting  and 
36 
 

  
monitoring system throughout the campaign as suggested by the EP could be  interpreted as 
being suitable for political influence. 
 
Withdrawal from the Open Government Partnership 
 

(22)  On 7 December 2016, the Open Government Partnership (OGP) Steering Committee 
received a letter from the Government of Hungary announcing its immediate withdrawal from the 
partnership, which voluntarily brings together 75 countries and hundreds of civil society 
organisations. The Government of Hungary had been under review by OGP since July 2015 for 
concerns raised by civil society organisations in particular regarding their space to operate in the 
country. Not all Member States are members of the OGP. 

 
The  Open  Government  Partnership  is  a  multilateral  initiative  based  on  voluntary 
membership and therefore it is only up to the free decision of participating countries to join 
or to withdraw. The Hungarian Government therefore considered that there is no point in 
maintaining and financing our membership in an organization that has completely diverged 
from its original goals and principles. It is worth highlighting that Hungary is not the only 
Member State not taking part in the Open Government Partnership. 
 
The follow-up of the OLAF’s recommendations and public procurement 
  
(23)  Hungary benefits from Union funding amounting to 4,4 % of its GDP or more than half of 
public investment. The share of contracts awarded after public procurement procedures that 
received only a single bid remains high at 36 % in 2016. Hungary has the highest percentage in the 
Union of financial recommendations from OLAF regarding the Structural Funds and Agriculture 
for the 2013-2017 period. In 2016, OLAF concluded an investigation into a EUR 1,7 billion 
transport project in Hungary, in which several international specialist construction firms were the 
main players. The investigation revealed very serious irregularities as well as possible fraud and 
corruption in the execution of the project. In 2017, OLAF found “serious irregularities” and 
“conflicts of interest” during its investigation into 35 street-lightning contracts granted to the 
company at the time controlled by the Hungarian Prime-Minister’s son- in-law. OLAF sent its 
final report with financial recommendations to the Commission’s Directorate-General for Regional 
and Urban Policy to recover EUR 43,7 million and judicial recommendations to the General 
Prosecutor of Hungary. A cross-border investigation, concluded by OLAF in 2017, involved 
allegations related to the potential misuse of Union funds in 31 Research and Development 
projects. The investigation, which took place in Hungary, Latvia and Serbia, uncovered a 
subcontracting scheme used to artificially increase project costs and hide the fact that the final 
suppliers were linked companies. OLAF therefore concluded the investigation with a financial 
recommendation to the Commission to recover EUR 28,3 million and a judicial recommendation to 
the Hungarian judicial authorities. Hungary decided not to participate in the establishment of the 
European Public Prosecutor’s Office responsible for investigating, 

37 
 

  
prosecuting  and  bringing  to  judgment  the  perpetrators  of,  and  accomplices  to,  criminal  offences 
affecting the financial interests of the Union. 
 
Regarding  the  follow-up  of  the  OLAF’s  recommendations,  it  is  important  to  highlight  the 
following.  As  the  2017  OLAF  Report  shows,  in  Hungary  the  indictment  rate  is  47% 
according to OLAF’s figure on the actions taken by national judicial authorities following its 
recommendations (issued between 1 January 2010 and December 2017), while the average in 
the EU Member States is 42%. 
 
Furthermore,  according  to  Article  11  of  Regulation  883/2013  governing  the  work  of  the 
European  Anti-Fraud  Office15,  the  national  law  of  the  Member  State  concerned  shall  be 
taken into account in the OLAF report. The reports shall constitute admissible evidence in 
administrative  or  judicial  proceedings  of  the  Member  State  in  which  their  use  proves 
necessary, in the same way and under the same conditions as administrative reports drawn 
up by national administrative inspectors. They shall be subject to the same evaluation rules 
as those applicable to administrative reports drawn up by national administrative inspectors 
and  shall  have  the  same  evidentiary  value  as  such  reports.  However,  the  judge  has  a  full 
discretional  power  to  evaluate  the  individual pieces  of  evidence.  Therefore,  the  reports  of 
OLAF as such constitute only one piece of material evidence, but they can still be relevant 
for the prosecution during the criminal  procedure. It should be underlined that the national 
authorities still have to conduct the investigation in accordance with the respective national 
criminal procedural codes. In addition, another major factor influencing the indictment rate 
is the fact that by the time of the final OLAF report all supporting hard evidence that should 
be collected during the investigation for a successful prosecution is not available anymore. 
 
Nevertheless,  Hungary’s  performance  regarding  the  indictment  rate  is  still  above  the  EU 
average. 
 
The reasoned proposal states that Hungary decided not to participate in the establishment of 
the European Public Prosecutor’s Office (EPPO). According to the Treaties being part of the 
EPPO  is  upon  the  choice  of  the  Member  States.  Hungary  based  on  its  constitutional 
traditions  and  rules  has  decided  not  to  join  the  EPPO  as  it  was  also  decided  by  other 
Member States. Being part of the EPPO is not a prerequisite to comply with the values of 
the EU. 
 

Public procurement 
 
 
 

15  Regulation  (EU,  Euratom)  No  883/2013  of  the  European  Parliament  and  of  the  Council  of  11  September  2013 
concerning investigations conducted by  the European Anti-Fraud Office (OLAF) and repealing Regulation (EC) No 
1073/1999 of the European Parliament and of the Council and Council Regulation (Euratom) No 1074/1999 
38 
 

  
In  recent  years,  Hungary  implemented  a  number  of  measures  to  improve  public 
procurement  practices.  The  new  legal  framework  is  strengthened,  in  particular,  with  the 
approval  process  of  the  Public  Procurement  Authority  on  the  legality  of  the  negotiated 
procedures  without  prior  publication.  The  reasoned  decisions  of  the  Authority  are 
published on its website.16 In addition, the 2017 amendment to the Public Procurement Act 
introduced an option to declare public procurement procedures unsuccessful when only one 
single bid is received. 
 
Available  data  for  2016  and  2017  indicate  that  overall  there  was  a  noticeable  decrease  in 
single-bidder  tenders  and  significant  decrease  in  the  negotiated  procedures  without  prior 
publication. According to the statistical data of the Public Procurement Authority, the share 
of one-bidder contracts stood at 26,3% in 2017 (compared to 29,2% in 2016). As regards the 
negotiated  procedures  without  prior  publication,  on  the  basis  of  the  Single  Market 
Scoreboards, we can identify a constant decrease (14% in 2015, 9% in 2016 and 8% in 2017). 
 
However,  we  would  like  to  underline  that  the  share  of  one-bidder  procedures  highly 
depends  on  the  socio-economic  situation  and  the  structure  of  the  market  of  the  Member 
State concerned. For instance, the share of one-bidder procedures can be influenced also by 
the  number  of  the  large  companies  in  the  specific  sector.  The  fact  that  the  public 
procurement procedure ends with only one tenderer submitting a tender, in itself, does not 
entail  corruption  threats  or  distortion  of  competition.  The  tenderer  is  not  aware  of    the 
number of other tenders submitted; therefore, the tenderer provides the bid in a competitive 
environment. 
 
Furthermore,  Hungary  has  made  considerable  efforts  to  put  in  place  its  e-procurement 
system  before  the deadline  set  in  the public  procurement directives  (i.e.  18  October  2018). 
The system became fully operational as of 1 January 2018 and its use is mandatory for all 
contracting authorities as of mid-April 2018. The introduction of the e-procurement system 
is  an  important  step  towards  further  increasing  transparency  and  competition  in  public 
procurement.  Electronic  public  procurement  supports  tenderers  at  the  submission  of  their 
tenders  with  uniform  formal  requirements,  contributes  to  quicker  procedures,  decreases 
administrative  burdens  and  is  expected  to  bring  a  further  drop  in  the  number  of  single-
bidder procedures and to strengthen competition. 
 
So far, the e-procurement system is working very well, we have received numerous positive 
feedbacks,  more  than  900  procedures  have  been  launched  in  the  system  without  any 
significant issues (https://ekr.gov.hu, available also in English). 
 
 
 
16 http://www.kozbeszerzes.hu/adatbazisok/tajekoztatok-hnt-dontesekrol 
39 
 

  
The  development  achieved  concerning  the  transparency  and  competition  in  public 
procurement  was  recognised  by  the  2018  Country  Report  and  the  Country  Specific 
Recommendations.  Public  procurement  was  one  of  three policy  areas  in  the  2018  Country 
Report  where  “Some  Progress”  has  been  achieved  which  is  the  second  best  category  on a 
scale of four in the framework of the European Semester. Furthermore, according to the 2018 
Single  Market  Scoreboard,  Hungary’s  overall  performance  in  the  field  of  public 
procurement in 2017 was average. 
 
Effective governance and corruption 
 

(24)  According to the Seventh report on economic, social and territorial cohesion, government 
effectiveness in Hungary has diminished since 1996 and it is one of the Member States with the 
least effective governments in the Union. All Hungarian regions are well below the Union average 
in terms of quality of government. According to the EU Anti-corruption Report  published by the 
Commission in 2014, corruption is perceived as widespread (89 %) in Hungary. According to the 
Global Competitiveness Report 2017-2018, published by the World Economic Forum, the high level 
of corruption was one of the most problematic factors for doing business in Hungary. 

 
The  reasoned  proposal  refers  to  the  EU  Anti-corruption  Report  published  by  the 
Commission  in  2014,17  according  to  which  the  corruption  was  perceived  as  widespread 
(89%)  in  Hungary.  However,  it  should  also  be  noted  that  the  EU  Anti-corruption  Report 
revealed that at European level, three quarters of respondents thought that corruption was 
widespread in their own country, and Hungary was not even in the top 10 of those Member 
States where respondents were most likely to think corruption was widespread.18 
 
According to the Global Competitiveness Report 2017-2018,19 also referred to in the reasoned 
proposal,  the  corruption  is  among  the  most  problematic  factors  for  doing  business  in 
Hungary  (14.9  scores).  However,  it  should  also  be  noted,  on  the  one  hand,  that  there  are 
other  EU  Member  States,  where  this  factor  was  even  more  problematic  than  in  Hungary. 
Therefore, it would be worth observing the overall European context, and not just pick out 
the negative statistical data concerning one Member State. On the other hand, even if there 
are EU Member States with better scores, it should also be kept in mind the methodology 
used in the Global Competitiveness Report, which might negatively affect the comparability 
of  the  factual  situation  of  corruption  in  the  Member  States.  Respondents  to  the  World 
Economic  Forum's  Executive  Opinion  Survey  were 
 
17 
COM(2014) 
38 
final; 
https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/e- 
library/documents/policies/organized-crime-and-human-trafficking/corruption/docs/acr_2014_en.pdf 
18 See EU Anti-Corruption Report 2014, COM(2014) 38 final (page 6) and the Special Eurobarometer 397 Survey (page 
20, Table QB5) 
19 
http://www3.weforum.org/docs/GCR2017- 
2018/05FullReport/TheGlobalCompetitivenessReport2017%E2%80%932018.pdf 
40 
 

  
asked to select the five most problematic factors for doing business in their country and to 
rank them between 1 (most problematic) and 5. This means that the factor of corruption was 
only one of the several factors of doing business. Consequently, it might happen that despite 
the  factual  corruption  situations  are  the  same  in  Member  States  ‘A’  and  ‘B’,  the 
competitiveness report shows a better result concerning corruption in Member State ‘B’, in 
case the other factors (tax rates, tax regulation, bureaucracy, etc.) are even more problematic 
for the business actors than in Member State ‘A’. 
 
The  Hungarian  Government  takes  firm  measures  to  prevent  corruption.  Hungary  has 
adopted  several  two-year  National  Anti-Corruption  Programs;  however,  their 
implementation is still ongoing. The National Anti-Corruption Program of 2015-2016 mainly 
concentrated on public administration, while the Program of 2017-2018 draws up regulatory 
tasks  for  budgetary  authorities,  local  governments,  companies  and  police  authorities. 
Furthermore,  national  legislation  is  also  suitable  to  take  effective  steps  against corruption, 
for example the regulation of corruption offences in the Criminal Code in force. 
 
The  Global  Competitiveness  Report  mentioned  by  the  report  also  reveals  that  the  level  of 
corruption is higher in several other Member States, than in Hungary, therefore it would be 
worth observing the overall European context, and not just pick out the negative statistical 
data concerning Hungary. 
 
In  Hungary,  public  administration  agencies  have  been  working  with  integrity  consultants 
since  2013.  These  consultants  provide  ethical  advices  to  officials  turning  to  them.  Since 
November 2016, National Defence Agency, co-financed by the European Union, organizes 
trainings,  workshops  and  conferences  on  topics  relevant  to  the  prevention  of  corruption 
with the participation of local government leaders, including political leaders. 
 
Since the fall of the communist regime, there have been continuous political aspirations for 
the  implementation  of  targeted  actions  against  corruption  in  Hungary.  To  this  end, 
government  decisions  were  adopted  and  Hungary  joined  the  major  anti-corruption 
conventions (OECD – Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials, Council 
of Europe – Criminal Law Convention on Corruption, Civil Law Convention on Corruption, 
United  Nations  –  Convention  against  Corruption,  IACA  –  International  Anti-Corruption 
Academy). 
 
The  Government  also  made  significant  efforts  to  reduce  corruption  in  the  field  of  public 
procurements.  We  have  also  presented  this  to  the  Commission  during  the  2017-2018 
European  Semester.  In  January  2017  the  new  Public  Procurement  Act  entered  into  force, 
furthermore, electronic public procurements have been introduced as well. The number of 
appeal procedures decreased to 684, while the number of convictions decreased to 309, 
41 
 

  
which is a 40% decrease compared to the previous years’ data. At the same time, there are 
less and less single bid procedures in domestic public procurements. 
 
In  Hungary,  97%  of  corruption  charges  end  in  sanctions  or  prosecutions.  It  is  worth 
mentioning,  that  the  European  Commission  previously  stated  in  connection  with  the  new 
regulation  concerning  the  protection  of  whistle-blowers  acting  in  the  public  interest,  that 
with respect to 10 European countries no major legal harmonization is required due to their 
effective and detailed system. Hungary was among these 10 countries. 
 
The rules concerning the conflict of interest and asset declarations of the members of the 
Hungarian  National  Assembly  are  one  of  the  strictest  in  the  European  Union. 
Furthermore, the Hungarian Government takes firm measures to prevent corruption and 
national legislation is also suitable to take effective steps against corruption. Therefore, it 
is not justified to mention the elements of recitals 20-24 in a reasoned proposal requesting 
the Council to determine, pursuant to Article 7(1) of the Treaty on European Union, the 
existence of a clear risk of a serious breach by Hungary of the values on which the Union 
is founded. 
 

Privacy and data protection 
 
Within this context, it should be emphasised that the reconciliation of data protection and 
national/public security requirements is a global challenge and a key issue all across the EU 
as well. Besides, the Hungarian legal norms called into question by the European Court of 
Human Rights and the UN Human Rights Committee were in force already at the time of 
Hungary’s accession to the EU, and they cannot be regarded at all as reasons for launching 
an  Article  7(1)  procedure.  The  competent  Hungarian  authorities  are  currently  working  on 
the solution to bring the Hungarian law in line with the judgement of the European Court of 
Human Rights and with the recommendation of the UN Human Rights Committee. 
 
Violation of the respect for private life (Szabó and Vissy v. Hungary) 
 

(25) In its judgment of 12 January 2016, Szabó and Vissy v. Hungary, the ECtHR found that the 
right to respect for private life was violated on account of the insufficient legal guarantees against 
possible unlawful secret surveillance for national security purposes, including related to the use of 
telecommunications. The applicants did not allege that they had been subjected to any secret 
surveillance measures, therefore no further individual measure appeared necessary. The amendment 
of the relevant legislation is necessary as a general measure. Proposals for amendment of the Act on 
National Security Services are currently being discussed by the experts of the competent ministries 
of Hungary. The execution of this judgment is, therefore, still pending. 

 
Referring to the judgment of the ECtHR of 12 January 2016 in the case “Szabó and Vissy 
v.  Hungary”,  the  European  Parliament  raised  an  important  and  sensitive  question 
42 
 

  
discussed  in  many  countries,  namely  the  balance  between  two  equally  important 
constitutional principles, i.e. the respect of private life and the protection of national/public 
security. It is a relevant issue to be solved, however, it does not qualify as a basis requesting 
the Council to launch an Article 7(1) TEU, procedure. 
 
The  execution  of  the  judgment  of  the  ECtHR  is  in  the  pipeline  in  terms  of  legislative 
amendments.  Proposals  for  amendment  of  the  Act  on  National  Security  Services  are 
discussed by the experts of the competent ministries. This legislation dates back to 1995 and 
needs detailed revision and consideration in order to comply with the judgment and also the 
needs of modern times. 
 
It should be stressed that in the case cited, the judgment did not concern actual measures of 
surveillance but the mere possibility of the application of such measures sufficed to establish 
the applicants’ victim status within the meaning of the Convention. 
Furthermore, the violation found did not result from specific provisions introduced in 2011 
but from the background regulation as in force since 1996 (Act CXXV of 1995 on National 
Security Services, which was already in force at the time of Hungary’s accession to the EU). 
In the course of the execution of the judgment, it is agreed that amendment of the relevant 
legislation  is  necessary  as  a  general  measure.  However,  examination  of  the  requirements 
stemming  from  the  judgment  in  terms  of  legislative  amendments,  which  is  currently 
underway, is expected to take some time because although the applicants only complained 
about the lack of judicial authorisation of secret surveillance for national security purposes, 
the Court’s judgment has identified additional problems of the relevant legislation while its 
findings concerning the applicants’ original arguments remained ambiguous. Proposals for 
the amendment of the Act on National Security Services were discussed by the experts of the 
competent ministries and the further elaboration of those is in progress. 
 
Legal framework on secret surveillance for national security purposes 
 

(26) In the concluding observations of 5 April 2018, the UN Human Rights Committee expressed 
concerns that Hungary’s legal framework on secret surveillance for national security purposes 
allows for mass interception of communications and contains insufficient safeguards against 
arbitrary interference with the right to privacy. It was also concerned at the lack of provisions to 
ensure effective remedies in cases of abuse, and notification to the person concerned as soon as 
possible, without endangering the purpose of the restriction, after the termination of the 
surveillance measure. 

 
Any national security related issue requires great cautiousness and an integrated approach. 
The  national  security  related  legislation  is  under  the  competence  of  the  Member  States. 
However,  any  criticism  against  them  should  be  considered  carefully  and  with  great 
attention. The Hungarian rules in this regard are integrated and provide the adequate level 
of protection from all aspects. 
43 
 

  
However, it is currently being examined whether the proposals for the amendment of the 
Act on National Security Services mentioned under recital (25) could include more precise 
rules  in  order  to  address  the  above  mentioned  concerns  of  the  UN  Human  Rights 
Committee.  The  proposals  were  discussed  by  the  experts  of  the  competent  ministries  and 
the further elaboration of those is in progress. 
 
The  Hungarian  regulation  is  currently  being  examined  to  create  an  institutional 
framework  for  an  independent  verification  of  the  collection  of  classified  information. 
Therefore,  it  is  not  justified  to  mention  the  elements  of  recitals  25-26  in  a  reasoned 
proposal  requesting  the  Council  to  determine,  pursuant  to  Article  7(1)  of  the  Treaty  on 
European Union, the existence of a clear risk of a serious breach by Hungary of the values 
on which the Union is founded. 
 

Freedom of expression 
 
The accusations raised by the reasoned proposal with regard to the freedom of expression in 
Hungary  are completely  unfounded  or  based on  subjective perceptions.  The  Fundamental 
Law stipulates that everyone shall have the right to freedom of expression and that Hungary 
recognizes  and  protects  the  freedom  and  diversity  of  the  press.  The  Fundamental  Law 
ensures also the diversity and the balanced functioning of the media market. The Hungarian 
Government  is  committed  to  ensure  these  rights.  The  radical  changes  in  information 
technology – the digitalization and the internet – called for a revision of Hungarian media 
regulations  –  dating  back  to  1995  and  even  1986  –  and  the  adoption  of  an  effective, 
transparent,  and  up-to-date  new  regulation  became  inevitable  by  2010.  In  2010,  the  main 
focus  and  intention  of  the  Hungarian  legislator  was  to  create  –  in  line  with  the  general 
principle of technology neutrality – a time worthy, modern structure and definition base for 
future  Hungarian  media  regulation,  representing  and  seeking  ”a  minimal  common 
European  regulatory  approach”.  The  Hungarian  legislator  took  into  consideration  the 
recommendations  of  the  Council  of  Europe  and  of  other  bodies  several  times  and  did 
amendments in their sense. A number of issues raised by the reasoned proposal have been 
closed  with  the  satisfaction  of  both  parties.  The  Hungarian  Government  is  committed  to 
ensure freedom of expression and editorial freedom, as a consequence the functioning and 
publications of privately owned media outlets and the developments on the media market 
fall outside of the competences of the Hungarian Government. 
 
Media legislation 
 

(27) On 22 June 2015 the Venice Commission adopted its Opinion on Media Legislation (Act 
CLXXXV on Media Services and on the Mass Media, Act CIV on the Freedom of the Press, and 
the Legislation on Taxation of Advertisement Revenues of Mass Media) of Hungary, which  called 

44 
 

  
for  several  changes  to  the  Press  Act  and  the  Media  Act,  in  particular  concerning  the  definition  of 
“illegal media content”, the disclosure of journalistic sources and sanctions on media outlets. Similar 
concerns had been expressed in the analysis commissioned by the Office of the OSCE Representative 
on Freedom of the Media in February 2011, by the previous Council of Europe’s Commissioner for 
Human Rights in his opinion on Hungary’s media legislation in light of Council of Europe standards 
on freedom of the media of 25 February 2011, as well as by Council of Europe experts on Hungarian 
media legislation in their expertise of 11 May 2012. In his statement of 29 January 2013, the Council 
of  Europe’s  Secretary  General  welcomed  the  fact  that  discussions  in  the  field  of  media  have  led  to 
several  important  changes.  Nevertheless,  the  remaining  concerns  were  reiterated  by  the  Council  of 
Europe’s Commissioner for Human Rights in the report following his visit to Hungary, which was 
published  on  16  December  2014.  The  Commissioner  also  mentioned  the  issues  of  concentration  of 
media ownership and self-censorship and indicated that the legal framework criminalising defamation 
should be repealed. 
 
The radical changes in information technology – the digitalization and the internet – called 
for a revision of Hungarian media regulations – dating back to 1995 and even 1986 
– and  the  adoption  of  an  effective,  transparent,  and  up-to-date  new  regulation  became 
inevitable by 2010. 
 
In 2010, the main focus and intention of the Hungarian legislator was to create – in line with 
the  general  principle  of  technology  neutrality  –  a  time  worthy,  modern  structure  and 
definition base for future Hungarian media regulation, representing and seeking ”a minimal 
common  European  regulatory  approach”.  Provisions  of  the  Audio-visual  Media  Services 
Directive  were  adequately  implemented,  and  advanced  regulatory  concepts  were 
introduced  such  as  the  then  European  novelty  of  ”co-regulation”  into  the  field  of  media 
regulation. 
 
The so called ‘Media Constitution’ (Act CIV on the Freedom of the Press, and the Legislation 
on  Taxation  of  Advertisement  Revenues  of  Mass  Media)  of  2010  defines  and  protects  the 
editorial and journalistic freedom of expression, namely that any person employed by media 
content  providers  shall  have  the  right  to  professional sovereignty  and  independence  from 
the  owners  or  sponsors  of  the  provider,  as  well  as  from  any  natural  or  legal  person. 
Furthermore, the principle of transparency enshrined in the ‘Media Constitution’ obliges all 
bodies  of  the  central  and  local  governments  to  provide  assistance  to  media  content 
providers  in  discharging  their  information  duties  by  means  of  making  available  the 
necessary information to media content providers in due time. 
It must be pointed out that the criticized term "illegal media content” does not exist in the 
legislation mentioned by the reasoned proposal. Some of the obscure terms originally used 
in the Venice Commission's report (such as public morals) cannot be the subject of official 
proceedings,  and  the  rest  is  based  on  almost  two  decades  of  administrative  and  judicial 
practices,  being  easily  recognizable  by  the  market  players  and  the  law  enforcement 
practitioners. The concerned service provider may, however, submit a 
45 
 

  
constitutional complaint if they consider that the Court's interpretation violates the freedom 
of the press. 
 
The  criticisms  of  the  Venice  Commission  on  the  rules  of  protecting  the  source  of 
information, focused on the fact that the provisions guaranteeing such a protection [Act CIV 
on  the  Freedom  of  the  Press  of  2010,  6.§.  (2)]  refers  explicitly  to  criminal  cases.  This 
statement  is  inaccurate,  as  the  general  rules  of  the  Act  are  detailed  in  each  code  of 
procedural  law  (civil,  criminal,  administrative  and  offence),  and  the  missing  provision  is 
contained  in  Section  174  (2)  of  the Act  on  Criminal  Procedures.  In  addition  to  the  general 
rules, Article 6 (2) of the Media Act lays down the exceptional cases when the journalist may 
be obliged to disclose their source (surrender of information). Only a) a court, b) in order to 
investigate  a  criminal  offence,  c)  in  cases  that  are  specified  by  law  and  d)  in  the  case  of 
exceptionally justified circumstances, may require the journalist to do so. The exact content 
of  the  scope  of  section  6  (2)  of  the  Act,  and  in  particular  of  the  mentioned  "exceptionally 
justified case
", is determined by Section 174 (2) of the Act on Criminal Procedures. These are 
conjunctive requirements and the fact that the information cannot be provided by any other 
means shall always be defined as a result of careful and detailed investigation. 
 
Compared  to  previous  press  legislation  the  new  ‘Media  Constitution’  allows  journalists 
generally  to  hide  their  information  sources  in  administrative  and  judicial  procedures.  In 
accordance  with  the  former  Press  Act  of  1986  (Stv.)  the  journalists  could  (and  upon  the 
request of the source had to) conceal the name of their source, however, this right did not 
apply to denying testimony in criminal procedures; instead, the Stv. referred the case for the 
former  Criminal  Procedure  Act  which,  however,  failed  to  regulate  it.  In  contrast,  the  new 
‘Media  Constitution’  declares  the  general  rule  of  protecting  the  source  of  information 
requiring  that  the  public  interest  concerning  making  the  information  public  had  to  be 
substantiated.  In  this  case,  the  affected  person,  with  narrow  exceptions,  could  deny 
revealing the identity of the source; however, the provision on verifying the public interest 
was annulled by the Decision 165/2011. (XII. 20.) AB Constitutional Court. As a result, the 
Hungarian  Parliament  amended  the  rules  taking  into  consideration  the  decision  of  the 
Hungarian Constitutional Court, as well as the recommendations of the Council of Europe. 
The new rules, effective as of July 2012, provided a more effective protection for information 
sources. On the one hand it made the term ‘information source’ more precise and removed 
the requirement on public interest from the text, on the other hand the ‘exemption reason’, 
(the  possibility  to  deny  testimony  meant  to  reveal  the  identity  of  the  source)  shall  subsist 
even following the termination of the journalist’s employment. 
 
Therefore, it is to be stressed that the Hungarian legislation fulfils all the requirements of the 
Recommendation  adopted  by  the  Council  of  Europe,  as  the  following  wording  was 
implemented verbatim: "disclosure may be ordered only where reasonable alternative measures 
46 
 

  
to  the  disclosure  do  not  exist  or  have  been  exhausted,  and  where  the  legitimate  interest  in  the 
disclosure clearly outweighs the public interest.

 
As for financial penalties it must be highlighted that these sanctions may be imposed when 
media administration rules are violated. The legal consequences that can be applied under 
the Media Act form a differentiated sanction system in accordance with the framework of 
general  administrative  law  and  constitutional  principles.  The  law  takes  into  account  the 
constitutional  and  legal  requirements  of  administrative  law,  and  takes  into  account  the 
practice  of  the  former  Media  Authority  and  the  wide  variety  of  potential  violations.  The 
legal  consequences  and  the  principles  set  out  therein  make  it  clear  that  the  Media  Act 
establishes  objective,  clear  and  predictable  rules  along  the  principles  of  proportionality, 
gradual and equal treatment which, while complying with the requirements of the rule of 
law  and  legal  certainty,  focus  on  encouraging  voluntary  compliance.  A  serious  monetary 
penalty may only be levied in case of a recurring violation and the Media Council shall take 
into account the principles of graduation and proportionality. The amount of the penalty is 
also limited. As a result of the gradual approach and the requirement of proportionality, the 
imposition  of  unfair  penalties  for  the  "first"  infringement  is  subject  to  the  least  restrictive 
sanction  which  is  already  capable  of  achieving  the  desired  effect.  When  determining  the 
level  of  sanction  when  "first"  sanctioning,  it  is  therefore  essential  to  be  proportionate, 
effective and take into account the "increasibility" of the sanction. There are regulations in 
place against decisions on penalties, too. The predecessor of the Media Council, the ORTT 
could  impose  penalties  as  well,  however,  this  provision  remained  unchanged  since  1996 
resulting in a shrinking dissuasive effect of penalties. 
In case of repeated infringements, it is possible to aggravate the sanction. The  importance of 
the  gradual  approach  is  thus  the  expression  of  the  repeated  progression  and  the 
predictability  of  the  sanction  in  the  application  of  repeated  penalties,  possibly  with  other 
sanctions  and  measures.  (Of  course,  when  applying  sanctions  for  the  "first"  time, 
consideration should be given to the fact that it may be further exacerbated.) Certain legal 
disadvantages are explicitly the ultimae ratio of media law administration, such as the case , 
when the Media Council cancels the media service from its register. 
There are legal remedies against penalties as well. It is worth highlighting that the sanction 
system  of  the  Hungarian  media  legislation  is  not  abnormally  strict  or  oppressive.  For 
example, in other Member States it is not uncommon to threaten media legislation offenders 
with a criminal offence and the possibility of imposing high fines is especially common, as 
well. 
Therefore,  arguing  that  the  sanctioning  system  results  in  a  so-called  self-sensorship  is 
unfounded, both factually and legally. 
 
The  Hungarian  Government  further  advocates  a  balanced  and diverse  media market  thus 
enforcing plurality in the media landscape. The media legislation in force explicitly contains 
provisions for the prevention of media concentration, which rules promote the 
47 
 

  
creation of a diverse media market by preventing the emergence of information monopolies. 
The current media regulation has created a two-pillar system of tools to effectively secure 
the prevention of a dominant position and the pluralism of the media market. On the one 
hand, in order to prevent the creation of a monopoly of information, it imposes restrictions 
on  the  acquisition  of  property:  against  media  service  providers  with  average  annual 
audience proportion in the media market, against any holder of the media service provider 
and against any person or undertaking with a qualifying share in any media provider. On 
the  other  hand,  it  imposes  additional  obligations  on  media  service  providers  reaching  a 
certain  level  of  audience  that  can  guarantee  the  maintenance  of  the  media  market,  the 
facilitation  of  objective  and  pluralistic  information,  along  with  access  to  information.  This 
requirement of media concentration prevention is also anchored at the constitutional level, 
in the Fundamental Law, under Article IX. Act CLXXXV of 2010 on Media Services and on 
the  Mass  Media  contains  provisions  aiming  at  preventing  market  concentration  and 
regulates media service providers with significant powers of influence as envisaged by the 
Audio-visual Media Services Directive and it further protects the diversity of broadcasting. 
In this context, the public statements of the Council of Europe’s Secretary General in early 
2013  found  that  the  fundamental  problems  of  Hungarian  media  legislation  had  been 
resolved. 
 
Defamation in Hungary is regulated under the Criminal Code. It is, therefore, a criminal law 
category that does not exist solely in Hungary but traditionally it is also the part of the legal 
system in many Member States – laid down either in the criminal or in the civil code. If there 
is a lack of consistency between a particular judicial decision and the Fundamental Law, a 
constitutional complaint may be filed with the Constitutional  Court. In Hungary, political 
statements received extensive protection, which also means that in a public affairs debate, 
criticism  and  value  judgements  concerning  the  exerciser  of  public  authority  or  public 
politics cannot, in principle, be the basis of legal responsibility. The limits of the freedom of 
expression are only exceeded by those statements that violate the constitutionally protected 
domain of human dignity. 
 
The Venice Commission in its Opinion on Media Legislation acknowledged the efforts of the 
Hungarian government, over the years, to improve the original text of the two Acts, in line 
with  comments  received  from  various  observers  including  the  Council  of  Europe,  and 
positively noted the willingness of the Hungarian authorities to continue the dialogue. The 
Venice  Commission  required  the  revision  of  these  issues  mostly  in  order  to  change  the 
public perception of media freedom. 
 
Election of the members of the Media Council 
 

(28) In its Opinion of 22 June 2015 on Media Legislation, the Venice Commission acknowledged 
the efforts of the Hungarian government, over the years, to improve on the original text of the 
Media Acts, in line with comments from various observers, including the Council of Europe, and 

48 
 

  
positively noted the willingness of the Hungarian authorities to continue the dialogue. Nevertheless, 
the Venice Commission insisted on the need to change the rules governing the election of the members 
of the Media Council to ensure fair representation of socially significant political and other groups 
and that the method of appointment and the position of the Chairperson of the Media Council or the 
President of the Media Authority should be revisited in order to reduce the concentration of powers 
and secure political neutrality; the Board of Trustees should also be reformed along those lines. The 
Venice Commission also recommended the decentralisation of the governance of public service media 
providers and that the National News Agency not be the exclusive provider of news for public service 
media providers. Similar concerns had  been expressed in the analysis commissioned by the Office of 
the  OSCE  Representative  on  Freedom  of  the  Media  in  February  2011,  by  the  previous  Council  of 
Europe’s Commissioner for Human Rights in his opinion on Hungary’s media legislation in light of 
Council of Europe standards on freedom of the media of 25 February 2011, as well as by Council of 
Europe experts on Hungarian media legislation in their expertise of 11 May 2012. In his statement of 
29 January 2013, the Council of Europe’s Secretary General welcomed the fact that discussions in the 
field  of  media  have  led  to  several  important  changes.  Nevertheless,  the  remaining  concerns  were 
reiterated  by  the  Council  of  Europe’s  Commissioner  for  Human  Rights  in  the  report  following  his 
visit to Hungary, which was published on 16 December 2014. 
 
The Media Authority (responsible for telecommunication and frequency management) is an 
autonomous regulatory body subordinated solely to law while its predecessor was directed 
by the government and overseen by the competent Minister. Furthermore, the President of 
the Media Authority is currently appointed by the President of Hungary, while formerly it 
was appointed by the Prime Minister. Members of the Media Council (responsible for media 
contents  and  the  freedom  of  press)  are  elected  by  a  qualified  (two- thirds)  majority  of  the 
Parliament  for  9  years  whereas  members  of  its  predecessor  body  were  elected  by  simple 
majority for 4 years. Moreover, its members cannot by any means be instructed within their 
official  capacity.  Altogether,  the  high  professional  requirements,  the  long  mandate  of  the 
members of the Media Council, as well as the prohibition of the re-election of the President 
and  the  members  of  the  Media  Council  ensure  independence  from  both  the  Government 
and the Parliament. 
 
The Media Act has numerous provisions to ensure plurality, multi-party consensus and the 
election  of  non-political  candidates.  Consequently,  the  Media  Act  excludes  political  party 
representatives/officers/employees, or any person who is engaged in political activities to 
be a member of the Media Council. The Media Act also states that the Media Council and its 
members  are  only  subject  to  the  law  and  they  cannot  be  instructed  in  their  activities.  The 
members'  mandate  is  free,  they  are  subject  to  strict  rules  of  conflicts  of  interest  and  as  an 
essential element of independence, they cannot be called back. 
The Media Act provides full access to judicial remedies. Thus, the nomination and selection 
procedure  may  not  be  suitable  for  exercising  decisive  influence  on  the  contents  of  media 
services  and  press  products  by  one  or  more  parties,  the  Government  or  the  National 
Assembly (see Legislative Decree 46/2007. (VI.27.) AB). 
49 
 

  
The  rules  of  the  Media  Authority’s  presidential  election  presume  that  the  Prime  Minister 
and  the  two-thirds  majority  of  the  MPs  agree  on  the  President  of  the  Media  Authority, 
which is a premise of a broad consensus. 
 
Regarding  public  offices  and  mandates,  the  extended  office  term  is  a  step  towards  the 
independence from the Government and the National Assembly. From the point of view of 
the functioning of the state and the society, the Media Council carries out important tasks. In 
order  to  distance  themselves  from  the  Government  and  the  National  Assembly,  the 
President and its members receive their mandate for a period beyond parliamentary terms. 
There are several forms of transparent and democratic elections. As outlined in paragraph 
13  of  the  Explanatory  Memorandum  of  the  Council  of  Europe’s  Recommendation  REC 
(2000)  23:  "The  Recommendation  stipulates  that  members  of  regulatory  authorities  for  the 
broadcasting  sector  should  be  appointed  in  a  democratic  and  transparent  manner.  The  term 
“democratic” should be understood in its wider sense, given that the members of regulatory bodies are 
sometimes elected, sometimes nominated by public authorities (president, government or parliament) 
or by non-governmental organisations.” 
 
The six members of the Board of Trustees of the Public Service Foundation are elected by the 
Hungarian National Assembly according to a method that three members are appointed by 
the governing party and other three by the opposition, which ensures the political plurality 
of the Board. The Board cannot interfere in the content of the public service media, or limit 
in anz way the editorial responsibility, as it is also stated in Article 
91. § (1) d) of the Media Act accordingly: „The Public Service Foundation shall exercise the 
founders’  and  shareholders'  rights  in  respect  of  the  public  media  service  providers,    as 
defined by the provisions of the Civil Code applicable to business associations. However, it 
is  not  entitled:  […]  to  define  the  programme  flow  structure  of  a  public  media  service 
provider, as well as the content of its programme flow, services or programmes.” 
 
The Media Act foresees a separate body, the Public Service Board for guaranteeing the social 
control over the public service media. The members of this body are appointed by churches, 
municipalities, national and ethnic minorities to represent wide a range of social values. 
 
Act CXII of 2011 on Informational Self-Determination and Freedom of Information 
 

(29) On 18 October 2012, the Venice Commission adopted its Opinion on Act CXII of 2011 on 
Informational Self-Determination and Freedom of Information of Hungary. Despite the overall 
positive assessment, the Venice Commission identified the need for further improvements. 
However, following subsequent amendments to that law, the right to access government 
information has been significantly restricted further. Those amendments were criticised in the 
analysis commissioned by the Office of the OSCE Representative on Freedom of the Media in 

50 
 

  
March  2016.  It  indicated  that  the  amounts  to  be  charged  for  direct  costs  appear  to  be  entirely 
reasonable, but the charging for the time of public officials to answer requests is unacceptable. As was 
acknowledged by the Commission’s 2018 country report, the Data Protection Commissioner and the 
courts, including the Constitutional Court, have taken a progressive position in transparency-related 
cases. 
 
Hungary recognises the importance of access to public information as a means to provide 
for  transparency  in  the  government  sector.  (The  Fundamental  Law  ensures  the  right  to 
access and disseminate data of public interest.) 
 
The  amendment  of Act  CXII  of  2011  on  Informational  Self-Determination  and  Freedom  of 
Information aimed at strengthening the safeguards of fundamental rights in such a manner 
that  it  took  into  account  the  interest  of  data  controllers  as  well.  Experience  from  the 
administration revealed that specific provisions of the Freedom of Information Act fell short 
of the necessary flexibility and information requests from applicants put an overwhelming 
additional burden on data controllers that could prevent them from fulfilling their routine 
tasks  as  well  as  from  satisfying  information  requests  from  applicants.  The  amendments 
aimed  at  determining  the  procedures  and  conditions  where  satisfying  an  information 
request would need additional human or material resources. 
 
The  OSCE  report  found  that  the  charges  set  by  the  Hungarian  law,  for  direct  costs  of 
information requests, appeared to be entirely reasonable and could be presumed to reflect 
real costs. They were certainly in line with regional comparative costs. 
 
The  costs  of  disclosure  of  information  are  strictly  regulated  in  Act  CXII  of  2011  on 
Informational  Self-Determination  and  Freedom  of  Information  and  in  Government  Decree 
No.  301/2016  (IX.  30.)  on  the  fee  chargeable  for  compliance  with  requests  for  public 
information. 
 
Section 29 subsection 3 of Act CXII of 2011 states that the body with public service functions 
controlling  the  data  in  question  may  charge  a  fee  covering  only  the  costs  of  disclosure  of 
information, and shall communicate this amount to the requesting party in advance. Section 
29  subsection  5  of  the  same  act  lays  down  that  the  fee  can  be  charged  only  if  compliance 
with a data request is likely to entail unreasonable hardship on the staff of the body with 
public  service  functions  in  carrying  out  its  normal  duties.  The  requesting  party  shall  be 
notified  within  fifteen  days  from  the  date  of  receipt  of  his  request  if  compliance  with  his 
request is likely to entail such an unreasonable hardship, as well as of the amount of the fee 
chargeable,  and  if  there  is  any  alternate  solution  available  instead  of  making  a  copy.  If 
compliance with the request is likely to entail unreasonable hardship, the amount of the fee 
chargeable shall be calculated based on the staff costs related to satisfying the data request. 
51 
 

  
Section 3 of Government Decree No. 301/2016 states that the fee on the staff costs related to 
satisfying  the  data  request  shall  be  calculated  only  if  the  time  required  to  satisfy  the  data 
request  exceeds  4  working  hours.  Staff  costs  only  include  the  time  required  to  trace, 
aggregate,  systematize  and  copy  the  requested  information,  as  well  as  when  parts  of  the 
requested information should be reduced into an unrecognisable form. Staff costs related to 
satisfying the data request cannot exceed 4400 HUF’s per hour (~14 EUR’s per hour). 
 
Section 31 subsection 1 of Act CXII  of  2011 states that the requesting party may bring the 
case before the court for having the fee charged for compliance with the request reviewed. 
Section 52 subsection 1 also states that any person shall have the right to notify the National 
Authority  for  Data  Protection  and  Freedom  of  Information  and  request  an  investigation 
alleging an infringement relating to his or her personal data or concerning the exercise of the 
rights  of  access  to  public  information  or  information  of  public  interest,  or  if  there  is 
imminent danger of such infringement. 
 
In addition, it must be noted that Hungary is a party to the Council of Europe Convention 
on Access to Official Documents. Article 6 Para. 2 of the Convention states 
„[i]f  a  limitation  applies  to  some  of  the  information  in  an  official  document,  the  public 
authority should nevertheless grant access to the remainder of the information it contains. 
Any omissions should be clearly indicated. However, if the partial version of the document 
is  misleading  or  meaningless,  or  if  it  poses  a  manifestly  unreasonable  burden  for  the 
authority to release the remainder of the document, such access may be refused”. Article 7 
Para.  2  also  states  that  „[a]  fee  may  be  charged  to  the  applicant  for  a  copy  of  the  official 
document, which should be reasonable and not exceed the actual costs of reproduction and 
delivery  of  the  document.  Tariffs  of  charges  shall  be  published”.  This  demonstrates  that 
even  the  Convention  allows  for  possible  limitations  as  it  also  allows  the  Parties  to  charge 
fees for reproduction and delivery. 
 
The Explanatory Report to the Convention says that Article 7 Para. 2 means that „[i]n the 
case  of  copies,  the  cost  of  access  may  be  charged  to  the  applicant,  but  also  in  accordance 
with the self-cost principle and be reasonable; the public authorities should not make  any 
profit”. Hungary adopted rules that are consistent with the Convention, so the rules in force 
are in order and the issues raised in the reasoned proposal have been resolved. Staff costs 
can  only  be  charged  if  the  request  entails  unreasonable  hardship  on  the  staff  of  the  body 
with  public  service  functions  in  carrying  out  its  normal  duties,  therefore  these  fees  are 
reasonable and are also not serving the purpose of making any profit. 
52 
 

  
Freedom of the media and of association during the 8th April 2018 elections 
  
(30)  In its report, adopted on 27 June 2018, the limited election observation mission of the OSCE 
Office for Democratic Institutions and Human Rights for the 2018 Hungarian parliamentary 
elections stated that access to information as well as the freedoms of the media and association have 
been restricted, including by recent legal changes20 and that media coverage of  the campaign was 
extensive, yet highly polarized and lacking critical analysis due to the politicisation of media 
ownership and influx of the government’s publicity campaigns. The public broadcaster fulfilled its 
mandate to provide free airtime to contestants, but its newscasts and editorial output clearly 
favoured the ruling coalition, contrary to international standards. Most commercial broadcasters 
were partisan in their coverage, siding either with the ruling or opposition parties. Online media 
provided a platform for pluralistic, issue-oriented political debate. It further noted that 
politicisation of the ownership, coupled with a restrictive legal framework and absence of an 
independent media regulatory body, had a chilling effect on editorial freedom, hindering voters’ 
access to pluralistic information. It also mentioned that the amendments introduced undue 
restrictions on access to information by broadening the definition of information not subject to 
disclosure and by increasing the fee for handling information requests. 

 
As far as the independence of the media regulatory body is concerned, please refer to the 
comments to recital (28) above. 
 
In  Hungary  the  regulatory  environment  on  political  advertising  was  reformed  by  two 
amendments  to  the  Fundamental  Law  [Article  IX(3)]  in  2013  as  well  as  the  new  Election 
Procedure  Act  and  took  its  actual  shape  by  taking  fully  into  consideration  the  Decision 
1/2013  (I.  7.)  AB  of  the  Hungarian  Constitutional  Court  and  the  recommendations  of  the 
Venice  Commission.  Due  to  the  amendments  political  advertisements  can  be  published 
through any media service, free of charge in an unbiased manner without any modification. 
Media  service  providers  are  not  obliged  to  publish  campaign  advertisements;  however,  if 
they  undertake  to  do  so,  they  can  do  it  only on  the  terms mentioned  before.  The  Election 
Procedure  Act  prescribes  not  only  that  the  same  amount  of  time  shall  be  ensured  to  each 
nominating organisations with a national list for publishing the political advertisement but 
also ensures equal opportunities by setting daily time intervals and changing the order of 
appearance.  The  Hungarian  regulation  is  similar  to  those  applied  in  numerous  European 
countries in line with the 2008 decision  of the European Court of Human Rights in the ’TV 
Vest AS & Rogaland Pensjonistparti 
v. Norway’ case. In the  present campaign three commercial media service providers (RTL 
Klub, ATV, Class FM) published political advertisements. 
 
 
20 According to the ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report (Warsaw, 27 June 2018), the legislation 
in question: (1) Act on Freedom of Information; (2) Act on Election Procedures, (3) Act on Campaign Finance. Source: 
https://www.osce.org/odihr/elections/hungary/385959?download=true 
53 
 

  
As  far  as  the  allegation  of  a  „chilling  effect”  is  concerned,  it  is  not  supported  by  any  facts 
whatsoever, hence it is difficult to make legal counter arguments. 
 
Restrictions on freedom of opinion and expression 
 

(31) In its concluding observations of 5 April 2018, the UN Human Rights Committee expressed 
concerns about Hungary’s media laws and practices that restrict freedom of opinion and 
expression. It was concerned that, following successive changes in the law, the current legislative 
framework does not fully ensure an uncensored and unhindered press. It noted with concern that 
the Media Council and the Media Authority lack sufficient independence to perform their functions 
and have overbroad regulatory and sanctioning powers. 

 
The  Hungarian  Government  is  committed  to  promote  and  protect  the  freedom  and 
pluralism  of  media,  as  well  as  to  grant  equal  access  to  media  contents  for  everyone,  as 
reflected by the powerful legal and constitutional safeguards of media freedom in Hungary. 
The Fundamental Law stipulates that everyone shall have the right to freedom of expression 
and that Hungary recognizes and protects the freedom and diversity of the press. 
 
There  is  no  censorship  of  the  internet.  The  government  does  not  interfere  with  internet 
operations  nor  does  it  restrict  bandwidth  or  the  use  of  routers,  switches  or  other  devices. 
Under Hungarian law, internet or media services can only be suspended in an emergency or 
for  defence purposes.  Social  Media sites, such as  Facebook  or  Twitter  as  well  as  YouTube 
and international blog sites are freely accessible. Electronic content is not filtered and there 
is no censorship over blogs or text messages, nor is there any way to restrict their access. 
 
In response to earlier worries about Hungary's 2010 media regulations, that generic terms 
and  high  fees  could  lead  to  self-censorship  and  could  curtail  Hungarian  journalism,  the 
report concluded that no online medium has been fined. Internet service providers are not 
responsible  for  content  and  not  obliged  to  monitor  it.  According  to  the  Freedom  House 
report, the existence of self-censorship is only proven by word of mouth. 
 
As far as the independence of the media regulatory body is concerned, please refer to the 
comments to recital (28) above. 
 
In  addition  to  what  has  been  said  in  the  comments  to  recital  (27),  it  is  submitted  that 
sanctions and fines imposed by the Media Council can be suspended by a court  order. As 
the case law shows, the courts granted the suspension every time it has been asked for, and 
the  fines  –  as  any  other  sanctions  in  the  field  –  are  only  due  when  the  decision  becomes 
legally binding. 
54 
 

  
Publication of a list of people allegedly working to “topple the government” and the 
denial of accreditation to several independent journalists 
 

(32) On 13 April 2018, the OSCE Representative on Freedom of the Media strongly condemned 
the publication of a list of more than 200 people by a Hungarian media outlet which claimed that 
over 2 000 people, including those listed by name, are allegedly working to “topple the 
government”. The list was published by the Hungarian magazine Figyelő on 11 April and includes 
many journalists and other citizens. On 7 May 2018, the OSCE Representative on Freedom of the 
Media expressed major concern over the denial of accreditation to several independent journalists, 
which prevented them from reporting from the inaugural meeting of Hungary’s new parliament. It 
was further noted that such an event should not be used as a tool to curb the content of critical 
reporting and that such a practice sets a bad precedent for the new term of Hungary’s parliament. 

 
The  Fundamental  Law  of  Hungary  stipulates  that  the  freedom  and  diversity  of  the  press 
shall be recognised and protected. The Government of Hungary is thus committed to ensure 
freedom  of  expression  and  editorial  freedom,  as  a  consequence  the  functioning  and 
publications  of  privately  owned  media  outlets  fall  outside  of  the  competences  of  the 
Hungarian Government. 
 
The accreditation of journalists to the inaugural session of Hungary’s new parliament was 
accepted  on  the  basis  whether  the  journalist  concerned  respected  the  rules  governing  the 
press arrangements during the 2014-2018 parliamentary term. The Code of conduct for the 
press  on  the premises of  the  National  Assembly  is  laid  down in  the    Order  9/2013  of  the 
Speaker of the National Assembly. Accordingly journalists have access to a designated press 
area  and  the  plenary  hall,  they  can  report  on  the  activities  of  the  parliament  without 
restrictions, but basic behavioural rules have to be respected in order to ensure the dignity of 
the  place.  These  rules are  similar  to  the  Code  of  conduct    for  the  journalists  on  European 
Commission premises, according to which “Journalists shall have due regard to the dignity, 
privacy and integrity of all individuals, Commissioners, Commission staff, visitors and any 
other  individuals  present  on  Commission  premises  as  well  as  to  the  integrity  of  the 
Commission's property and equipment. Any violation may lead to the measures laid out in 
Commission Decision 2015/443.” Compared to Commission rules, Order 9/2013 is stricter 
only in cases such as: alcohol, drugs and the display of totalitarian symbols. It is to be noted 
that no serious conclusions can be drawn from a one-off event, mentioned in the European 
Parliament’s reasoned proposal. 
Hungary recognises the importance of access to public information as a means to provide 
transparency  in the  governmental  sector  and  the  Fundamental  Law  ensures  the  right  to 
access and disseminate data of public interest. Therefore, it is not justified to mention the 
elements  of  recitals  27-32  in  a  reasoned  proposal  requesting  the  Council  to  determine, 
pursuant to Article 7(1) of the Treaty on European Union, the 

55 
 

  
existence of a clear risk of a serious breach by Hungary of the values on which the Union 
is founded. 
 

Academic freedom 
 
The clarification of the rules of the operation of foreign universities in Hungary was merely 
misinterpreted, the academic freedom is not restricted in Hungary. The Hungarian Act on 
National  Higher  Education  entered  into  force  in  2012,  so  its  five-year  systematic  revision 
became due at the end of 2016. The systematic revision was implemented by the Hungarian 
Educational  Authority  and  based  on  the  findings  of  the  revision,  the  amendment  of  the 
National  Higher  Education  Act  was  necessary.  The  objective  of  the  amendment  of  the 
National  Higher  Education  Act  was  to  ensure  that  only  high  quality  foreign  higher 
education institutions may operate in Hungary. 
 
Amendment of Act CCIV of 2011 on National Tertiary Education 
  
(33) On 6 October 2017, the Venice Commission adopted its Opinion on Act XXV of 4 April 2017 
on the Amendment of Act CCIV of 2011 on National Tertiary Education. It concluded that 
introducing more stringent rules without very strong reasons, coupled with strict deadlines and 
severe legal consequences, for foreign universities which are already established in Hungary and 
have been lawfully operating there for many years, appears highly problematic from the standpoint 
of the rule of law and fundamental rights principles and guarantees. Those  universities and their 
students are protected by domestic and international rules on academic freedom, the freedom of 
expression and assembly and the right to, and freedom of, education. The Venice Commission 
recommended that the Hungarian authorities, in particular, ensure that new rules on requirement 
to have a work permit do not disproportionally affect academic freedom and are applied in a non-
discriminatory and flexible manner, without jeopardising the quality and international character of 
education already provided by existing universities. The concerns about the Amendment of Act 
CCIV of 2011 on National Tertiary Education have also been shared by the UN Special 
Rapporteurs on the freedom of opinion and expression, on the rights to freedom of peaceful assembly 
and association and on cultural rights in their statement of 11 April 2017. In the concluding 
observations of 5 April 2018, the UN Human Rights Committee noted the lack of  a sufficient 
justification for the imposition of such constraints on the freedom of thought, expression and 
association, as well as academic freedom. 

 
It is submitted that the academic freedom is not restricted in Hungary, the clarification of the 
rules  of  operation  of  foreign  universities  in  Hungary  was  merely  misinterpreted.  The 
Hungarian  Act  on  National  Higher  Education  entered  into  force  in  2012,  so  its  five-year 
systematic revision became due at the end of 2016. The revision is based on the findings of 
the Educational Authority and its main objective is to ensure that only high quality foreign 
higher education institutions may operate in Hungary. Consequently, the Act requires that 
the  operation  of  a  foreign  institution  of  higher  education  should  be  based  on  an 
international treaty. 
56 
 

  
Based  on  this  revision,  one  of  the  aims  of  the  modification  of  the  Act  on  National  Higher 
Education  was  to  provide  equal  level  playing  field  for  the  operation  of  the  foreign 
universities. As regards the detailed provisions of the relevant Hungarian legislation see our 
comment under recital (34) of the reasoned proposal. The nature and goal of the criticised 
legislative amendments are not connected neither to freedom of thought or expression, nor 
to artistic or academic freedom. According to the legislation, on the territory of Hungary a 
foreign  higher  education  institution  may  pursue  a  qualification  if  the  following 
requirements are fulfilled: a preliminary agreement between the Contracting Parties (central 
governments),  requirement  of  actual  operation  and  recognition  of  the  diploma issued,  the 
operation being authorized by the Educational Authority and fulfilment of the requirements 
regarding the provisions of the name of the institution. 
 
The  recital  of  the  reasoned  proposal  focuses  on  the  negative  elements  of  the  Venice 
Commission’s opinion. The Venice Commission also found that states have a large room for 
manoeuvre when it comes to regulating the operational conditions for institutions of higher 
education, as it is of national competence. The body also underlined that it is a legitimate 
goal to provide greater transparency in order to guarantee a quality education and to protect 
future students. The Venice Commission also acknowledged that some states do not allow 
foreign universities to operate at all, furthermore, that Hungary has the right to create and 
review regulation concerning institutions of higher education operating within its territory. 
 
The  European  Commission  itself  has  also  stated  that  it  is  not  without  precedent  that 
Member  States  of  the  EU  enact  special  legal  requirements  for  institutions  of  higher 
education  with  headquarters  in  a  foreign  country.  Many  Member  States  of  the  EU  have 
much stricter rules in many aspects than the new Hungarian law. 
 
Negotiations with foreign higher education institutions 
  
(34)  On 17 October 2017, the Hungarian Parliament extended the deadline for foreign 
universities operating in the country to meet the new criteria to 1 January 2019 at the request of 
the institutions concerned and following the recommendation of the Presidency of the Hungarian 
Rectors’ Conference. The Venice Commission has welcomed that prolongation. Negotiations 
between the Hungarian Government and foreign higher education institutions affected, in 
particular, the Central European University, are still ongoing, while the legal limbo for foreign 
universities remains, although the Central European University complied with the new 
requirements in due time. 

 
According  to  the  Hungarian  Act  on  Higher  Education,  the  activity  of  foreign  higher 
education institutions in Hungary is subject to two main conditions: a bilateral agreement in 
force between Hungary and the home country of the applicant institution 
57 
 

  
regarding  the  cooperation  in  cross-border  higher  education  and  the  genuine  higher 
education activity conducted by the applicant in its home country. Currently21 there are 21 
foreign  institutions  operating  in  Hungary,  6  of  which  are  headquartered  in  a  non-EEA 
country (1 in Thailand, 1 in Malaysia, 1 in China and 3 in the United States). With only one 
exception, all the institutions concerned have treated the amendment as a technical one and 
the  solution  has  been  clear  from  the  beginning;  the  Government  of  Hungary  has  already 
signed  the  necessary  cooperation  agreements  regarding  the  operation  of  the  McDaniel 
College 
of 
Maryland, 
the 
Heilongjiang 
University 
of 
China 
and 
the 
Mahachulalongkornrajavidyalaya University of Thailand. The relatively short time between 
the amendment and the actual signing of the agreements has shown that the new legislation 
does  not  impose  impossible  conditions  on  foreign  higher  education  institutions.  With  the 
swift and smooth conclusion of the negotiations our American, Chinese and Thai partners 
also  demonstrated  that  the  amendment  does  not  at  all  jeopardize  the  freedom  of  higher 
education or create any obstacle to their activities in Hungary. 
 
In order to conduct the necessary expert-level negotiations, the Hungarian Government has 
formed a working group. At the May 2017 session of this working group all the concerned 
foreign institutions requested the prolongation of the deadline set by the Higher Education 
Act. The same request was made by the Presidency of the Hungarian Rectors’ Conference, in 
order to grant a longer time period for compliance. The Venice Commission has explicitly 
welcomed this position in its related opinion. 
 
Fulfilling this request, and since the bilateral agreements were only finalized with two of the 
concerned  institutions  until  that  date  –  the  McDaniel  College  of  Maryland  and  the 
Heilongjiang  University  of  China  –  the  Hungarian  Parliament  decided  to  prolong  the 
deadlines on 24 October 2017 upon the initiative of the Hungarian Government. 
 
On 26 July 2018 a bilateral treaty was signed between the Hungarian Government and the 
State  of  Indiana.  As  a  result,  Notre  Dame  University  will  cooperate  with  Hungary’s 
Pázmány  Péter  University  to  offer  courses  in  chemical  and  civil  engineering,  as  well  as, 
mechatronics.  With  this  agreement  signed,  the  number  of  non-EEA  higher  education 
institutions will increase to seven. 
 
As regards the Central European University, it is important to note that the name in English 
actually  covers  two  institutions  that  operate  together:  the  Közép-európai  Egyetem  (KEE) 
and  the  Central  European  University  (CEU).  Közép-európai  Egyetem  (KEE  =  Hungarian 
translation of the name “Central European University” as abbreviated) is a „public benefit 
purpose entity”, thus a privately-operated Hungarian 
 
21https://www.oktatas.hu/felsooktatas/kozerdeku_adatok/felsooktatasi_adatok_kozzetetele/felsooktatasi_inte 
zmenyek/engedellyel_mukodo_kulfoldi_intezmenyek 
58 
 

  
higher  education  institution  recognised  by  the  Hungarian  state  and  the  Act  on  National 
Higher  Education.  The  amendment  of  the  National  Higher  Education  Act  related  to  the 
establishment  and  operation  of  foreign  higher  education  institutions  in  Hungary  never 
concerned this institution. The Central European University, New York (CEU) exists as an 
entity  jointly  operated  with  the  Közép-európai  Egyetem  (KEE),  and  is  a  foreign  higher 
education institution according to the Act on National Higher Education. 
It must be pointed out that the Hungarian “Közép-európai Egyetem” – unlike its American 
counterpart  –  issues  Hungarian  diplomas  under  the  Bologna  System,  in  line  with  EU 
standards of quality assurance. In case the Hungarian diploma is issued in English and the 
institution’s  name  is  also  translated  into  English,  it  is  confusing  and  unclear  which 
institution issued the diploma. One of the aims of the amendment of the National Higher 
Education Act - regulating amongst others that higher education institutions should not bear 
the  same  name  as  other  higher  education  institutions  -  was  meant  to  remedy  such 
shortcomings. It should be highlighted that the Central European University did not carry 
out education activity in the US, only in Budapest while issuing an American diploma. 
 
The  Central  European  University  has  signed an  agreement  with  the  Bard  College  of  New 
York on 8 September 2017, in order to fulfil the requirement of conducting actual education 
activities in the State of New York. According to the agreement, CEU will start a bachelor 
level  higher  education  activity  in  New  York,  for  which  the  Bard  College  will  grant  the 
necessary  infrastructure  (campus).  However,  it  is  important  to  emphasize  that  by 
concluding this agreement after the start of the academic year in September 2017, the CEU 
still  did  not  immediately  fulfil  the  requirement  in  question,  since  the  actual  educational 
activities at the Bard College could have only started in the spring semester of 2018. 
The  CEU  has  admitted  students  to  the  Academic  Year  2018-2019  and  guaranteed  that  all 
students  who  successfully  complete  their  academic  requirements  will  be  able  to  graduate 
with a CEU degree. 
 
Disproportionate restrictions of Union and non-Union universities 
  
(35) On 7 December 2017, the Commission decided to refer Hungary to the Court of Justice of the 
European Union on the grounds that the Amendment of Act CCIV of 2011 on National Tertiary 
Education disproportionally restricts Union and non-Union universities in their operations and 
that the Act needs to be brought back in line with Union law. The Commission found that the new 
legislation runs counter to the right of academic freedom, the right to education and the freedom  to 
conduct a business as provided by the Charter of Fundamental Rights of the European Union (the 
“Charter”) and the Union’s legal obligations under international trade law. 

 
It  is  to  be  highlighted  that  the  infringement  procedure  is  still  pending  and  ultimately  the 
Court  of  Justice  of  the  EU  (CJEU)  is  competent  to  establish  whether  or  not  Hungary 
infringed EU law. 
59 
 

  
(36) On 9 August 2018, it became public that the Hungarian government plans to withdraw the 
Masters programme of Gender Studies at the public Eötvös Loránd University (ELTE) and to 
refuse the recognition of the MA in Gender Studies from the private Central European University. 
The European Parliament points out that a misinterpretation of the concept of gender has 
dominated the public discourse in Hungary and deplores this wilful misinterpretation of the terms 
‘gender’ and ‘gender equality’. The European Parliament condemns the attacks on free teaching 
and research, in particular on gender studies, the aim of which is to analyse power relationships, 
discrimination and gender relations in society and find solutions to forms of inequality and which 
has become the target of defamation campaigns. The European Parliament calls for the fundamental 
democratic principle of educational freedom to be fully restored and safeguarded. 

 
In  every  Member  State  of  the  European  Union  the  right  of  accreditation  of  academic 
programmes  falls  exclusively  within  the  competence  of  the  state.  In  the  future,  no  state- 
funded  and  accredited  social  gender  studies  programme  will  be  launched  in  Hungary. 
However, such ongoing higher education programmes may continue for their full duration. 
This decision in no way restricts the freedom of academic research as the topic can continue 
to be researched to scientific standards within other academic fields and can also continue to 
be taught at universities which are operated by foundations. 
 
It cannot be overemphasized that the principle of legal certainty requires that the relevant 
Hungarian  legislation  be  applicable  to  all  institutions  of  higher  education  that  seek  to 
operate in the country. Therefore, it is not justified to mention the elements of recitals 33-
36 in a reasoned proposal requesting the Council to determine, pursuant to Article 7(1) of 
the  Treaty  on  European  Union,  the  existence  of  a  clear  risk  of  a  serious  breach  by 
Hungary of the values on which the Union is founded. 
 

Freedom of religion 
 
The aim of the Hungarian Legislator by adopting a new legislation on the Right to Freedom 
of Conscience and Religion and the Legal Status of Churches, Denominations and Religious 
Communities of Hungary was to make a clear distinction between the legal status of historic 
(traditional) churches  and  the  status  of  other  religious  communities  in  order  to  effectively 
handle previous practices often leading to  abuses. The difference of treatment is based on 
objective reasons. Further to the judgement of the European Court of Human Rights and of 
the  Constitutional  Court  of  Hungary,  a  new  amendment  to  the  Church  Act  is  under 
preparation. 
 
Right to Freedom of Conscience and the Legal Status of Religious Communities 
 

(37) On 30 December 2011, the Hungarian Parliament adopted Act CCVI of 2011 on the Right to 
Freedom of Conscience and Religion and the Legal Status of Churches, Denominations and 

60 
 

  
Religious Communities of Hungary, which entered into force on 1 January 2012. The Act reviewed 
the  legal  personality  of  many  religious  organisations  and  reduced  the  number  of  legally  recognised 
churches in Hungary to 14. On 16 December 2011 the Council of Europe Commissioner for Human 
Rights shared his concerns about this Act in a letter sent to the Hungarian authorities. In February 
2012,  responding  to  international  pressure,  the  Hungarian  Parliament  expanded  the  number  of 
recognised churches to 31. On 19 March 2012 the Venice Commission adopted its Opinion on Act 
CCVI of 2011 on the Right to Freedom of Conscience and Religion and the Legal Status of Churches, 
Denominations and Religious Communities of Hungary, where it indicated that the Act sets a range 
of requirements that are excessive and based on arbitrary criteria with regard to the recognition of a 
church.  Furthermore,  it  indicated  that  the  Act  has  led  to  a  deregistration  process  of  hundreds  of 
previously  lawfully  recognised  churches  and  that  the  Act  induces,  to  some  extent,  an  unequal  and 
even discriminatory treatment of religious beliefs and communities, depending on whether they are 
recognised or not. 
 
The Act CCVI of 2011  on the Right to Freedom of Conscience and Religion and the Legal 
Status of Churches, Denominations and Religious Communities of Hungary, which entered 
into  force  on  1  January  2012,  created  the  obligation  that  those  faith-based  communities 
which did not qualify to gain the status of churches had to go through a procedure to be re-
recognized as churches. Several of the communities concerned turned to the European Court 
of Human Rights for their status not being restored. The complainants argued that the Act 
was  discriminative  and  violated  freedom  of  religion.  Adopting  Act  CCVI  of  2011  was 
necessary  to  end  the  previous  unfortunate  and  opaque  situation  widely  referred  to  as 
‘church  business’.  The  regulation  recognizes  32  traditional  churches,  denominations  and 
faith-based communities compared to the some 200 recognized ones before the adoption of 
the Act, among which the “Eye of Heart Contemplative Order” the “Message-societies” or 
the  “Witch  Alliance”  were  held  in  exactly  the  same  status  as  for  example  the  Hungarian 
Catholic Church. 
 
The Act, which entered into force on the 1 of January 2012, guaranteed the  right to bodies 
earlier  registered  by  the  courts  as  churches  to  transform  into  religious  associations, 
providing them legal continuity, whilst retaining their legal personality and preserving their 
property.  According  to  the  2013  amendment,  these  communities  have  automatically 
received the status of organizations performing religious activity and they are entitled to use 
the term “church” in their names. 
 
The  Fundamental  Law  provides  both  the  individual  and  collective  freedom  of  religion, 
confirming  the  institutionalised  recognition  and  organisation  of  churches.  As  the 
Fundamental  Law  explicitly  recognises  the  rights  of  ‘religious  communities’  that  do  not 
operate as churches, the status of a collective religious community and the  basic freedoms 
stemming from the right of thought, conscience and religion are ensured in their entirety for 
these communities as well. The Constitutional Court decides on a case- by-case basis on the 
applicability  of  the  criticized  rules  as  declared  in  the  decision  23/2015  (VII.  7.)  of  the 
Constitutional Court. 
61 
 

  
The 2013 Report of the State Department of the United States of America on the freedom of 
religion, published on the 28 July 2014, found that in Hungary the Fundamental Law  and 
other  legislation  generally  protect  the  freedom  of  religion,  and  according  to  the  2013 
amendment, the differences between religious communities have decreased. 
 
In five EU Member States there are ‘national churches’ (state religions) and in at least two 
Member  States  there  is  no  separate  legal  category  for  other  religious  groups  at  all.  This 
means  that  such  communities  may  choose  only  other  private  law  statuses,  such  as 
association or foundation. There are examples in the EU for a strict separation of church and 
state, as a result of which there is no distinct category in place for churches. The majority of 
Member  States  clearly  distinguishes  between  the  legal  status  of  historic  (traditional) 
churches  and  the  status  of  other  denominations  and  there  are  various  legal  forms  for  this 
distinction.  In  several  Member  States  some  churches  are  listed  in  the  constitution,  while 
others are subject to separate regulations or different ‘sui generis’ statuses provided for them. 
The  system  of  at  least  one  EU  Member  State  is  almost  identical  with  the  Hungarian  one: 
official recognition is provided by the Parliament. The case-law of the ECtHR recognizes the 
right  of  states  to  create  various  legal  categories  for  religious  communities,  the  basic 
prerequisite of which is that some kind of a legal form shall be available without obstacles. It 
is  also  worth  mentioning  that  that  in  1568,  the  Hungarian  National  Assembly  of  Torda 
(Transylvania)  was  one  of  the  first  in  Europe  to  declare  free  practice  of  any  Christian 
religion (Catholicism, Calvinism, Lutheranism, Unitarianism). 
 
Unconstitutional deregistration of recognised churches 
 

(38)  In February 2013, Hungary's Constitutional Court ruled that the deregistration of 
recognised churches had been unconstitutional. Responding to the Constitutional Court's decision, 
the Hungarian Parliament amended the Fundamental Law in March 2013. In June and September 
2013, the Hungarian Parliament amended Act CCVI of 2011 to create a two-tiered classification 
consisting of “religious communities” and “incorporated churches”. In September 2013, the 
Hungarian Parliament also amended the Fundamental Law explicitly to grant itself the authority 
to select religious communities for “cooperation” with the state in the service of “public interest 
activities”, giving itself a discretionary power to recognise a religious organisation with a two-
thirds majority. 

 
The  provision  objected  to  by  the  report  assures  the  state  the  possibility  to  grant  to 
organizations  conducting  religious  activities  special  status  as  ‘established  churches’.  The 
Parliament may recognize religious communities that fulfil the requirements established in 
the relevant cardinal law, such as previous long-term religious activity, the extent of social 
support and the ability of the applicant organization to serve the community. The ability of 
the entity to cooperate with the state authorities is also among the conditions of 
62 
 

  
eligibility, for the very reason that the aim of legally recognizing a religious community as a 
‘church’ is to ensure the efficiency of working for the benefit of the community. 
 
According  to  Act  No  CCVI  of  2011  on  the  freedom  of  conscience  and  freedom  of  religion 
and on the acknowledgement of religions and religious communities as churches, a religious 
community serves as an institutional framework for religious activities, which has two legal 
forms  acknowledged  by  the  Parliament,  the  ‘established  church’  and  the  ‘organization 
conducting  religious  activity’.  The  religious  community  recognized  by  the  Parliament  as 
‘established church’ functions as a public law entity, whereas the ‘organization conducting 
religious activity’ is a private law association. It is open to all religious communities to make 
use of the legal possibility of being recognized as any of these two categories, if they comply 
with the conditions set by the law. 
 
The  rules  of  granting  the  status  of  a  public  law  entity  are  more  stringent  than  those  on 
private  law  entities.  The  difference  between  the  two  categories  is  that  private  law 
organizations  must  fulfil  less  criteria,  whereas  ‘established  churches’  must  comply  with 
additional  requirements  besides  the  criteria  set  for  the  private  entity  organizations. 
Nevertheless, those organizations, which are not acknowledged as ‘established churches’ by 
the Parliament, may still function as churches in the theological sense, whereas from a legal 
point  of  view  these  entities  will  be  conducting  their  religious  activities  according  to  their 
own  regulations  and  rules  as  special  legal  persons.  It  is  important  to  stress  that  the 
difference  in  the  legal  status  of  the  two  forms  on  conducting  religious  activities  does  not 
infringe  the  right  to  freedom  of  religion  under  Article  9  and  the  prohibition  on 
discrimination under Article 14 of the European Convention on Human Rights. These rights 
are  granted  by  the  Fundamental  Law  for  both  categories.  Religious  organizations  that  are 
not granted the status of ‘established churches’ are independent organizations, meaning that 
they cannot be monitored or controlled by the state. The Fundamental Law makes it clear 
that the principle of separation of state and church equally applies to both categories of entities, 
regardless of the religion they represent. The difference between the legal statuses of the two 
categories  was  recognized  by  Decision  No.  17/2017.  (VII.18.)  of  the  Hungarian 
Constitutional Court as well, which established that there is no constitutional requirement to 
grant to all churches the same legal status and the state is not  obliged to cooperate in the 
same  way  with  all  churches,  on  the  condition  that  the  difference  in  treatment  is  based  on 
objective reasons. 
 
The  Fourth  Amendment  of  the  Fundamental  Law  was  not  related  to  the  decision  of  the 
Constitutional  Court  on  church  law,  rather  it  was  a  comprehensive  amendment  to  the 
Fundamental Law consisting of 22 Articles, one of which, Article 4, applied to churches. 
 
In one EU Member State the recognition of religious communities as ‘churches’ is decided at 
the ministerial level, but the Parliament may also decide by law in such matters. In another 
Member State, the competence to recognize religious communities  as 
63 
 

  
churches  belongs  to  the  Minister  of  Justice,  who  decides  upon  the  proposal  of  the 
Parliament,  which  testifies  the  recognition  of  the  community  as  church  by  a  federal  law, 
which  cannot  be  legally  challenged.  In  another  EU  Member  State,  traditional  churches 
concluded  an  agreement  with  the  State,  whereas  the  recognition  of  other  religious 
communities  belongs  to  ministerial  competence.  Moreover,  in  some  Member  States  the 
constitution  proclaims  which  religion  is  the  main  religion  of  the  country;  such  prioritized 
religion in some Member States is for example the Evangelical Lutheran Church, the Eastern 
Orthodox Church and the Roman Catholic Church. 
 
Violation of the freedom of conscience and religion 
 

(39)  In its judgment of 8 April 2014, Magyar Keresztény Mennonita Egyház and Others v. 
Hungary, the ECtHR ruled that Hungary had violated freedom of association, read in the light of 
freedom of conscience and religion. The Constitutional Court of Hungary found that certain rules 
governing the conditions of recognition as a church were unconstitutional and ordered the 
legislature to bring the relevant rules in line with the requirements of the European Convention on 
Human Rights. The relevant Act was accordingly submitted to the Hungarian Parliament in 
December 2015, but it did not obtain the necessary majority. The execution of that judgment is still 
pending. 

 
The ECtHR found violation of the right to freedom of association read in light of the right to 
freedom  of  religion  of  the  applicant  religious  communities,  which  lost  their  status  as 
registered churches following the entry into force in 2012 of the new Hungarian Church Act. 
The  Court  found  that  ‘in  removing  the  applicants’  church  status  altogether  rather  than 
applying  less  stringent  measures,  in  establishing  a  politically  tainted  re-  registration 
procedure whose justification as such is open to doubt, and finally, in treating the applicants 
differently  from  the  incorporated  churches  not  only  with  regard  to  the  possibilities  for 
cooperation but also with regard to entitlement to benefits for the purposes of faith-related 
activities,  the  authorities  disregarded  their  duty  of  neutrality  vis-à-vis  the  applicant 
communities’. 
 
The  judgment  of  the  ECtHR  found  violations  in  respect  of  16  religious  communities.  The 
Court obliged the parties, including Hungary, to carry out consultations on the amount of 
the  compensation.  Agreements  were  reached  with  nine  communities,  while  in  respect  of 
seven further communities, the ECtHR defined the amount of compensation. Many of these 
communities claimed for an unreasonable amount of compensation, especially those which 
had wanted to gain the religious status in order to receive the state support. These claims 
were  rejected  by  the  ECtHR  and  the  awarded  compensations  were  more  in  line  with  the 
amount previously offered by the Hungarian Government. Applicants pay the Government 
a fair compensation on the basis of external court agreements or court judgments (28 June 
2016 and partial judgments of 25 April 2017). 
64 
 

  
On  6  July  2015,  upon  the  motion  of  the  Budapest  Administrative  and  Labour  Court 
submitted  in  the  framework  of  the  registration  proceedings  pending  before  it  upon  the 
request of the Budapest Autonóm Gyülekezet, the Constitutional Court found that certain 
rules  governing  the  conditions  of  recognition  as  a  church  (which  have  already  been 
amended after the introduction of the applications to the ECtHR) were unconstitutional and 
ordered  the  legislature  to  bring  the  relevant  rules  in  line  with  the  requirements  of  the 
Convention  by  15  October  2015.  The  relevant  Act  was  accordingly  submitted  to  the 
Parliament  in  December  2015  but  it  did  not  obtain  the  support  of  the  necessary  qualified 
(two-thirds) majority. The new rules have not yet been adopted. 
A  new  amendment  to  the  Church  Act  is  currently  under  preparation,  which  provides  the 
court  lighter  condition  with  church  registration  than  it  is  provided  in  the  ordinary  legal 
status of the churches. 
 
The Fundamental Law of Hungary provides both the individual and collective freedom of 
religion,  confirming  the  institutionalised  recognition  and  the  organisation  of  churches. 
Therefore,  it  is  not  justified  to  mention  the  elements  of  recitals  37-39  in  a  reasoned 
proposal  requesting  the  Council  to  determine,  pursuant  to  Article  7(1)  of  the  Treaty  on 
European Union, the existence of a clear risk of a serious breach by Hungary of the values 
on which the Union is founded. 
 

Freedom of association 
 
The right to freedom of association is guaranteed by the Fundamental Law of Hungary in 
line  with  the  international  standards.  Hungary  recognises  the  vital  contribution  of  non-
governmental organisations to the promotion of common values and goals. The law on the 
Transparency  of  Organisations  receiving  Support  from  Abroad  intended  to  enhance  the 
transparency and accountability of funding of non-governmental organisations which was 
recognized as a legitimate aim by the Venice Commission. An annual posterior declaration 
does not restrict the movement of capital, as the latter has already taken place at the time of 
the declaration. Existing and proposed EU law measures contain similar or more restrictive 
transparency  requirements.  Draft  laws  mentioned  in  recital  (44)  were  not  adopted.  The 
legislation  package  on  combating  illegal  immigration  responds  to  a  growing  concern  of 
citizens and aims to combat organizational activities that support illegal immigration. 
 
Audits of NGOs which were beneficiaries of the Norwegian Civil Fund 
 

(40) On 9 July 2014, the Council of Europe Commissioner for Human Rights indicated in his letter 
to the Hungarian authorities that he was concerned about the stigmatising rhetoric used by 
politicians questioning the legitimacy of NGO work in the context of audits which had been carried 
out by the Hungarian Government Control Office concerning NGOs which were operators and 
beneficiaries of the NGO Fund of the EEA/Norway Grants. The Hungarian Government  signed 
an  agreement  with  the  Fund  and,  as  a  result,  the  payments  of  the  grants 

65 
 

  
continue to operate. On 8-16 February 2016, the UN Special Rapporteur on the situation of human 
rights defenders visited Hungary and indicated in his report that significant challenges stem from the 
existing  legal  framework  governing  the  exercise  of  fundamental  freedoms,  such  as  the  rights  to 
freedoms of opinion and expression, and of peaceful assembly and of association, and that legislation 
pertaining to national security and migration may also have a restrictive impact on the civil society 
environment. 
 
Hungary  provides  the  fundamental  human  rights  enshrined  in  international  treaties  and 
Hungary’s  Fundamental  Law  to  all  its  citizens,  including  human  rights  defenders.  Their 
support  level  and  playing  field  have  not  diminished:  tens  of  thousands  of  organizations 
participate  in  tenders  run  by  the  Trust  for  National  Cooperation,  furthermore  both  the 
number of supported projects and the amount of funding available have shown an increase, 
compared to prior years. 
 
It must be noted that regarding the investigations into the distribution of the Norway grants 
(Norwegian Civic Fund) that these funds are similar to EU resources and the investigations 
did not at all concern the activities of human rights defenders, but these were accountability 
measures regarding the financial operations of their organizations. The money managed by 
the Norway grants can be considered public money, therefore it is in the public’s interest to 
find out whether the funds were utilized to benefit all Hungarian citizens according to the 
applicable  rules.  The  review  report  carried  out  by  Ernst  &  Young  earlier  revealed  several 
misconducts about the distribution of the Norwegian Civic Support Fund. The investigation 
by the Government Control Office (GCO) had the sole purpose of finding out whether all 60 
thousand civil organizations had equal conditions in competing for the Norwegian grants. 
The investigation by the GCO has concluded and found 61 misconducts in 63 projects under 
scrutiny,  thus  this  investigation  proved  that  the  organizations  responsible  for  the 
distribution have failed to respect the rules. The Government of Norway has also launched 
an investigation into the allocation of its funds which, in itself, proves that they have also 
found something to disapprove. 
 
The Government of Hungary has reformed the whole distribution mechanism of its national 
development policy, and the review of the distribution mechanisms of the Norway grants 
was part of this process. The system, due to the reform, has become more transparent and 
has  increased  its  accountability  which  are  highly  important  factors  in    the  allocation  of 
public  money.  In  December  2015  the  Government  signed  an  agreement  with  the  Norway 
grants. In parallel, the GCO withdrew its appeal and did not initiate further investigations in 
this matter. The conclusion of this case shows that the Government is aiming at cooperation; 
the  payments  of  the  Norway  grants  continue  to  operate  undisturbed,  complying  with  the 
transparency criteria of the rule of law, as well as with the common rules set out by Norway 
and Hungary. 
66 
 

  
The law on the Transparency of Organisations Receiving Support from Abroad 
 

(41) In April 2017 a draft law on the Transparency of Organisations Receiving Support from 
Abroad was introduced before the Hungarian Parliament with the stated purpose of introducing 
requirements related to the prevention of money laundering or terrorism. The Venice Commission 
acknowledged in 2013 that there may be various reasons for a state to restrict foreign funding, 
including the prevention of money-laundering and terrorist financing, but those legitimate aims 
should not be used as a pretext to control NGOs or to restrict their ability to carry out their 
legitimate work, notably in defence of human rights. On 26 April 2017, the Council of Europe 
Commissioner for Human Rights addressed a letter to the Speaker of the Hungarian National 
Assembly noting that the draft law was introduced against the background of continued 
antagonistic rhetoric from certain members of the ruling coalition, who publicly labelled some 
NGOs as “foreign agents” based on the source of their funding and questioned their legitimacy; the 
term “foreign agents” was, however, absent from the draft. Similar concerns have been mentioned 
in the statement of 7 March 2017 of the President of the Conference of INGOs of the Council of 
Europe and President of the Expert Council on NGO Law, as well as in the Opinion of 24 April 
2017 prepared by the Expert Council on NGO Law, and the statement of 15 May 2017 by the UN 
Special Rapporteurs on the situation of human rights defenders and on the promotion and 
protection of the right to freedom of opinion and expression. 

 
It must be underlined that Hungary recognises the vital contribution of non- governmental 
organisations to the promotion of common values and goals (over 60 000 non-governmental 
organisations  are  operating  in  Hungary).  These  organizations  also  play  an  important  role 
not only in the democratic control of the government and shaping public opinion but also in 
addressing certain social difficulties and fulfil other community policy needs. Therefore, the 
right  to  freedom  of  association  as  well  as  other  relating  fundamental  rights,  such  as  the 
freedom of assembly and freedom of expression, are guaranteed by the Fundamental Law of 
Hungary in line with the norms of the Council of Europe. The Act intended to enhance the 
transparency  of  funding  of  non-  governmental  organizations.  It  neither  affects  the  basic 
rights associated with the freedom of association, nor hampers the access of associations to 
resources  on  the  grounds  of  the  nationality  or  the  country  of  origin. As  noted  in  the  joint 
OSCE/ODIHR  and  Venice  Commission  Guidelines  on  Freedom  of  Association,  as  well  as 
the expert opinion of the Venice Commission on the issue, the freedom to seek, receive and 
use resources can be subject to requirements related to the prevention of money laundering 
or  terrorism.  These  documents  also  underline  that  such  resources  may  legitimately  be 
subject to reporting and transparency requirements. 
 
The  term  ‘organisations  supported  from  abroad’  is  purely  factual,  is  not  stigmatising  and 
does not include any negative value judgement. This way the legislation does not create any 
reputational  burden  for  the  organisations  or  their  donors.  The Parliamentary  Assembly  of 
the  Council  of  Europe  has  also  acknowledged  in  its  Resolution  2162  (2017)  that  the 
Hungarian law did not include some of the controversial terms ’foreign agent’ or 
67 
 

  
the  specific  and  thus  discriminatory  reference  to  NGOs  which  defend  human  rights,  and 
that  it  provided  for  a  judicial  rather  than  administrative  review.  Consequently,  it  can  be 
acknowledged  that  the  overall  purpose  of  the  Act  is  in  line  with  relevant  international 
guidelines, including those elaborated under the auspices of the Council of Europe. It is to 
be highlighted that the infringement procedure is still pending and ultimately the CJEU is 
competent to establish whether or not Hungary infringed EU law. 
 
As  to  the  financing  of  NGOs  is  concerned,  it  should  be  noted  that  Hungary  was  the  first 
Central-European  country  that  introduced  in  1996  a  specific  mechanism  to  support  the 
activity of NGOs.22 Individual taxpayers – natural persons – may designate one percent of 
their income taxes paid to a qualified non-profit organization and another one percent to a 
church. Experience shows that this is an important source of financing for many NGOs: in 
2018, 8.3 billion HUF was offered to 27 000 NGO-s by 1.79 million Hungarian taxpayers. The 
amount of the donations exceeded the sum of the previous year’s 7.8 billion HUF. 
 
Interference with the freedom of association and expression 
  
(42)  On 13 June 2017, the Hungarian Parliament adopted the draft law with several amendments. 
In its Opinion of 20 June 2017, the Venice Commission recognised that the term ‘organisation 
receiving support from abroad’ is neutral and descriptive, and some of those amendments 
represented an important improvement but at the same time some other concerns were not 
addressed and the amendments did not suffice to alleviate the concerns that the law would cause a 
disproportionate and unnecessary interference with the freedoms of association and expression, the 
right to privacy, and the prohibition of discrimination. In its concluding observations of 5 April 
2018, the UN Human Rights Committee noted the lack of a sufficient justification for the 
imposition of those requirements, which appeared to be part of an attempt to discredit certain 
NGOs, including NGOs dedicated to the protection of human rights in Hungary. 

 
In Hungary more than 60 000 NGOs are operating without problems though less than 1% of 
them seek to exert political influence without any kind of democratic accountability. NGOs 
are  playing  an  important  role  in  shaping  public  opinion  and  perception;  this  is  well 
mirrored in the Preamble of the Act acknowledging their role in contributing to societal self-
organization.  Therefore,  there  is  a  substantial  public  interest  for  the  entire  society  to  see 
what interests they represent. For this very reason the transparency of NGOs funded from 
abroad is an essential requirement from the aspect  of rule of law. It must be highlighted that 
the Act does not prohibit funding from abroad and the operation of NGOs either; it merely 
makes  their  funding,  transparent,  in  conformity  with  the  established  principles  of 
democracy. Also,  non-governmental 
 
22 Act CXXVI of 1996 on the Use of a Specified Portion of the Personal Income Tax 
68 
 

  
organisations  are  not  persecuted  for  receiving  financial  assistance  from  abroad  but  they 
purely  have  to  inform  the  public  over  a  certain  threshold  sum.  Hence  the  Act  does  not 
adversely affect the essential content of freedom of association. 
 
In its opinion on the Hungarian Draft Law on the Transparency of Organisations Receiving 
Support from Abroad (hereafter: the Act) the Venice Commission welcomed the fact that no 
new, separate register was established for organisations receiving foreign funding because, 
as the Commission stated, creating a separate register might strengthen the perception that 
the Act aims at stigmatising certain civil society organisations, based solely on their source 
of  financing.  The  Hungarian  Parliament,  having  taken  into  consideration  the 
recommendations  of  the  Commission,  amended  the  original  Draft  Law  and  reduced  the 
period  of  deregistration  from  three  to  one  year.  This  improvement,  among  others, 
demonstrates  the  readiness  and  willingness  of  the  Hungarian  Parliament  to  concerns 
brought up in relation to the Act and thereby the claim of disproportionate and unnecessary 
interference  is  overruled.  In  its  2013  Interim  Opinion  on  the  Draft  Law  on  Civic  Work 
Organisations of Egypt, the Venice Commission explicitly acknowledged that ‘it is justified 
to  require  the  utmost  transparency  in  matters  pertaining  to  foreign  funding’.  As  a  result, 
ensuring transparency is a legitimate aim and – unlike in Egypt – there is no restriction on 
receiving funding in the Hungarian case. 
 
Transparency of Organisations Receiving Support from Abroad 
  
(43) On 7 December 2017, the Commission decided to start legal proceedings against Hungary for 
failing to fulfil its obligations under the Treaty provisions on the free movement of capital, due to 
provisions in the NGO Law which in the view of the Commission, indirectly discriminate and 
disproportionately restrict donations from abroad to civil society organisations. In addition, the 
Commission alleged that Hungary had violated the right to freedom of association and the rights to 
protection of private life and personal data enshrined in the Charter, read in conjunction with the 
Treaty provisions on the free movement of capital, defined in Article 26(2) and Articles 56 and 63 
TFEU. 

 
It  is  to  be  highlighted  that  the  relevant  infringement  procedure  is  still  pending  and 
ultimately the Court of Justice of the EU is competent to establish whether or not Hungary 
infringed EU law. In this respect, since the final outcome of the process is still unknown for 
each party, any statement assuming the violation of EU law is a mere allegation which can 
adversely affect Hungary’s political and legal interests. Moreover, the Commission did not 
feel  under  the  same  circumstances  that  it  would  be  necessary  to  call  on  the  Hungarian 
Government to suspend the application of the Act. 
 
The  Hungarian  Parliament  adopted  the  Act  with  certain  amendments,  reflecting  to  the 
recommendations of the Venice Commission which has analysed the compatibility of the bill 
with the applicable Council of Europe standards. Three out of the five concerns raised were 
taken up in the final version of the bill, namely 1) inclusion of the 
69 
 

  
proportionality principle for sanctions, 2) limiting the obligations to the major sponsors and 
3) applying a one-year period for the deregistration procedure instead of 3 years. The Venice 
Commission recognised that these amendments represent an important improvement. 
 
In  its  responses  to  the  Commission,  in  the  course  of  the  infringement  procedure  and  the 
ongoing court procedure, the Hungarian Government highlighted  that, according to CJEU 
case  law,  a  prior  declaration  or  authorization  may  be  deemed  as  a  restriction  to  the  free 
movement of capital. The CJEU previously held that while authorisation is not allowed, a 
prior  declaration  may  be  one  of  the  proportionate  measures  which  Member  States  are 
permitted  to  take  since,  unlike  prior  authorization,  it  does  not  entail  suspension  of  the 
transaction  in  question  but  does  still  allow  the  national  authorities  to  exercise  effective 
supervision to prevent infringements of their laws and regulations. 
 
Since  the  relevant  Hungarian  legislation  calls  for  a  report  once  the  annual  threshold  is 
exceeded  and  yearly  after  that  (together  with  the  annual  report),  it  applies  an  even  softer 
tool,  namely  posterior  declaration.  Such  a  rare  obligation  may  not  be  seen  as  an 
administrative  burden  on  organisations.  Furthermore,  a  posterior  declaration  is 
conceptually  not  capable  of  restricting  the  movement  of  capital,  as  the  latter  has  already 
taken place at the time of the declaration. It may thus be concluded that the provision does 
not qualify as a restriction to the free movement of capital. Even if the restrictive nature may 
be  established,  the  restrictions  in  question  are  necessary,  proportionate  and  the  least 
restrictive measures which are therefore compatible with EU law. 
 
Regarding  the  justified  aim  of  the  legislation  (which  was  called  into  question  by  the 
Commission without sound reasoning, referring to transparency as the legislator’s ‘alleged 
aim’), it must be highlighted that even the ‘Venice Commission’ agreed in its Opinion No. 
889/2017  that  ’ensuring  transparency  is  also  a  legitimate  aim.  The  Commission  considers 
that  transparency  may  on  the  one  hand  reveal  the  possible  illicit  origin  of  the  financing 
(whether it is a result of a criminal activity or not), but also keep the public informed of the 
(legitimate) sources of financing of NGOs. It is also an instrument to ensure the regularity of 
the  procedures  followed  for  the  financing,  thus  enabling  the  authorities  to  react  and  that 
other  NGOs  possibly  also  apply  for  the  funding.  Transparency  may  therefore  justify 
proportionate reporting and disclosure obligations imposed on the associations.’ 
 
The proportionality is supported by the fact that the NGOs are subject to the obligation of 
declaration only in case of individual transactions above HUF 500 000 (approx. EUR 1 600) if 
the  foreign  funding  surpasses  HUF  7.2  million  (approx.  EUR  23  000)  per  tax  year,  which 
amounts to the double of the threshold set by the anti-money laundering legislation. As to 
the data protection concerns, those individuals who donate such 
70 
 

  
amount are “entering public sphere” and are regarded as public players justifying that their 
name, amount of the donation and location data (country, city) become public. 
 
In addition, it must be noted that the EU legislator recognizes and applies similar rules with 
a  view  to  enhance  transparency  on  the  EU  level.  Regulation  1141/2014  contains  several 
provisions  on  transparency  requirements  for  European  political  parties  and  political 
foundations  and  on  28  September  2016  the  Commission  published  its  proposal  for  an 
Interinstitutional  Agreement  on  a  Mandatory  Transparency  Register,  some  provisions  of 
which  entail  a  more  restrictive  approach  than  the  Hungarian  law,  by  specifying 
prerequisites the various organisations must comply with and setting a lower threshold for 
reporting obligations on subsidies received. 
 
The ‘Stop-Soros’ legislative package 
 

(44) In February 2018, a legislative package consisting of three draft laws, (T/19776, T/19775, 
T/19774), was presented by the Hungarian Government. On 14 February 2018, the President of 
the Conference of INGOs of the Council of Europe and President of the Expert Council on NGO 
Law made a statement indicating that the package does not comply with the freedom of association, 
particularly for NGOs which deal with migrants. On 15 February 2018, the Council of Europe 
Commissioner for Human Rights expressed similar concerns. On 8 March 2018, the UN Special 
Rapporteur on the promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression, the 
Special Rapporteur on the situation of human rights defenders, the Independent Expert on human 
rights and international solidarity, the Special Rapporteur on the human rights of migrants, and 
the Special Rapporteur on contemporary forms of racism, racial discrimination, xenophobia and 
related intolerance warned that the bill would lead to undue restrictions on the freedom of 
association and the freedom of expression in Hungary. In its concluding observations of 5 April 
2018, the UN Human Rights Committee expressed concerns that by alluding to the “survival of the 
nation” and protection of citizens and culture, and by linking the work of NGOs to an alleged 
international conspiracy, the legislative package would stigmatise NGOs and curb their ability to 
carry out their important activities in support of human rights and, in particular, the rights of 
refugees, asylum seekers and migrants. It was further concerned that imposing restrictions on 
foreign funding directed to NGOs might be used to apply illegitimate pressure on them and to 
unjustifiably interfere with their activities. One of the draft laws aimed to tax any NGO funds 
received from outside Hungary, including Union funding, at a rate of 25 %; the legislative package 
would also deprive NGOs of a legal remedy to appeal against arbitrary decisions. On 22 March 
2018, the Committee on Legal Affairs and Human Rights of the Parliamentary Assembly of the 
Council of Europe requested an opinion of the Venice Commission on the draft legislative package. 

 
The new Hungarian Parliament did not adopt the above mentioned legislative package. 
  (45) On 29 May 2018, the Hungarian Government presented a draft law amending certain laws 
relating to measures to combat illegal immigration (T/333). The draft is a revised version of the 
71 
 

  
previous legislative package and proposes criminal penalties for ‘facilitating illegal immigration’. The 
same  day,  the  Office  of  the  UN  High  Commissioner  for  Refugees  called  for  the  proposal  to  be 
withdrawn and expressed concern that those proposals, if passed, would deprive people who are forced 
to flee their homes of critical aid and services, and further inflame tense public discourse and rising 
xenophobic  attitudes.  On  1  June  2018,  the  Council  of  Europe  Commissioner  for  Human  Rights 
expressed  similar  concerns.  On  31  May  2018,  the  Chair  of  the  Committee  on    Legal  Affairs  and 
Human Rights of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe confirmed the request for an 
opinion of the Venice Commission on the new proposal. The draft was adopted on 20 June 2018 before 
the delivery of the opinion of the Venice Commission. On 21 June 2018, the UN High Commissioner 
for  Human  Rights  condemned  the  decision  of  the  Hungarian  Parliament.  On  22  June  2018,  the 
Venice Commission and the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights indicated 
that the provision on criminal liability may chill protected organisational and expressive activity and 
infringes upon the right to freedom of association and expression and should, therefore, be repealed. 
On  19  July  2018,  the  Commission  sent  a  letter  of  formal  notice  to  Hungary  concerning  new 
legislation  that  criminalises  activities  that  support  asylum  and  residence  applications  and  further 
restricts the right to request asylum. 
 
At  the  2018  parliamentary  elections,  voters  delivered  another  two-thirds  majority  to  the 
governing parties and a strong mandate to take measures in order to safeguard Hungary’s 
security and tighten regulations to counter illegal migration. With that mandate, on 20 June, 
Parliament adopted the STOP Soros legislative package (Act VI of 2018 on amending certain 
acts  with  respect  to  measures  combating  illegal  migration).  The  package  responds  to  a 
growing  concern  among  Hungarian  voters,  and  citizens  throughout  Europe,  that  security, 
both internal and external, must be a top priority. Considering that the lack of transparency 
in the non-governmental sector is not unique to our country and that many other Member 
States struggle with it, Hungary joins a handful of countries that lead the way in creating 
reasonable  regulations  that  protect  citizens.  The  package  puts  forward  a  more  rigorous 
response by declaring illegal immigration a threat  to Hungary’s national security. Anyone 
involved  in  the  organization  of  aiding  or  abetting  illegal  migration  will  be  committing  a 
criminal offence. The comprehensive legislation includes amendments to the Police Act, the 
Criminal  Code,  the  Act  on  Asylum,  the  Act  on  the  State  Border  and  the  Act  on 
Misdemeanours. 
According to Article 353/A. of the Criminal Code any person who is engaged in the pursuit 
of organizational activities: 
a) with a view to initiating an asylum procedure in Hungary on behalf of a person who is 
not subject to persecution on the basis of race or nationality, his/her alliance with a 
specific social group, religious and/or political conviction, or whose fear of being subject 
to direct persecution is unfounded in his or her native country or the country of his or her 
habitual residence, or the country through which he or she travelled in transit; or 
b) with a view to obtain the right of residence for a person who entered or resides in the 
territory of Hungary illegally, insofar as the act did not result in a more serious criminal 
offence, is guilty of misdemeanour punishable with custodial arrest of 5-90 days 
(hereinafter referred to as: organizational activity aiding illegal immigration.) 
72 
 

  
Committing  such  an  offence  (i.e.  organizational  activity  aiding  illegal  immigration)  on  a 
regular  basis,  or  by  rendering  help  to  more  people  or  assisting  illegal  immigration  in 
exchange for money, constitute a more severe offence, and as such is punishable by prison 
sentences of up to one year. . Meanwhile, the new law equips the police with tools to keep 
people  against  whom  there  is  an  ongoing  criminal  procedure  for  the  aforementioned 
activities  away  from  the  8-kilometer  area  inside  the  Hungarian  border.  Furthermore, 
according  to  the  amendment  of  the  Act  on  Asylum,  Hungary  may  not  accept  asylum 
requests  from  people  who  apply  from  countries  where  they  are  no  longer  subject  to 
persecution and are not in grave danger (a similar provision exists in one of  the Member 
States’ Fundamental Law). 
 
As to the premature adoption of the law, it is submitted that the Government had already 
been fully informed of the content of the opinion of the Venice Commission concerning the 
package. 
 
It  should  be  highlighted  that  the  European  Commission  has  opened  an  infringement 
procedure with regard to this legislative package on 19 July 2018. The Commission  found 
that the new Hungarian legislation raises concerns as regards its compatibility with EU law, 
more  precisely  with  the  asylum  acquis,  free movement  rights  of  EU  citizens  and  with  the 
Charter  of  Fundamental  Rights.  The  Hungarian  authorities  have  sent  their  reply  to  the 
Commission’s  concerns  on  19  September  2018.  The  Hungarian  Government  explained  in 
details why the Commission’s argumentation is not well-founded. 
 
As  a  Member  State  with  a  Schengen  external  border,  Hungary  has  a  particularly  high 
burden and responsibility to stem illegal migration, and the Hungarian people are also right 
to expect the Hungarian Government to take all measures against illegal migration and the 
promotion of it. In recent years, it has been shown that organizing migration is an activity 
which seems to be legal but weakens state sovereignty, and the activity of smugglers and 
certain  NGOs  threaten  the  public  order  and  public  security.  The  organizers  consciously 
build on the fact that expulsion of people or their forced return to their home countries is 
carried out only in few cases even if these persons are  not granted the right for international 
protection  in  asylum  procedures.  Since  their  countries  of  origin  do  not  cooperate  in  this 
regard  even  with  economically  and  diplomatically  strong  European  countries  this  task 
becomes extremely difficult. 
 
The  Hungarian  Government  considers  democracy  and  sovereignty  of  people  not  only  as 
theoretic principles but also applies them in its everyday practice as its guiding values. This 
is  reflected  in  the  decision  of  the  Government  to  survey  the  voters’  opinion  on  illegal 
migration  as  well,  whereby  Hungarian  people  rejected  both  illegal  immigration  and  the 
mandatory  relocation  quotas  and  articulated  their  wish  for  an  enhanced  external  border 
protection scheme. 
73 
 

  
The comprehensive aim of the legislative package is to combat organizational activities the 
aim  of  which  is  aiding  illegal  immigration.  This  aim  is  identical  to  what  is  defined  in 
Preamble  (1)  and  (2)  of  Council  Directive  2002/90/EC  on  defining  the  facilitation  of 
unauthorised entry, transit and residence: ‘(1) One of the objectives of the European Union is 
the gradual creation of an area of freedom, security and justice, which means, inter alia, that 
illegal immigration must be combated. (2) Consequently, measures should  be taken to combat the 
aiding of illegal immigration  
both in connection with unauthorised crossing of the border in 
the  strict  sense  and  for  the  purpose  of  sustaining  networks  which  exploit  human  beings.’ 
This  is  the  purpose  of  the  legislation-package,  which  enables  the  courts  to  penalize  the 
organisation  of  illegal migration.  The  regulation  offers  a  complex  solution,  and  to  achieve 
this, the State will have effective means to act against the organizers of illegal migration by 
establishing  a  criminal  offence,  strengthening  the  state  border  regime  and  extending  the 
scope of relevant police measures. 
 
As a precondition of the legislative package, the Fundamental Law was modified, by which 
Hungary,  among  other  Member  States,  raised  the  principle  to  the  constitutional  level  that 
says  that  “a  State  has  the  right  to  determine  the  conditions  according  to  which  aliens  are 
allowed to enter its territory”. This practice can be identified in one of the Member States’ 
Fundamental Law as well: the right of asylum may not be invoked by a person who enters 
the  federal  territory  from  a  Member  State  of  the  European  Communities  or  from  another 
third state in which application of the Convention Relating to the Status of Refugees and of 
the Convention for the Protection. This principle is accepted by international customary law 
and  is  proven  by  the  practice  of  the  states,  and  it  is  also  set  in  the  draft  proposal  of  the 
United  Nations  International  Law  Commission  on  the  rules  of  expulsion  of  aliens  under 
international law. It evidently follows from the foregoing that the sovereignty of the State 
immanently incorporates the unalienable right of authorizing the entry of foreigners to the 
State’s territory. 
 
According  to  the  new  criminal  offence,  the  perpetrator  organizes  assistance  to  a  person, 
whom they know at the time of the perpetration that the person concerned is not entitled for 
asylum,  in  order  to  obtain  international  protection  in  Hungary  or  consenting  to  the 
acquisition  of  a  residence  permit  for  a  person  illegally  entering  or  illegally  staying  in 
Hungary.  The  legislation  is  in  line  with  Article  31  (1)  of  the  Geneva  Convention,  which 
protects only those who come directly from a territory where their lives or their freedom are 
at risk. In this regard, it has to be highlighted that according to the statement of the Venice 
Commission, the criminalization of such behaviours which incite migrants to circumvent the 
legislation  of  a  country  on  immigration  is  not  contrary  to  the  international  standards  of 
human  rights,  as  it  aspires  to  achieve  the  aim  set  out  in  Paragraph  2  of  Article  11  of  the 
European Convention on Human Rights. 
74 
 

  
The Venice Commission in its recommendation suggested that a criminal offence should not 
threaten the initiation of an asylum procedure with a sanction, if it is for a person who was 
not either prosecuted in their country of origin or was not directly persecuted there, either. 
This  point  of  the  recommendation  is  not  acceptable,  as  according  to  the  new  criminal 
offence,  the  perpetrator  supports  or  makes  the  illegal  immigration  of  a  person  who  has 
violated  the  Geneva  Convention  easier,  thus,  the  threat  of  the  legal  consequences  of  the 
criminal offence is justified. 
 
In order to clarify the application of the new criminal offence, a definition is provided for the 
most typical organizing activities. Ultimately the court decides on penalties, following the 
thorough examination of all the circumstances of the individual case. 
 
According  to  the  recommendation  of  the  Venice  Commission,  the  new  criminal  offence 
involves  the  possibility  of  prosecuting  natural  persons  or  organisations  who  lawfully 
provide  support  for  asylum-seekers  and  foreign  nationals.  Although  the  law  does  not 
contain  explicit  exceptions,  the  concept  of  the  organizational  behaviour  does  not  include 
representation, legal counselling, protection in asylum or criminal procedures, and, hence it 
does  not  impede  civil  society  organizations  with  legitimate  goals,  especially  the  UNHCR 
which has a privileged status in Hungary. 
 
According to the disposition, this crime can only be committed intentionally. The offence is 
an immaterial crime, the fact that the asylum application is refused by the authority is not a 
condition for the criminal offence to be founded. The subsidiary characteristic of the crime is 
important  and  it  can  only  be  established  if  a  more  serious  offence,  such  as  smuggling  of 
human  beings,  is not  carried  out  by  the  perpetrator.  It  is  a  mitigating  circumstance,  if  the 
perpetrator unveils the circumstances of the criminal act before being committed. In these 
cases,  the  penalty  may  be  reduced  without  limitation  and  in  cases  deserving  special 
consideration, it can be dismissed. 
 
It is submitted that the new criminal offence is not applied to those who advocate for human 
rights and who exercise their right to a fair trial in official proceedings in a legal way. 
 
The  legislative  package  also  amended  the  Act  on  the  State  Border  and  introduced  a 
prohibition.  According  to  this  provision  no  one  may  stay  within  the  8  km  range  of  the 
external state border or of the border sign specified in Point 2 of Article 2 of the  Schengen 
Borders Code (hereinafter referred to as the territory defined by the Act on the State Border) 
if they are being prosecuted for committing a criminal offence related to border security and 
the state border regime, unless this person has an at least 5-year valid address of residence 
within  this  area.  Therefore,  if  the  investigating  authority  informs  a  person  of  their  well-
founded suspicion that that person is involved in such a criminal offence (i.e. organizational 
activity aiding illegal immigration), then that  person 
75 
 

  
becomes a suspect, and they cannot, from that moment on, be in the territory defined by the 
Act on State Border. 
 
Act XXXIV of 1994 on the Police (hereinafter: Rtv.) was amended in order to provide the full 
range of actions with a new measure, called “restraining from border”. It assures that on the 
one  hand  no  one  who  is  subject  to  a  criminal  procedure  for  criminal  offences  related  to 
border security and the state border regime may enter the territory defined by the Act on the 
State Border and on the other hand, that such a person may be removed from that territory 
by the police. 
 
According  to  the  new  measure  in  Chapter  V  of  the  Rtv,  the  legal  restrictions  have  to  be 
necessary,  proportionate  and  bound  to  the  intended  objective,  hence  the  proportionality 
requirement  of  Section  15  is  applicable.  Section  15  provides  that  on  the  one  hand,  the 
measure selected must not cause any disadvantage, that is evidently disproportionate to the 
legitimate aim of the measure and on the other it prescribes that from the several possible 
and  appropriate  measures  that  one  has  to  be  chosen,  which,  while  ensuring  effectiveness, 
causes the least restriction, injury or damage to the person concerned. The right to appeal 
concerning the injunction of restraining from border is also provided. In case of violations of 
fundamental  rights,  the  affected  person  may  lodge  a  complaint  to  the  Independent  Police 
Complaints Board. 
 
It should be highlighted that recently new ideas occurred both at Member States and at EU 
level. According to these ideas, in order to stem illegal migration and secondary movement, 
it is necessary to establish closed centres at the European Union's external borders and at the 
borders  or  on  the  territories  of  Member  States.  In  these  closed  centres  the  competent 
authorities  may  examine  the  merits  of  individual  cases  and  decide  on  the  asylum 
applications, while avoiding that the asylum seekers leave these centres before the decisions 
are made. In our opinion, the abovementioned measures, both at Member States and at EU 
level  show  that  the  former  criticisms  against  the  Hungarian  transit  zones  and  applied 
procedures were not due to non-conformity with EU law. 
 
Hungary  guarantees  the  fundamental  human  rights  enshrined  both  in  international 
treaties  and  in  its  Fundamental  Law  for  all  of  its  citizens,  including  human  rights 
defenders.  Furthermore,  the  Act  on  NGOs  does  not  prohibit  funding  from  abroad  and 
does not aggravate the operation of NGOs, it merely makes foreign founding transparent. 
Therefore,  it  is  not  justified  to  mention  the  elements  of  recitals  40-45  in  a  reasoned 
proposal  requesting  the  Council  to  determine,  pursuant  to  Article  7(1)  of  the  Treaty  on 
European Union, the existence of a clear risk of a serious breach by Hungary of the values 
on which the Union is founded. 

76 
 

  
Right to equal treatment 
 
 
The Government rejects the artificial confrontation of families and women’s rights. We have 
several  programs  to  support  employees  in  striking  the  balance  between  work  and  family 
life.  The  Government  spends  4.7%  of  the  GDP  (EUR  3  billion)  on  financial  support  for 
families, compared to an EU average of 2.5%. In 2019 the budget will be increased to EUR 
6.2 billion. Hungarian law also provides strong protection for women against violence, the 
Criminal  Code  punishes  these  actions  more  severely  than  before.  As  regards  the  working 
conditions  for  pregnant  workers,  the  safety  of  pregnant  and  nursing  workers,  equal 
treatment  also  in  the  world  of  employment  is  one  of  the  top  priorities  of  the  Hungarian 
Government’s employment policies. 
Uneven balance between the protection of families and women’s rights 
 

(46) On 17-27 May 2016, the UN Working Group on discrimination against women in law and in 
practice visited Hungary. In its report, the Working Group indicated that a conservative form of 
family, whose protection is guaranteed as essential to national survival, should not be put in an 
uneven balance with women’s political, economic and social rights and the empowerment of 
women. The Working Group also pointed out that a woman’s right to equality cannot be seen 
merely in the light of protection of vulnerable groups alongside children, the elderly and the 
disabled, as they are an integral part of all such groups. New school books still contain gender 
stereotypes, depicting women as primarily mothers and wives and, in some cases, depicting 
mothers as less intelligent than fathers. On the other hand, the Working Party acknowledged the 
efforts of the Hungarian Government to strengthen the reconciliation of work and family life by 
introducing generous provisions in the family support system and in relation to early childhood 
education and care. In its report adopted on 27 June 2018, the limited election observation mission 
of the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights for the 2018 Hungarian 
parliamentary elections stated that women are underrepresented in political life and there are no 
legal requirements to promote gender equality in elections. Although one major party placed a 
woman at the top of the national list and some parties addressed gender-related issues in their 
programmes, empowerment of women received scant attention as a campaign issue, including in 
the media. 

 
The  Hungarian  Government  rejects  the  artificial  confrontation  of  families  and  women’s 
rights.  The  Hungarian  Government  is  committed  to  empower  women  to  decide  on  their 
own lives and provide them the freedom of choice whether they wish to have children. In 
November,  the  Government  launched  the  next  Citizens’  Consultation  on  the  protection  of 
families. Topics feature possible measures to support young married couples and providing 
women raising kids with more flexible employment options. Exactly for the sake of such a 
freedom  it  is  necessary  to  build  a  family-friendly  country  and  establish  the  necessary 
conditions. Family policy and women’s rights policy are also inseparable due to the societal 
realities of Hungary: 77.68 % of all women between 25 and  59  years  of  age  are  mothers 
according  to  the  latest  Hungarian  statistics  of  2016. 
77 
 

  
Furthermore, 91% of women between 40 and 45 years of age – at the end of the fertile life 
period – have given birth to one or more children. Thus, it is not the government’s issue to 
regard  women  as  primarily  mothers,  for  it  is  a  fact  that  almost  each  of  them  voluntarily 
chooses to be a mother. 
 
To  this  end,  the  Government  has  taken  a  number  of  important  and  effective  measures  to 
create the proper balance between family and work in recent years. These efforts should be 
considered as quite a strong evidence against the reasoned proposal’s statements regarding 
the Hungarian government’s alleged prejudices about ‘emancipated’ women. Representing 
its dedication to the reconciliation of work and family life, the Hungarian Government spent 
around  4.7  percent  of  GDP  (6  billion  EUR  in  2018)  on  financial  support  for  families, 
compared to an average of 2.5 percent among the 28 Member States of the European Union. 
In 2019 the budget for family policy measures will be increased to more than 2 000 billion 
HUF (approximately 6.2 billion EUR). 
 
The  Extra  Child  Care  Allowance  (GYED  Extra)  provides  the  free  choice  for  women  with 
dependent  children  and  supports  either  those  who  decide  to  stay  at  home  with  their 
children or those who wish to work besides raising their children. As of 2016, beyond the 
age of 6 months of the child, employment becomes available along with the use of benefits. 
Between 2010 and October 2018 the number of placements available in nurseries increased 
by  around  50%.  As  of  2017,  Hungary  has  introduced  a  new  and  more  flexible  nursery 
system  that  aligns  better  with  local  circumstances.  From  2019  local  governments  should 
provide day-care provisions for small children living in settlements with a population over 
10 000, and also in settlements with a population where the number of small children under 
the  age  of  3  exceeds  40,  or  if  this  number  is  less,  but  at  least  5  parents  with  dependent 
children indicate their need. 
 
The expansion of part-time employment opportunities, in the field of women’s policy, is of 
paramount importance. If a mother with a dependent child needs a part-time employment 
then her employer shall ensure this opportunity for her up to the age of 3 of her child, or up 
to  the  age  of  5  of  the  youngest  child  in  case  of  a  large  family.  The  ‘Family-friendly 
Workplace’  tender  is  annually  published  as  from  2011.  In  2018  in  the  framework  of  the 
Family Friendly Workplace Award the Ministry of Human Capacities provided a funding of 
a total of 240 000 EUR for workplaces for developing family- friendly work environments 
and  supporting  employees  in  striking  the  balance  between  work  and  family  life.  The 
objective  of  the  ‘Extending  flexible  employment  in  convergence  regions’  tender  is  to 
introduce  flexible,  family-friendly  employment  opportunities  at  workplaces  for  which  a 
non-reimbursable subsidy of 10 000 to 48 000 EUR was allocated. The purpose of the project 
‘Women  in  families  and  at  work’,  published  in  June  2017  is  to  improve  the  situation  of 
women in the labour market as well as that of striking the balance between family life and 
work.  71  Family  and  Career  Points  will  open  or  had  already  opened  their  doors  in  2018 
with the aim of providing flexible 
78 
 

  
working  possibilities  for  women  on  the  spot.  The  Government  allocated  a  funding  of  14 
billion HUF (approx. 44 800 000 EUR) for this project. 
 
As regards gender stereotypes in schoolbooks it has to be pointed out that according to the 
OECD Employment, Labour and Social Affairs Committee (ELSA) Report in 2017 (Report on 
the implementation of the OECD Gender Recommendations – Some Progress on Gender Equality But 
Much Left To Do)
, textbooks were revised in Hungary in 2013 for grade 1 to 8 to ensure that 
students are not exposed to stereotypes and to develop awareness of gender equality. Based 
on  the  2017  OECD  data,  the  Economist  ranked  Hungary  9th  in  its  Glass–ceiling  index23, 
which is above OECD average. 
 
Examples of new materials include: a revision of biology textbooks to illustrate the role of 
women  in  science  by  demonstrating  the  works  of  female  scientists;  the  representation  of 
women  who  were  successful  in  their  fields  of  work  in  a  career  section  in  the  physics 
textbooks; and discussions of the gender equality issues and the historical background of the 
change in the traditional roles of women in history textbooks. 
 
An innovative and internationally unique institute opened in Budapest in May 2018: the first 
Single Parents’ Centre, offering a wide range of services and programmes for single parents 
and their children. 
 
The protection of female victims of domestic violence 
 

(47) In its concluding observations of 5 April 2018, the UN Human Rights Committee welcomed 
the signature of the Istanbul Convention but expressed regret that patriarchal stereotyped attitudes 
still prevail in Hungary with respect to the position of women in society, and noted with concern 
discriminatory comments made by political figures against women. It also noted that the 
Hungarian Criminal Code does not fully protect female victims of domestic violence. It expressed 
concern that women are underrepresented in decision-making positions in the public sector, 
particularly in Government ministries and the Hungarian Parliament. The Istanbul Convention 
has not yet been ratified. 

 
The Hungarian Government denounces violence against women in any form or shape, and 
is  dedicated  to  rid  society  of  abuse:  in  accordance  with  this  objective,  Hungarian  law 
provides strong protection for women against violence. Since its introduction on 1 July 2013 
the legal definition of ‘violence committed in a relationship’ in the Criminal Code covers a 
broader range of actions to be considered as abuse and punishes these actions more severely 
than before. The Hungarian National Assembly adopted a regulation in 2003 concerning ‘the 
creation of a national strategy to prevent and efficiently deal with 
 
23 The glass-ceiling index is published by the Economist, is a yearly assessment of places where women have the best 
and  worst  differentiation  in  equal  treatment  at  work,  in  countries  part  of  the  OECD.  (http://business- 
review.eu/news/the-economists-top-best-and-worst-countries-to-be-a-working-woman-158494) 
79 
 

  
issues of domestic violence’ and as a result the legal instrument governing restraining orders 
entered  into  force  on  1  July  2006.  In  order  to  further  strengthen  this  protection,  as  of  1 
January 2008 harassment constitutes a criminal act. Compared to 2010, the annual funding 
for  the  area  was  increased  by  more  than  five  times,  and  the  number  of  places  was  raised 
threefold.  There  are  seven  crisis  management  ambulances  across  the  country  to  assist 
victims of related violence. National Assembly Resolution 30/2015 on the national strategy 
for  efficient  counter-measures  against  violence  committed  in  a  relationship  recognizes  the 
importance of the protection of fundamental human rights and strictly condemns any shape 
or form of violence committed in a relationship and declares dedication to eliminate abuse. 
According  to  this  resolution  violence  committed  in  a  relationship  does  not  qualify  as  a 
private  affair  and  strengthens  the  stance  that  such  an  act  of  violence  ‘is  a  crime  which 
constitutes  a  serious  threat  to  marriage,  family  and  the  well-being  of  children’.  In  this 
resolution  the  National  Assembly  asked  the  Government  to  take  efficient  steps  against 
violence  committed  in  relationships  in  accordance  with  the  aforementioned  national 
strategy,  for  example  with  the  provision  of  the  necessary  financial  and  human  resources 
within budgetary limits. 
 
The  Hungarian  Government  has  run  several  campaigns,  public  programs  and  tenders  to 
help women who have suffered abuse. The Government, utilizing a development fund of 
9.7  million  EUR,  is  continuously  expanding  the  circle  of  services  supporting  victims  and 
prevention programs targeting young audiences, as well as places emphasis on shaping the 
public  opinion.  The  goal  of  the  campaign  titled  ‘Let  it  catch  your  attention!’  is  raising 
awareness and providing information for victims on where to turn to in need of help. The 
‘Safe  Shelter’  program  has  created  crisis-management  clinics  which  add  to  the  array  of 
facilities providing help to the victims of violence committed in a relationship. One of the 
main activities of these clinics is to provide information as early as possible to the victims 
and  potential  victims  about  available  aid  measures  and  the  rights  of  victims.  Within  the 
framework of the program called ‘Development of crisis management services’ the technical 
progress  and  advancement  in  human  resources  of  the  National  Crisis  Management  and 
Information  Line  is  being  carried  out,  beside  the  academic  and  sensitivity  training  of  the 
experts  working  in  child-protect  on  warning  systems.  The  ‘Safety  net  for  families’  tender, 
administered by the Ministry of Human Capacities, provides the opportunity to carry out 
programs based on the methods developed in the pilot project targeting youngsters between 
the ages of 14 and 18 which has been running since 2012. 
 
Recital  (47)  lacks  the  necessary  knowledge  of  Hungarian  criminal  law,  since  the  Criminal 
Code  has  a  comprehensive  and  complex  protection  for  women  from  violence  committed 
both within a relationship and outside thereof. Removing all forms of cohabitation would 
eliminate an additional element of the offence which would justify the creation of a separate 
criminal  offence,  since  the  trust  or,  as  the  case  may  be,  defencelessness  resulting  from 
cohabitation or previous cohabitation make the victims more vulnerable 
80 
 

  
to the offender’s abuse. Also, this element is even an inherent part of the English term of this 
phenomenon.  The  criminal  offence  of  domestic  violence  does  not  refer  to  sexual  criminal 
offences,  because  they  are  already  punishable  more  severely,  and  it  even  constitutes  an 
aggravated  case  if  they  are  committed  against  a  relative,  a  person  who  is  under  the  care, 
custody or supervision of or receives medical treatment from the perpetrator, or by abusing 
any other relationship of power of influence over the victim, or against a person under 12, 
14, or 18 years of age, respectively. 
 
Working conditions for pregnant or breastfeeding workers 
 

(48)  The Fundamental Law of Hungary sets forth mandatory provisions for the protection of 
parents’ workplaces and for upholding the principle of equal treatment; consequently, there are 
special labour law rules for women and for mothers and fathers raising children. On 27 April 2017, 
the Commission issued a reasoned opinion calling on Hungary to correctly implement Directive 
2006/54/EC of the European Parliament and of the Council, given that Hungarian law provides an 
exception to the prohibition of discrimination on the grounds of sex that is much broader than the 
exception provided by that Directive. On the same date, the Commission issued a reasoned opinion 
to Hungary for non-compliance with Directive 92/85/EEC of the Council that stated that 
employers have a duty to adapt working conditions for pregnant or breastfeeding workers to avoid a 
risk to their health or safety. The Hungarian Government has committed itself to amend the 
necessary provisions of Act CXXV of 2003 on Equal Treatment and the Promotion of Equal 
Opportunities, as well as Act I of 2012 on the Labour Code. Consequently, on 7 June 2018 the case 
was closed. 

 
The safety of pregnant and nursing workers, also the equal treatment in the world of work is 
one of the top priorities of the Hungarian Government’s employment policies. 
Since 2010 one of the objectives of the Hungarian Government is to facilitate the creation of a 
family  and  work  based  society.  This  has  been  manifested  in  measures  that  help 
consolidating work and family life. There is special emphasis on flexible and atypical work 
in the Labour Code; this facilitates the employment of women. One example is that a parent 
may request her or his part-time employment until age three of their only child or until the 
age  five  of  their  children.  By  law,  the  employer  has  to  comply  with  the  parent’s  request. 
Pregnant women or women giving birth are entitled to 36 months of maternity leave, which 
is a long period compared to other Member States. For the protection of working women, 
the Labour Code has special rules prohibiting the termination of mothers’ employment by 
the  employer:  the  entire  period  of  human  reproduction  procedure  related  medical 
treatments, pregnancy and the maternity leave are covered by this exception. Breastfeeding 
women are entitled to working time reductions. From the beginning of their pregnancy and 
until  age  three  of  their  child  irregular  work-schedules  cannot  be  arranged  without  the 
explicit consent of these workers. The same applies to their appointment for another location 
of work. During the mentioned period their weekly rest time must be scheduled regularly 
(i.e. no irregularity is allowed), and they cannot be ordered to work extra hours, stand-by or 
night work. The 
81 
 

  
Workplace  Protection  Program  took  effect  in  2014.  Among  others,  it  helps  mothers  to  re- 
enter  the  labour  market  by  providing  tax  benefits  to  their  employers.  The  GYED  EXTRA 
program directly helps mothers: after six months of giving birth they can re-enter the labour 
market  and  remain  entitled  to  all  other  maternity  benefits  that  they  would  receive  if  they 
remained at home nursing their children. In Hungary 96 per cent of infants younger than six 
months are breastfed, which is one of the highest rate according to WHO statistics (2015). 
 
The  closure  of  the  relevant  infringement  procedure  duly  demonstrates  Hungary’s 
commitment to provide for equal treatment in its employment policies. 
 
Restrictive definition of discrimination and family 
 

(49) In its concluding observations of 5 April 2018, the UN Human Rights Committee expressed 
concerns that the constitutional ban on discrimination does not explicitly list sexual orientation 
and gender identity among the grounds of discrimination and that its restrictive definition of 
family could give rise to discrimination as it does not encompass certain types of family 
arrangements, including same-sex couples. The Committee was also concerned about acts of 
violence and the prevalence of negative stereotypes and prejudice against lesbian, gay, bisexual and 
transgender persons, particularly in the employment and education sectors. 

 
The Fundamental Law of Hungary contains an open list, which  forbids  discrimination on 
the widest possible grounds, as the text uses the expression: discrimination based on ‘any 
other circumstances’. For this reason, sexual orientation and gender identity fall under strict 
constitutional  protection  in  Hungary,  whereas  the  Hungarian  Act  on  Equal  Treatment 
explicitly  forbids  discrimination  based  on  both  grounds  ever  since  2004.  The  Act  XXIX  of 
2009 on Registered Partnership gives extended rights to unmarried couples. 
 
Inhuman treatment of persons with disabilities 
 

(50)  In its concluding observations of 5 April 2018, the UN Human Rights Committee also 
mentioned forced placement in medical institutions, isolation and forced treatment of large 
numbers of persons with mental, intellectual and psychosocial disabilities, as well as reported 
violence and cruel, inhuman and degrading treatment and allegations of a high number of non- 
investigated deaths in closed institutions. 

 
As far as forced institutionalization and forced treatment are concerned, we would like to 
underline that all social services, regardless of their nature are based on a voluntary legal 
agreement.  Although  our  Social Act does  retain  the  possibility  to  place  mental  patients  in 
institutions by judicial decision, this provision can only be applied in favour of the patient 
and  in  defence  of  their  social  environment.  The  Hungarian  legal  system  also  recognizes 
involuntary treatment in mental institutions, in the case of violent crimes against persons or 
punishable criminal offences if the perpetrator cannot be prosecuted 
82 
 

  
due to their mental condition, and there is reason to believe that they will commit a similar 
act,  provided,  that  the  same  crime  carries  a  penalty  of  imprisonment  of  at  least  one  year. 
These measures are taken in the competent institution (IMEI) designated for this purpose. 
Similarly,  social  institutions  providing  personal  care  are  used  on  a  voluntary  basis,  on 
request. Legal prescriptions relating to the operation of the institutions are meant to ensure 
the rights of the care recipients living in the institutions. 
With  regard  to  the  allegations  concerning  cruel,  inhuman  and  degrading  treatment  and 
violent acts in social care institutions, it is submitted that the rights of the clients of any age 
using  social  services  and  institutions  are  protected  in  various  ways,  to  remedy  any 
infringement. According to legal regulations, clients have the right to turn to the head of the 
given  institution  with  their  complaints,  they  can  contact  the  pressure  group  to  be 
compulsorily established in residential social care institutions and foster homes. They have 
the possibility to inform the clients’ rights or children’s rights representative in order to seek 
support  in  the  protection  of  their  rights.  The  role  of  the  Commissioner  for  Fundamental 
Rights  alongside  the  work  of  guardians  and  the  trustees  are  also  important  in  this  area. 
According to Act III of 1993 on social administration and social services (Social Act) and Act 
XXXI  of  1997  on  Child  Protection  and  Custody  Administration  (Child  Protection  Act) 
maintainers are liable for monitoring the lawful operation of their institutions. According to 
the  mentioned  Acts  the  operation  of  social  service  providers  and  institutions  must  be 
monitored  by  the  certification  body.  Government  decree  369/2013  on  the  registration  and 
inspection  of  social,  child  welfare  and  child  protection  service  providers,  institutions,  and 
networks appoints the Government Agency of Budapest and the county level government 
agencies  as  control  bodies  that  shall  regularly  carry  out  control  activities  on  their  own 
motion, and act as a matter of urgency. 
The  above  described  legally  binding  rights  protection  instrument  provides  clients  with 
comprehensive  protection  and  guarantees  the  investigation  and  the  termination  of  the 
violation of their rights. 
As for the allegations concerning non-investigated cases of death in social institutions, the 
following  facts  are  of  importance.  Given  that  the  use  of  social  services  is  based  on  a 
voluntary agreement, its treatment similar to penitentiary institutions in case of deaths is not 
justifiable. However, all these cases of death are investigated. According to Act CLIV of 1997 
on Health, death is not considered natural when the circumstances of its occurrence call it 
into  question.  During  the  investigation  of  the  causes  and  circumstances  of  death,  should 
suspicion of a criminal act arise, a medical autopsy must be ordered. In case of extraordinary 
deaths,  an  official  administrative  procedure  and  official  autopsy  must  be  ordered.  The 
physician  carrying  out  the  autopsy  must  decide  whether  the  cause  of  death  was 
extraordinary.  According  to  its  internal  regulations,  in  order  to  avoid  professional 
malpractice,  the  maintainer  of  the  social  institution  -  General  Directorate  of  Social  Affairs 
and  Child  Protection  –  always  expects  institutions  to  compile  an  action  plan.  In  case  the 
internal  investigation  reveals  circumstances  indicating  the  suspicion  of  a  crime,  either  the 
institution or the maintainer files a police report. 
83 
 

  
Therefore, cases of death occurred in social institutions must always be investigated; there 
are no non-investigated cases of death. 
 
The  Hungarian  Government  is  committed  to  encourage  women  to  decide  on  their  own 
lives  and  the Hungarian  law  provides  strong  protection  for  women.  Therefore,  it  is  not 
justified to mention the elements of recitals 46-50 in a reasoned proposal requesting the 
Council  to  determine,  pursuant  to  Article  7(1)  of  the  Treaty  on  European  Union,  the 
existence of a clear risk of a serious breach by Hungary of the values on which the Union 
is founded. 
 

Rights of persons belonging to minorities, including Roma and Jews, and protection against 
hateful statements against such minorities 

 
Hungary  is  strongly  committed  to  combat  racism,  anti-Gypsism  and  any  incitement  to 
hatred.  Anti-Gypsyism  and  hate  crimes  are  rooted  in  prejudices  and  stereotypes,  and  the 
majority  of  them  are  committed  at  the  local  level.  Zero  tolerance  in  case  of  any  form  of 
racism  is  provided  by  the  Hungarian  legislation  and  repeated  univocally  in  the  highest 
political statements. 
 
Racism and intolerance, anti-Gypsyism and anti-Semitism 
 

(51) In his report following his visit to Hungary, which was published on 16 December 2014, the 
Council of Europe’s Commissioner for Human Rights indicated that he was concerned about the 
deterioration of the situation as regards racism and intolerance in Hungary, with anti-Gypsyism 
being the most blatant form of intolerance, as illustrated by distinctively harsh, including violence 
targeting Roma people and paramilitary marches and patrolling in Roma-populated villages. He 
also pointed out that, despite positions taken by the Hungarian authorities to condemn anti- 
Semitic speech, anti-Semitism is a recurring problem, manifesting itself through hate speech and 
instances of violence against Jewish persons or property. In addition, he mentioned a recrudescence 
of xenophobia targeting migrants, including asylum seekers and refugees, and of intolerance 
affecting other social groups such as LGBTI persons, the poor and homeless persons. The European 
Commission against Racism and Xenophobia (ECRI) mentioned similar concerns in its report on 
Hungary published on 9 June 2015. 

 
Hungary is committed to combat racism, anti-Gypsyism and any incitement to hatred. Anti-
Gypsyism  and  hate  crimes  are  rooted  in  prejudices  and  stereotypes,  and  the  majority  of 
them are committed at the local level. 
 
Our task is to change the attitude towards the Roma; our tools include legislation, such as 
strategies and various programmes that, either directly or indirectly, contribute to achieve 
this  aim.  Hungary’s  Fundamental  Law  emphasises  the  importance  of  social  inclusion 
making an explicit reference to this issue. It also stresses that the freedom of speech shall not 
be exercised if it infringes upon the dignity of the Hungarian nation or 
84 
 

  
any  other  national,  religious  community  or  communities  of  ethnic  or  racial  origin.  The 
Hungarian  National  Social  Inclusion  Strategy  dedicates  a  separate  chapter  to  the 
phenomenon  of  discrimination,  inclusion  and  awareness  raising.  Accordingly,  several 
measures  have  been  taken  in  recent  years  to  combat  anti-Gypsyism  and  incitement  to 
hatred. 
 
It must also be pointed out that the 2003 Act on Equal Treatment provides an even stronger 
protection  than  the  Directive  implementing  the  principle  of  equal  treatment  between 
persons irrespective of racial or ethnic origin, since it extends its rules to cover all grounds of 
discrimination.  Probably  the  most  important  contribution  to  developing  a  non-
discriminatory  environment  in  Hungary  is  that  as  from  1  July  2013,  Hungarian  local 
governments  can  only  receive  financial  support  from  public  finances  or  EU  funds,  if  they 
have an appropriate Local Equal Opportunity Program (HEP) in effect. 
 
As  far  as  paramilitary  marches  are  concerned,  the  Hungarian  Government  initiated  the 
amendment  of  the  Criminal  Code  in  2011  in  order  to  prevent  campaigns  of  extreme  right 
paramilitary  groups,  by  introducing  the  so  called  ‘crime  in  uniform’.  The  amendment 
threatens  the  'provocative  unsocial  behaviour'  inducing  fear  in  a  member  of  a  national, 
ethnic or religious community with three years of imprisonment. 
 
Under the Socialist governments, a series of murders of Roma were committed in Hungary. 
The  ‘Hungarian  Guard’  held  marches,  thus  the  European  and  Hungarian  Roma  were 
frightened. The current Government made it possible for the Roma to change their houses 
from Roma settlements to houses with gardens with the help of the 10 million HUF support 
of the Family Housing Support Program (CSOK). The number of Roma working in public 
employment programmes and attending training courses are 220 000. 
 
The  governing  party  FIDESZ  was  the  first  to  send  a  Romani  woman  to  the  European 
Parliament:  Lívia  Járóka,  who  presently  holds  the  office  of  the  Vice-President  of  the 
European  Parliament.  Moreover,  due  to  her  efforts  and  the  merit  of  Hungary,  the  EU 
Framework  for  National  Roma  Integration  Strategies  up  to  2020  (hereafter  EU  Roma 
Framework)  was  approved  by  the  Council,  which  triggered  an  exemplary  and 
unprecedented inclusion program for the Roma on the European level. 
 
The new Criminal Code introduced some new elements regarding hate crimes, resulting in a 
stricter regulation as before. This includes for example that Incitement against a Community 
expressis  verbis  includes  incitement  to  violence  besides  incitement  to  hatred,  moreover,  it 
includes  not  only  certain  group  of  populations  as  targets,  but  mentions  members  of  the 
given groups as well. 
85 
 

  
Also,  Violence  against  a  Member  of  a  Community  criminalises  the  display  of  a 
conspicuously anti-social conduct, whereas the crime can even be established, if the target of 
the action is a subject (e.g. a vehicle parking on the street), and the action is only capable of 
resulting in an alarm in the members of the offended group. 
 
As  a  measure  against  far-right  organisations,  the  Criminal  Code  punishes  Unlawful 
Organization of Public Safety Activities since 2011. 
 
It can be said that a positive change is noticeable in the area of national criminal procedures, 
especially concerning the approach and decisions of the proceeding authorities. As a result, 
the  courts  have  imposed  special  behavioural  rules  as  sanctions,  such  as  visiting  certain 
memorials or read specific books. 
 
Roma discrimination 
 

(52) In its Fourth Opinion on Hungary adopted on 25 February 2016, the Advisory Committee on 
the Framework Convention for the Protection of National Minorities noted that Roma continue to 
suffer systemic discrimination and inequality in all fields of life, including housing, employment, 
education, access to health and participation in social and political life. In its Resolution of 5 July 
2017, the Committee of Ministers of the Council of Europe recommended the Hungarian 
authorities to make sustained and effective efforts to prevent, combat and sanction the inequality 
and discrimination suffered by Roma, improve, in close consultation with Roma representatives, 
the living conditions, access to health services and employment of Roma, take effective measures to 
end practices that lead to the continued segregation of Roma children at school and redouble efforts 
to remedy shortcomings faced by Roma children in the field of education, ensure that Roma children 
have equal opportunities for access to all levels of quality education, and continue to take measures 
to prevent children from being wrongfully placed in special schools and classes. The Hungarian 
Government has taken several substantial measures to foster the inclusion of Roma. On 4 July 
2012, it adopted the Job Protection Action Plan on 4 July 2012 to protect the employment of 
disadvantaged employees and foster the employment of the long-term unemployed. It also adopted 
the “Healthy Hungary 2014–2020” Healthcare Sectoral Strategy to reduce health inequalities. In 
2014, it adopted a strategy for the period 2014-2020 for the treatment of slum-like housing in 
segregated settlements. Nevertheless, according to FRA’s Fundamental Rights Report 2018, the 
percentage of young Roma with current main activity not in employment, education or training, 
has increased from 38 % in 2011 to 51 % in 2016. 

 
The Hungarian Government is deeply committed to achieve the integration of Roma people. 
 
This is manifested, on the one hand, by the fact that this issue was put to the political agenda 
of the European Union as the initiative of the Hungarian Presidency of the European Union 
in the first half of 2011, by the adoption of the EU Framework Strategy on Roma inclusion, 
which was followed by the channelling of the Framework Strategy 
86 
 

  
into  the  EU  policies  (e.g.  the  European  Semester,  and  the  use  of  the  cohesion  funds). 
However, the novelty introduced by the initiative lied not only in this but also in that it dealt 
with this issue not merely based on a human rights approach but also from the aspects of 
poverty  and  social  inclusion,  recognising  thereby  that  a  complex  approach  is  required  in 
order to find a genuine solution for the problems. On the other hand, in  order to implement 
the EU Roma Framework the Government adopted the Hungarian National Social Inclusion 
Strategy  in  2011  and  then  updated  in  2014.  Three-year  action  plans  were  prepared  for  its 
implementation by designating responsible ministers, deadlines and available funds. 
 
Since 2010 the Government has implemented several social, social inclusion, family policy, 
health  policy  and  educational  measures.  We  have  achieved  a  great  number  of  positive 
results, all of which prove that we are on the right path: in addition to the improvement of 
economic  indicators,  almost  all  of  our  indicators  related  to  fight  against  poverty  and 
unemployment  have  been  constantly  improving  since  2013.  The  results  of  such  measures 
have  manifested  themselves  in  a  measurable  and  provable  way  and  have  grown  steadily 
proving that they reached the target groups. The data on poverty obtained from the major 
central surveys conducted by the Central Statistical  Office (CSO) shows data separately for 
the Roma population, which we consider a great achievement even at European level. The 
employment  rate  among  the  Roma  minority  has  risen  by  20%  since  2013,  in  parallel  the 
unemployment  rate  has  decreased  by  20%.  At  the  same  time  the  number  of  Roma 
households with no employed inhabitant has decreased by 25%, and the number of Roma 
children living in these households has decreased by the same rate. 
 
Perhaps  the  most  promising  result  of  the  public  policy  interventions  promoting  social 
inclusion based on a changed approach is that we managed to raise a significant number of 
those living in extreme poverty from the social assistance care system that confine them to 
passivity. We managed to change this passive behaviour and “activated” them by involving 
them in the public work scheme and training programmes. These schemes are organised in a 
way  that  the  establishment  and  restoration  of  their  skills  for  conducting  their  life  and  for 
earning their income autonomously can be started. As a result of the measures which this 
government  has  taken in  the  last  eight  years, those  in  need  were  given  an  opportunity  to 
build  a  positive  vision.  Moreover,  they  could  experience  that  there  was  a  way  out  of  the 
vicious circle of poverty and that they could participate in societal change. 
 
Strengthening  the  role  of  public  education  and  higher  education  in  creating  equal 
opportunities, as well as, that of inclusive education is supported by systematic  measures 
(strengthening skills and key competences, operating an early warning system against early 
school leaving, increasing the salaries of teachers, career model for teachers, and training). 
87 
 

  
In  order  to  promote  the  inclusion  of  children  with  disadvantages,  we  have  several 
programmes  in  place  ranging  from  the  nursery  school  until  the  labour  market  (e.g.  Sure 
Start Children's Homes, For the Road “Útravaló” scholarship programme, Tanoda complex 
educational  programme,  Arany  János  Talent  Management  Programme,  mentoring 
programme for Roma girls, etc.). It is important to note, however, that the complex nature of 
the  issue  calls  for  a  wider  solution.  This  means  that  the  abolishment  of  segregation  is 
necessary, but not enough in itself. A complex set of actions is required to promote success 
in school and to support the child and his or her family from birth until employment. 
 
The family policy measures, such as obligatory kindergarten attendance from the age of 3, 
increasing children day-care capacities, establishment and operation of a new, more flexible 
and  more  differentiated  system  of  day-care,  tax  allowance  for  families,  ensuring  home 
creation  support  for  housing  purposes,  disbursement  of  pecuniary  child-care  allowances 
after  the  parent’s  return  to  work  (GYED  EXTRA),  strengthening  early  childhood 
intervention,  free–of-charge  catering  for  children  even  during  school  holidays,  have 
contributed  to  an  increased  integration  of  women  with  small  children  into  the  labour 
market,  to  managing  balance  between  work  and  private  life,  and  to  the  mitigation  of 
regional inequalities. 
 
In Hungary the social inclusion policy is based on the “nothing about them without them” 
principle. Therefore, the Hungarian Government has announced and implemented a broad 
partnership  and  cooperation  emphasizing  that  social  inclusion  and  the  inclusion  of  Roma 
people is a national issue. Those implementing the social inclusion programmes include civil 
society  organizations,  churches,  non-profit  organizations,  local  self-governments,  minority 
self-governments,  social  cooperatives.  The  Government  operates  five  nationwide 
consultation  forums  (Social  Inclusion  and  Roma  Commitment  Committee,  Roma 
Coordination  Council,  “Let  it  be  better  for  children!”  evaluation  committee,  Anti-
Segregation Round Table, Roma Thematic Meeting of the Human Rights Working Group), 
and there are conciliation mechanisms at county and local levels, too. 
 
According to the Act CLXXIX of 2011 on the Rights of Nationalities – in line with the New 
Fundamental Law – Hungary recognizes the nationalities living in its territory as part of the 
Hungarian  political  community  and  acknowledges  them  as  a  state-forming  factor.  All 
nationalities can form local, regional and national self-governments under the conditions set 
by  the  Act  XXXVI  of  2013  on  the  election  procedure.  The  number  of  the  local  Roma  self-
governments in Hungary is 1031. 
 
As for the employment of Roma, the fundamental aim is to integrate unused social resources 
in the support of society, i.e. to reduce child deprivation, facilitate the inclusion 
88 
 

  
of  those  living  in  persistent  poverty  including  Roma,  put  an  end  to  peripheral  living 
conditions, make multiply disadvantaged people capable of entering the labour market and 
taking  part  in  labour  market  instruments,  and  increase  the  local  retaining  power  of 
settlements. Hungary has introduced and intends to introduce several measures to improve 
the employability of the long-term unemployed and to involve the inactive population into 
the labour market. On 4 July 2012, the Government adopted the Job Protection Action Plan, 
the  primary  aim  of  which  was  to  preserve  jobs  and  protect  the  employment  of 
disadvantaged  employees.  To  this  end,  it  is  increasing  the  competitiveness  of  employers 
utilizing a disadvantaged or otherwise less competitive workforce by reducing the costs of 
employment. The action plan reduces employers’ burden (social security contribution and 
vocational  training  levy)  to  foster  the  employment  of  employees  under  25  and  above  55 
years of age, career starters, the long- term unemployed, women returning from child home 
care  allowance/child  care  fee  and  employees  employed  in  unskilled  jobs,  and  as  a  new 
element as of 1 July 2015, employees in the agricultural sector. 
 
The objective of the public employment scheme is to provide a transition between benefits 
and  the  open  labour  market;  moreover,  it  promotes  catching  up  to  a  significant  degree. 
Long-term unemployment can be terminated only with a multi-phase support process that 
includes  training  and  employment  as  well.  Its  efficiency  depends,  among  others,  on  the 
nature of the socio-economic disadvantages of the given settlement or district. However, it is 
to  be  noted  that  it  can  serve  only  as  a  temporary  solution.  For  this  reason,  in  the  coming 
period  bigger  emphasis  will  be  laid  on  the  measures  that  promote  exit  from  the  public 
employment  scheme,  support  economic  recovery  and  enhance  mobility.  As  of  1  January 
2016,  a  new  incentive  system  was  introduced  for  individuals  involved  in  the  public 
employment scheme. The targeted job search allowances encourage people involved in the 
public employment scheme to find a job in the private sector in such a way that if they find a 
job  before  the  term  of  the  legal  relationship  with  the  public  employment  scheme  expires, 
they  receive  job  search  allowances.  The  public  employment  scheme  is  becoming  more 
targeted as a result of an EU-funded project aiming at offering training opportunities and 
training-related mentoring services. In 2014, 376 004 persons participated in the programme; 
according  to  the  estimations,  20%  of  them  were  Roma.  13%  of  the  participants  found 
employment  on  the  primary  labour  market  within  180  days  after  leaving  the  public 
employment  scheme.  This  is  due,  among  others,  to  the  fact  that  approx.  94%  of  the 
participants  received  training  within  the  framework  of  the  programme,  acquiring  a  basic 
knowledge in various professions. 
 
Targeted measures were taken in order to strengthen the employment of Roma women: the 
‘Growing  Chances’  programme  assists  the  employment  of  Roma  women  in  social  and 
childcare institutions and supports them in obtaining qualifications. More than 1000 Roma 
women  had  participated  in  the  programme  before  2016,  and  another  1000  people  are  still 
joining the programmes. 
89 
 

  
The “Healthy Hungary 2014–2020” Healthcare Sectoral Strategy designated the reduction of 
inequalities and, within that, the reduction of health inequalities, as a fundamental interest 
of Hungarian society, which requires complex interventions working in synergy as well as 
specific  programmes,  adequate  resources  and  a  longer  timescale.  A  number  of  public 
healthcare measures were taken to combat the health inequality of the Roma population and 
to  improve  their  health  status.  In  the  field  of  the  development  of  primary  care,  4  practice 
communities  were  set  up  with  the  participation  of  24  primary  care  practices  in  the  North 
Great-Plain  and  Northern  Hungary  regions  in  the  framework  of  the  Swiss-Hungarian 
Cooperation Programme. The objective of the programme is to develop and test a model of 
primary  care  that  focuses  on  prevention  and  the  care  of  patients  with  chronic  diseases,  is 
oriented  at  the  community  and  involves  local  communities  (in  particular  the  Roma 
population) in close cooperation with local and ethnic local governments, local health-care 
and social services and medical faculties, and also to formulate recommendations (based on 
experience) for national health-care policy. Enhancing the quality and equality of access to 
primary  healthcare  services  for  the  Roma  population  living  in  the  areas  of  the  practice 
community are priorities of this programme; local Roma communities are involved (Roma 
mother-child  health  programme;  training  Roma  health  guardians;  training  Roma  health 
representatives). In the framework of the programme, the health status of 20 000 adults (40% 
of whom are Roma) were surveyed. 
 
Regarding housing, in 2014 the Government adopted a policy strategy for the period from 
2014  to  2020  that  lays  down  the  foundations  of  the  treatment  of  slum-like  housing  in 
segregated  settlements.  The  general  objective  is  to  eliminate  slum-like  areas  that  are  often 
hardly  suitable  for  the  housing  of  people  and,  in  certain  cases,  to  rehabilitate  slum-  like 
areas, connecting them to the urban tissue. The main objective of the strategy is to present 
and  institutionalise  a  set  of  tools  for  hindering  the  re-establishment  of  slums,  degrading 
parts of settlements and settlements – collectively, housing marginalisation and the spatial 
concentration thereof, – in order to stop segregation and lagging processes, and to eliminate 
current living situations in slums; in order to eliminate slum- like housing long-term. With 
the use of EU funding, Hungary committed itself to involve one in every seven segregated 
areas in rehabilitation programmes. A map of segregated areas was compiled, which shows 
the territorial concentration of disadvantaged population (based on academic qualification 
and  income  status  rather  than  on  ethnicity).  According  to  the  map  data,  EU-funded 
developments are being implemented in 197 segregated areas. 
 
The  results  of  the  Government’s  initiatives  launched  in  recent  years  can  already  be 
measured by data. According to the data published by the Central Statistical Office 
90 
 

  
(CSO)24  the  rate  of  those  at  risk  of  poverty  or  social  exclusion  was  25.6%  in  2016,  which 
signifies  a  decrease  of  9.2  percentage  points  as  compared  to  the  peak  in  2012,  while  it 
represents a decrease of 0.7 percentage points as compared to the data of 2015. In the case of 
the  Roma  population,  the  rate  of  those  at  risk  of  poverty  or  social  exclusion  amounted  to 
75.6%  in  2016,  a  value  lower  by  7.2  percentage  points  as  compared  to  the  data  of  2015. 
Among  Roma,  an  improvement  has  been  achieved  in  all  the  three  dimensions  of  poverty 
(people living in households with very low work intensity, those living in severely material 
deprivation and relative income poverty) the rate of those living in a household with a very 
low work intensity has dropped to the largest extent, by 10.7 percentage points, which can 
mainly be attributed to the introduction of the active employment policy measures. 
 
The results are apparent even in international comparison, they are highlighted both by the 
communication of the European Commission published on 30 August 2017 and by a survey 
of  the  European  Union  Agency  for  Fundamental  Rights  (FRA)25  conducted  in  2016. 
According to the survey of the FRA, in three Member States who took part in the survey it is 
true for almost all the Roma that their income is lower than the national poverty threshold. 
In contrast to that, from among the countries involved in the analysis, Hungary was among 
the  top  three  with  the  best  indicators.  On  the  Roma’s  own  admission,  Hungary  scored 
second on the highest employment. In the field of education, the FRA survey points out that 
from among the countries involved only Hungary and another Member State have attained 
a result near to the target for participation in early childhood education in the Education and 
Training  2020  Strategic  Framework.  From  among  children  subject  to  school  attendance 
obligation, Hungary with its 98% index is second among the Member States, while there are 
others with a rate of only 69%. It is worth noting that in Hungary, 91% of Roma children 
attend kindergarten, which is around the participation rate of non-Roma children, being the 
highest in the region.26 
 
The Commission’s Communication pointed out that at European level the results achieved 
in  the  field  of  education  did  not  manifest  themselves  in  employment,  however,  in  some 
Member  States,  such  as  Hungary,  the  employment  rate  of  Roma  has  increased,  while  the 
changes are either more moderate or negative elsewhere. It indicates, however, that the gap 
existing  between  the  employment  of  women  and  men  in  some  Member  States,  poses  a 
challenge. However, the self-appraisal of Roma has improved in general as far as their own 
health condition is concerned, the greatest extent of improvement can be observed among 
others in Hungary. 
 
 
 
24  Source:  Standard  of  living  of  households,  CSO,  2016.  In  contrast  to  Eurostat,  the  CSO  marks  the  data  with  the 
reference year of the data survey instead of the actual year when the data survey was done. I.e. The data published by 
CSO for 2016 are shown in the tables of Eurostat for the year 2017. 
25 EU-MIDIS II – Second European Union Minorities and Discrimination Survey, the Roma 
26 EU-MIDIS II, European Union Agency for Fundamental Rights, 2016 
91 
 

  
Segregation of Roma children (Horváth and Kiss v. Hungary) 
 

(53) In its judgement of 29 January 2013, Horváth and Kiss v. Hungary, the ECtHR found that 
the relevant Hungarian legislation as applied in practice lacked adequate safeguards and resulted in 
the over-representation and segregation of Roma children in special schools due to the systematic 
misdiagnosis of mental disability, which amounted to a violation of the right to education free from 
discrimination. The execution of that judgment is still pending. 

 
It  must  be  highlighted  that,  according  to  the  findings  of  the  ECtHR,  the  unjustified 
redirecting  of  Roma  pupils  into  special  education  institutions  has  a  long  tradition 
throughout Europe. The Court condemned numerous Member States in similar cases. In the 
EU, Hungary was the third Member State, against which the Commission has launched an 
infringement  proceeding  concerning  the  ban  of  racial  or  ethnical  discrimination  of  Roma 
children at schools. Similar procedures have been initiated against two other Member States. 
In  the  procedure  Hungary  cooperates  with  the  Commission,  the  demanded  legal 
amendments took place as a whole which was acknowledged by the Commission as well. 
Continuous  consultations  are  in  place  for  resolving  practical  issues  in  this  regard,  the 
Hungarian  Government  has  taken  several  steps  to  solve  these  questions,  also  including 
fulfilling  the  decision  of  the  ECtHR.  The  Commission  is  also  aware  that  this  is  an 
extraordinarily complex and sensitive topic in the society meaning that quick and tangible 
results cannot be expected, therefore one cannot anticipate perceivable effects from day to 
day. The purpose is to get an improving tendency. The Government had a discussion of this 
topic with the representatives of the Council of Europe’s Department of the Execution of the 
Court’s judgments at their visit in Budapest, on 10-11 October 2018. 
 
It is the normal procedure for every ECtHR judgment that the Committee of Ministers of the 
Council  of  Europe  supervises  the  enforcement.  The  single  fact  that  the  supervision  is 
ongoing  cannot  be  interpreted  in  a  way  that  there  is  a  clear  risk  of  a  serious  breach  by 
Hungary of the values as stipulated in Article 7(1) of the TEU. 
 
Segregated education of Roma children 
 

(54) On 26 May 2016, the Commission sent a letter of formal notice to the Hungarian authorities 
in relation to both Hungarian legislation and administrative practices which result in Roma 
children being disproportionately over-represented in special schools for mentally disabled children 
and subject to a considerable degree of segregated education in mainstream schools, thus hampering 
social inclusion. The Hungarian Government actively engaged in dialogue with the Commission. 
The Hungarian Inclusion Strategy focuses on promoting inclusive education, reducing segregation, 
breaking the intergenerational transmission of disadvantages, and establishing an inclusive school 
environment. Furthermore, the Act on National Public Education was complemented with 
additional guarantees as of January 2017, and the Hungarian Government initiated official audits 
in 2011-2015, followed by actions by government offices. 

92 
 

  
As the report highlights, in the course of the ongoing infringement procedure, from the very 
beginning the Hungarian Government actively conducted dialogues with the Commission. 
During these dialogues impartial, evidence-based and cooperative approach was ensured on 
both sides and as a result thereof Hungary by virtue of the principle of sincere cooperation 
amended  its  legislation  and  took  actions  in  order  to  ensure  compliance  with  its  legal 
obligations. 
 
In 2017 the Commission acknowledged that with the adaption of the legislative changes the 
Commission’s criticisms with regard to the legal environment have been addressed. 
 
The  Hungarian  National  Social  Inclusion  Strategy  accepted  in  2011  treats  the  reduction  of 
segregation as a priority objective. Special attention is paid to integration in kindergartens 
and schools. Accordingly, in the field of education and training, particular focus is put on 
the  promotion  of  integrated  education,  the  reduction  of  segregation,  the  breaking  of  the 
cycle  of  intergenerational  transmission  of  disadvantages  and  the  establishment  of  an 
inclusive school environment. Roma children's access to quality education is facilitated by 
the  application  of  legal,  financing  and  institutional  measures  and  by  a  number  of 
governmental actions. 
 
As  to  the  operation  of  educational  institutions  by  the  state,  we  carried  out  regional 
development  to  improve  access  to  quality  education  based  on  integrated  education.  We 
simplified the structure of operation, and gave more power to heads of school. In the frames 
of these measures, the former Klebelsberg Institution Maintenance Centre was replaced in 
January 2017 by school district centres, which operate as state operators and as independent 
budget organisations. Instead of the single national centre, 59 school district centres were set 
up. This way the decision-making was moved closer to the people concerned. In addition, 
the  Klebelsberg  Centre  as  a  medium-level  administrative  body stepped  in  between  school 
district centres and the Minister responsible for education. 
 
Each school district centre employs an anti-segregation expert, who will assist the state in 
organising  local  meetings  and  roundtable  discussions  and  in  detecting  and  signalling 
problems.  As  of  November  2017,  the  anti-segregation  working  group  is  the  permanent 
working group of the school district council. 
 
As a result of an amendment in legal regulations27, the head of the anti-segregation working 
group prepares an annual report to the Minister for Education and to the president of the 
Klebelsberg Centre, which ensures government monitoring.  The 
 
27 Government Decree 134/2016 of 6 October on organisations involved in the performance of state public education 
tasks as operators, and on the Klebelsberg Centre. 
93 
 

  
competent  minister,  therefore,  is  informed  on  the  status  of  segregation  at  the  level  of  the 
school  district  centres.  In  addition,  based  on  the  evaluations  provided  by  the  Klebelsberg 
Centre, the Minister is able to monitor the development of anti-segregation processes, and 
these evaluations contribute to its responsible political decisions. 
 
The regulation of the school districts facilitates the elimination of the undesired effects of the 
free  selection  of  schools  and  the  prevention  of  segregation.  In  order  to  regulate  unlawful 
segregation, the Act on National Public Education was extended with additional guarantee 
elements: as of January 2017, the school district centre received a competence of approval in 
the  designation  of  the borders  of districts.  If  the  competent  school  district  centre does  not 
agree with the decision of the authority performing tasks of public education on the borders 
of the district, or does not express its approval within the stipulated deadline, the Minister 
for education shall determine the district borders of school enrolment. 
 
It is worth highlighting that the Government submitted a proposal for the amendment of the 
Act on Equal Treatment and the Promotion of Equal Opportunities and the Act on National 
Public  Education.  The  amendment  came  into  force  in  July  2017  and  provides  stronger 
guarantees  than  before  to  prevent  the  unlawful  segregation  of  disadvantaged  children, 
including  Roma:  religious  education  can  only  be  provided  on  the  basis  of  ethnicity  or 
nationality, if national minority education is also provided. 
 
In the framework of desegregation measures, we initiated official audits between 2011 and 
2015, which were followed by actions of the government offices. Following that, a so-called 
segregation index based survey was conducted: based on the index, we examined schools 
and  selected  the  ones  that  would  participate  in  the  flagship  project  titled  “Support  to 
institutions affected by early school leaving” to be implemented until 2020 from EU funds, 
with a budget of HUF 12.9 billion. The call for proposal was published in October 2016. The 
project covers 300 schools (locations of performing public education institution tasks), and 
implements  complex  desegregation  institution  development  and  the  development  of 
pedagogical services. The selection of the institutions was based on the assessment with the 
segregation index, and we involved those institutions against which court proceedings were 
initiated because of segregation, too. 
 
The Hungarian Government is convinced that it committed itself to a continuous dialogue 
with the Commission which  finally resulted in the alignment of the legislative framework 
guaranteeing  equal  access  to  quality  education  for  the  Roma  children  which  the 
Commission endorsed to be in line with the EU law. 
 
Nonetheless  on  the  basis  of  the  on-going  dialogue  between  the  Commission  and  the 
Hungarian Government, the Commission had a three-day field visit in September 2018 
94 
 

  
to  Hungary  to  gain  an  overview  and  practical  experience  on  the  measures  adopted  by 
Hungary.  The  Commission  visited  schools  and  met  local  stakeholders  from  Miskolc, 
Nyíregyháza,  Budapest  and  Kaposvár,  as  well  as  consulted  different  state  and  civil 
organisations  and  church  representatives.  The  dialogue  continues  between  the  Hungarian 
Government and the Commission on the basis of the field visit as the Commission itself is 
aware of the complexity of the issue. The Commission thanked the Hungarian Government 
of  its  openness,  constructivity  and  cooperation  showed  in  the  course  of  amending  the 
alleged legislation. 
 
Violation of the prohibition of discrimination (Balázs v. Hungary) 
 

(55) In its judgement of 20 October 2015, Balázs v. Hungary, the ECtHR held that there had been 
a violation of the prohibition of discrimination in the context of a failure to consider the alleged 
anti-Roma motive of an attack. In its judgment of 12 April 2016, R.B. v. Hungary, and in its 
judgment of 17 January 2017, Király and Dömötör v. Hungary, the ECtHR held that that there 
had been a violation of the right to private life on account of inadequate investigations into the 
allegations of racially motived abuse. In its judgment of 31 October 2017, M.F. v. Hungary, the 
ECtHR held that there was a violation of the prohibition of discrimination in conjunction with the 
prohibition of inhuman or degrading treatment as the authorities had failed to investigate possible 
racist motives behind the incident in question. The execution of those judgments is still pending. 
Following the Balázs v. Hungary and R.B. v. Hungary judgments, however, the modification of the 
fact pattern of the crime of ‘inciting violence or hatred against the community’ in the Penal Code 
entered into force on 28 October 2016 with the purpose of implementing Council  Framework 
Decision 2008/913/JHA28. In 2011 the Penal Code had been amended in order to prevent 
campaigns of extreme right paramilitary groups, by introducing the so-called ‘crime in uniform’, 
punishing any provocative unsocial behaviour inducing fear in a member of a national, ethnic or 
religious community with three years of imprisonment. 

 
It is important to note that in the cases referred, the judgments had been formulated before 
amending Paragraph 332 of the Criminal Code with the purpose of implementing Council 
Framework Decision 2008/913/JHA. The modification of the facts of the crime of ‘inciting 
violence or hatred against the community’ entered into force on 28 October 2016, according 
to which ‘any person who before the public at large incites violence or hatred against a) the 
Hungarian nation, b) any national, ethnic, racial or religious group or any member thereof, 
or  c)  certain  societal  groups,  or  the  members  thereof,  in  particular  on  the  grounds  of 
disability,  gender  identity  or  sexual  orientation,  is  guilty  of  a  felony  punishable  by 
imprisonment up to three years’. 
 
 
 
 
28 Council Framework Decision 2008/913/JHA of 28 November 2008 on combating certain forms and expressions of 
racism and xenophobia by means of criminal law (OJ L 328, 6.12.2008, p. 55). 
95 
 

  
As  mentioned  before,  it  is  the  normal  procedure  for  every  ECtHR  judgements  that  the 
Committee of Ministers of the Council of Europe supervises the enforcement. The single fact 
that the supervision is ongoing cannot be interpreted in a way that there is a clear risk of a 
serious breach by Hungary of the values as stipulated in Article 7(1) of the TEU. 
 
Forced evictions of Roma in Miskolc 
 

(56) On 29 June - 1 July 2015, the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights 
conducted a field assessment visit to Hungary, following reports about the actions taken by the 
local government of the city of Miskolc concerning forced evictions of Roma. The local authorities 
adopted a model of anti-Roma measures, even before the change of the local decree of 2014, and 
public figures in the city often made anti-Roma statements. It was reported that in February 2013, 
the Mayor of Miskolc said he wanted to clean the city of “anti-social, perverted Roma” who 
allegedly illegally benefited from the Nest programme (Fészekrakó programme) for housing benefits 
and people living in social flats with rent and maintenance fees. His words marked the beginning of 
a series of evictions and during that month, fifty apartments were removed from 273 apartments in 
the appropriate category - also to clean up the land for the renovation of a stadium. Based on the 
appeal of the government office in charge, the Supreme Court annulled the relevant provisions in 
its decision of 28 April 2015. The Commissioner for Fundamental Rights and the Deputy-
Commissioner for the Rights of National Minorities issued a joint opinion on 5 June  2015 about 
the fundamental rights violations against the Roma in Miskolc, the recommendations of which the 
local government failed to adopt. The Equal Treatment Authority of Hungary also carried out an 
investigation and rendered a decision in July 2015, calling on the local government to cease all 
evictions and to develop an action plan on how to offer housing in accordance with human dignity. 
On 26 January 2016 the Council of Europe Commissioner for Human Rights sent letters to the 
governments of Albania, Bulgaria, France, Hungary, Italy, Serbia and Sweden concerning forced 
evictions of Roma. The letter addressed to the Hungarian authorities expressed concerns about the 
treatment of Roma in Miskolc. The action plan was adopted on 21 April 2016 and in the meantime 
a social housing agency was also established. In its decision of 14 October 2016, the Equal 
Treatment Authority found that the municipality fulfilled its obligations. Nevertheless, ECRI 
mentioned in its conclusions on the implementation of the recommendations in respect of Hungary 
published on 15 May 2018 that, despite some positive developments to improve the housing 
conditions of Roma, its recommendation had not been implemented. 

 
The  Municipality  of  Miskolc  decided  to  demolish  the  neighbourhood  called  “Numbered 
Streets,” where a large part of the inhabitants are Roma. The Municipality amended its local 
housing  decree  on  12th  May  2014,  offering  financial  compensation  (a  maximum  of  about 
EUR  4750  –  6  300)  for  those  tenants  who  are  willing  to  terminate  their  indefinite  contract 
only if they buy a new property outside of the city which cannot be resold within 5 years. 
 
Based  on  the  appeal  of  the  government  office  in  charge,  the  Kúria  annulled  the  relevant 
articles in its decision of 28 April 2015. 
96 
 

  
Nonetheless, the Commission as mentioned in recital (55) above, had a three-day field visit 
in September, 2018 to Hungary and in the framework of this visit they met – inter alia – the 
representatives  of  Miskolc’s  local  government  to  check  whether  the  housing  issue  in  the 
‘Numbered  streets’  is  settled  satisfactorily.  Presumably  the  Pilot  case  concerning  the 
‘Numbered streets’ may be closed soon upon the experience the Commission had during the 
field visit. 
 
Combatting anti-Semitism 
  
(57) In its Resolution of 5 July 2017, the Committee of Ministers of the Council of Europe 
recommended that the Hungarian authorities continue to improve the dialogue with the Jewish 
community, making it sustainable, and to give combatting anti-Semitism in public spaces the 
highest priority, to make sustained efforts to prevent, identify, investigate, prosecute and sanction 
effectively all racially and ethnically motivated or anti-Semitic acts, including acts of vandalism 
and hate speech, and to consider amending the law so as to ensure the widest possible legal 
protection against racist crime. 

 
The Hungarian government considers the freedom of religion to all a value to be protected. 
It is important to highlight that Budapest has Europe’s third largest Jewish community and 
the  world’s  second  largest  synagogue.  Fortunately,  anti-Semitic  voices  both  in  the  public 
and in politics are marginalized. Prime Minister Viktor Orbán has several times declared a 
‘zero tolerance policy’ against anti-Semitism and any incident has been promptly followed 
by  high-level  official  condemnations.  The  Hungarian  Government  has  declared  zero-
tolerance  against  anti-Semitism  and  the  Jewish  community  can  always  rely  on  the 
Government’s  support  and  protection.  In  this  spirit,  the  Orbán  government  is  currently 
preparing,  including  by  substantial  financial  assistance,  for  the  2019  European  Maccabi 
Games to be held in Budapest and has so far: 
•  enacted the National Holocaust Remembrance Day in 2000, 
•  established the Holocaust Documentation Centre and Memorial Collection in 2002, 
•  ordered that the life annuity of Holocaust survivors shall be raised by 50% in 2012, 
•  on the 70th anniversary of the deportation of Hungarian Jews, established the 
Hungarian Holocaust – 2014 Memorial Committee in 2013, 
•  Holocaust Memorial Year in 2014. 
•  Israeli-Hungarian, ministries of justice conference on the eradication of hate speech 
online in 2016. 
 
It was largely due to the Hungarian Government’s firm stance against anti-Semitism that by 
the  unanimous  decision  of  31  countries,  Hungary  was  awarded  the  chairmanship  of  the 
International  Holocaust  Remembrance  Alliance  (IHRA)  in  2015-2016  with  a  high 
international recognition of Jewish and non-Jewish organisations and personalities. IHRA is 
the sole international organisation that is dealing with the remembrance, 
97 
 

  
education  and  research  of  the  Holocaust  and  the  era  that  led  to  it.  It  has  31  members 
(including  25  EU  Member  States),  9  observer  countries  and  several  international  partners 
(e.g. the UN, OSCE ODIHR etc.). 
 
As a result of the Chairmanship’s year-long endeavours and lobbying in EU institutions, EU 
and  IHRA  member  states,  the  EU’s  new  data  protection  draft  legislation  (GDPR)  was 
amended in line with IHRA commitments. Now the text of the EU’s General Data Protection 
Regulation (GDPR) includes a specific reference to the Holocaust, which ensures researchers 
free access to Holocaust-related materials throughout the European Union thereby making 
sure  that  the  Holocaust  does not  get  forgotten  –  which  was  not  the  case  with  the  original 
text. This achievement was commended by governments, experts and Jewish organizations 
from  all  over  the  world  as  a  unique  success  in  the  past  15  years’  history  of  IHRA  in 
safeguarding the free access to documents bearing on the Holocaust. This issue showed the 
core of international cooperation and solidarity which the IHRA community proved to be 
apt and ready for, when an essential element of Holocaust research was at risk. 
 
We managed to adopt and apply all major IHRA-standards in Holocaust-related education, 
remembrance  and  research,  and  international  standards  in  the  fight  against  Antisemitism. 
We believe education can contribute the most to establishing a way of thinking that prevents 
people from acting and speaking with hatred against groups of people different from them. 
In  Hungary,  a  consultation  mechanism  with  the  education  experts  of  the  Jewish 
communities  on  how  to  include  the  Holocaust  in  curricula  was  elaborated  and  put  into 
practice.  It  is  worth  noting  that  a  Hungarian  university,  the  Pázmány  Péter  Catholic 
University  in  Budapest  introduced  Holocaust  studies  as  a  mandatory  subject  for  students 
aiming at a diploma. 
 
Within  the  framework  of  the  Hungarian  Holocaust  Memorial  Year  program  of  2014  the 
reconstruction  of  synagogues  (Kőszeg,  Szabadka,  Miskolc,  Szeged,  Budapest-Rumbach 
Sebestyén  Street)  started  in  2014  which  is  continued  within  a  comprehensive  restoration 
program  of  2014-2019.  In  2015  EUR  14.5  million  is  allocated  for  this  project.  In  the 
framework  of  this  program  in  the  city  of  Subotica/Szabadka  on  March  26,  2018  Prime 
Minister Orbán and the President of Serbia Aleksandar Vučić jointly inaugurated the city’s 
newly renovated synagogue. 
 
Restoration of Jewish cemeteries: in 2014 the Government tasked with the elaboration of a 
comprehensive  program  for  the  restoration  of  Jewish  cemeteries  with  the  involvement  of 
local  students,  schools,  local  self-governments,  civil  organizations,  public  service  and 
churches. The government allocated EUR 3.3 million for this project, which is a multi- year 
program. 
98 
 

  
Anti-Semitism is not only on the rise across Europe but a new trend can be detected over the 
last few years that taking new shapes and forms of violent Anti-Semitism, often resulting in 
murderous attacks against Jews. 
 
According to the Action and Protection Foundation’s (Tett és Védelem Alapítvány) report 
(January-June 2017) the number of anti-Semitic actions in Hungary decreased compared to 
previous  years’  numbers.  During  the  first  half  of  2017  the  Foundation  identified  18  anti-
Semitic hate crimes, while in 2016 there were 23, in 2015’s first half there were 26 hate crimes 
action.  Furthermore,  according  to  a  report  of  the  European  Union  Fundamental  Rights 
Agency (FRA), Hungary is amongst the countries with lower risk of anti-Semitism. 
 
Hungarian  laws  and  legal  norms  identify  the  following  five  offences  related  to  hatred  or 
incitement  of  hatred  including  anti-Semitic  or  Holocaust  denying,  denigrating  acts:  (1) 
violating  the  dignity  of  a  member  of  a  national,  religious  etc.  community,  as  well  as  the 
dignity of a community itself (being also an aggravating circumstance if it serves a motive 
for another crime), (2) the denial, gelatinization or belittling in public of crimes committed 
by  totalitarian  (Nazi  and  Communist)  regimes,  punishable  with  up  to  3  years  of 
imprisonment  (3)  the  use  of  totalitarian  symbols  in  public,  (4)  establishing  and  running 
paramilitary  groups  or  institutions,  and  (5)  hate  speech  by  MPs  in  the  Parliament 
additionally sanctioned by the Rules of Procedure. Moreover, the rules of the Criminal Code 
have been tightened regarding “uniformed crime”. 
 
Some  examples  on  court  rulings  and  other  official  proceedings  in  Anti-Semitic  (mostly 
criminal) cases with decisions of punishment (either on probation or to be implemented): 
1.  On 7 December 2012 the first court decision entered into effect for Holocaust denial. 
The Budapest Central Court sentenced a man of 42 to 18 months in prison, on three 
years’ probation. In addition, three times per year during the three years of the 
probation period, he has to visit the Budapest Holocaust Memorial Centre in Páva 
Street and has to submit an account of his experiences. The perpetrator was arrested in 
2011 
at a rally in Budapest for he was holding up a banner with the words in Hebrew: 
"The Shoah did not happen". 
2.  In January 2015, a Hungarian court ordered an article on the far-right website 
Kuruc.info to be blocked because it (including its comments) contained text denying, 
belittling or distorting the crimes committed by the National-Socialist regimes. This 
was the first time that a Hungarian court ruled to block the Internet content. The 
article appeared there in June 2013 and questioned the atrocities against Jews in 
Auschwitz claiming that ‘such things never ever happened’. Following its appearance 
on the site, a police investigation was launched to find the author of the article. The 
police however was unable to identify the author or the person responsible for 
publishing the article. Therefore the Budapest Chief Prosecutor’s Office addressed the 
court to order the article to be made unavailable at long last. The 
99 
 

  
US-based server where the site is registered refused to voluntarily make it unavailable or to 
delete it from its database. Then the Ministry of Justice through legal assistance requested 
the competent US court to enforce the Hungarian court’s ruling which however also proved 
futile.  In  June  2015,  the  same  legal  proceedings  were  carried  out  with  the  same  result 
regarding a sub-page of the above website for it was delivering anti-Semitic and Holocaust 
denying  content.  Meanwhile  an  amendment  to  the  criminal  code  was  introduced  which 
ought to enable the courts to make websites operated from abroad, such as the US-registered 
Kuruc.info, unavailable from Hungary. 
3.  26 March 2015: a court in Debrecen sentenced a member of the Jobbik Party's local 
organization and member of the local municipal council to a punishment fee of 3000 
USD or 300 days imprisonment who publicly denigrated the Holocaust in a WWII- 
commemoration speech in January 2015. The indicted person publicly apologized for 
his offence before the local Jewish community later in August. 
4.  5 January 2016: a man was punished by a court in Esztergom with a 2600 EUR fee or 
400  days  imprisonment  for  committing  by  a  Facebook  posting  the denial,  relativisation  or 
denigration of the crimes of the National-Socialist regimes. 
 
The  leaders  of  the  local  Jewish  community  acknowledged  that  Jewish  life  in  Hungary  is 
experiencing a renaissance. During his 19th July 2017 visit to Hungary, Israeli Prime Minister 
Benjamin Netanyahu said that it was important that in his statement the Hungarian Prime 
Minister  had  spoken  openly  about  the  crimes  committed  against  the  Jews  by  previous 
Hungarian governments. He thanked Prime Minister Orbán for speaking out against those 
who  question  Israel’s  legitimacy.  He  also  stated  that  ‘Budapest  is  at  the  forefront  of  the 
states that are opposed to anti-Jewish policy’.29 Additionally, on 13th April 2018, Rabbi Israel 
Eichler, Head of the Israeli-Hungarian Friendship Association of the Israeli Parliament, sent 
greetings to Mr. Orbán congratulating him for his victory at the 8 April re-election, as well 
as  for  the  great  election  campaign.  The  rabbi  also  appraised  the  efforts  of  Mr  Orbán  in 
fighting against the anti-Semitism in Hungary and Europe. 
 
(58) The Hungarian Government ordered that the life annuity of Holocaust survivors was to be 
raised by 50 % in 2012, established the Hungarian Holocaust – 2014 Memorial Committee in 
2013, declared 2014 to be the Holocaust Memorial Year, launched renovation and restoration 
programmes of several Hungarian synagogues and Jewish cemeteries and is currently preparing for 
the 2019 European Maccabi Games to be held in Budapest. Hungarian legal provisions identify 
several offences related to hatred or incitement of hatred, including anti-Semitic or Holocaust-
denying or denigrating acts. Hungary was awarded the chairmanship of the International 
Holocaust Remembrance Alliance (IHRA) in 2015-2016. Nevertheless, in a speech held on 15 
March 2018 in Budapest, the Prime Minister of Hungary used polemic attacks 

 
29 https://www.politico.eu/article/eu-hungary-sanctions-witchhunt-budapest-viktor-orban/ 
100 
 

  
including  clearly  anti-Semitic  stereotypes  against  George  Soros  that  could  have  been  assessed  as 
punishable. 
 
The Hungarian Prime Minister’s speech held on 15 March 2018 in Budapest, in fact, did not 
contain any, either direct or indirect, references at all to the  Jewish roots of George Soros, 
and  cannot  be  considered  as  a  rhetorical  manifestation  of  antisemitism  even  within  the 
broad antisemitism concept of the IHRA working definition. 
 
Roma exclusion in education / Hate crimes and hate speech 
  
(59) In its concluding observations of 5 April 2018, the UN Human Rights Committee expressed 
concerns about reports that the Roma community continues to suffer from widespread 
discrimination and exclusion, unemployment, housing and educational segregation. It is 
particularly concerned that, notwithstanding the Public Education Act, segregation in schools, 
especially church and private schools, remains prevalent and the number of Roma children placed 
in schools for children with mild disabilities remains disproportionately high. It also mentioned 
concerns about the prevalence of hate crimes and about hate speech in political discourse, the media 
and on the internet targeting minorities, in particular Roma, Muslims, migrants and refugees, 
including in the context of government-sponsored campaigns. The Committee expressed its concern 
over the prevalence of anti-Semitic stereotypes. The Committee also noted with concern allegations 
that the number of registered hate crimes is extremely low because the police often fail to investigate 
and prosecute credible claims of hate crimes and criminal hate speech. Finally, the Committee was 
concerned about reports of the persistent practice of racial profiling of Roma by the police. 

 
The  Hungarian  National  Social  Inclusion  Strategy  accepted  in  2011  treats  the  reduction  of 
segregation  as  a  priority  objective.  Accordingly,  in  the  area  of  education  and  training, 
particular areas of intervention are the promotion of integrated education, the reduction of 
segregation, the breaking of the cycle of intergenerational transmission of disadvantages, the 
establishment of an inclusive school environment. Special attention is paid to integration in 
kindergartens  and  schools.  Therefore  Roma  children's  access  to  quality  education  is 
facilitated by the application of legal, financing and institutional measures and by a number 
of government actions. It is important to note, however, that because of the complex nature 
of the problem, we have to look for a solution in a wider context, too. This means that the 
termination of the practice of segregation is necessary, but not enough in itself. 
 
Therefore,  there  is  a  complex  set  of  actions  to  promote  success  in  school  is  required,  to 
support the child and its family from the child's birth to the start of his/her  employment. 
Each centre of school district employs an anti-segregation expert, who will assist the  state in 
organising  local  meetings  and  roundtable  discussions  and  in  detecting  and  signalling 
problems. The head of the anti-segregation working group produces a report to the minister 
for education and to the president of the Klebelsberg Centre with annual 
101 
 

  
frequency.  This  way  the  tools  required  for  monitoring  by  the  Government  have  been 
established.  The  regulation  of  the  districts  of  admittance  to  primary  schools  facilitates  the 
elimination  of  the  undesired  effects  of  the  free  selection  of  schools  and  the  prevention  of 
segregation. In order to regulate unlawful segregation, the Act on National Public Education 
was extended with additional guarantee elements: As of January 2017, the centre of school 
district received a competence of approval in the definition of the borders of districts. In the 
framework of desegregation measures, we initiated official audits in 2011-2015, which were 
followed  by  actions  by  government  offices.  Following  that,  a  so-called  segregation  index 
based  survey  was  conducted:  based  on  the  index,  we  examined  schools  and  selected  the 
ones that would participate in the priority tender titled “Support to institutions affected by 
early school leaving” to be implemented until 2020 from EU funds, with a limit amount of 
HUF 12.9 billion. The tender invitation was published in October 2016. The project covers 
300  schools  (locations  of  performing  public  education  institution  tasks),  and  involves  the 
development  of  complex  desegregation  institution  development  and  pedagogical  services. 
The  selection  of  the  institutions  was  based  on  the  assessment  with  the  segregation  index, 
and we involved institutions affected in court proceedings initiated because of segregation, 
too.  Based  on  the  provisions  of  the  Act  on  Equal  Treatment,  in  Hungary,  each  local 
government has to prepare a so-called Local Equal Opportunity Program (HEP), in which 
they analyse the situation of disadvantaged groups, including the Roma, and determine an 
action plan to treat the detected problems in the area of education, too. The production and 
the regular revision of the HEP is a pre-condition of access to EU and budgetary resources. 
 
With regard to hate speech and hate crimes, it must be pointed out that the Hungarian Penal 
Code  strictly  punishes  inciting  violence  or  hatred  against  a  member  of  a  community  (see 
recital  51).  In  2013,  the  Hungarian  Parliament  has  amended  the Hungarian  Penal  Code  in 
order  to  make  the  public  denial  of  Holocaust  or  the  crimes  of  the  communist  regimes  a 
crime. The following crimes are now also punishable by law: 
(1)  violence  against  a  member  of  a  community;  (2)  incitement  against  a  community;  (3) 
publicly  denying  the  crimes  of  National  Socialist  and  Communist  regimes;  and  (4)  using 
symbols of totalitarian regimes. 
 
By  reason  of  the  Fourth  Amendment  of  the  Fundamental  Law  the  ‘freedom  of  expression 
may not be exercised with the aim of violating the dignity of the Hungarian nation or of any 
national,  ethnic,  racial  or  religious  community’  and  the  right  of  individuals  belonging  to 
various communities to bring a civil law action (but not criminal law action) before the court 
because of hate speech is permitted. This legislative change has been hailed as a historic step 
by many – in particular by Jewish – communities, as it makes the fight against hate speech 
more efficient. This provision has already proved  to be useful in this sense when a group of 
far-right bikers planned to stage a demonstration in Budapest,  scheduled  for  21  April  2013, 
the  day  of  the  ‘March  of  the  Living’  with  the 
102 
 

  
slogan  of  ‘Give  Gas!’.  Based  on  the  mentioned  Amendment,  the  trial  court  banned  the 
motorcade in order to prevent any disruption during the commemoration. 
 
The Hungarian Government has further established a Working Group Against Hate Crime 
providing training for police officers and helping victims to cooperate with the police and 
report  incidents.  A  professional  forum  has  further  been  established  for  exchanging  good 
practices  related  to  the  investigation  of  hate  crimes.  This  forum  includes  law  enforcement 
personnel as well as representatives of various non- governmental organisations working in 
the field of legal protection. The forum is convened by the National Police on a regular basis. 
The  comprehensive  and  effective  work  of  the  members  of  the  forum  has  produced  useful 
tools with which hate crime could be better countered and acted against. 
  (60) In a case regarding the village of Gyöngyöspata, where the local police was imposing fines 
solely on Roma for minor traffic offences, the first instance judgment found that the practice 
constituted harassment and direct discrimination against the Roma even if the individual measures 
were lawful. The second instance court and the Supreme Court ruled that the Hungarian Civil 
Liberties Union (HCLU), which had submitted an actio popularis claim, could not substantiate 
discrimination. The case was brought before the ECtHR. 

 
Since  it  is  a  pending  case,  it  would  be  premature  to  comment  on  it,  however,  Hungary 
maintains that the law and order should be maintained even for minor offences. 
 
Freedom of expression 
 

(61)  In accordance with the Fourth Amendment of the Fundamental Law, the ‘freedom of 
expression may not be exercised with the aim of violating the dignity of the Hungarian nation or of 
any national, ethnic, racial or religious community’. The Hungarian Penal Code punishes inciting 
violence or hatred against a member of a community. The Government has established a Working 
Group Against Hate Crime providing training for police officers and helping victims to cooperate 
with the police and report incidents. 

 
It is to be greeted that the report acknowledges the efforts of the Government, therefore the 
criticisms on freedom of expression should have been completely deleted from the report. 
 
Zero tolerance in case of any form of racism is provided by the Hungarian legislation and 
repeated univocally at the highest political levels. Therefore, it is not justified to mention 
the elements of recitals 51-61 in a reasoned proposal requesting the Council to determine, 
pursuant to Article 7(1) of the Treaty on European Union, the existence of a clear risk of a 
serious breach by Hungary of the values on which the Union is founded. 

103 
 

  
Fundamental rights of migrants, asylum seekers and refugees 
 
 
During  the  EP  debate,  the  Members  of  the  European  Parliament  who  supported  the 
reasoned  proposal  have  consistently  denied  that  the  initiation  of  the  Article  7  procedure 
would  be  due  to  the  Hungarian  Government's  migration  policy,  however,  it  is  worth 
examining  the  extent  to  which  the  final  text  still  deals  with  migration  policy  steps  and 
events.  The  truth  is,  however,  that  in  the  reasoned  proposal,  critics  of  all  the  possible 
international organizations and actors who are active in this field have been collected. The 
political  context  in  this  respect  should  not  be  put  aside,  since  these  international 
organizations and actors, partly because of their function and status, are those who support 
migration,  and  are  of  the  view  that  migration  shall  not  be  stopped  but  treated  within 
Europe, which, by definition, is opposed to the position of the Hungarian Government. 
 
The Hungarian Government is of the firm opinion that  none of the elements listed in this 
chapter  by  the  European  Parliament  justifies  to  request  the  procedure  under  Article  7  (1) 
TEU  from  the  Council.  The  Hungarian  Government  asks  the  Member  States  to  consider 
Hungary's arguments below and to give their consent on the basis of Hungarian legislation, 
measures  and  steps  and  the  provisions  of  the  Treaties,  that  there  is  no  basis  for  the 
procedure under Article 7 (1) TEU. 
Amending asylum law in Hungary / abuses by border authorities 
 

(62) On 3 July 2015, the UN High Commissioner for Refugees expressed concerns about the fast- 
track procedure for amending asylum law. On 17 September 2015, the UN High Commissioner for 
Human Rights expressed his opinion that Hungary violated international law by its treatment of 
refugees and migrants. On 27 November 2015, the Council of Europe Commissioner for Human 
Rights made a statement that Hungary’s response to the refugee challenge falls short on human 
rights. On 21 December 2015, the UN High Commissioner for Refugees, the Council of Europe and 
the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights urged Hungary to refrain from 
policies and practices that promote intolerance and fear and fuel xenophobia against refugees and 
migrants. On 6 June 2016, the UN High Commissioner for Refugees expressed concerns about the 
increasing number of allegations of abuse in Hungary against asylum-seekers and migrants by 
border authorities, and the broader restrictive border and legislative measures, including access to 
asylum procedures. On 10 April 2017, the Office of the UN High Commissioner for Refugees called 
for an immediate suspension of Dublin transfers to Hungary. In 2017, out of 3 397 applications for 
international protection filed in Hungary, 2 880 applications were rejected, which amounted to a 
rejection rate of 69,1 %. In 2015, out of 480 judicial appeals relating to applications for 
international protection, there were 40 positive decisions, i.e. 9 %. In 2016, there were 775 appeals, 
5 of which resulted in positive decisions, i.e.  1 %, while there were no appeals in 2017. 

104 
 

  
It should be pointed out that Hungary has always ensured the requirements of international 
conventions.  Regarding  the  impartiality  of  the  reasoned  proposal,  a  significant part  of  the 
European Parliament's findings are unilateral. All the arguments suggested by the European 
Parliament in this section have been altered and influenced by the developments since 2015. 
We would like to stress that a new approach is being developed in asylum policy, both at 
EU and at Member States level, which instead of the existing mandatory allocation, focuses 
on the cooperation with third countries and the protection of external borders - in line with 
the views Hungary has been permanently expressing. The concept of controlled centres is 
presently  being  developed  by  the  Member  States  in  line  with  the  Conclusions  of  the 
European  Council  adopted  on  28  June  2018.  The  ideas  raised  so  far  regarding  such 
controlled  centres show  many  similarities  with  the  Hungarian  transit  zones  given  the  fact 
that the main aim of the controlled centres would be not to let any asylum seeker enter the 
territory of the EU before examining whether the asylum-seeker is eligible for international 
protection. According to the position of France, until the positive result of such examination, 
no asylum-seeker should be allowed to enter the territory of the EU. 
 
Suffice is to mention in this regard the adoption of a new Asylum Agreement by the German 
Grand Coalition on 5 July 2018. According to this Agreement, and in accordance with the 
Geneva Convention, the right for asylum does not include the right to decide freely on the 
country in which asylum is sought. Therefore, at the German-Austrian border persons who 
have  already  lodged  an  application  for  asylum  in  a Member  State  of  the  European  Union 
will  be  returned  directly  to  the  Member  State  concerned,  if  an  agreement  has  been  made 
with that Member State or the practice of that Member State results in taking them back. A 
basic principle of the Agreement of the Grand Coalition is that the border procedure will be 
carried out in the existing facilities located in the proximity of the German-Austrian border 
and in the transit zone of the Munich Airport, within a period of 48 hours. 
 
In September 2015, under the authorisation of the Asylum Act, the Hungarian Government 
declared a crisis situation due to mass immigration for the first time. The rationale behind 
introducing  this  crisis  situation,  and  the  subsequent  law  enforcement  measures,  was  that 
from  2015  on  huge  masses  of  third  country  nationals  entered,  or  wanted  to  enter,  the 
territory  of  Hungary  illegally  bringing  about  an  imminent  danger  to  public  order  and 
security. 
 
We  wish  to  point  to  the  very  nature  of  the  crisis  situation  due  to  mass  immigration  as  a 
special (interim) situation. The Government is authorised, by the Act on Asylum, to declare 
the  crisis  situation  due  to  mass  immigration  by  a  government  decree.  During  this  crisis 
situation, and apart from the ordinary rules of asylum procedures, exceptional regulations 
apply. Pursuant to the effective Government Decree of 41/2016 (III. 9.) on declaring a state 
of crisis caused by mass migration to the entire territory of Hungary 
105 
 

  
and  on  the  rules  in  connection  with  the  declaration,  continuation  and  termination  of  the 
state of crisis, the crisis situation lasts till 7 March 2019, unless it will be extended depending 
on the then relevant immigration situation. 
 
As  far  as  the  fast-track  procedure  is concerned,  the EU law  (Asylum  Procedure  Directive) 
empowers Member States to conduct examination procedures, in accordance with the basic 
principles and guarantees, in an accelerated way. We wish to emphasize, though, that each 
application  for  international  protection  is  examined  thoroughly  and  on  individual  basis, 
even  in  the  course  of  accelerated  procedures.  Throughout  the  accelerated  procedure,  the 
asylum authorities examine the merits of applications and the application of the procedure 
is  determined  in  accordance  with  Paragraph  8  of  Article  31  of  the  Asylum  Procedures 
Directive. 
 
As for the alleged ill-treatment of asylum seekers by Hungarian border authorities we firmly 
deny  this  presumption.  The  right  to  act,  the  obligations  and  the  regime  of  border  police 
officers to fulfil the duties in service are meticulously specified in the Act XXXIV of 1994 on 
the  Police  (hereinafter:  Rtv).  According  to  this  law,  police  officers  must  not  recourse  to 
torture, inhuman or degrading treatment and shall always act with due respect for human 
dignity.  During  carrying  out  their  measures,  proportionality  and  the  graduated  approach 
are  always  applied.  Reports  on  alleged  ill-treatments  are  mostly  based  on  subjective 
resources  stemming  from  illegally  staying  migrants  and  NGOs  assisting  them.  The  one-
sided  nature  of  these  sources  gives  rise  to  doubts  concerning  their  factual  credibility  and 
reliability.  In  addition,  no  court  cases  have  been  reported  so  far  where  Hungarian  border 
police  officers  have  been  indicted  on  charges  of  abusing  asylum  seekers  affirming  the 
position of the Hungarian Government that these accusations are completely unfounded. 
  (63) The Fundamental Rights Officer of the European Border and Coast Guard Agency visited 
Hungary in October 2016 and March 2017, owing to the Officer’s concern that the Agency might 
be operating under conditions which do not commit to the respect, protection and fulfilment of the 
rights of persons crossing the Hungarian-Serbian border, that may put the Agency in situations 
that de facto violate the Charter of Fundamental Rights of the European Union. The Fundamental 
Rights Officer concluded in March 2017 that the risk of shared responsibility of the Agency in the 
violation of fundamental rights in accordance with Article 34 of the European Border and Coast 
Guard Regulation remains very high. 

 
The facts collected by the Report of the Fundamental Rights Officer showed that only three 
atrocities  were  reported  in  2016  and  none  of  them  involved  members  of  the  European 
Border and Coast Guard Agency (Frontex). Regarding the Report, we note that its content 
was not approved by the Executive Director of Frontex, who did not agree with a significant 
part of the Report of the Fundamental Rights Officer and emphasized that its allegations are 
not proven and also cannot be connected to Frontex. Moreover, at 
106 
 

  
the 62nd Frontex Management Board Meeting the representatives of many countries agreed 
with  Hungary.  In  the  framework  of  the  Frontex  Joint  Operations  in  Hungary,  348  guest 
officers in 2016, 307 in 2017 and 181 in 2018 (till 26 October) were deployed at the Hungarian 
borders from the following Member States: Denmark, Spain, Lithuania, the Czech Republic, 
Austria,  Slovenia,  Italy,  the  Netherlands,  Romania,  Germany,  Finland,  Bulgaria,  Latvia, 
France,  Slovakia,  Sweden,  Estonia,  Poland  and  Portugal.  Moreover,  professionals  from 
Moldova,  Ukraine,  Serbia,  Belarus,  Georgia,  Albania,  Kosovo  and  Macedonia  were  also 
present as observers during these operations. None of these guest officers reported cases of 
allegations like the ones Hungary was accused of. 
 
Detention of asylum seekers and migrants 
  
(64) On 3 July 2014, the UN Working Group on Arbitrary Detention indicated that the situation 
of asylum seekers and migrants in irregular situations needs robust improvements and attention to 
ensure against arbitrary deprivation of liberty. Similar concerns about detention, in particular of 
unaccompanied minors, have been shared by the Council of Europe’s Commissioner for Human 
Rights in the report following his visit to Hungary, which was published on 16 December 2014. On 
21-27 October 2015 the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or 
Degrading Treatment or Punishment (CPT) visited Hungary and indicated in its report a 
considerable number of foreign nationals’ (including unaccompanied minors) claims that they had 
been subjected to physical ill-treatment by police officers and armed guards working in immigration 
or asylum detention facilities. On 7 March 2017, the UN High Commissioner for Refugees 
expressed his concerns about a new law voted in the Hungarian Parliament envisaging the 
mandatory detention of all asylum seekers, including children, for the entire length of the asylum 
procedure. On 8 March 2017, the Council of Europe Commissioner for Human Rights issued a 
statement similarly expressing his concern about that law. On 31 March 2017, the UN 
Subcommittee on the Prevention of Torture urged Hungary to address immediately the excessive 
use of detention and explore alternatives. 

 
In  its  June  2018  Conclusions  the  European  Council  reconfirmed  that  a  precondition  for  a 
functioning EU policy relies on a comprehensive approach to migration including a  more 
effective  control  of  the  EU’s  external  borders.  The  European  Council  also  emphasized  its 
determination  to  continue  and  reinforce  its  policy  to  prevent  a  return  to  the  uncontrolled 
flows of 2015 and to further stem illegal migration on all existing and emerging routes. It is 
therefore  our  common  duty  and  responsibility  to  protect  our  external  borders  and 
effectively stem the flows of illegal migration. The direction of the new initiatives at EU level 
follow the practice of Hungary already introduced in 2015. 
 
According to the Reception Condition Directive, detention is restricting the applicant's stay 
to a specific place where the applicant is deprived of his or her freedom of movement. It is 
also a conceptual element of detention that the individual may only object to the measure by 
means  of  a  legal  remedy  and  may  not  withdraw  from  the  decision  of  the  competent 
authority until it is effective, that is, they cannot leave freely. 
107 
 

  
Consequently, as the transit zone facility is not closed, detention in the Hungarian practice is 
conceptually impossible since applicants can leave the transit zone any time and, that being 
said, the applicants are not deprived of their freedom of movement. The Hungarian practice, 
however, applies the detention of asylum-seekers under certain circumstances. 
 
According to the Reception Condition Directive, Member States may designate areas of stay 
for  the  asylum  procedure  not  only  based  on  considerations  of  public  interest  and  public 
order,  but  also  to  ensure  the  availability  of  applicants  during  the  procedure.  Restricting 
these  areas  to  the  transit  zones  has  been  applied  due  to  the  crisis  caused  by  mass 
immigration,  and  this  measure  is  also  permitted  by  Article  72  TFEU  in  addition  to  the 
Reception  Condition  Directive.  According  to  the  Hungarian  legislation,  the  asylum 
detention of unaccompanied minor asylum-seekers is not possible, thus, Hungary rejects the 
relevant part of statement of the Council of Europe Commissioner for Human Rights. 
 
Based  on  the  above  mentioned,  it  is  incorrect  to  mention  that  the  Hungarian  legislation 
foresees the mandatory detention of asylum applicants, including children. 
 
(65) In its judgment of 5 July 2016, O.M. v. Hungary, the ECtHR held that there had been a 
violation of the right to liberty and security in the form of detention that verged on arbitrariness. In 
particular, the authorities failed to exercise care when they ordered the applicant’s detention 
without considering the extent to which vulnerable individuals – for instance, LGBT people like the 
applicant – were safe or unsafe in custody among other detained persons, many of whom had come 
from countries with widespread cultural or religious prejudice against such persons. The execution 
of that judgment is still pending. 

 
The O.M. v. Hungary (no. 9912/15) case dates back to June 2014, when O.M had arrived in 
Hungary,  where  he  was  apprehended  and  subsequently  applied  for  asylum.  On  25  June 
2014,  the  Office  of  Immigration  and  Nationality  ordered  for  the  applicant  to  be  detained, 
referring to the fact that his identity and nationality had not yet been clarified and to the risk 
of  absconding.  The  necessity  of  determining  an  illegally  arriving  migrant’s  identity  is  of 
crucial  interest,  regardless  of  the  vulnerability  of  the  third-  country  national.  The  crucial 
importance of this requirement was reinforced by experiencing uncontrolled flows arriving 
in 2015, when people involved in terrorist activities also made use of this. Consequently, the 
simple  fact  of  vulnerability  should  not  exempt  a  migrant  from  cooperating  with  the 
authorities in order to clarify his/her identity, and therefore restriction of movement should 
be allowed, while the special needs of vulnerable persons should be respected. 
 
It is important to highlight that the Hungarian authorities are in a constant dialogue with 
the  Council  of  Europe  regarding  this  issue  and  in  general  the  execution  of  ECtHR 
judgments. However, it must be born in mind that the ECtHR referred to the need to have 
special regard to the special needs of LGBT people like the applicant only in obiter 
108 
 

  
dictum,  having  no  effect  on  the  outcome  of  the  judgment  finding  that  in  the  absence  of  a 
specific and concrete legal obligation which the applicant failed to satisfy, Article 5 § 1 
(b)  of  the  Convention  cannot  convincingly  serve  as  a  legal  basis  for  his  asylum  detention 
(irrespective of his being LGBT or not). Otherwise the Court should have taken into account 
that the applicant’s LGBT status does not pertain to the issue of grounds for his detention 
but to the issue of circumstances of his detention (under Article 3 of the ECHR) in respect of 
which the applicant had not complained either to the Hungarian authorities or to the Court. 
 
The  decision  in  this  one  particular  case  does  not  mean  that  systematic  flaws  exist  in  the 
practice of Hungary. 
 
The situation of unaccompanied minors 
 

(66) On 12-16 June 2017, the Special Representative of the Secretary General of the Council of 
Europe on migration and refugees visited Serbia and two transit zones in Hungary. In his report, 
the Special Representative stated that violent pushbacks of migrants and refugees from Hungary to 
Serbia raise concerns under Articles 2 (the right to life) and 3 (prohibition of torture) of the 
European Convention on Human Rights (ECHR). The Special Representative also noted that the 
restrictive practices of admission of asylum seekers into the transit zones of Röszke and Tompa 
often make asylum-seekers look for illegal ways of crossing the border, having to resort to smugglers 
and traffickers with all the risks that this entails. He indicated that the asylum procedures, which 
are conducted in the transit zones, lack adequate safeguards to protect asylum seekers against 
refoulement to countries where they run the risk of being subjected to treatment contrary to 
Articles 2 and 3 of the ECHR. The Special Representative concluded that it is necessary that the 
Hungarian legislation and practices are brought in line with the requirements of the ECHR. The 
Special Representative made several recommendations, including a call on the Hungarian 
authorities to take the necessary measures, including by reviewing the relevant legislative 
framework and changing relevant practices, to ensure that all foreign nationals arriving at the 
border or who are on Hungarian territory are not deterred from making an application for 
international protection. On 5-7 July 2017 a delegation of the Council of Europe Lanzarote 
Committee (Committee of the Parties to the Council of Europe Convention on the protection of 
children against sexual exploitation and sexual abuse) also visited two transit zones and made a 
number of recommendations, including a call to treat all persons under the age of 18 years of age as 
children without discrimination on the ground of their age, to ensure that all children under 
Hungarian jurisdiction are protected against sexual exploitation and abuse, and to systematically 
place them in mainstream child protection institutions in order to prevent possible sexual 
exploitation or sexual abuse against them by adults and adolescents in the transit zones. On 18-20 
December 2017, a delegation of the Council of Europe Group of Experts on Action against 
Trafficking in Human Beings (GRETA) visited Hungary, including two transit zones, and 
concluded that a transit zone, which is effectively a place of deprivation of liberty, cannot be 
considered as appropriate and safe accommodation for victims of trafficking. It called on the 
Hungarian  authorities  to  adopt  a  legal  framework  for  the  identification  of  victims  of  human 

109 
 

  
trafficking among third-country nationals who were not legally resident and to step up its procedures 
for  identifying  victims  of  such  trafficking  among  asylum  seekers  and  irregular  migrants.  As  of  1 
January  2018,  additional  regulations  were  introduced  favouring  minors  in  general  and 
unaccompanied  minors  in  specific;  among  others  a  specific  curriculum  was  developed  for  minor 
asylum seekers. ECRI mentioned in its conclusions on the implementation of the recommendations in 
respect of Hungary, published on 15 May 2018, that while acknowledging that Hungary has faced 
enormous  challenges  following  the  massive  arrivals  of  migrants  and  refugees,  it  is  appalled  at  the 
measures  taken  in  response  and  the  serious  deterioration in  the  situation  since  its  fifth  report. The 
authorities  should,  as a  matter  of  urgency,  end  detention  in  transit  zones,  particularly for  families 
with children and all unaccompanied minors. 
 
First,  it  should  be  stated  that  this  recital  of  the  reasoned  proposal  raises  many  and  very 
complex  issues.  It  should  be  also  noted  that  the  time  these  concerns  refer  to  was  when 
Hungary faced enormous challenges following massive arrivals of migrants and refugees. In 
2015,  Hungary  was  the  second  European  Union  country,  behind  Greece,  to  apprehend 
irregular  migrants  at  its  external  borders  with  411,515  recorded  crossings.  For  example, 
during the months of June, July, and August 2015, the average number of registered arrivals 
in Hungary increased by 447% to 1,500 person/day. The comments on the concerns raised in 
this recital will be long as they require factual explanation of the situations. 
 
In the course of establishing the transit zones, Hungary paid special attention to the needs of 
different age and social groups. Besides separated placement, the safety of children is also 
secured by the 24/7 presence of a social worker in the separate accommodation facilities for 
both  families  and  unaccompanied  minors.  In  addition,  continuous  security  service  and 
CCTV video surveillance system operate in the transit zones to ensure the prevention of any 
kind  of  violence,  sexual  exploitation  or  abuse.  The  CCTV  video  surveillance  system 
monitors,  however,  only  the  community  areas.  Regarding  the  visit  of  the  Lanzarote 
Committee,  it  is  important  to  stress  that  the  delegation  did  not  identify  any  sign  proving 
that  migrant  children  placed  in  the  transit  zones  were  victims  of  sexual  exploitation  or 
abuse. 
 
Experts  of  the  authorities  immediately  start  identifying  potential  victims  of  sexual 
exploitation and abuse. If the medical staff carrying out the examination experiences signs of 
previous sexual exploitation or the applicant makes such a report, both the medical staff and 
the asylum authority can take the necessary action. 
 
Hungary  has  so  far  completed  the  training  of  120  administrators  for  the  successful 
identification of victims of human trafficking (partially sexual exploitation) and to increase 
the awareness of those who are more likely to be in contact with such persons during their 
day-to-day work. Moreover, Immigration and Asylum Office (BMH staff must participate in 
this  training  as  well,  in  order  to  carry  out  more  effectively  their    duties  set  out  by 
Government Decree No. 354/2012. (XII.13) on the identification order of 
110 
 

  
victims of trafficking in human beings. In addition, a summary of relevant knowledge  has 
been  prepared  and  handed  out  for  the  staff.  The  BMH  started  cooperation  with  the 
International Organization for Migration (IOM) in order to provide special training for the 
personnel of the transit zones on the rights of the child, particularly who are affected by the 
migration crisis, and also trafficking in human beings. 
 
Police personnel serving in the transit zone have participated in psychological, tactical and 
intercultural  training  that  greatly  contributes  to  the  recognition  and  proper  handling  of 
vulnerable  persons  and  their  situations.  The  constantly  provided  adequate  briefing  of  the 
officials carrying out their duties in the transit zone contains the requirements of performing 
tasks in a multicultural environment and the instructions for appropriate behaviour in such 
an environment. Unaccompanied minors between the age of 14 and 18 are also placed in the 
transit  zones  during  a mass  immigration  crisis  for  the  time  of  the  asylum  procedure.  Five 
meals a day for those between the age of 14  and 18, as well as their clothing, health care, 
education, and religious practice are also provided in the transit zones. Children receive half 
a litre of milk or equivalent dairy products and fruits per day. Their supervision is provided 
by social workers who are present 24 hours a day. Unaccompanied minors under the age of 
14 are placed in special care institutions inside the country where they get five meals a day. 
 
In September 2018, a social worker from each of the transit zones of Röszke and Tompa and 
an employee of the Litigation Unit of the Immigration and Asylum Office took part in the 
training of the IOM on health related issues concerning refugees. This was the first part of 
the IOM’s project, within the framework of which the training of the social workers of the 
Immigration and Asylum Office can take place in 2019. 
 
In  the  case  of  minors  between  the  ages  of  14  and  18,  the  best  interest  of  the  child  is  to 
provide  them  the  possibility  to  be  able  to  fully  exercise  their  rights  during  the  asylum 
procedure.  Given  that  minors  between  14  and  18  years  of  age  have  legal  and  procedural 
capacity  in  the  asylum  procedure,  they  may  exercise  their  rights  and  shall  fulfil  their 
obligations on their own. Due to their age, however, involvement of a legal representative 
or,  in  the  case  of  an  unaccompanied  minor,  appointment  of  a  guardian  provides  further 
procedural guarantees in accordance with national law. 
 
In  our  view,  the  separation  of  unaccompanied  minors  under  the  age  of  14  from  those 
between  the  ages  of  14  and  18  and  the  placement  of  the  latter  group  in  the  transit  zone 
protects them against sexual exploitation and abuse. The children who are the most exposed 
to exploitation are the children on route and those who can leave the open child protection 
facilities on their own (between 14 to 18 years of age). 
 
In  the  framework  of  the  child  protection  professional  service,  and  under  the  Child 
Protection Act, unaccompanied minors are also provided with full home care in 
111 
 

  
accordance  with  the  UN  Convention  on  the  Rights  of  the  Child.  This  provision  includes, 
among  other  things,  the  provision  of  access  to  basic  health  care,  special  care,  education, 
development, psychological support, access to useful and cultural leisure time, in addition 
to  providing  accommodation,  meals,  pocket  money  and  clothing  at  the  same  level  as  for 
children of Hungarian nationality, but taking cultural and religious differences into account, 
for example concerning meals. 
 
According  to  the  statutory  provisions,  the  Károlyi  István  Children's  Centre  (hereinafter 
referred to as Children's Centre), which provides home-care services for children, provided 
psychosocial and psychotherapeutic assistance on a number of occasions a week, provided 
by  the  institution's  clinical  psychologists  and  by  psychiatrists  and  psychologists  regularly 
provided by charitable organisations. 
 
During  children's  reception  at  the  Children's  Centre  the  status  of  the  child  is  assessed  in 
order to identify whether they need assistance and also the children themselves can indicate 
if they need any special care. 
 
The  requirements  of  the  Asylum  Procedures  Directive  are  fully  implemented  in  the 
Hungarian  system  since  special  guarantees  apply  to  unaccompanied  minors  requiring 
special treatment: minors of 14 to 18 years of age  are placed in a special block for minors, 
and their legal representation and the secondment of ad hoc guardians is further ensured. 
 
In addition, unaccompanied minors in transit zones can continuously rely on the presence of 
social  workers  and  psychological  and  psychiatric  professional  services  and  counselling. 
With  the  support  of  the  Asylum,  Migration  and  Integration  Fund,  the  Hungarian  State 
provides  special  services  to  unaccompanied  minors,  in  the  framework  of  a  project  (e.g. 
games related to children's leisure time, tools to keep them occupied, interpretation services 
in multiple languages, especially for everyday communication). 
 
Hungarian law fully provides that a minor applicant may use his or her mother tongue or 
the  language  he  or  she  understands  in  an  oral  and  written  manner  during  the  asylum 
procedure.  In  addition,  the  asylum  authority  must  inform  the  applicant  in  writing  of  the 
procedural rights, obligations and legal consequences of the breach of the obligation, at the 
same  time  as  the  application  is  filed.  The  guarantee  of  the  information  is  that  the 
information and its acknowledgment must be recorded, but also that the representative of 
the UNHCR may participate in the asylum procedure. As from 1 January 2018, additional 
regulations were introduced by Hungary favouring minors in general and unaccompanied 
minors in specific. Among others, the asylum interviewer of minors must have the necessary 
knowledge  and  training  for  interviewing  minors,  meaning  that  the  interviewer  must  have 
the quality of inspiring confidence and provide a  child- 
112 
 

  
friendly atmosphere, finding the perfect, professional interpreter who has relevant practice 
in communicating with children. 
 
The access to education is also provided for minor asylum-seekers of mandatory school age 
according  to  Act  CXC  of  2011  on  national  public  education,  carried  out  by  Hungarian 
educational authorities under the guidance of the Ministry of Human Capacities. A specific 
curriculum was developed for the minor asylum seekers staying in the transit zones, and as 
of the beginning of September 2017, education is provided according to this curriculum for 
minors aged between 6 and 16 years, and if the child wishes, even up to their 18 years of 
age, by competent and specially trained teachers. 
 
The  procedure  in  the  transit  zone  is  in  accordance  with  the  Qualification  Directive.  As 
regards  procedural  provisions,  the  Asylum  Procedures  Directive  allows  the  possibility  for 
Member  States  to  carry  out  the  procedures  in  facilities  set  up  along  the  borders  or  in 
facilities  of  their  choice.  The  need  for  effectively  stemming  illegal  migration  requires  that 
those  eligible  for  asylum  and  those  who  are  not  should  be  divided  before  entering  the 
territory  of  the  EU,  therefore  the  Hungarian  practice  proves  to  be  the  only  efficient 
procedural approach to tackling the problem. With regard to the non-refoulement principle, 
it should be pointed out that in case of a possible chain refoulement, the applicants would be 
returned  by  Serbia  to  another  safe  EU  candidate  country,  so  that  the  non-refoulement 
principle is applied and respected in all cases when such procedures are carried out. 
 
During  the  placement  in  the  transit  zones,  the  belonging  to  ethnic,  national,  religious  and 
other groups is maximally taken into consideration. We note that the transit zones criticized 
by  court  judgements  in  2015  and  2016  differ  from  the  ones  which  function  currently. 
Following  several  changes  made  in  relation  to  the  transit  zones  in  2017,  especially 
concerning  the  reception  conditions,  at  present  such  violation  of  rights  could  not  be 
determined. 
 
If an applicant suffers any kind of atrocity in the transit zones due to cultural differences or 
their belonging to a certain social group, then the responsible authority acts without delay in 
order to protect the rights of the applicant from violation. A separate sector is established for 
families and minors, while the placement of single men is carried out with regard to their 
religious, cultural and national diversity. Special conditions apply for persons with special 
needs  during  the  period  of  the  asylum  detention.  This  includes  members  of  all  kinds  of 
minority groups, including LGBT people. 
 
We refuse the use of expressions such as „closed facility” and place of „detention” regarding 
transit zones. Any asylum seeker is free to leave the transit zone in the direction of Serbia at 
any  time,  even  without  withdrawing  their  applications.  For  this  reason,  we  do  not  agree 
with the conclusion that the transit zone „is effectively a place of 
113 
 

  
deprivation  of  liberty”.  Concerning  GRETA's  recommendation  on  the  assistance  of  third- 
country  national  victims  of  trafficking,  we  would  like  to  inform  you  that  Hungary's  next 
national counter-trafficking strategy is currently under development, and we will make sure 
to consider the recommendations proposed by GRETA, as well as the US State Department's 
TIP  Office.  It  should  also  be  mentioned  that  since  1  January  2013  special  rules  apply  in 
Hungary  to  the  identification  of  victims  of  human  trafficking  laid  down  by  Government 
Regulation 354/2012. (XII.13). According to this regulation the police, the labour authority, 
the aliens police and the asylum authority inter alia shall perform tasks associated with the 
identification of victims of trafficking in human beings. 
 
Hungary  has  been  fulfilling  its  legal  obligations  under  the  Treaty,  protecting  the  external 
Schengen borders of the European Union. As a Member State with an external border, we 
must also comply with our obligations to register data pursuant to primary EU legislation. 
Therefore, we are positive that the measures taken were necessary and proportionate given 
that  since  2015  mass  immigration  has  seriously  affected  the  country's  internal  security.  It 
should also be emphasized that Article 72 TFEU provides that, in such cases, actions may be 
taken  by  way  of  derogation  from  EU  law,  in  respect  of  which  Hungary  has  taken 
appropriate measures to safeguard its own and the EU’s internal security. 
 
(67)  In mid-August 2018, the immigration authorities stopped giving food to adult asylum seekers 
who were challenging inadmissibility decisions in court. Several asylum seekers had to seek interim 
measures from the ECtHR to start receiving meals. The ECtHR granted interim measures in two 
cases on 10 August 2018 and in a third case on 16 August 2018 and ordered the provision of food 
to the applicants. The Hungarian authorities have complied with the rulings. 

 
Further  to  the  European  Commission’s  request  for  information  regarding  this  issue, 
Hungary  confirmed  in  its  reply  letter  of  28  September  2018  that  food  is  automatically 
provided  to  all  people  residing  in  the  transit  zones  until  the  final  examination  of  their 
asylum application and they also have access to food after the final negative decisions are 
made with regard to their asylum requests. 
 
Violation of the applicants’ right to liberty and security (Ilias and Ahmed v. Hungary) 
 

(68) In its judgment of 14 March 2017, Ilias and Ahmed v. Hungary, the ECtHR found that there 
had been a violation of the applicants’ right to liberty and security. The ECtHR also found that 
there had been a violation of the prohibition of inhuman or degrading treatment in respect of the 
applicants’ expulsion to Serbia, as well as a violation of the right to an effective remedy in respect of 
the conditions of detention at the Röszke transit zone. The case is currently pending before the 
Grand Chamber of the ECtHR. 

 
The ECtHR found violation of rights of two Bangladeshi nationals who requested asylum in 
September 2015 in Hungary who were accommodated in the Röszke Transit 
114 
 

  
Zone during the asylum proceedings (23 days) which they were not allowed to leave in the 
direction  of  Hungary  and  whose  asylum  application  was  declared  inadmissible  because 
Serbia was found to be a safe third country for them. The Court found that the applicants 
had  been  deprived  of  their  liberty  in  violation  of  Article  5  of  the  Convention  (without 
appropriate legal ground and without judicial review) and that their refoulement to Serbia 
placing them at the risk of chain-refoulement to Greece and the irregularities of the asylum-
proceedings  resulted  in  a  violation  of  Article  3.  The  Court  also  found  that  the  material 
conditions of reception in the Röszke Transit Zone were not in violation of Article 3 but a 
lack of domestic remedy in respect of these complaints was in breach of Article 13. 
 
On  18  September  2017  a  Panel  of  five  judges  of  the  ECtHR  accepted  the  Government’s 
request that the case be referred to the Grand Chamber. The  Government argued that the 
case raised serious issues of general importance affecting the interpretation and application 
of  the  Convention  and  the  legal  order  of  several  High  Contracting  Parties,  and  posing 
serious  social  challenges.  The  Government  presented  in  their  Memorial  submitted  on  15 
December  2017  to  the  Grand  Chamber  that  global  migration  is  currently  based  on  a 
purported right to asylum-shopping encouraged by an implicit recognition of that right by 
the jurisprudence of the Court contrary to the explicitly reiterated principles in the Court’s 
jurisprudence  recognising  the  States’  right  to  control  the  entry  and  stay  of  aliens  on  their 
territory. 
 
The Chamber’s interpretation of Article 3 and 5 of the Convention was based on the implicit 
recognition of the right to asylum-shopping whereas the Grand Chamber should clarify that 
no  such  right  is  recognised  by  international  law,  including  the  Convention  and  should 
interpret the requirements of Articles 3 and 5 accordingly. The applicants were not deprived 
of their personal liberty during their stay in the Röszke Transit Zone; therefore, Article 5 of 
the  Convention  is  not applicable  in  their  case.  They  entered  the  transit  zone  of  their  own, 
free will and were free to leave any time in the direction of Serbia. 
 
In  contrast  to  the  case  of  Amuur  v.  France  (no.  19776/92,  judgment  of  25  June  1996),  the 
applicants’ return to Serbia did not require negotiations between the Hungarian and Serbian 
authorities and there are no financial and/or practical obstacles for any asylum applicants to 
leave the border transit zones towards Serbia. Furthermore, in finding that the applicants’ 
confinement in the transit zone amounted to a de facto deprivation of liberty, the Chamber 
has failed to distinguish the present case from the case of Riad and Idiab v. Belgium (nos. 
29787/03 and 29810/03, § 68, 24th January 2008) in which the applicants were confined in the 
transit  zone  not  upon  their  arrival  in  the  country  but  more  than  one  month  later,  after 
decisions had been given ordering their release. The applicants in that case were placed in 
the transit zone by the will and the actions of the 
115 
 

  
authorities,  while  in  the  present  case  no  Hungarian  authority  compelled  the  applicants  to 
enter the transit zone. 
 
Third Party submissions were presented by Bulgaria, Poland and the  Russian Federation, as 
well as the UNHCR, NGOs and scholars of international law. The Grand Chamber held a 
hearing on 18 April 2018 and it will deliver its judgment within 1 year. 
  (69)  On 14 March 2018, Ahmed H., a Syrian resident in Cyprus who had tried to help his 
family flee Syria and cross the Serbian-Hungarian border in September 2015, was sentenced by a 
Hungarian court to 7 years' imprisonment and 10 years expulsion from the country on the basis of 
charges of ‘terrorist acts’, raising the issue of proper application of the laws against terrorism in 
Hungary, as well as the right to a fair trial. 

 
It is important to highlight the fact that at the time of the reasoned proposal the judgment in 
question was not final yet, it was delivered by a court of first instance as a result of retrial, 
which was ordered by the court of second instance. It is also important that Ahmed H. was 
charged  not  only  with  committing  ‘terrorist  acts’  but  also  with  the  ‘illegal  crossing  of  the 
border  fence  by  participating  in  civil  disturbance’.  The  first  criminal  act  is  punishable  by 
imprisonment  from  ten  to  twenty  years,  while  the  latter  criminal  act  is  punishable  by 
imprisonment from one to five years. Furthermore, it is unclear why the reasoned proposal 
states that the case raised the issue of the right to a fair trial, as there is no information that 
would support any concerns regarding the proceedings of the courts dealing with the case. 
Even more so, Ahmed H. could practice his right to appeal and as a result, on 20 September 
2018 the Regional Court of Appeals of Szeged sentenced him to five years' imprisonment, 
therefore reducing the length of imprisonment compared to the sentence of the court of first 
instance.  The  court  of  second  instance  in  its  sentence  stated  that  Ahmed  H.  carried  out  a 
terrorist act, since he was using force for trying to make a state body, the police, open the 
border. 
 
Mandatory relocation of asylum seekers 
  
(70)  In its judgment of 6 September 2017 in Case C-643/15 and C-647/15, the Court of Justice 
of the European Union dismissed in their entirety the actions brought by Slovakia and Hungary 
against the provisional mechanism for the mandatory relocation of asylum seekers in accordance 
with Council Decision (EU) 2015/1601. However, since that judgment, Hungary has not complied 
with the Decision. On 7 December 2017, the Commission decided to refer the Czech Republic, 
Hungary and Poland to the Court of Justice of the European Union for non-compliance with their 
legal obligations on relocation. 

 
Regarding this point, we still uphold the position that had already been declared during the 
infringement procedures and before the Court of Justice of the European Union. 
According  to  Article  13(2)  of  Council  Decision  (EU)  2015/1601,  it  ceased  to  apply  on  26 
September 2017 as expressly reiterated by the CJEU in its judgement in Case C-643/15 
116 
 

  
and  C-647/15.  The  Hungarian  Government,  together  with  the  governments  of  the  other 
Member States under review (the Czech Republic, Poland, Hungary), therefore deems that 
the  action  of  the  Commission  has  become  devoid  of  purpose  and  it  should  be  rejected  as 
inadmissible. 
 
Infringement procedure regarding Hungarian asylum legislation 
 

(71)  On 7 December 2017, the Commission decided to move forward on the infringement 
procedure against Hungary concerning its asylum legislation by sending a reasoned opinion. The 
Commission considers that the Hungarian legislation does not comply with Union law, in 
particular Directives 2013/32/EU, 2008/115/EC and 2013/33/EU of the European Parliament and 
of the Council and several provisions of the Charter. On 19 July 2018, the Commission decided to 
refer Hungary to the Court of Justice for noncompliance of its asylum and return legislation with 
Union law 

 
It should be highlighted that the Hungarian Government is in continuous dialogue with the 
Commission in all EU Pilot and infringement procedures in order to take into account the 
Commission’s concerns to the fullest extent. This open and constant dialogue takes place in 
the  pending  2015/2201  infringement  procedure  as  well,  launched  by  the  Commission  in 
2015. 
 
By  launching  this  infringement  procedure  the  Commission  assumed  that  certain  rules 
governing the border management and asylum procedures are not in conformity with the 
Asylum  Procedures  Directive  and  with  Directive  2010/64/EU  therefore  it  raised  five 
questions  to  the  Hungarian  Government.  As  a  result  of  the  Hungarian  Government’s 
argumentation  the  Commission  accepted  two  answers  (concerning  the  right  to  personal 
hearing of the applicant in court procedures and the right to translation) to be satisfactory 
out of the five questions. 
 
The Commission awaited 16 months after the first phase of the Article 258 TFEU procedure 
and only went on to continue the procedure when Hungary, as a consequence of the crisis 
situation caused by mass immigration, introduced several changes in the rules applicable for 
border management and for asylum procedures. In its additional formal notice sent in May 
2017  the  Commission  raised  eight  new  questions  extending  the  scope  of  the  infringement 
procedure to the Reception Conditions Directive and to the Return Directive as well as to 
Articles  of  the  EU  Charter  of  Fundamental  Rights.  The  Hungarian  Government  kept  the 
Commission updated as regards the steps being taken in the meantime and as a result of the 
continuous  dialogue  the  Commission  accepted  the  Government’s  position  in  four  further 
questions  and  did  not  continue  the  procedure  in  this  respect.  As  regards  the  remaining 
disputed  issues  repeated  in  the  reasoned  opinion,  the  Hungarian  Government  firmly 
believes  that  the  rules  are  in  conformity  with  the  applicable  EU  law.  Even  so,  the 
Commission referred Hungary to the Court of Justice of the EU on 19 July 2018 for failure to 
fully comply with these directives. 
117 
 

  
As  to  the  condition  which  requires  Member  States  to  allow  applicants  to  stay  on  their 
territory  until  a  refusal  decision  enters  into  force  (Asylum  Procedures  Directive),  the 
Hungarian Government demonstrated in detail that this provision fully applies in Hungary. 
It means that each and every applicant is allowed to stay (remain) in the transit zone until 
the remedy procedure is over or if no remedy procedure is launched until the deadline for 
that expires. 
 
The remaining issues in the infringement procedure relate to the measures introduced as the 
consequence of the mass immigration situation which forced the Hungarian Government to 
tighten the applicable rules though still within the confines of all the relevant directives. For 
instance,  according  to  the  Asylum  Procedures  Directive  the  application  for  international 
protection  can  be  lodged  personally  and  at  the  place  determined  by the  Member  State.  In 
Hungary the place for lodging an application are the transit zones. Upon entering the transit 
zone  every  person  is  registered  immediately  after  the  application  is  made  although  the 
Directive requires three working days. 
 
It  must  be  highlighted  that  the  crisis  situation  caused  by  mass  immigration  is  such  a 
circumstance  in  which  Article  72  of  TFEU  entitles  Member  States  ‘to  exercise  of  the 
responsibilities incumbent upon Member States with regard to the maintenance of law and 
order  and  the  safeguarding  of  internal  security’,  therefore  the  Hungarian  Government 
believes that the measures challenged by the Commission in its infringement procedure do 
not exceed the limits and confines of any applicable secondary law nor the exercise of the 
responsibilities  empowered  by  Article  72  of  TFEU.  Despite  the  recent  tendency  of  the 
European migration policy and the Commission’s suggestions to certain Member States to 
accelerate their asylum procedure, the infringement case has been referred to the Court of 
Justice of the EU. 
 
Detention of asylum applicants 
  
(72) In its concluding observations of 5 April 2018, the UN Human Rights Committee expressed 
concerns that the Hungarian law adopted in March 2017, which allows for the automatic removal 
to transit zones of all asylum applicants for the duration of their asylum procedure, with the 
exception of unaccompanied children identified as being below the age of 14, does not meet the legal 
standards as a result of the lengthy and indefinite period of confinement allowed, the absence of any 
legal requirement to promptly examine the specific conditions of each affected individual, and the 
lack of procedural safeguards to meaningfully challenge removal to the transit zones. The 
Committee was particularly concerned about reports of the extensive use of automatic immigration 
detention in holding facilities inside Hungary and was concerned that restrictions  on personal 
liberty have been used as a general deterrent against unlawful entry rather than in response to an 
individualised determination of risk. In addition, the Committee was concerned about allegations of 
poor conditions in some holding facilities. It noted with concern the push-back law,  which  was 
first  introduced  in  June  2016,  enabling  summary  expulsion  by  the  police  of 

118 
 

  
anyone  who  crosses  the  border  irregularly  and  was  detained  on  Hungarian  territory  within  8 
kilometres  of  the  border,  which  was  subsequently  extended  to  the  entire  territory  of  Hungary,  and 
decree 191/2015 designating Serbia as a “safe third country” allowing for push-backs at Hungary’s 
border  with  Serbia.  The  Committee  noted  with  concern  reports  that  push-backs  have  been  applied 
indiscriminately  and  that  individuals  subjected  to  this  measure  have  very  limited  opportunity  to 
submit an asylum application or right to appeal. It also noted with concern reports of collective and 
violent expulsions, including allegations of heavy beatings, attacks by police dogs and shootings with 
rubber bullets, resulting in severe injuries and, at least in one case, in the loss of life of an asylum 
seeker.  It  was  also  concerned  about  reports  that  the  age  assessment  of  child  asylum  seekers  and 
unaccompanied  minors  conducted  in  the  transit  zones  is  inadequate,  relies  heavily  on  visual 
examination by an expert and is inaccurate and about reports alleging the lack  of adequate access by 
such  asylum  seekers  to  education,  social and  psychological  services  and legal aid.  According  to  the 
new proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council establishing a common 
procedure for international protection in the Union and repealing Directive 2013/32/EU the medical 
age assessment will be a measure of a last resort. 
 
In  accordance  with  the  provisions  of  the  1951  Geneva  Refugee  Convention  refugees  have 
duties  towards  the  country  in  which  they  find  themselves,  which  require  in  particular 
conforming to its laws and regulations, as well as to the measures taken for the maintenance 
of  public  order.  The  asylum  applicants  enter  the  transit  zones  after  being  fully  informed, 
voluntarily and of their own free will, without any official constraint. 
 
Staying in the transit zone is based on the own decision of the entering persons, following 
their prior and full information, and free of any official constraint. As they are free to decide 
whether to enter the transit zone, it is also up to their own decision whether and when to 
leave. The only restriction in this regard is that they cannot enter the territory of Hungary 
and  thus  that  of  the  Schengen  zone  until  their  request  has  been  decided  in  their  favour. 
Applicants therefore volunteer – based on the information they receive at the entry into the 
transit  zone  –  to  wait  in  the  area  determined  by  the  asylum  authority.  Both  the  Asylum 
Procedures  Directive  and  the  Reception  Conditions  Directive  allows  Member  States  to 
provide that applicants are required to report to the competent authorities or to appear in 
front of them in person and they may decide on their place of residence. 
 
The term ‘transit zone’, in the current mass migration crisis situation  – which pursuant to 
the  effective  government  decree  will  last  until  7  March  2019  –  defines  the  location  of  the 
procedure  rather  than  the  type  of  the  procedure,  that  is  to  say,  asylum  procedures  in  the 
transit  zones  are  equally  full  value  procedures  on  the  merits  of  the  cases.  Hungarian 
legislation  follows  the  logic  of  the  Asylum  Procedure  Directive;  according  to  these 
provisions  Member  States  may  require  that  applications  for  international  protection  be 
lodged  at  a  designated  location.  Consequently,  Hungary  may  require  that  applications  be 
lodged only in transit zones making the fight against human smuggling even more effective, 
as well as complying with its obligations on the protection of external borders. 
119 
 

  
Moreover, they cannot be considered to be in detention since everyone who wishes to do so 
can leave the transit zone, only the entrance into the Schengen zone is not permitted until 
the necessary procedures are not finished. The rules on detention set out in the Reception 
Conditions  Directive  are  adequately  implemented  and  are  applied  by  the  Hungarian 
authorities only in circumstances when the terms and conditions for ordering such detention 
are given. 
 
In a mass migration crisis situation Article 72 of the TFEU permits Member States to exercise 
their  powers  as  regards  maintaining  public  order  and  internal  security.  In  case  of  a  mass 
migration crisis situation all applications are examined on their merits as well rather than 
assessing  only  admissibility  or  on  the  possibility  of  accelerated  procedures.  Furthermore, 
Hungary fulfils its obligations stemming from the Schengen Border Code. Hungary, making 
use  of  the  possibility  as  enshrined  in  the  Return  Directive,  escorts  asylum  seekers, 
intercepted in the course of illegal border crossing, back to the Hungarian side of the state 
border. In case of persons captured inside the country but in connection with illegal border 
crossing,  Hungary  exercises  its  rights  in  line  with  Article  72  of  TFEU  with  a  view  to 
maintain law and order. 
 
In 2015 the Hungarian Government deemed it necessary to establish a national list of  safe 
countries of origin and safe third countries. Therefore, Decree 191/2015 currently specifies 
the list of safe countries of origin and safe third countries. The insertion of Serbia onto this 
list is fully in line with international and EU standards: Serbia is a candidate country for the 
EU,  its  accession  to  the  European  Union  is  underway.  European  Commission  has  not 
expressed  doubts  that  Serbia  should  be  regarded  as  a  safe  third  country.  It  would  be 
nonsense  if  a  candidate  country  would  not  qualify  as  a  safe  third  country.  Additionally, 
there is still no EU list determining safe third countries; therefore, Member States can decide 
in this area on their own, in accordance with EU- law. 
 
Reports on alleged ill-treatments are mostly based on subjective resources originating from 
illegal  migrants  and  NGOs  supporting  them,  thus,  these  accounts  give  rise  to  doubts 
concerning  their  factual  reliability.  In  addition,  so  far  no  court  cases  have  been  reported 
where  Hungarian  border  police  officers  have been  indicted  on  charges  of  abusing  asylum 
seekers  confirming  the  position  of  the  Hungarian  Government  that  these  accusations  are 
completely unjustified. 
 
As for the age assessment  of children there are medical staffs in the transit zones that are 
capable of determining the age of the applicants with scientific methods rather than merely 
by visual examination. 
120 
 

  
It  should  be  emphasised  that  merely  on  the  grounds  that  Hungary  does  not  share  the 
mainstream immigration policy in Europe and joins instead a growing group of Member 
States  that  prefers  strict  border  controls  over  the  “open  door  policy”,  it  is  completely 
inappropriate  and  false  to  propose  the  initiation  of  the  Article  7  procedure.  Hungary 
believes that European democracy demands that the admission of refugees be dependent 
on the decision of the Member States alone. Therefore, it is not justified to mention the 
elements  of  recitals  62-72  in  a  reasoned  proposal  requesting  the  Council  to  determine, 
pursuant to Article 7(1) of the Treaty on European Union, the existence of a clear risk of a 
serious breach by Hungary of the values on which the Union is founded. 
 

Economic and social rights 
 
Increasing economic growth and employment, as well as strengthening competitiveness are 
key  priorities  of  the  Government.  In  order  to  reach  this  goal,  the  Government  has 
introduced numerous initiatives, and has set the establishment of a work-based society. The 
success of these actions is underpinned by the fact that Hungary has performed at or above 
the level of EU-average in 8 out of the 12 indicators of the renewed Social Scoreboard. The 
current  3.8%  unemployment  rate  of  Hungary  scores  among  the  lowest  in  the  EU. 
Nevertheless, the Government is committed to further develop existing social standards in 
order  to  increase  the  well-being  of  the  Hungarian  people.  We  refuse  the  statement  on 
criminalization  of  homelessness.  Several  measures  have  been  taken  in  order  to  provide 
proper  care  combined  with  social  services  for  homeless  people.  In  recent  years,  the  total 
amount of funds available in tenders for institutions that provide care for homeless people 
reached 1 billion HUF. The reasoned proposal also mentions the rights of children in case of 
separation from their families. According to the Child Protection Act, the child must not be 
separated from their family solely for financial reasons. Removing children from a family is 
the ultimate tool to protect them, and the children’s upbringing in their own family is also 
supported  by  benefits,  services  and  measures  specified  in  the  law.  The  statements  of  the 
report  in  connection  with  the  Hungarian    strike  legislation  are  improper  and  highly 
misleading,  the  referred  strike  agreement  concluded  with  respect  to  public  administration 
has  been  in  force  since  1994.  The  Hungarian  practice  is  in  full  compliance  with  those 
international requirements. 
 
Criminalising homelessness 
 

(73)  On 15 February 2012 and 11 December 2012, the UN Special Rapporteur on extreme poverty 
and human rights and the UN Special Rapporteur on the right to adequate housing called on 
Hungary to reconsider legislation allowing local authorities to punish homelessness and to uphold 
the Constitutional Court’s decision decriminalising homelessness. In his report following his visit 
to Hungary, which was published on 16 December 2014, the Council of Europe’s Commissioner for 
Human Rights indicated his concern at measures taken to prohibit rough sleeping and the 
construction of huts and shacks, which have widely been described  as 

121 
 

  
criminalising  homelessness  in  practice.  The  Commissioner  urged  the  Hungarian  authorities  to 
investigate reported cases of forced evictions without alternative solutions and of children being taken 
away  from  their  families  on  the  grounds  of  poor  socio-economic  conditions.  In  its  concluding 
observations of 5 April 2018, the UN Human Rights Committee expressed concerns about state and 
local legislation, based on the Fourth Amendment to the Fundamental Law, which designates many 
public areas as out-of-bounds for “sleeping rough” and effectively punishes homelessness. On 20 June 
2018,  the  Hungarian  Parliament  adopted  the  Seventh  amendment  to  the  Fundamental  law  which 
forbids habitual residence in a public space. The same day, the UN Special Rapporteur on the right to 
adequate housing called Hungary’s move to make homelessness a crime cruel and incompatible with 
international human rights law. 
 
Hungary  refuses  the  statement  that  it  would  criminalize  homelessness:  for  the  first  time 
since the political transition of 1989, the Fundamental Law of Hungary includes a provision 
which encourages taking care of people without shelter. To list some of the Government’s 
actions  in  this  regard:  new  care-providing  stations  have  been  opened;  the  capacity  of 
shelters  in  Budapest  has  been  increasing;  humiliation  of  vulnerable  person(s)  has  been 
qualified as a crime in the new penal code; furthermore, in recent years the total amount of 
funds available in tenders for institutions that provide care for homeless people reached 1 
billion HUF. 
 
The Fundamental Law declares the provision of possibilities for a dignified living as a goal 
of the state. To reach this goal, the state shall assist, to the biggest feasible extent possible, in 
the  efforts  to  avoid  and  diminish  homelessness,  as  well  as  the  efforts  to  provide  basic 
liveable  conditions.  In  accordance  with  this,  the  state  and  the  local  governments  seek  to 
provide accommodation for everyone without shelter. 
 
Initially attention must be drawn to the fact that the State ensures the preservation of human 
dignity as well as conditions required to preserve human dignity by various means. 
 
According to Decision 42/2000 (IX.8.) AB, the Constitutional Court of Hungary one aspect of 
this obligation of the State in that it shall establish, maintain and operate a social security 
system and social security institutions in order to ensure a minimum level of benefits that is 
required  to  secure  a  minimum  livelihood.  As  it  is  highlighted  in  the  Decision,  one  of  the 
fundamental  constitutional  criteria  for  establishing  national  social  security  system  and 
institutions is the protection of human life and dignity. 
 
In  order  to  protect  the  right  to  human  life  and  dignity  the  State  shall  secure  the  basic 
preconditions of human existence. Accordingly, in the case of homelessness, the State shall 
be obliged to provide support and shelter for those in need in situations where human life is 
directly threatened. The obligation of providing shelter does not correspond to guaranteeing 
the  “right  to  have  a  place  of  residence”.  Thus,  the  State  shall  only  be  responsible  for 
securing a shelter if homelessness directly threatens human life. 
122 
 

  
Therefore, only in the case of such an extreme situation is the State obliged to take care of 
those who themselves cannot provide for the fundamental preconditions of human life. As 
held by the Constitutional Court, “the legislature enjoys relatively great liberty in 
determining the methods and degrees by which it enforces constitutionally-mandated State 
goals and social rights. A violation of the Constitution may arise only in borderline cases 
when the enforcement of a State goal or the realisation of a protected institution or right are 
clearly rendered impossible by either interference by the State or, more frequently, by its 
omission. Apart from this minimum requirement, there are no constitutional criteria – 
except for the violation of another fundamental right – to determine whether or not 
legislation serving a State goal or a social right is constitutional.” 
 
In light of the above the modification of Article XXII of the Fundamental Law of Hungary 
does not change the concept that Hungary shall strive to ensure decent housing conditions 
and access to public services for everyone. 
 
The  Fourth  Amendment  of  the  Fundamental  Law  extended  the  scope  of  Article  XXII  by 
stating  that  in  order  to  ensure  decent  living  conditions,  the  State  and  municipal 
governments shall strive to ensure accommodation for homeless people. 
 
Whereas  the  Seventh  Amendment  of  the  Fundamental  Law  has  introduced  the  following: 
“The State and local governments shall also contribute to creating decent housing conditions 
and  to  safeguarding  the  use  of  public  spaces  for  public  purposes  by  striving  to  ensure 
accommodation for all persons without a dwelling.” 
 
This paragraph clarifies that besides ensuring the conditions for adequate housing, the State 
does  not  support  the  improper  use  of  public  spaces,  such  as  the  use  of  public  spaces  for 
habitual  residence.  According  to  the  reasoning  of  the  Seventh  Amendment  using  public 
spaces  as  habitual  residence  infringes  the  proper  use  of  public  spaces.  Public  spaces 
according  to  their  functions  serve  public  purposes,  while  the  use  of  public  spaces  for 
habitual  residence  does  not  constitute  a  public  purpose.  The  protection  of  public  spaces 
guarantees  that  everyone  shall  enjoy  the  use  of  public  spaces  according  to  their  function 
with no interruption in exercising ones fundamental rights (e.g.: right to peaceful assembly). 
In  order  to  express  this  legislative  aim  paragraph  (3)  of  Article  XXII  of  the  Seventh 
Amendment  introduced  the  prohibition  of  using  public  spaces  for  habitual  residence. 
Considering  that  currently  the  number  of  available  shelter  beds  is  sufficient  to  provide 
accommodation to those in need, a prohibition of habitual residence in public spaces could 
be  realistically  adopted.  A  ban  on  sleeping  rough  is  not  without  precedent  in  Europe. 
Several other EU Member States have already passed certain regulations on the issue. 
 
The Seventh Amendment entered into force as of 15 October 2018. 
123 
 

  
This  measure  not  only  restores  public  order  but  also  protects  the  homeless.  It  aims  to 
provide proper care at homeless shelters for these people and prevent them from freezing 
on the streets during winter. At these homeless shelters there are more than enough places 
available  with  beds,  heated  rooms,  warm  food,  bathing  and  washing  facilities  and  health 
service awaiting everyone in need. Getting in contact with the social provision system is the 
only chance for the homeless to be successfully reintegrated into the society. 
 
Non-compliance with the European Social Charter 
  
(74) The 2017 Conclusions of the European Committee of Social Rights stated that Hungary is not 
in compliance with the European Social Charter on the grounds that self-employed and domestic 
workers, as well as other categories of workers, are not protected by occupational health and safety 
regulations, that measures taken to reduce the maternal mortality have been insufficient, that the 
minimum amount of old-age pensions is inadequate, that the minimum amount of jobseeker’s aid is 
inadequate, that the maximum duration of payment of jobseeker’s allowance is too short and that 
the minimum amount of rehabilitation and invalidity benefits, in certain cases, is inadequate. The 
Committee also concluded that Hungary is not in conformity with the European Social Charter on 
the grounds that the level of social assistance paid to a single person without resources, including 
elderly persons, is not adequate, equal access to  social services is not guaranteed for lawfully 
resident nationals of all States Parties and it has not been established that there is an adequate 
supply of housing for vulnerable families. With regard to trade union rights, the Committee has 
stated that the right of workers to paid leave is not sufficiently secured, that no promotion measures 
have been taken to encourage the conclusion of collective agreements, while the protection of 
workers by such agreements is clearly weak in Hungary and in the civil service the right to call a 
strike is reserved to those unions which are parties to the agreement concluded with the 
government; the criteria used to determine public servants who are denied the right to strike go 
beyond the scope of the Charter; public service unions can only call a strike with the approval of the 
majority of the staff concerned. 

 
The  Hungarian  Government  is  committed  to  further  developing  the  existing  social 
standards in order to increase the well-being of Hungarian people and as a result of that, has 
gained  the  citizen’s  trust  to  govern  for  the  third  term.  The  current  Government  has 
introduced  numerous  initiatives  for  further  improving  Hungary’s  economic  growth, 
competitiveness,  social  security  and  the  citizens’  well-being.  The  results  of  the  national 
elections  ensured  that  the  Government  has  managed  to  find  the  right  solutions  for  the 
citizens’ problems. 
The assessment that the Governments’ actions since 2010 are successful is supported by the 
fact  that  Hungary  has  performed  at  or  above  the  level  of  EU-average  in  8  out  of  the  12 
indicators of the renewed Social Scoreboard, published by the European Commission. 
124 
 

  
In Hungary, Act XCIII of 1993 on Labour Safety lays down the detailed rules on establishing 
the  personnel,  material  and  organizational  conditions  for  occupational  safety  and 
occupational health in the interest of protecting the health and ability to work of persons in 
organized  employment  and  consequently  improving  their  working  conditions,  thereby 
preventing  accidents  at  work  and  occupational  diseases.  The  Act  also  defines  the 
responsibilities, rights and obligations of the State, employers and employees is this regard. 
In  order  to  ensure  that  all  persons  working  benefit  from  the  right  to  health  and  safety  at 
work, the Labour Safety Act states (Section 84 Paragraph 1) that the occupational safety and 
health  authority  shall  be  empowered  to  hold  inspections  at  any  workplaces,  without  a 
special  permit.  Regarding  the  atypical  forms  of  employment,  especially  in  the  case  of 
teleworking,  the  Labour  Safety  Act  stipulates  (Section  86/A  Paragraph  7)  that  the 
occupational  safety  and  health  board  shall  conduct  the  inspection  only  on  workdays, 
between 8 a.m. and 8 p.m., which guarantees respect for private and family life and home. 
The  occupational  safety  and  health  administration  shall  notify  the  employer  and  the 
employee at least three working days in advance concerning the inspection. The employer 
shall  obtain  the  employee’s  consent  for  admission  into  the  designated  work  place  for  this 
purpose before the commencement of the inspection. 
 
The  Fundamental  Law  of  Hungary  provides  that  "Hungary  shall  endeavour  to  provide 
social  security  to  all  of  its  citizens.  Every  Hungarian  citizen  shall  be  entitled  to  assistance 
laid down in the relevant legislation in the case of maternity, illness or disability, or if he or 
she becomes a widow(er) or orphan, or loses employment due to circumstances beyond his 
or her control." 
 
Hungary  shall  advocate  the  livelihood  of  the  elderly  persons  by  maintaining  a  single 
compulsory pension system based on social solidarity, and by authorizing the operation of 
social institutions established on a voluntary basis (Article XIX (1) - (2) of the Fundamental 
Law). 
 
Hungary shall provide social security to those in need through a system of social institutions 
and measures. The nature and extent of the social measures are set out in the Act III of 1993 
on  social  administration  and  social  services,  which  intends  to  meet  the  objective  to 
determine  the  forms  and  organisation  of  certain  social  benefits  provided  by  the  state  in 
order  to  establish  and  maintain  social  security,  the  conditions  for  eligibility  for  the  social 
benefits and the guarantees of the enforcement thereof. 
 
A  separate  act,  namely,  Act  IV  of  1991  on  Job  Assistance  and  Unemployment  Benefits 
provides  for  the  benefits  of  unemployed  persons  and  the  promotion  of  employment.  The 
priority  duties  of  the  state  include  promoting  the  freedom  of  work  and  profession, 
promoting  the  provision  of  support  for  job  seekers  and  preventing  and  mitigating  the 
negative  consequences  of  unemployment.  Reflecting  the  Hungarian  Government's 
employment policy, the act governing the rights and obligations of the participants of the 
125 
 

  
labour  market  defines  the  most  important  obligations  of  the  state  bodies  in  the  field  of 
employment policy, regulates the most common forms of support promoting employment, 
the  job  search  service  system,  the  eligibility  criteria  and  the extent  of  the  specific  services, 
and the rules of their termination and recovery. The Unemployment Act also regulates the 
National Employment Fund that provides for the funding of supports and benefits, and the 
procedural rules of awarding supports and benefits. 
 
At  its  election  in  2010,  the  Government  of  Hungary  defined  as  its  objective  to  create  one 
million  new  taxable  jobs  till  2020.  In  order  to  achieve  this  it  is  essential  for  the  rate  of 
employees  in  the  population  to  increase  at  a  considerable  rate;  for  the  Hungarian  labour 
market to belong to one of the most flexible ones in Europe; and for the enterprises to create 
as many new high quality jobs as possible, thus employing the greatest possible number of 
employees.  This  purpose  was  served  by  reforming  the  labour  law  by  the  adoption  of  the 
new Labour Code at the end of 2011. 
 
In 2010 the employment rate was at a remarkably low level,30 and from the point of view of 
the economy it was also rather unfavourable that almost one and a half million people of 
active employment age stayed away from the labour market. 
 
The Government of Hungary considers the maintenance and increase in the number of jobs 
and  the  expansion  of  employment  as  the  primary  task  in  the  world  of  work.  This 
government policy is linked to the relatively short duration of job-search support, as we also 
want  to  encourage  active  job  search  and  improve  labour  market  prospects  for  those  who 
lose their job. This policy proved to be successful as the number of unemployed is gradually 
decreasing31  and  the  increase  in  the  number  of  vacancies  creates  good  employment 
opportunities for those who are still unemployed today. 
 
As  of  January  2012,  the  disability  pension  for  those  who  were  below  retirement  age,  the 
regular  social  annuity  and  temporary  invalidity  annuity  were  transformed  into  health 
insurance benefits (benefits for persons with changed working capacity), whereas disability 
pensions for those who were above retirement age were transformed into old- age pensions. 
The aim of the reform was not the reduction of expenditures or to limit inflow into disability 
benefit but to create –in place of the former passive pension system 
- a unified, transparent system of benefits related to changed working capacity, where the 
emphasis  is  put  on  the  remaining  capabilities  and  rehabilitation,  taking  into  account 
medical,  employment  and  social  aspects  as  well.  All  these  measures  contribute  to  end 
benefit dependency and to ensure equal opportunities, create prospects for valuable work, 
self-sustainability  and  raise  living  standards.  The  amount  of  benefit  is  based  on  former 
income of a person entitled to benefits for persons with reduced working capacity 
30474,800 
unemployed 
people 
in 
2010 
http://www.ksh.hu/docs/hun/xftp/idoszaki/munkerohelyz/munkerohelyz10.pdf 
31 178000 people in 2018 http://www.ksh.hu/docs/hun/xftp/idoszaki/munkerohelyz/munkerohelyz10.pdf 
126 
 

  
and  is  adjusted  to  the  state  of  health,  including  the  level  of  remaining  work  ability. 
According  to  this,  persons  who  have  a  better  health  status  and  are  more  likely  to  find 
employment  in  the  labour  market  may  find  lower  benefits  than  those  whose  health 
condition are lower or have fewer opportunities for rehabilitation. The sum of the benefit is 
higher  when  the  primary  function  of  the  benefit  is  replacing  income.  In  cases  where  the 
main  function  of  the  benefit  is  support  for  labour  market  integration,  strengthening  and 
completing existing skills, the amount of cash benefits are lower. The benefits are regularly 
increased. Annual adjustments of benefits are made in January according to the predicted 
increase in consumer prices (inflation). Regarding the vulnerability of the target group, it is 
important  in procedures  related  to  benefits  for  persons  with changed  working  capacity  to 
inspect continuously measures capable to strengthen social safety, however the evaluation 
of the reform affecting the entire supply system will be realized subsequently in relevant EU 
financed project. 
 
Amendment of the Act on strikes 
  
(75)  Since December 2010, strikes in Hungary were made illegal in principle when the 
government of Victor Orban passed an amendment to the so-called Act on strikes. The changes 
mean that strikes will, in principle, be allowed in companies associated with governmental 
administration through public service contracts. The amendment does not apply to professional 
groups that simply do not have such a right, such as train drivers, police officers, medical personnel 
and air traffic controllers. The problem lies somewhere else, mainly in the percentage of employees 
who must take part in the strike referendum, to make it important -up to 70 %. Then the decision 
on the legality of strikes will be taken by a labour court that is completely subordinate to the state. 
In 2011, nine applications for strike permits were submitted. In seven cases they were rejected 
without giving a reason; two of them were processed, but it proved impossible to issue a decision. 

 
The  statements  of  the  report  in  connection  with  the  Hungarian  strike  legislation  are 
improper. First of all, it is not true that strike is prohibited to those unions which are parties 
to the agreements concluded with the government, and second of all it is not correct that the 
professional groups do not have the right to strike, and lastly, the statistics of strike permits 
in 2011 is taken out of context which is highly misleading. 
Pursuant to Act VII of 1989 on strike (Strike Act), strike shall not be held at judicial bodies, 
the Hungarian Defence Forces or law enforcement agencies. At state administration bodies, 
the right to strike may be exercised while complying with the particular rules set out in the 
agreement between the Government and the relevant trade unions, but the members of the 
professional  personnel at  the  National  Tax  and  Customs Administration  of  Hungary  shall 
not be entitled to exercise the right to strike. 
 
The strike agreement (Agreement) concluded with respect to public administration has been 
in force since 1994. Pursuant to the agreement, trade unions concerned, national 
127 
 

  
advocacy  groups  of  local  governments,  civil  servants  of  public  administrative  bodies  and 
local  governments  may  exercise  their  rights  provided  by  the  Strike  Act  while  complying 
with the particular rules set out in the Agreement. On the basis of the restrictions declared in 
the  Agreement  participation  in  strike  is  forbidden  for  civil  servants  exercising  employer’s 
rights  which  concern  fundamentally  the  existence  of  the  public  service  relationship.  The 
reason for this is that civil servants exercising employer’s rights which concern the existence 
of  the  public  service  relationship  play  a  fundamental  role  in  the  operation  of  the  public 
administrative  body  and  in  taking  lawful  public  administrative  decisions;  therefore,  the 
increased  protection  of  public  interest  justifies    the  exclusion  from  the  exercise  of  right  to 
strike.  The  trade  unions  and  national  federations  of  local  governments  being  signatory 
parties to the Agreement have also agreed with this restriction. 
Only  the  trade  unions  being  signatories  of  the  Agreement  or  joining  thereto  and  their 
operating  bodies  shall be  entitled  to  the  right  to  initiate  a  strike. Trade  unions not  having 
signed the Agreement are not entitled to the right to initiate a strike, because the Agreement 
settles important rules of procedure relating to the commencement and execution of a strike. 
The Agreement declares the open nature of the Agreement, that is, trade unions and interest 
representations of local governments operating in the field of public administration may join 
the Agreement any time. 
 
Based on most of the international documents related to strike it is clear that in such cases 
strike could be reasonably restricted, but the solutions protecting the collective rights’ shall 
not  make  the  strike  impossible.  Therefore,  it  is  possible  to  set  up  an  external  decision-
making  forum,  if  this  forum  fulfils  two  essential  requirements:  it  shall  be  impartial  in  the 
debate, and the procedural conditions shall not make the strike impossible. In compliance 
with  international  requirements,  it  is  the  independent  and  impartial  Hungarian  court’s 
responsibility to decide in the case of a fundamental right collision. The independence and 
the  impartiality  of  the  Hungarian  court  are  guaranteed,  since  the  Government,  has  no 
impact on the court’s decision. 
The Hungarian Central Statistical Office (KSH) publishes annually strike related statistical 
data  based  on  the  reports  of  economic  organizations.  The  data  approved  in  June  2017 
suggest that 21 strikes were notified between 2010 and 2016 and approx. 45 000 people took 
part in these strikes causing 408 200 lost working hours. 
 
Concerning the number of strikes it is important to note that a new institution, the Labour 
Advisory and Disputes Settlement Body (MTVSZ) has an important role in collective labour 
disputes.  MTVSZ  members  are  nationally  recognised  academics  and  practitioners,  who 
cooperate  independently  in  labour  disputes.  According  to  the  strike  statistics  of  the 
European Trade Union Institute between 2010 and 2017, seven EU Member States had less 
average days not worked due to industrial action than Hungary. 
128 
 

  
Rights of Children 
 

(76)  The UN Committee on the Rights of Children’s report on ‘Concluding observations on the 
combined third, fourth and fifth periodic reports of Hungary’, published in 14 October 2014, voiced 
concerns over an increasing number of cases where children are being taken away from their family 
based on poor socio economic condition. Parents may lose their child due to unemployment, lack of 
social housing and lack of space in temporary housing institutions. Based on a study by the 
European Roma Right Centre, this practice disproportionately affects Roma families and children. 

 
According  to  Act  XXXI  of  1997  on  the  Protection  of  Children  and  Guardianship 
Administration  (Child  Protection  Act),  the  child  could  be  separated  from  the  parents  or 
other  relatives  exclusively  for  their  own  sake,  in  legally  described  cases  and  manner. 
Therefore, the child must not be separated from their family solely for financial reasons; it 
would be a clear violation of the law. Should the first instance guardian authority decide to 
do so, the client may file an appeal, and then a review of the second instance decision can be 
initiated  at  the  court  by  referring  to  an  infringement  of  law.  Based  on  the  information 
available, no change in the decision of the first instance authority of guardianship was made 
because the child was removed from the family only because of a threat on financial reasons. 
The  court  did  not,  in  any  case,  annul  the  decision  of  the  guardianship  authority  for  the 
reason that it was contrary to the Child Protection Act. 
The Child Protection Act guarantees that the temporary placement and the placement of the 
child should also be reviewed at a defined date which also serves the purpose of the child. 
 
The Ministry of Human Capacities as the supervisory body of the metropolitan and county 
government  departments  acting  in  the  field  of  child  protection  and  guardianship  duties, 
initiates supervisory measure on the basis of petitions and the comprehensive and objective 
control  of  the  metropolitan  and  county  government  offices,  and  will  take  the  necessary 
measures  if  it  detects  any  violation  of  law.  In  addition,  it  establishes  a  system  of  child 
protection in the preparation of its legislative tasks and in the design and implementation of 
developments affecting this system to promote the best interests of children, promoting the 
rights of the child to both protection and the right to be brought up in a family. 
It  is  important  to  note  that  the  decision-making  process  of  the  guardianship  authority  is 
extremely complex and the existing legislation lays out a number of procedural safeguards 
to ensure that such incidents do not occur. It is of utmost importance that the guardianship 
authority, taking the current Child Protection Act into consideration, if the child should be 
removed from the family, they can be only placed in the system of child protection if there is 
no parent and other relative who is suitable to raise the child. The 
129 
 

  
family placement under Civil Code also precedes the placement at the foster parent or in the 
children’s home. 
Removing  children  from  a  family  is  therefore  the  ultimate  tool  to  protect  them,  with 
respecting  graduation,  if  they  cannot  be  raised  in  the  family  environment  despite  the 
assistance.  The  child’s  upbringing  in  his/her  own  family  is  also  supported  by  special 
benefits, services and measures specified in the law. In cases where a child is removed from 
his/her family, he/she is already at risk of being vulnerable and not primarily based on the 
income situation and the poverty of the parents, but because of abuse or negligence. When 
removing children from a family, financial endures together with other problems – e.g. the 
parents’ lifestyle causing the neglect of their children, keeping minimal conditions causing 
ineffective family care (e.g. if hygiene rules are not respected to the health of their children 
being  compromised  or  if  they  do  not  feed  them  properly,  etc.)  –  may  indeed  lead  to  the 
decision that the child is finally removed. 
 
Therefore, in each case, the uniqueness of these cases has to be taken into consideration. It is 
merely  an  examination  of  whether  there  are  any  material  reasons  for  the  grounds  for 
removal, but it is not enough to judge individual cases or characterize tendencies. 
 
Adequacy and coverage of social assistance and unemployment benefits 
  
(77) In its Recommendation of 23 May 2018 for a Council Recommendation on the 2018 National 
Reform Programme of Hungary and delivering a Council opinion on the 2018 Convergence 
Programme of Hungary, the Commission indicated that the proportion of people at risk of poverty 
and social exclusion has decreased to 26,3 % in 2016 but remains above the Union average; 
children in general are more exposed to poverty than other age groups. The level of minimum 
income benefits is below 50 % of the poverty threshold for a single household, making it among the 
lowest in the Union. The adequacy of unemployment benefits is very low: the maximum duration of 
3 months ranks as the shortest in the Union and represents only around a quarter of the average 
time required by job seekers to find employment. In addition, the levels of payment are among the 
lowest in the Union. The Commission recommended that the adequacy and coverage of social 
assistance and unemployment benefits be improved. 

 
A  key  general  priority  of  the  Hungarian  Government  is  increasing  economic  growth  and 
employment,  in  addition  to  strengthening  competitiveness.  We  believe  that  sustainable 
economic  growth  contributes  to  the  achievement  of  social  well-being.  The  Hungarian 
Government has set the establishment of a work-based society as an objective; meaning that 
the  primary  source  of  living  of  the  working  age  population  should  be  earned  from  work 
instead of social assistance. One of the decisive aspects of employment policy measures is 
the enforcement of the "work instead of social assistance" principle, which has resulted in a 
fundamental transformation of the social security system of Hungary. The main feature of 
the  changes  is  that  the  emphasis  on  passive  care  (and  social  assistance)  has  shifted  to  the 
support of employment. The proportion of passive 
130 
 

  
expenditure  has  fallen  from  0.7%  of  the  GDP  to  0.2%,  while  the  benefit  supporting  active 
employment has increased from 0.3% to 0.8% of GDP, and this is one of the highest number 
in the EU. 
It is a positive development that for the first time the European Commission recognized that 
in  the  framework  of  public  employment substantial  steps  have  been  taken  to  encourage a 
transition  to  the  primary  labour  market,  furthermore  public  employment  has  a  significant 
role  in  social  policy  as  well.  Public  employment  plays  an  important  role  in  social  policy 
especially  in  the  most  disadvantageous  areas.  Hungary  has  implemented  crucial  acts  to 
diminish the trap-like effect of the dependence on social benefits in these areas. 
Since 2010 several measures have been taken in order to reduce the number of people living 
at  risk  of  poverty  and  social  exclusion.  As  a  result  the  number  of  people  living  at  risk  of 
poverty and social exclusion has decreased by 9.2% and the number of children from 43.9% 
(in 2013) to 31.6% (in 2017), which is one of the highest reduction in comparison with other 
Member States. 
The  Hungarian  Government  is  committed  to  further  developing  the  existing  social 
standards in order to increase the well-being of Hungarian people and as a result of that, 
has gained the citizen’s trust to govern for the third term. Therefore and since economic 
and social policies are exclusive Member State competences, it is not justified to mention 
the elements of recitals 73-77 in a reasoned proposal requesting the Council to determine, 
pursuant to Article 7(1) of the Treaty on European Union, the existence of a clear risk of a 
serious breach by Hungary of the values on which the Union is founded. 
 
 
 
 

*** 
 
131 
 

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