Dies ist eine HTML Version eines Anhanges der Informationsfreiheitsanfrage 'Travel expenses of staff members'.

OCM(2019)14976 - 04/07/2019
The Director General
Ms Barbara PELO
Slotermeerlaan 13
1063 Amsterdam
Via e-mail and registered mail 
with AR
Subject:  Your confirmatory application for public access to documents
Dear Ms Pelo,
We  refer  to  your  two  e-mails  dated  27  April  2019,  submitted  via  AsktheEU  website  and 
registered under reference numbers OCM(2019)13936 and OCM(2019)13940.
1. Scope of your requests and supporting arguments
By the above-mentioned e-mails you make confirmatory applications and request a review 
of the position taken by OLAF with regard to your request for public access to "the travel 
expenses  of  Mr  G.  Kessler  (DG  BUDG  advisor,  former  Director  General  of  OLAF), 
E. Bianchi  (OLAF  Director  B),  Francesco  Albore  (OLAF  staff  member)  for  the  period 
1 January 2015 to 31 December 2018 inclusive" and to your request for public access to 
"the exhaustive lists travel expenses of OLAF Directors, Mr D. Schnichels, Mr E. Bianchi, 
Ms  B.  Sanz  Redrado  and  Ms  M.  Hofmann,  for  the  period  1  January  2015  to  2019 
In  particular,  you  asked  access  to  documents  that  contain,  for  each  of  the  trips,  the 
following information:
- place of origin and destination, and the amount spent on travel or transportation;
- exact dates and duration of the trip;
- amount spent on accommodation;
- amount spent on subsistence;
- other information, such as possible miscellaneous costs.
If the travel was by air taxi and a team of people were travelling, you also asked access to 
OLAF  Rue Joseph II, 30  B-1049 Brussels (Belgium)  Tel: +32 (0)2 299 11 11  Web: http://ec.europa.eu/anti_fraud 

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documents with details on other travellers, at minimum their names and job titles. 
You  further  mentioned  that  you  seek  only  for  the  name  and  surname  of  the  relevant 
persons, an information that, as you say, is already in the public domain. You do not seek 
for bank accounts, office addresses, signatures or telephone numbers.
In  your  confirmatory  applications  you  put  forward  that  it  is  not  justified  to  invoke  the 
exception  of  privacy  and  the  integrity  of  the  individual  (Article  4(1)(b),  (2)  and  (3)  of 
Regulation  1049/2001  and  Articles  3(1),  (3)  and  9(1)(b)  of  Regulation  2018/1725).  You 
also pointed out that the European Commission has the good practice of making such kind 
of  data  available  to  the  public  and  publish  them  "at  the  present  website",  which,  we 
understand,  is  the  AsktheEU  website.  In  your  view,  there  is  an  overriding  interest  in 
disclosing these documents, as it is important for the general public to be able to hold the 
EU accountable for its use of EU budget. You also underlined that you did not ask for any 
sensitive personal information, such as telephone numbers or individual data. You further 
considered  that  "specific  purpose  in  the  public  interest  is  demonstrated"  and  that  the 
access to these data is necessary and proportionate according to the established practice 
of  EU  Institutions.  EU  Institutions  have  to  ensure  an  appropriate  level  of  public 
transparency with regard to the travels of their top officials and staff members. Moreover, 
there  is  no  reason,  in  your  view,  to  assume  that  the  data  subjects'  legitimate  interests 
might be prejudiced. You also pointed out that the information requested is included in the 
cost statements relating to the official assignments (business trips) of the former Director-
General  of  OLAF,  Directors  and  some  other  staff  members  mentioned.  Therefore,  the 
presumption  of  non-accessibility  to  OLAF  investigation  documents  is  not  justified  in  this 
case, since your request concerns business trips and is not related to any OLAF "secret
2. Assessment of the documents and relevant applicable exceptions 
Having  very  carefully  considered  your  confirmatory  applications,  OLAF  regrets  to  inform 
you  that  your  applications  cannot  be  granted,  as  the  disclosure  of  the  identified 
documents containing the information requested is prevented by several exceptions to the 
right of public access to documents, laid down in Article 4 of Regulation 1049/20011.
Protection of the privacy and integrity of the individual 
Article  4(1)(b)  of  Regulation  1049/2001  provides  that  the  EU  institutions  shall  refuse 
access to a document where disclosure would undermine the protection of privacy and the 
integrity  of  the  individual,  which  provision  must  be  implemented  in  accordance  with  the 
relevant EU law on the protection of personal data.2
According to the definition provided for in Article 3(1) of Regulation 2018/17253, personal 
data means any information relating to an identified or identifiable natural person (‘data 
subject’); an identifiable natural person is one who can be identified, directly or indirectly, 
in  particular  by  reference  to  an  identifier  such  as  a  name,  an  identification  number, 
location  data,  an  online  identifier  or  to  one  or  more  factors  specific  to  the  physical, 
physiological, genetic, mental, economic, cultural or social identity of that natural person.
The information that you have requested is included in the cost statements relating to the 
official assignments (business trips) of the former Director-General of OLAF, Directors and 
one  other  staff  member  of  OLAF  mentioned  in  your  applications.  It  is  obvious  that  the 
documents  requested  contain  information  concerning  identified  natural  persons. 
1 Regulation (EC) No 1049/2001 of the European Parliament and of the Council of 30 May 2001 regarding public 
access to European Parliament, Council and Commission documents, OJ L 145, 31.5.2001, p. 43–48. 
2 Judgement of the General Court of 25 September 2018, Psara et al. v European Parliament, Joined Cases 
T­639/15 to T-666/15 and T-94/16, EU:T:2018:602, par. 44.
3 Regulation (EU) 2018/1725 of the European Parliament and of the Council of 23 October 2018 on the protection 
of natural persons with regard to the processing of personal data by the Union institutions, bodies, offices and 
agencies and on the free movement of such data, and repealing Regulation (EC) No 45/2001 and Decision No 
1247/2002/EC, OJ L295, 21.11.2018, page 39.

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Consequently,  the  information  requested,  by  its  very  nature,  constitutes  personal  data 
within  the  meaning  of  the  provision  quoted  above.  The  fact  that  data  concerning  the 
persons in question are closely linked to public data on those persons, inter alia as they 
are  listed  on  the  Commission's  and  OLAF's  internet  sites,  and  are,  in  particular,  their 
names, does not mean at all that those data can no longer be characterised as 'personal 
data' within the meaning of the EU data protection rules.4
Therefore, public disclosure of the above-mentioned personal data, through the release of 
the  documents  (i.e.  the  cost  statements)  containing  them,  or  through  disclosure  of  a 
general  description,  would  constitute  processing  (transfer)  of  personal  data  within  the 
meaning of Article 3(3) of Regulation 2018/1725. 
In its judgment in case C-28/08 P, Bavarian Lager5, the Court of Justice ruled that, when 
a request is made for access to documents containing personal data, Regulation 45/2001 
(now replaced by Regulation 2018/1725 referred to above) becomes fully applicable. 
Article  9(1)(b)  of  Regulation  2018/1725  provides  that  personal  data  shall  only  be 
transmitted to recipients established in the Union other than Union institutions and bodies 
if the recipient establishes that it is necessary to have the data transmitted for a specific 
purpose in the public interest and the controller, where there is any reason to assume that 
the  data  subject’s  legitimate  interests  might  be  prejudiced,  establishes  that  it  is 
proportionate  to  transmit  the  personal  data  for  that  specific  purpose  after  having 
demonstrably weighed the various competing interests.
The processing (transfer) of personal data can occur only if the conditions set out under 
Article 9(1)(b) of Regulation 2018/1725 are fulfilled and if the transfer constitutes lawful 
processing in accordance with the requirements of Article 5 of that Regulation. 
In that context, whoever requests such a transfer must first establish that it is necessary 
for  a  specific  purpose  in  the  public  interest.  If  it  is  demonstrated  to  be  necessary,  it  is 
then  for  the  Institution  concerned  to  determine  that  there  is  no  reason  to  assume  that 
that transfer might prejudice the legitimate interests of the data subject6. Where there is 
any reason to assume that the data subject’s legitimate interests might be prejudiced, the 
controller  of  personal  data  (i.e.  the  Institution  concerned)  then  establishes  whether  it  is 
proportionate  to  transmit  the  personal  data  for  that  specific  purpose,  after  having 
demonstrably weighed the various competing interests.7 In the Strack case, the Court of 
Justice clarified that the Institution does not have to examine itself whether a need for the 
transfer of personal data exist8.
OLAF  has  carefully  examined  the  reasons  you  put  forward  in  your  confirmatory 
applications  to  explain  why,  in  your  view,  it  is  necessary  to  disclose  the  requested 
In  that  regard,  you  mentioned  that  there  is  a  practice  of  making  such  kind  of  data 
available to the public and that it is important for the general public to be able to hold the 
EU accountable for its use of the EU budget. You also stressed that you do not ask for any 
4 See, to that effect, judgement of the General Court of 25 September 2018, Psara et al. v European Parliament
cited above, par. 52; judgement of the Court of 16 July 2015, ClientEarth and PAN Europe v EFSA, C-615/13 P, 
EU:C:2015:489, par. 31.
5 Judgement of the Court of Justice of 29 June 2010, European Commission v The Bavarian Lager Co. Ltd,            
C-28/08 P, EU:C:2010:378, par. 59.
6 Ibidem.
7 In the ClientEarth case, the Court of Justice ruled that “whoever requests such a transfer must first establish 
that it is necessary. If it is demonstrated to be necessary, it is then for the institution concerned to determine 
that there is no reason to assume that that transfer might prejudice the legitimate interests of the data subject. 
If there is no such reason, the transfer requested must be made, whereas, if there is such a reason, the 
institution concerned must weigh the various competing interests in order to decide on the request for access
judgement of the Court of 16 July 2015, ClientEarth and PAN Europe v EFSA, C-615/13 P, cited above, par. 47.
8  Judgement of the Court of Justice of 2 October 2014, Strack v Commission, C-127/13 P, EU:C:2014:2250, par. 

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sensitive  personal  information.  You  further  added  that  EU  Institutions  have  to  ensure 
appropriate  level  of  public  transparency  with  regard  to  travels  of  top  officials  and  staff 
members and that your requests concern official assignments (business trips).
However, the EU Courts have confirmed that a mere interest of members of the public in 
obtaining certain personal data cannot be equated with a necessity to obtain the said data 
in  the  meaning  of  Regulation  45/20019.  Furthermore,  if  the  condition  of  necessity  laid 
down  in  Article 8(b)  of  Regulation  45/2001,  which  is  to  be  interpreted  strictly,  is  to  be 
fulfilled, it must be established that the transfer of personal data is the most appropriate 
means  for  attaining  the  applicant's  objective,  and  that  it  is  proportionate  to  that 
objective10.  The  requirement  for  necessity  requires  from  the  applicant  to  show  that  the 
transfer  of  personal  data  is  the  most  appropriate  of  the  possible  measures  for  attaining 
the applicant's objective and that it is proportionate to that objective, which requires the 
applicant to provide express and legitimate reasons to that effect.11
You put forward the objective in broad and general wording: to enable the general public 
to hold the European Union accountable for its use of the EU budget, so in essence in this 
case  to  enable  the  public  to  verify  the  appropriateness  of  the  expenses  incurred  by  the 
named officials. In that regard, it must first be held that, because of its excessively broad 
and general wording, this objective cannot, in itself, establish the need for the transfer of 
the personal data in question.12 It should also be recalled that no automatic priority can 
be  conferred  on  the  objective  of  transparency  over  the  right  to  protection  of  personal 
You have also not submitted any express and legitimate reasons proving that the transfer 
of  personal  data  at  issue  is  the  most  appropriate  of  the  possible  measures  in  order  to 
achieve the objective you pursue and that it is proportionate to that objective.14
In this respect, it is observed that the travel costs of Commission staff members, including 
OLAF Staff, are regulated by Articles 11 - 13 of Annex VII to the Staff Regulations15 and 
are  subject  to  a  detailed  legal  and  technical  framework.  There  is  careful  scrutiny  of  all 
declared mission costs for all staff of the Commission, including the staff of OLAF, at all 
levels. It takes place in form of checks of mission orders as well as of declarations of costs 
incurred. In addition to internal checks, the costs are also subject to budgetary controls, 
and can be subject to audits carried out by the Internal Audit Service and the European 
Court of Auditors.
Moreover and importantly, the persons whose travel costs you are seeking access to are 
officials;  they  are  not  considered  to  be  public  office  holders  but  exercise  supportive 
functions  allowing  the  Institutions  to  perform  their  mission.  Even  if  the  travel  costs  are 
incurred in their professional functions, the information requested nevertheless constitutes 
personal data.16
OLAF  is  also  not  aware  of  a  generalised  practice  to  publish  travel  costs  of  officials, 
including high ranking officials of the European Commission. 
For  these  reasons,  OLAF  considers  that  the  necessity  to  make  the  travel  costs  of  OLAF 
staff public in order to subject them to a public scrutiny has not been established. In any 
9 Ibidem, par. 107 and 108.
10 Judgement of the General Court of 15 July 2015, Dennekamp v European Parliament, T-115/13, 
EU:T:2015:497, par. 77.  
11 Ibidem, para 54 and 59; see also judgement of the General Court of 25 September 2018, Psara et al. v 
European Parliament
, cited above, par. 72.
12 See, in that regard, judgement of the General Court of 25 September 2018, Psara et al. v European 
, cited above, par. 73 – 76.
13 Ibidem, par. 91.
14 Ibidem, par. 93.
15 Staff Regulations of Officials and conditions of employment for other Servants of the EU. 
16 Judgement of 16 July 2015, ClientEarth and PAN Europe v EFSA, cited above, par. 31.

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event  the  disclosure  of  the  documents  requested  is  not  the  most  appropriate  means  for 
attaining  the  stated  objective  as  extensive  controls  already  apply.  The  disclosure  of 
personal  data  is  also  not  proportionate  to  that  objective.  Moreover,  the  data  subjects’ 
legitimate interests might be prejudiced.
Nonetheless,  OLAF  publishes  information  on  its  activities  on  its  website,  including  where 
appropriate about missions of its staff, including top managers. We consider that through 
the above-mentioned initiative, the appropriate level of public transparency with regard to 
the travels of top officials is ensured.
In the light of the above, we have to conclude that the transfer of personal data through 
the public disclosure of the personal data included in the relevant costs statements cannot 
be considered as fulfilling the requirements of Regulation 2018/1725. In consequence, the 
exception  under  Article  4(1)(b)  of  Regulation  1049/2001  applies,  as  no  need  to  publicly 
disclose  the  personal  data  included  therein  is  established  and,  in  addition,  it  can  be 
assumed that the legitimate rights of the data subjects concerned would be prejudiced by 
such disclosure.
2.2 General presumption of non-accessibility to OLAF investigation documents
You mentioned that your requests concerned "business trips" and are "unrelated with any 
OLAF  secret  file
".  However,  some  of  the  information  contained  in  the  requested 
documents  concern  investigation-related  travels.  OLAF  staff  carries  out  inspections  and 
on-the-spot checks of economic operators in the EU and in third countries, in accordance 
with  the  applicable  legal  framework.  In  addition,  OLAF  staff  meets  with  competent 
authorities  of  the  Member  States  and  third  countries  for  operational  purposes,  e.g.  to 
coordinate  investigations.  Travelling  for  these  purposes  is  an  inherent  part  of  OLAF's 
investigations.  Therefore,  any  information  concerning  details  of  such  travels  is  to  be 
considered as information related to the investigations carried out by OLAF staff, and any 
document  containing  such  information  is  to  be  considered  as  an  investigation-related 
For  this  reason,  the  documents  concerning  missions  carried  out  by  OLAF  staff  in  the 
context  of  investigations  additionally  fall  under  the  exceptions  from  public  access  to 
documents  set  out  in  Article  4(2)  third  indent  and  Article  4(3)  second  sentence  of 
Regulation 1049/2001. These provisions stipulate that the institutions shall refuse access 
to  a  document  where  its  disclosure  would  undermine  the  protection  of  the  purpose  of 
inspections,  investigations  and  audits,  as  well  as  the  protection  of  the  decision-making 
process, unless there is an overriding public interest in disclosure.
The General Court recognised a general presumption of non-accessibility for documents in 
OLAF  case  files17.  The  Court  considered  that  public  disclosure  of  documents  related  to 
OLAF's  investigations  could  fundamentally  undermine  the  objectives  of  its  investigative 
activities, as well as its decision making process, both now and in the future.
That presumption is based on the consideration that, to determine the scope of Regulation 
1049/2001, account must be taken of relevant sectoral rules governing the administrative 
procedure  under  which  the  documents  requested  under  Regulation  1049/2001  were 
gathered18.  In  this  case,  Regulation  883/2013,  which  governs  OLAF's  administrative 
activity,  provides  for  the  obligation  of  confidentiality  with  regard  to  all  information 
gathered during investigations. 
OLAF  is  legally  bound,  pursuant  to  Article  339  of  the  Treaty  on  the  Functioning  of  the 
European  Union,  Article  10  of  Regulation  (EU,  Euratom)  No  883/2013,  and  Article  17  of 
the  Staff  Regulations,  to  treat  the  information  it  obtains  during  an  investigation  as 
17 Judgment of the General Court of 26 April 2016, Strack v Commission, T-221/08, EU:T:2016:242, par. 162.
18 Judgment of the Court of Justice of 28 June 2012, Agrofert Holding v Commission, C-477/10 P, 
EU:C:2012:394, par. 50-59; judgment of the Court of Justice of 29 June 2010, Commission v Technische 
Glaswerke Ilmenau
, C-139/07 P, EU:C:2010:376, par. 55 ff.

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confidential and subject to professional secrecy.
Moreover, the following provisions of Regulation 883/2013 regulate and restrict the use of 
information  in  OLAF  investigation  files,  before,  during  and  after  an  OLAF  investigation: 
Article 4 (internal investigations), 5 (opening of investigations), 6 (access to information 
in database prior to the opening of an investigation), 7 (investigations procedure), 8 (Duty 
to  inform  OLAF),  9  (procedural  guarantees),  Article  10  (confidentiality  and  data 
protection);  11  (investigation  report  and  action  to  be  taken  following  investigations),  12 
(Exchange  of  information  between  OLAF  and  the  competent  authorities  of  Member 
States), 13 (cooperation between OLAF and Eurojust and Europol), 14 (cooperation with 
third  countries  and  international  organisations),  15  (Supervisory  Committee)  and  16 
(exchange of views with the institutions), 17 (Director-General).
In  view  of  that  regulatory  context,  the  Court  held  that  allowing  public  access  to  OLAF 
investigation  documents  would  be  particularly  detrimental  to  OLAF’s  ability  to  fulfil  its 
mission of fight against fraud in the public interest. 
In this case, some of the documents requested relate to investigation activities aiming at 
gathering evidence and verifying allegations. The disclosure of the documents concerned 
would seriously affect the decision-making process of OLAF, creating risks in particular by 
revealing  travelling  places,  people  met,  etc.  It  would  also  seriously  jeopardize  the  full 
independence  of  future  OLAF  investigations  and  their  objectives  by  revealing  OLAF’s 
strategy and working methods.19
The  specific  confidentiality  rules  regarding  the  documents  related  to  OLAF  investigations 
are justified not only in so far as OLAF collects, as part of such an investigation, sensitive 
business  secrets  and  highly  sensitive  information  on  individuals  whose  disclosure  could 
significantly  harm  their  reputation,  but  also  to  the  extent  that  the  access  to  documents 
relating  to  an  investigation  by  OLAF,  even  after  the  conclusion  of  the  investigation  in 
question  might,  as  explained  above,  seriously  hamper  the  work  of  OLAF,  disclose  the 
methodology  and  strategy,  harm  the  availability  of  those  involved  in  the  procedure  to 
collaborate  in  the  future  and,  therefore  prejudice  the  proper  functioning  of  the 
investigations in question and the achievement of their objectives.
3. Partial Access
OLAF  has  also  examined  the  possibility  of  granting  partial  access  to  the  requested 
documents in accordance with Article 4(6) of Regulation No 1049/2001. 
However, it is clear that the disclosure of a version of the documents requested expunged 
of  all  personal  data,  i.e.  all  data  linked  to  the  expenditure  for  travel  costs  of  the  three  
identified OLAF officials, would deprive the access to these documents of any useful effect 
in  the  light  of  this  objective.  Therefore,  no  meaningful  partial  access  is  possible  without 
undermining  the  above-referred  interests.  Consequently,  the  requested  documents  are 
covered in their entirety by the exceptions to the right of public access laid down in Article 
4(1)(b), Article 4(2), third indent and Article 4(3) of Regulation 1049/2001.
4. Overriding public interest in disclosure
The  exception  laid  down  in  Article  4(1)(b)  of  Regulation  1049/2001  is  an  absolute 
exception,  i.e.  its  applicability  does  not  need  to  be  balanced  against  any  possible 
overriding public interest in disclosure.
The  exceptions  laid  down  in  Article  4(2)  and  4(3)  of  Regulation  1049/2001  apply  unless 
there is an overriding public interest in disclosure of the documents. For such an interest 
to exist it has to be, firstly, a public interest and, secondly, it has to outweigh the interest 
protected by the exception to the right of access. 
OLAF understands the importance of transparency of the functioning of the EU institutions 
19 See judgement of the Court of Justice of 28 June 2012 Agrofert Holding v Commission, cited above, par. 66.

OCM(2019)14976 - 04/07/2019
and particularly of the European Commission. However, given the nature of the anti-fraud 
investigations  conducted  by  OLAF,  an  application  for  public  access  to  OLAF's  documents 
under  Regulation  1049/2001  would  have  to  contain  clear  elements  to  indicate  the 
existence  of  an  overriding  interest  to  justify  putting  internal  OLAF  documents  and  other 
information  related  to  its  investigations  into  the  public  domain.  In  this  case,  OLAF 
considers  there  are  no  elements  that  would  show  the  existence  of  an  overriding  public 
interest in disclosing the requested documents.
5. Means of redress
I draw your attention to the possible means of redress available against this decision. You 
may either bring proceedings before the Court of Justice of the European Union or file a 
complaint  with  the  European  Ombudsman  under  the  conditions  specified  respectively  in 
Articles 263 and 228 of the Treaty on the Functioning of the European Union.
Your attention is drawn to the privacy statement below.
Yours sincerely,
Signed Electronically
on 04/07/2019 at 17:33 by HOFMANN Margarete [DIRECTOR] by
delegation from ITALA Ville [DIRECTOR GENERAL]
Privacy statement
Pursuant to Articles 15 and 16 of Regulation (EU) 2018/1725 on the protection of natural persons with regard to 
the processing of personal data by Union Institutions, bodies, offices and agencies and of the free movement of 
such data, please be informed that your personal data are stored in OLAF’s electronic and paper files concerning 
this  matter  for  the  purposes  of  ensuring  conformity  with  the  requirements  of  Regulation  1049/2001  and 
Commission Decision 2001/937/EC. 
The categories of your personal data being processed are identification and contact data and any other personal 
data  provided  by  or  to  you  in  relation  to  your  request.  Officials  within  OLAF  and  other  Commission  services 
responsible for dealing with requests for access to documents, and third parties, within the meaning of Articles 
4(4) and 3(b) of Regulation 1049/2001, and Article 5 of Commission Decision 2001/937/EC, have access to your 
personal  data.  Personal  data  that  appear  on  the  requested  document  may  only  be  disclosed  to  the  applicant 
following  an  assessment  under  Article  9(b)  of  Regulation  (EU)  2018/1725.  There  is  no  automated  decision 
process by OLAF concerning any data subject.
All  documentation  concerning  OLAF  investigations  are  stored  in  the  relevant  OLAF  investigation  files  and  are 
retained for a maximum of 15 years. Thus personal data contained in requests for public access to documents 
concerning OLAF investigations are retained for a maximum of 15 years.  
You have the right to request access to your personal data, rectification or erasure of the data, or restriction of 
their  processing.  Any  request  to  exercise  one  of  those  rights  should  be  directed  to  the  Controller  (OLAF-FMB-
).  You  may  contact  the  Data  Protection  Officer  of  OLAF  (OLAF-FMB-
with regard to issues related to the processing of your personal data under Regulation (EU) 
You have the right to have recourse to the European Data Protection Supervisor (xxxx@xxxx.xxxxxx.xx) if you 
consider that your rights under Regulation (EU) 2018/1725 have been infringed as a result of the processing of 
your personal data by OLAF.
The complete privacy statements for this and all other OLAF personal data processing operations are available at