This is an HTML version of an attachment to the Freedom of Information request 'Travel Expenses DG ENV Directors'.

Brussels, 3.2.2020 
C(2020) 667 final 
Ms Helen Darbishire 
Access Info European Commission  
Calle Cava de San Miguel 8, 4º centro 
28009 Madrid 
Your confirmatory applications for access to documents under 
Regulation (EC) No 1049/2001 - GESTDEM 2019/3534, 2019/3565, 
2019/3578 and 2019/3656  

Dear Ms Darbishire, 
I refer to the emails of 21 August 2019, registered on the next day, in which you submit 
four  confirmatory  applications  on  behalf  of  Access  Info  Europe,  concerning  the  four 
initial applications mentioned above in accordance with Article 7(2) of Regulation (EC) 
No 1049/2001 regarding public access to European Parliament, Council and Commission 
documents 2 (hereafter 'Regulation (EC) No 1049/2001').  
Please accept our apologies for this late reply. 
In  the  initial  application  registered  under  number  GESTDEM  2019/3534  of  19  June 
2019, submitted by Ms P. Gonzáles, Access Info Europe requested access to, I quote, 
‘[…]  to  the  travel  expenses  of  the  Director  General  Gert  Jan  Koopman,  of  the  Deputy 
Director  General  Silvano  Presa,  and  of  the  Deputy  Director  General  Maria  Rosa  Aldea 
Busquets for the period 1 January 2017 to 31 December 2018 inclusive.’ 

Official Journal L 345 of 29.12.2001, p. 94. 
2    Official Journal L 145 of 31.5.2001, p. 43. 
Commission européenne/Europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIQUE/BELGIË - Tel. +32 22991111 

In  the  initial  application  registered  under  number  GESTDEM  2019/3565  of  19  June 
2019,  submitted  by  Ms  N.  Lazaro  Prevost,  Access  Info  Europe  requested  access  to,  I 
‘[…] the travel expenses of: 
- The Director General Jean-Eric Paquet 
- The Deputy Director General Wolfgang Burtscher 
- The Deputy Director General Patrick Anthony Child 
- The Deputy Director General Signe Ratso  
for the period 1 January 2017 to 31 December 2018 inclusive.’ 
In  the  initial  application  registered  under  number  GESTDEM  2019/3578  of  19  June 
2019, submitted by Ms M. Tombini, Access Info Europe requested access to, I quote, 
‘[…]  the  travel  expenses  of  the  Director  General  Paraskevi  Michou,  of  the  Deputy 
Director  General  Simon  Mordue,  and  of  the  Deputy  Director  General  Oliver  Onidi  for 
the period 1 January 2017 to 31 December 2018 inclusive.’ 
In  the  initial  application  registered  under  number  GESTDEM  2019/3656  of  19  June 
2019, submitted by Mr D. Espinosa, Access Info Europe requested access to, I quote, 
‘[…]  the  travel  expenses  of  the  Director  General  Daniel  Calleja  Crespo  and  of  the 
Deputy  Director  General  Joanna  Drake  for  the  period  1  January  2017  to  31  December 
2018 inclusive’. 
In all these applications, Access  Info Europe specified that it is  ‘looking for documents 
that contain, for each of the trips, the following information:  
- Place of origin and destination, and the amount spent on travel or transportation;  
- Exact dates and duration of the trip;  
- Amount spent on accommodation;  
- Amount spent on subsistence;  
- Other information, such as possible miscellaneous costs.’ 
Access  Info  Europe  also  requested  that  ‘[i]f  the  travel  was  by  air  taxi  and  a  team  of 
people  were  travelling,  […]  documents  with  details  on  the  other  travellers  (at  a 
minimum, names and job titles) [should be provided].  
Moreover,  Access  Info  Europe  stated  that  ‘[w]ith  respect  to  personal  information 
contained in any documents [the European Commission] might have, please note that the 
only  information  being  sought  here  is  the  name  of  the  Directors,  something  which  is 
already  in  the  public  domain.  This  request  does  not  seek  access  to  any  other  personal 
information  such  as  bank  account  details.  Nor  [is  Access  Info  Europe]  requesting  data 
such as the office addresses, signatures or telephone numbers of the DG staff members.’ 

In  its  initial  replies  of  11  July  2019  concerning  the  applications  registered  under 
reference GESTDEM 2019/3534 and GESTDEM 2019/3565, of 17 July 2019 concerning 
the  application  registered  under  reference  GESTDEM  2019/3578  and  of  25  July  2019 
concerning  the  application  registered  under  reference  GESTDEM  2019/3656,  the 
European Commission’s Pay Master's Office (PMO) informed you that it had identified 
the  mission  costs  summary  fiches  relating  to  the  Commission  officials  you  were 
interested in. 
It refused access to the documents falling within the scope of your request based on the 
exception of Article 4(1)(b) (protection of privacy and the integrity of the individual) of 
Regulation (EC) No 1049/2001.  
In  your  confirmatory  application,  you  request  a  review  of  this  position.  You  underpin 
your request with detailed arguments, which I will address in the corresponding sections 
When  assessing  a  confirmatory  application  for  access  to  documents  submitted  pursuant 
to Regulation (EC) No 1049/2001, the Secretariat-General conducts a fresh review of the 
reply given by the Directorate-General concerned at the initial stage. 
Please note that several members of the senior management, whose trip details and travel 
expenses you seek to access did not occupy the function you indicate in your application 
for the period for the period 1 January 2017 to 31 December 2018 inclusive. In particular, 
Ms  Michou  occupies  the  post  of  Director-General  only  since  1  March  2018,  while  Mr 
Pacquet occupies the post of Director-General only since 1 April 2018 and Mr Koopman 
since 1 August 2018. Ms Aldea Busquets occupies the post of Deputy Director-General 
since  1  January  2018,  while  Ms  Ratso  occupies  the  post  of  a  Deputy  Director-General 
since 1 March 2018. Consequently, only the missions they have performed in the period 
they  occupied  the  functions  indicated  in  your  applications  fall  within  their  scope. 
Following this review, I can inform you that the European Commission has identified the 
following  categories  of  documents  as  falling  under  the  scope  of  your  application 
registered under reference GESTDEM 2019/3534: : 
36  mission  summaries  relating  to  the  missions  of  the  members  of  senior 
management stated in your application;  
11 supporting documents concerning accommodation;  
23 supporting documents concerning transport; 
17 supporting documents concerning miscellaneous costs; 
nine other supporting documents.  
As  regards  your  application  registered  under  reference  GESTDEM  2019/3565,  the 
following categories of documents fall within the scope of your application:  

154  mission  summaries  relating  to  the  missions  of  the  members  of  senior 
management stated in your application;  
138 supporting documents concerning accommodation;  
135 supporting documents concerning transport; 
157 supporting documents concerning miscellaneous costs; 
217 other supporting documents.  
As  regards  your  application  registered  under  reference  GESTDEM  2019/3578,  the 
following categories of documents fall within the scope of your application: 
189  mission  summaries  relating  to  the  missions  of  the  members  of  senior 
management stated in your application;  
174 supporting documents concerning accommodation;  
281 supporting documents concerning transport; 
195 supporting documents concerning miscellaneous costs; 
136 other supporting documents.  
As  regards  your  application  registered  under  reference  GESTDEM  2019/3656,  the 
following categories of documents fall within the scope of your application: 
108  mission  summaries  relating  to  the  missions  of  the  members  of  senior 
management stated in your application;  
77 supporting documents concerning accommodation;  
117 supporting documents concerning transport; 
32 supporting documents concerning miscellaneous costs; 
174 other supporting documents. 
The global number of the documents falling within the scope of your request are:  
487  mission  summaries  relating  to  the  missions  of  the  members  of  senior 
management stated in your application;  
400 supporting documents concerning accommodation costs;  
556 supporting documents concerning transport costs; 
401 supporting documents concerning miscellaneous costs; 
536 other supporting documents. 

These  documents  pertain  to  the  categories  indicated  above  based  on  the  type  of 
information they contain. In particular, all mission summaries contain information about 
the person they concern, the exact dates and duration of the business trip, the destination, 
the amounts spent on travel, accommodation, subsistence and other information, such as 
miscellaneous  costs.  The  supporting  documents  correspond  to  the  incurred  expenses  in 
each one of the respective category of expenses.  
I  regret  to  inform  you  that  I  have  to  confirm  the  initial  decision  of  the  European 
Commission’s Pay Master's Office (PMO) to refuse access to the documents based on the 
exception of Article 4(1)(b) (protection of privacy and the integrity of the individual) of 
Regulation (EC) No 1049/2001, for the reasons set out below. 
2.1.  Protection of privacy and the integrity of the individual 
Article  4(1)(b)  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001  provides  that  ‘[t]he  institutions  shall 
refuse  access  to  a  document  where  disclosure  would  undermine  the  protection  of  […] 
privacy and the integrity of the individual, in  particular in  accordance  with  Community 
legislation regarding the protection of personal data’. 
In  its  judgment  in  Case  C-28/08  P  (Bavarian  Lager) 3,  the  Court  of  Justice  ruled  that 
when  a  request  is  made  for  access  to  documents  containing  personal  data,  Regulation 
(EC) No 45/2001 of the European Parliament and of the Council of 18 December 2000 
on  the  protection  of  individuals  with  regard  to  the  processing  of  personal  data  by  the 
Community  institutions  and  bodies  and  on  the  free  movement  of  such  data 4 
(hereafter ‘Regulation (EC) No 45/2001’) becomes fully applicable.  
Please  note  that,  as  from  11  December  2018,  Regulation  (EC)  No  45/2001  has  been 
repealed by Regulation (EU) 2018/1725 of the European Parliament and of the Council 
of 23 October 2018 on the protection of natural persons with regard to the processing of 
personal  data  by  the  Union  institutions,  bodies,  offices  and  agencies  and  on  the  free 
movement  of  such  data,  and  repealing  Regulation  (EC)  No  45/2001  and  Decision  No 
1247/2002/EC 5 (hereafter ‘Regulation (EU) 2018/1725’). 
However,  the  case  law  issued  with  regard  to  Regulation  (EC)  No  45/2001  remains 
relevant for the interpretation of Regulation (EU) 2018/1725. 
In  the  above-mentioned  judgment,  the  Court  stated  that  Article  4(1)(b)  of  Regulation  
(EC)  No  1049/2001  ‘requires  that  any  undermining  of  privacy  and  the  integrity  of  the 
individual  must  always  be  examined  and  assessed  in  conformity  with  the  legislation  of 
the  Union  concerning  the  protection  of  personal  data,  and  in  particular  with  […]  [the 
Data Protection] Regulation’ 6. 
3   Judgment of the Court of Justice of 29 June 2010,  European Commission v The Bavarian Lager Co. 
Ltd  (hereafter  referred  to  as  ‘European  Commission  v  The  Bavarian  Lager  judgment’),  C-28/08 P, 
EU:C:2010:378, paragraph 59. 
4   Official Journal L 8 of 12.1.2001, page 1.  
5   Official Journal L 295 of 21.11.2018, p. 39. 
6   European Commission v The Bavarian Lager judgment, cited above, paragraph 59. 

Article  3(1)  of  Regulation  (EU)  2018/1725  provides  that  personal  data  ‘means  any 
information relating to an identified or identifiable natural person […]’.  
As the Court of Justice confirmed in Case C-465/00 (Rechnungshof), ‘there is no reason 
of principle to justify excluding activities of a professional […] nature from the notion of 
private life’ 7. 
In a recent judgment, the General Court confirmed that, in addition to names, information 
concerning the professional or occupational activities of a person can also be regarded as 
personal  data  where,  first,  the  information  relates  to  the  working  conditions  of  the  said 
persons and, second, the information is capable of indirectly identifying, where it can be 
related to a date or a precise calendar period, a physical person within the meaning of the 
Data Protection Regulation 8. 
The requested documents contain personal data, namely information relating to identified 
natural persons in relation to various information relating to their missions, including the 
incurred  mission  costs.  It  is  clear  that  this  information  is  indeed  personal  data.  In 
addition, the requested documents contain the personal data, such as names and surnames 
of European Commission staff not holding any senior management position. 
In  your  confirmatory  application,  you  do  not  contest  that  the  requested  documents 
contain  personal  data.  You  contest  the  extent  to  which  the  exception  has  been  applied. 
You  explain  that  ‘these  documents  will  contain  data  on  mission  destinations,  mission 
dates,  modes  of  transport,  and  of  course,  data  on  the  costs  of  travel,  accommodation, 
daily  allowances  and  miscellaneous  costs.  There  may  also  be  other  data,  such  as  notes 
about  the  processing  of  the  claim  by  the  PMO.  In  addition,  the  data  on  expenditure  is 
most  likely  to  have  been  entered  into  the  Mission  Processing  System  (MiPS),  which 
[you] understand is a requirement for the processing of expenses of Commission staff. In 
which  case,  it  should  have  been  possible,  in  response  to  [your]  request,  to  provide  a 
document  –  extracted  from  the  MiPS  system  in  an  excel  sheet  or  in  another  format  – 
either  with  no  personal  data  included  and/or  with  the  personal  data  (the  name  and 
surname  of  any  persons)  redacted.  [You]  note  that  we  have  received  excel  sheets  from 
other Commission agencies that appear to be extracted from a computer system and that 
do indeed itemise miscellaneous costs by type’. 
I would like to clarify that the type or types of costs incurred by the Commission senior 
management concerned by your application are indeed personal data, as this information 
cannot be disassociated from the natural persons it concerns.  
7   Judgment  of  the  Court  of  Justice  of  20  May  2003,  Rechnungshof  and  Others  v  Österreichischer 
Rundfunk, Joined Cases C-465/00, C-138/01 and C-139/01, EU:C:2003:294, paragraph 73. 
8   Judgment of the General Court of 27 November 2018, VG v Commission, Joined Cases T-314/16 and 
T-435/16, EU:T:2018:841, paragraph 64 (hereafter referred to as ‘VG v Commission’ judgment).  

In  the  Nowak  judgment 9,  the  Court  of  Justice  has  acknowledged  that  ‘[t]he  use  of  the 
expression “any information” in the definition of the concept of “personal data”, within 
Article  2(a)  of  Directive  95/46,  reflects  the  aim  of  the  EU  legislature  to  assign  a  wide 
scope  to  that  concept,  which  is  not  restricted  to  information  that  is  sensitive  or  private, 
but  potentially  encompasses  all  kinds  of  information,  not  only  objective  but  also 
subjective, in the form of opinions and assessments, provided that it “relates” to the data 
subject’(emphasis  added).  As  regards  the  latter  condition,  it  is  satisfied  where  the 
information, by reason of its content, purpose or effect, is linked to a particular person.  
It  is  obvious  that  information  about  costs,  incurred  by  the  Commission  officials  during 
the  missions  in  question  is  information  which,  by  reason  of  its  content,  is  linked  to 
particular  natural  persons.  In  the  VG  v  Commission  judgment,  the  General  Court  ruled 
that even anonymised data should be considered as personal data, if it would be possible 
to  link  them  to  an  identifiable  natural  person  through  additional  information 10.  In  the 
present case, a clear link to an identifiable person remains, since your request focuses on 
identified  members  of  the  senior  management  and  to  the  missions  costs  they  incurred. 
Consequently, it is not possible to redact the names or surnames of the natural persons it 
concerns, and only leave the breakdown of the costs, as the whole information continues 
to relate to the natural persons you indicated in your request. 
In  your  application,  you  refer  to  the  Guidance  Note  concerning  access  to  names  and 
functions  of  Commission  Staff,  reference  Ares(2019)4352523  and  conclude  that  ‘the 
names  of  Commissioners,  their  Cabinet  Members,  and  staff  in  senior  positions,  namely 
Secretary-General,  Directors-General,  Directors,  can  be  provided  to  the  public  unless 
very  specific  circumstances  apply’  and  that  ‘[f]or  these  people  (in  contrast  to  other 
officials), it is not necessary to require that requesters establish, either at the initial and at 
confirmatory  stage,  the  need  for  a  public  interest  in  transmitting  the  personal  data  (the 
names).  In  other  words,  there  is  no  need  to  apply  the  tests  set  out  in  Regulation 
I would like to note that the Guidance Note concerning access to names and functions of 
Commission  Staff  does  not  stipulate  that  the  names  of  senior  management  of  the 
Commission  should  be  disclosed  in  all  cases.  The  Guidance  Note  explicitly  ‘takes  into 
account  the  fact  that,  in  most  cases,  requestors  are  interested  in  the  substance  of  the 
documents rather than in the personal data appearing therein’.  In the case at hand,  your 
request  is  focused  on  the  disclosure  of  personal  data  relating  to  the  missions  of 
Commission staff pertaining to the senior management. Therefore, according to the Data 
Protection  Regulation,  the  institution  has  to  make  an  individual  assessment  of  the 
personal  data  requested  and  examine  whether  the  conditions  for  transmission  of  these 
data are fulfilled.  
9   Judgment of the Court of Justice of 20 December 2017, Peter Nowak v Data Protection Commissioner 
(Request for a preliminary ruling from the Supreme Court), C-434/16, EU:C:2017:994, paragraphs 34-
10   VG v Commission judgment, cited above, paragraph 74. 

I  note  that  your  request  does  not  concern  documents  where  the  names  of  the  persons 
concerned  are  merely  mentioned,  but  documents  containing  personal  data,  which  are 
intrinsically  connected  with  their  person.  In  full  compliance  with  Regulation  (EC)  No 
1049/2001,  an  individual  assessment  of  the  requested  documents  has  been  performed 
taking  into  account  the  data  protection  parameters  stipulated  in  Regulation  (EU) 
I  would  like  to  underline  that  the  European  Commission  proactively  publishes 
information about the mission expenses of its members. However, no such rule exists for 
members of senior management of the European Commission. 
In the Rechnungshof case law, which concerned the disclosure of data on the income of 
employees of bodies subject to control by the Rechnungshof, the Court of Justice stated 
that  ‘the  data  […],  which  relate  both  to  the  monies  paid  by  certain  bodies  and  the 
recipients, constitute personal data within the meaning of Article 2(a) of Directive 95/46, 
being information relating to an identified or identifiable natural person’ 11. This finding 
is applicable also in the present case; thus the requested information on expenses of  the 
individuals concerned during the mission being information relating to identified natural 
persons constitutes indeed personal data.  
In the recent Psara ruling, which concerned the expenditure incurred by Members of the 
European  Parliament,  in  particular  disclosure  of  documents  showing  details  regarding 
how and when […] MEPs’ from each Member State ‘spent’, during various periods, the 
General  Court  concluded  that  ‘it  is  apparent  […]  [that]  all  the  requested  documents 
contain personal data, so that the provisions of Regulation No 45/2001 are applicable in 
their  entirety  to  the  present  case’12.  This  case,  concerned  members  of  a  European 
institution  and  details  on  the  expenditure  they  incurred.  I  consider  the  findings  of  the 
General Court as directly relevant to the present case, which concerns Commission staff 
members pertaining to the senior management. The General Court did not only conclude 
that the requested documents obviously contained personal data, but also confirmed the 
decision  of  the  European  Parliament  to  refuse  access  to  these  documents.  In  this  same 
judgment,  the  General  Court  stated  that  ‘the  fact  that  data  concerning  the  [MEPs]  in 
question are closely linked to public data on those persons, inter alia as they are listed on 
the Parliament's internet site, and are, in  particular, MEPs’ names does not  mean at  all 
that  those  data  can  no  longer  be  characterised  as  personal  data,  within  the  meaning  of 
Article 2(a) of Regulation No 45/2001’ 13. This is even more the case for the breakdown 
of the mission expenses you request, because they pertain to senior management and not 
to members of the Commission.  
11   Judgment  of  the  Court  of  Justice  of  20  May  2003,  Rechnungshof  (C-465/00)  v  Österreichischer 
Rundfunk  and  Others  and  Christa  Neukomm  (C-138/01)  and  Joseph  Lauermann  (C-139/01)  v 
Österreichischer  Rundfunk
,  (References  for  a  preliminary  ruling:  Verfassungsgerichtshof  (C-465/00) 
and Oberster Gerichtshof (C-138/01 and C-139/01) – Austria), Joined Cases C-465/00, C-138/01 and 
C-139/01, EU:C:2003:294, paragraph 64. 
12   Judgment  of  the  General  Court  of  25  September  2018,  Maria  Psara  and  Others  v  European 
Parliament (hereafter referred to as ‘Psara v European Parliament judgment’), Joined Cases T-639/15 
to T-666/15 and T-94/16, EU:T:2018:602, paragraph 52. 
13   Ibid, paragraph 52. 

The  names 14  of  the  persons  contained  in  the  requested  documents,  as  well  as  the 
information  regarding  the  details  on  mission  costs  are  indeed  data  from  which  the 
identity  of  the  persons  concerned  can  be  deduced,  consequently  they  undoubtedly 
constitute  personal  data  in  the  meaning  of  Article  3(1)  of  Regulation  (EU)  2018/1725. 
Moreover,  I  would  like  to  point  out  that  Article  4(1)(b)  of  Regulation  (EC)  No 
1049/2001  also  protects  the integrity of the individual, which is  a  broader  concept  than 
Pursuant  to  Article  9(1)(b)  of  Regulation  (EU)  2018/1725,  ‘personal  data  shall  only  be 
transmitted to recipients established in the Union other than Union institutions and bodies 
[…]  if  the  recipient  establishes  that  it  is  necessary  to  have  the  data  transmitted  for  a 
specific  purpose  in  the  public  interest  and  the  controller,  where  there  is  any  reason  to 
assume that the data subject’s legitimate interests might be prejudiced, establishes that it 
is  proportionate  to  transmit  the  personal  data  for  that  specific  purpose  after  having 
demonstrably weighed the various competing interests’. 
Only if these conditions are fulfilled and the processing constitutes lawful processing in 
accordance  with  the  requirements  of  Article  5  of  Regulation  (EU)  2018/1725,  can  the 
transmission of personal data occur. 
In Case C-615/13 P (ClientEarth), the Court of Justice ruled that the institution does not 
have to examine by itself the existence of a need for transferring personal data 15. This is 
also  clear  from  Article  9(1)(b)  of  Regulation  (EU)  2018/1725,  which  requires  that  the 
necessity to have the personal data transmitted must be established by the recipient. 
According to  Article 9(1)(b) of Regulation  (EU)  2018/1725,  the European Commission 
has to  examine the  further conditions  for the lawful processing of personal  data only if 
the  first  condition  is  fulfilled,  namely  if  the  recipient  establishes  that  it  is  necessary  to 
have  the  data  transmitted  for  a  specific  purpose  in  the  public  interest.  It  is  only  in  this 
case that the European Commission has to examine whether there is a reason to assume 
that  the  data  subject’s  legitimate  interests  might  be  prejudiced  and,  in  the  affirmative, 
establish  the  proportionality  of  the  transmission  of  the  personal  data  for  that  specific 
purpose after having demonstrably weighed the various competing interests. 
In  your  confirmatory  application,  you  put  forward  several  arguments  to  justify  why  a 
transmission of the personal data should take place. 
Firstly, you refer to Article 5 of Regulation (EU) 2018/1725 and argue that the requested 
processing  is  lawful.  In  your  view,  it  ‘could  well  be  determined  to  constitute  either  (a) 
performance  of  a  task  carried  out  in  the  public  interest  or  in  the  exercise  of  official 
authority  vested  in  the  Union  institution  or  body,  or  (b)  processing  is  necessary  for 
compliance with a legal obligation to which the controller is subject.’  
14   European Commission v The Bavarian Lager judgment, cited above, paragraph 68. 
15   Judgment  of  the  Court  of  Justice  of  16  July  2015,  ClientEarth  v  European  Food  Safety  Agency,         
C-615/13 P, EU:C:2015:489, paragraph 47. 

Although  I  agree  that  the  processing  of  the  data  relating  to  mission  expenses  by  the 
European  Commission  is  a  lawful  activity,  this  does  not  prove  that  the  transmission  of 
the collected personal data to you fulfils the requirements of Article 9 of Regulation (EU) 
I  would  like  to  point  out  that  there  is  no  publication  rule  of  the  mission  costs  of 
Commission staff members pertaining to senior management.  Indeed, these officials are 
not  subject  to  the  same  obligations  as  Members  of  the  College  and  their  Cabinet 
members, for whom the Code of Conduct for the Members of the European Commission 
applies.  While  the  individuals  you  refer  to  occupy  indeed  senior  posts  within  the 
European  public  administration,  their  status  is  not  the  same  as  the  status  of 
Commissioners  and  their  Cabinet  members.  While  Members  of  the  College  are  public 
figures, Directors-General, Deputy Directors-General and Directors are permanent public 
servants within the European administration and thus less exposed to the public than the 
Commissioners  and  their  cabinet  members.  The  travel  costs  of  Commission  staff 
members are regulated by Articles 11-13 of Annex VII to the Staff Regulations 16 and the 
Commission Decision on the general provisions for implementing Articles 11, 12 and 13 
of Annex VII to the Staff Regulations of Officials (mission expenses) and on authorised 
travel  Guide  to  missions  and  authorised  travel.  It  has  to  be  noted  that  this  document, 
which is known as the ‘Mission Guide’ is publicly available 17. The case-law you refer to, 
namely  the  Dennekamp  v  European  Parliament  judgment  in  Case  T-115/13,  concerns 
Members  of  the  European  Parliament  and  not  staff  members  pertaining  to  senior 
management.  While  the  General  Court  indeed  confirms  that  Members  of  the  European 
Parliament are public figures, it does not conclude that staff members pertaining to senior 
management  are  public  figures  ‘who  have  chosen  to  expose  themselves  to  scrutiny  by 
third  parties 18,  particularly  the  media  and,  through  them,  by  a  lesser  or  greater  general 
public depending on the policy area’. Even for public figures, such as the Members of the 
European  Parliament,  the  General  Court  acknowledges  that  ‘such  a  choice  in  no  way 
implies  that  their  legitimate  interests  must  be  regarded  as  never  being  prejudiced  by  a 
decision to transfer data relating to them’ 19.  
Therefore, your arguments are not sufficient to establish that the conditions of Article 9 
and Article 5 of Regulation (EU) 2018/1725 are fulfilled.   
Secondly,  you  refer  to  the  recital  28  of  Regulation  (EU)  2018/1725  and  underline  that 
‘[t]he  specific  purpose  in  the  public  interest  could  relate  to  the  transparency  of  Union 
institutions and bodies’.  
16   Staff Regulations of Officials and conditions of employment for other servants of the EU. 
17  C(2017) 5323, link:
19   Judgment  of  the  General  Court  of  15  July  2015,  Gert-Jan  Dennekamp  v  European  Parliament 
(hereafter  referred  to  as  ‘Dennekamp  v  European  Parliament  judgment’,  T-115/13,  EU:T:2015:497, 
paragraph 119. 

The recital 28 of Regulation (EU) 2018/1725 20 refers to the elements that the recipients 
established  in  the  Union  other  than  Union  institutions  and  bodies  would  have  to 
demonstrate when requesting to have personal data transmitted to them. This recital has 
to be read in conjunction with Article 9 of Regulation (EU) 2018/1725. According to this 
article, the recipient has to establish first ‘that it is necessary to have the data transmitted 
for a specific purpose in the public interest’. 
You argue, that  ‘the new legal  framework  established by Regulation  2018/1725  means 
that the Commission should no longer rely heavily on previous case law, such as Volker 
und Markus Schecke  and Eifert,  ClientEarth  
v EFSA and Psara,  which established that 
mere invocation of the principle of transparency is not sufficient in and of itself to justify 
the disclosure of a document’. I do not share  your view. The wording of the recital 28 
referring to ‘[t]he specific purpose in the public interest could relate to the transparency 
of  Union  institutions  and  bodies’  cannot  be  interpreted  as  meaning  that  any  general 
invocation  of  transparency  is  sufficient  to  substantiate  it.  A  ‘specific  purpose  in  the 
public  interest’  is  not  any  general  purpose.  Contrary  to  your  allegations,  as  it  is  clear 
from  the  wording  of  both  recital  28  and  Article  9  of  Regulation  (EU)  2018/1725,  the 
need to demonstrate a ‘specific purpose in the public interest’ exists also ‘with respect to 
requests relating to the spending of public funds’. In the present case, which concerns the 
missions’ expenses of senior Commission officials, which are not proactively published,   
the  same  reasoning  on  the  demonstration  of  the  specific  purpose  in  the  public  interest 
Furthermore, you argue that ‘there is a strong and specific public interest in Access Info 
receiving the requested documents’. You indicate that your organisation has the ‘specific 
goal to ensure that there is public scrutiny of the spending of public funds, that there can 
be  a  fully-informed,  evidence-based  public  debate  about  how  such  funds  are  used,  and 
that the public can be confident that public bodies exercising power and spending public 
funds  in  a  responsible  and  appropriate  manner.’  Furthermore,  you  state  that  ‘[your] 
request  is  designed  to  permit  [you]  and  others,  including  anti-corruption  civil  society 
organisations and investigative journalists, to act as public watchdogs.’  
20   Recital 28 of Regulation 2018/1725 states: ‘When recipients established in the Union other than Union 
institutions and bodies would like to have personal data transmitted to them by Union institutions and 
bodies,  those  recipients  should  demonstrate  that  it  is  necessary  to  have  the  data  transmitted  to  these 
recipients either for the performance of their task carried out in the public interest or in the exercise of 
official  authority  vested  in  them.  Alternatively,  those  recipients  should  demonstrate  that  the 
transmission  is  necessary  for  a  specific  purpose  in  the  public  interest  and  the  controller  should 
establish  whether  there  is  any  reason  to  assume  that  the  data  subject’s  legitimate  interests  might  be 
prejudiced. In such cases, the controller should demonstrably weigh the various competing interests in 
order to assess the proportionality of the requested transmission of personal data. The specific purpose 
in  the  public  interest  could  relate  to  the  transparency  of  Union  institutions  and  bodies.  Furthermore, 
Union  institutions  and  bodies  should  demonstrate  such  necessity  when  they  themselves  initiate  a 
transmission,  in  compliance  with  the  principle  of  transparency  and  good  administration.  The 
requirements  laid  down  in  this  Regulation  for  transmissions  to  recipients  established  in  the  Union 
other than Union institutions and bodies should be understood as supplementary to the conditions for 
lawful processing.’ 

You refer to the mission of Access Info, the fact that your make the data available ‘to all 
members of the European (and indeed the global) public’ and conclude that ‘[a]s a civil 
society organisation, Access Info Europe plays a watchdog role akin to that of journalists 
in line with the European Court of Human Rights jurisprudence on access to information. 
[You] therefore have a legitimate interest in obtaining information about the use of public 
funds’.  In  your  view,  ‘audit  and  control  [of  the  mission  costs]  by  the  European 
Commission  do  not  substitute  transparency.’  Finally,  you  state  that  ‘the  denial  of  this 
request would adversely affect [your] role as a public watchdog, subsequently breaching 
not only the right of access to documents (Article 15 of the TFEU and Article 42 of the 
Charter of Fundamental Rights of the European Union) but also [your] right to freedom 
of expression and information in Article 11 of the Charter of Fundamental Rights of the 
As  a  preliminary  remark,  I  would  like  to  draw  attention  to  Article  2(1)  of  Regulation 
(EC)  No  1049/2001,  which  states  that  ‘[a]ny  citizen  of  the  Union,  and  any  natural  or 
legal  person  residing  or  having  its  registered  office  in  a  Member  State,  has  a  right  of 
access  to  documents  of  the  institutions,  subject  to  the  principles,  conditions  and  limits 
defined in this Regulation’ (emphasis added). It is clear from this provision that the right 
of access is neither unconditional nor unlimited. 
Your arguments on transparency stipulated above, do not establish that it is necessary to 
have the data transmitted to you for a specific purpose in the public interest. Neither do 
you demonstrate the existence of a ‘specific’ purpose nor demonstrate that the transfer of 
personal  data  you request  is the most appropriate of the possible measures for attaining 
your  objective  and  that  it  is  proportionate  to  that  objective,  by  providing  express  and 
legitimate  reasons  to  that  effect  and  taking  into  account  the  data  which  are  proactively 
published  by  the  European  Commission 21.  As  explained  above,  the  ‘Mission  Guide’  is 
publicly available. The General Court has rejected very similar arguments put forward in 
the  Psara  v  European  Parliament  judgment,  where  the  applicants  stated  various 
objectives pursued by their requests for access to documents, namely, on the one hand, to 
enable the public to verify the appropriateness of the expenses incurred by MEPs in the 
exercise of their mandate and, on the other, to guarantee the public right to information 
and transparency. The General Court stated that ‘because of their excessively broad and 
general  wording,  those  objectives  cannot,  in  themselves,  establish  the  need  for  the 
transfer of the personal  data in  question’ 22.  It  also concluded that ‘the  wish to  institute 
public debate cannot suffice to show the need for the transfer of personal data, since such 
an  argument  is  connected  solely  with  the  purpose  of  the  request  for  access  to  the 
documents’ 23. The General  Court concluded that  ‘the need for the transfer of personal 
data  may  be  based  on  a  general  objective,  such  as  the  public’s  right  to  information 
concerning  the  conduct  of  MEPs  in  the  exercise  of  their  duties,  […]  [however]  only 
demonstration  by  the  applicants  of  the  appropriateness  and  proportionality  to  the 
objectives pursued by the request for disclosure of personal data would allow the Court 
to verify the need for that disclosure within the meaning of Article 8(b) of Regulation No 
21   Dennekamp v European Parliament judgmentparagraphs 54 and 59. 
22   Psara v European Parliament judgment, cited above, paragraph 74. 
23   Ibid, paragraph 90.  

45/2001.’ These findings are applicable to the case at hand, as the new Regulation (EU) 
2018/1725 does indeed put the burden of proof on the recipient who has to demonstrate 
the existence of the necessity of the transmission of the data for a specific purpose in the 
public interest. 
The fact that audit and control procedures exist within the European Commission has to 
be  taken  into  account  when  substantiating  in  detail  the  specific  purpose  in  the  public 
interest, which justifies the transmission of the requested information. You argue further 
that the Commission  failed to  establish that any  data subjects’  legitimate interest  might 
be  prejudiced.  As  explained  above,  as  you  have  not  demonstrated  that  the  transfer  you 
request can be considered as a lawful processing nor have you established the necessity 
to  have  the  data  transmitted  for  a  specific  purpose  in  the  public  interest  the  European 
Commission does not have to examine whether there is a reason to assume that the data 
subjects’ legitimate interests might be prejudiced.  
In your confirmatory application, you refer to the judgment ClientEarth and PAN Europe 
v European Food Safety Authority in Case C-615/13 P 24, to support your argument that 
‘the  authority  concerned  must  assess  whether  the  disclosure  requested  might  have  a 
specific  and  actual  adverse  effect  on  the  interest  protected’.  I  do  not  consider  that  the 
case at hand is similar to the one you refer to. In that case, the Court of Justice has indeed 
acknowledged that the transfer of the personal data was necessary, as there were detailed 
allegations of ClientEarth and PAN Europe concerning the accusations of partiality made 
against EFSA in  relation  to  its  choice of experts. Only  after  establishing  that necessity, 
the Court of Justice went on to examine whether or not there was any reason to assume 
that that transfer might have prejudiced the legitimate interests of the data subjects. In the 
case  at  hand,  the  necessity  of  the  transfer  is  not  established;  therefore,  the  European 
Commission does not have the obligation to examine any other condition relating to the 
transfer of the requested personal data.   
Notwithstanding the above, there are reasons to assume that the legitimate interests of the 
data  subjects  concerned  would  be  prejudiced  by  the  disclosure  of  the  personal  data 
reflected  in  the  documents,  as  there  is  a  real  and  non-hypothetical  risk  that  public 
disclosure would harm their privacy and integrity. 
Please note also that Article 4(1)(b) of Regulation (EC) No 1049/2001 does not include 
the possibility for the exceptions defined therein to be set aside by an overriding public 
Consequently,  I  conclude  that,  pursuant  to  Article  4(1)(b)  of  Regulation  (EC)  No 
1049/2001,  access  cannot  be  granted  to  the  requested  documents,  as  the  need  to  obtain 
access thereto for a purpose in the public interest has not been substantiated and there is 
no reason to think that the legitimate interests of the individuals concerned would not be 
prejudiced by the disclosure of the personal data concerned. 
24   Judgment  of  the  Court  of  16  July  2015,  ClientEarth  and  Pesticide  Action  Network  Europe  (PAN 
Europe) v European Food Safety Authority, C-615/13 P, EU:C:2015:489.  

In accordance with Article 4(6) of Regulation (EC) No 1049/2001, I have considered the 
possibility of granting partial access to the documents requested.  
However,  for  the  reasons  explained  above,  no  meaningful  partial  access  is  possible 
without undermining the protection of privacy and the integrity of the individual. 
 Consequently, I have come to the conclusion that the documents requested are covered 
in their entirety by the invoked exceptions to the right of public access. 
Finally, I draw your attention to the means of redress available against this decision. You 
may  either  bring  proceedings  before  the  General  Court  or  file  a  complaint  with  the 
European  Ombudsman  under  the  conditions  specified  respectively  in  Articles  263  and 
228 of the Treaty on the Functioning of the European Union. 
Yours sincerely, 
For the Commission 


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