Dies ist eine HTML Version eines Anhanges der Informationsfreiheitsanfrage 'Details of contacts with Jose Manuel Barroso'.

OCM(2020)1693 - 21/01/2020
The Director-General
Ms Aisha DOWN
Emerika Bluma 8
Bosnia and Herzegovina
Via e-mail and registered mail
Subject:  Your confirmatory application for public access to documents
Case No OF/2012/0617 (Please include this number in all correspondence)
Dear Ms DOWN,
We refer to your confirmatory application made by e-mail dated 11 November 2019 and 
registered in OLAF on 15 November 2019 under the reference number OCM(2019)26010, 
requesting  the  review  of  OLAF's  position  stated  in  its  letter  dated  4  November  2019, 
concerning  your  request  for  public  access  to  documents  under  Regulation  (EC)  No 
We have carefully considered your arguments and a detailed response follows: 
1. Scope of your confirmatory application
In your initial application, made by e-mail dated 7 October 2019 and registered in OLAF on 
14 October 2019 under the reference number OCM(2019)22927, you have requested public 
access to the following documents:

all details, meetings and correspondence between OLAF officials and Jose Manuel 
BARROSO and his staff related to OLAF's investigation into John DALLI;

all details, meetings and correspondence between OLAF officials and officials in Legal 
Services, including Catherine DAY, related to OLAFs investigation into John DALLI.
In its reply dated 4 November 2019, registered under OCM(2019)24847,  OLAF interpreted 
your application, in the light of Regulation No 1049/2001, as referring to:

all records of meetings and correspondence and documents exchanged between OLAF 
and the former Commission President and his cabinet staff related to investigation 
1 OJ L 145, 31.05.2001, page 43.
OLAF  Rue Joseph II, 30  B-1049 Brussels (Belgium)  Tel: +32 (0)2 299 11 11  Web: http://ec.europa.eu/anti_fraud 

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all records of meetings and correspondence and documents exchanged between OLAF 
and the Commission Legal Service related to investigation OF/2012/0617;

all records of meetings and correspondence and documents exchanged between OLAF 
and  the  Commission  Secretariat  General,  including  Ms  Catherine  DAY,  the  former 
Secretary General of the Commission, related to investigation OF/2012/0617.
OLAF explained that a number of the documents you request are part of an investigation 
file. Therefore, those documents could not be disclosed as OLAF is legally bound to treat 
all  information  it  obtains  during  its  investigations  as  confidential  and  subject  to 
professional  secrecy,  in  particular  pursuant  to  Article  339  of  the  Treaty  on  the 
Functioning of the European Union, Article 10 of Regulation (EU, Euratom) No 883/2013 
and Article 17 of the Staff Regulations. Furthermore, other documents directly relate to 
pending proceedings before the Court of Justice.
In your confirmatory application, you invite OLAF to “consider which documents are really 
necessary for ongoing investigations or audits” and put forward the following arguments: 
First,  you  argue  that  OLAF  closed  the  investigation  in  question  nearly  7  years  ago. 
Therefore,  OLAF  should  review  which  of  the  documents  are  necessary  for  ongoing 
investigations  or  audits  and  consider  releasing  those  which  are  not;  for  those  which  are 
related to ongoing investigations or audits, OLAF should specify what those documents are 
and “what their ongoing use will be”. Second, you suggest that “a number of investigative 
reports  have  come  out  [which]  point  at  lingering  questions  about  Dalli’s  forced 
resignation”,  mentioning  interference  by  other  parties  into  the  OLAF  investigation  and 
“improper,  rushed  investigative  procedures”;  you  also  suggest  that  those  questions 
“continue to cast doubt  on the credibility of the European Commission’s procedures and 
OLAF  interprets  your  confirmatory  application  as  inviting  it  to  review  its  position  on  the 
possible disclosure of documents that it considered to be entirely covered by the exception 
concerning  the  protection  of  the  purpose  of  inspections,  investigations  and  audits  under 
Article 4(2), third indent, of Regulation (EC) No 1049/2001.
2. Assessment of the documents under Regulation (EC) No 1049/2001 - relevant 
applicable exceptions
OLAF  regrets  to  inform  you  that  your  application  cannot  be  granted  as  disclosure  is 
prevented  by  exceptions  to  the  right  of  access  laid  down  in  Article  4  of  Regulation  (EC) 
1049/2001 based on the following considerations. 
You requested OLAF to “specify what those documents are and what their ongoing use will 
be”.  The  documents,  which  fall  within  the  scope  of  your  application,  are  exchanges  of 
information or requests for assistance in accordance with Regulation (EC) No 1073/1999. 
They are an integral part of the OLAF's investigation file in question.
As OLAF explained in its reply to your initial application, the documents that are part of an 
OLAF investigation file are covered by a general presumption of non-disclosure by virtue 
of  an  applicable  exception  recognised  by  the  Court.  The  nature  of  the  general 
presumption,  in  principle,  releases  the  Commission  from  the  obligation  to  assess  the 
documents individually.2
As  a  preliminary  point,  please  note  that  the  grounds  of  refusal  to  grant  you  access  to 
OLAF  investigation  documents  is  not  related  “to  possible  future  investigations  into  Mr. 
Dalli  by  OLAF”,  as  stated  in  your  confirmatory  application,  but  on  the  following 
considerations related to documents collected or produced in the course of investigations 
2 See judgment of the Court of Justice of 29 June 2010, Commission v Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07 
P, EU:C:2010:376, paragraph 54.

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that OLAF has already concluded.
OLAF in this case indeed concluded the investigation in October 2012. In accordance with 
Article  9  of  Regulation  1073/1999,  OLAF  transmitted  its  final  report  to  the  competent 
authorities  accompanied  by  recommendations  indicating  possible  further  action.  The 
competent  national  authorities  initiated  proceedings  based  on  the  final  report.  Those 
proceedings, in spite of the time which has passed since the closure of the investigation, 
are  still  pending.  In  addition,  other  legal  proceedings  have  been  initiated  that  directly 
concern the facts of the case.
Consequently,  the  requested  documents  are  covered  by  the  exceptions  under  Article  4(2), 
third  indent,  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001  which  provides  that  the  institutions  shall 
refuse  access  to  a  document  where  disclosure  would  undermine  the  protection  of  the 
purpose of inspections, investigations and audits, as well as the protection of privacy and the 
integrity  of  the  individual  as  referred  to  in  Article  4(1)(b)  of  that  Regulation  and  the 
protection  of  the  decision-making  process  as  referred  to  in  the  second  sentence  of  Article 
4(3) of that Regulation.
The  General  Court  has  recognised  in  recent  case-law3  the  existence  of  a  general 
presumption  under  which  the  disclosure  to  the  public  under  Regulation  (EC)  No 
1049/2001  of  documents  related  to  OLAF  internal  investigations  could  fundamentally 
undermine  the  objectives  of  the  investigative  activities,  as  well  as  the  decision-making 
process, both now and in the future.
This  presumption  is  based  on  the  consideration  that,  in  order  to  determine  the  scope  of 
Regulation  (EC)  No  1049/2001,  account  must  be  taken  of  the  relevant  sectoral  rules 
governing  the  administrative  procedure  under  which  the  documents  requested  under 
Regulation  (EC)  No  1049/2001  were  collected4.  In  the  present  instance,  Regulation 
883/2013,  which  governs  OLAF's  administrative  activity,  provides  for  an  obligation  of 
confidentiality with regard to all information obtained during investigations.
As  indicated  in  the  previous  reply,  dated  4  November  2019,  OLAF  is  legally  bound, 
pursuant to Article 339 of the Treaty on the Functioning of the European Union, Article 10 
of Regulation (EU, Euratom) No 883/2013, and Article 17 of the Staff Regulations, to treat 
the  information  it  obtains  during  an  investigation  as  confidential  and  subject  to 
professional secrecy.
In addition, the following provisions of Regulation 883/2013 regulate and restrict the use 
of information in OLAF investigation files, before, during and after an OLAF investigation: 
Article 4 (internal investigations), 5 (opening of investigations), 6 (access to information 
in database prior to the opening of an investigation), 7 (investigation procedure), 8 (duty 
to  inform  OLAF),  9  (procedural  guarantees),  Article  10  (confidentiality  and  data 
protection);  11  (investigation  report  and  action  to  be  taken  following  investigations),  12 
(exchange  of  information  between  OLAF  and  the  competent  authorities  of  Member 
States), 13 (cooperation between OLAF and Eurojust and Europol), 14 (cooperation with 
third  countries  and  international  organisations),  15  (Supervisory  Committee)  and  16 
(exchange of views with the institutions) and 17 (Director-General).
In  view  of  this  regulatory  context,  the  Court  held  that  allowing  public  access  to  OLAF 
investigation  documents  would  be  particularly  detrimental  to  OLAF’s  ability  to  fulfil  its 
mission  to  fight  against  fraud  in  the  public  interest.  The  disclosure  of  the  documents 
concerned  would  seriously  affect  the  decision-making  process  of  OLAF,  as  it  would 
seriously  jeopardise  the  full  independence  of  future  OLAF  investigations  and  their 
3  See  judgment  of  the  General  Court  of  26  April  2016,  Strack  v  Commission,  T-221/08,  EU:T:2016:242, 
paragraphs 150 to 162.
4  See  judgment  of  the  Court  of  Justice  of  28  June  2012,  Agrofert  Holding  v  Commission,  C-477/10  P, 
EU:C:2012:394,  paragraph  50;  judgment  of  the  Court  of  Justice  of  29  June  2010,  Commission  v  Technische 
Glaswerke Ilmenau
, C-139/07 P, EU:C:2010:376, paragraph 55 ff.; judgment of the Court of Justice of 29 June 
2010, Commission v Bavarian Lager, C-28/08, EU:C:2010:378, paragraph 40 ff. 

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objectives  by  revealing  OLAF’s  strategy  and  working  methods  and  by  reducing  OLAF’s 
power to make independent assessments and to consult the Commission services or other 
EU  institutions  about  very  sensitive  issues.  It  could  also  discourage  individuals  to  send 
information concerning possible fraud thus depriving OLAF of useful information to initiate 
investigations  aiming  at  protecting  the  financial  interests  of  the  Union.  They  must  be 
reassured that their statements will be kept confidential otherwise, they might be inclined 
to censor the information they give or to hold back sensitive information.5
The specific confidentiality rules regarding the documents relating to OLAF investigations 
is justified not only in so far as OLAF collects, as part of such an investigation, sensitive 
business secrets and highly sensitive information concerning individuals, the disclosure of 
which could significantly harm their reputation, but also to the extent that the access to 
documents relating to an internal investigation by OLAF, even after the conclusion of the 
investigation  in  question  (especially  those  containing  opinions  for  internal  use  as  part  of 
deliberations  and  preliminary  consultations  within  OLAF)  might,  as  explained  above, 
seriously  hamper  the  work  of  OLAF,  reveal  the  methodology  and  objectives  of  OLAF 
strategy, impact on the availability of those involved in the procedure to collaborate in the 
future and, therefore, undermine the proper conduct of the investigations in question and 
the achievement of their objectives.
As  to  your  argument  that  OLAF  closed  the  investigation  in  question  nearly  7  years  ago, 
please note that the protection of confidentiality also extends to closed cases6. In addition, 
having  regard  to  the  nature  of  the  information  processed  in  the  context  of  OLAF 
investigations, publication of the sensitive information contained in the OLAF investigative 
files is likely to breach the rules relating to the protection of personal data regardless of 
whether  an  investigation  is  pending  or  closed.  The  prospect  of  such  publication  after  an 
investigation  is  closed  runs  the  risk  of  adversely  affecting  the  willingness  of  informants 
and those who hold relevant information to cooperate with OLAF when such a procedure is 
pending,  and  that  could  seriously  compromise  the  effectiveness  of  OLAF’s  investigative 
Insofar  as  the  personal  data  of  persons  concerned  is  comprised  in  the  requested 
documents,  public  disclosure  of  these  data  in  such  a  context  would  portray  respective 
individuals in a negative light, as well as give rise to possible misapprehensions regarding 
their  conduct,  and  would  consequently  have  an  adverse  effect  on  their  reputation.  As  a 
result,  the  protection  of  the  privacy  and  integrity  of  the  individuals  concerned  would  be 
In  addition,  OLAF  may  cooperate  with  national  administrative  or  judicial  authorities  and 
vice versa in the context of its investigations,7 as well as with the European Institutions 
such  as  the  European  Commission.  Disclosing  information  about  its  members  may 
prejudice  the  future  cooperation  of  the  European  Commission  in  OLAF  internal 
To  these  arguments,  it  must  be  added  that  according  to  the  case-law  of  the  Court,  the 
administrative activity of the Commission does not require the same extent of access to 
documents as required by the legislative activity of a Union institution8.
In view of the foregoing, the documents in OLAF's investigation files fall under a general 
presumption  of  non-disclosure  as  documents  containing  information  collected  during  an 
OLAF investigation and subject to professional secrecy. In accordance with the case-law, 
this presumption applies in full regardless of whether the request for access to documents 
5 See the judgment in Agrofert Holding v Commission, cited above EU:C:2012:394, paragraph 66.
6 Judgment of the General Court of 26 April 2016, Strack v Commission, T-221/08, EU:T:2016:242, paragraphs 
150 to 162.
7 Judgment of the General Court of 12 May 2015, UAHE v Commission, T-623/13, EU:T:2015:268, paragraphs 
8 Judgment of the Court of 27 February 2014, Commission v EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, paragraph 91.

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concerns an ongoing or closed investigation.9 
As  OLAF  already  explained  in  its  reply  to  the  your  initial  application,  the  documents 
requested are consequently exempt in principle and in full, from disclosure to the public, 
unless  the  applicant  demonstrates  that  the  presumption  does  not  apply  because  an 
overriding  public  interest  justifies  the  disclosure  of  the  requested  documents.10  In  you 
confirmatory  application,  however,  you  have  not  raised  any  argument  that  would 
distinguish any particular document in the investigation file from other documents and to 
which the presumption would thus not apply.
3. Partial access
The  application  of  the  general  presumption  means  that  the  documents  covered  by  that 
presumption are excluded from the obligation to assess whether partial access should be 
granted pursuant to Article 4(6) of Regulation No 1049/2001.11 As explained above, you 
have  not  stated  any  arguments  that  would  rebut  the  application  of  the  presumption  to 
particular documents that would require individual assessment.
4. Overriding public interest in disclosure
The exceptions laid down in Article 4(2) and 4(3) of Regulation 1049/2001 apply unless 
there is an overriding public interest in disclosure of the document. For such an interest 
to  exist  it,  firstly,  has  to  be  a  public  interest  and,  secondly,  it  has  to  outweigh  the 
interest protected by the exception to the right of access. 
In your confirmatory application you assert that “a number of investigative reports have 
come out pointing at lingering questions about Dalli’s forced resignation,” and that those 
reports “mention issues such as tobacco industry interference in the case, and improper, 
rushed investigative procedures.” In your view, these “unanswered questions continue to 
cast  doubt  on  the  credibility  of  the  European  Commission’s  procedures,  and  OLAF”  and 
they “undermine the Commission in general”. You conclude that it “is unquestionably in 
the interest of the public that documents related to this case are released”.
OLAF  understands  the  importance  of  transparency  of  the  functioning  of  the  EU 
institutions and particularly of the European Commission. However, given the confidential 
nature  of  information  collected  by  OLAF  and  that  of  the  anti-fraud  investigations  in 
general, an application under Regulation (EC) No 1049/2001 would have to contain clear 
elements  to  establish  the  existence  of  an  overriding  public  interest  which  justifies 
releasing internal OLAF documents and other information from the investigation file into 
the public domain. In this context, it should be borne in mind that whatever the outcome 
of  OLAF's  investigation,  according  to  well-established  case-law,  the  conclusions  of  an 
OLAF  final  report  have  no  effects  which  could  adversely  affect  the  legal  position  of  the 
person  concerned.12  OLAF  has  no  competence  to  conduct  or  even  initiate  disciplinary, 
administrative or judicial proceedings.
In addition, the requested documents also involve the protection of privacy and integrity 
of  individuals  (Article  4(1)(b)  of  Regulation  1049/2001)  where  the  overriding  public 
interest in disclosure is inapplicable.
9 Judgment of the General Court of 26 April 2016, Strack v Commission, T-221/08, EU:T:2016:242, paragraph 
10 Ibid., paragraph 91.
11 Ibid., paragraph 168.
12Order  of  the  Court  of  First  Instance,  Gómez-Reino  v  Commission,  T-215/02,  EU:T:2003:352,  paragraph  65; 
judgment  of  the  Court  of  First  Instance,  Nikolaou  v  Commission,  T-259/03,  EU:T:2007:254,  paragraphs  242 
and 246, judgment of the Court of First Instance, Franchet and Byk v Commission, T-48/05, EU:T:2008:257, 
paragraphs 255 to 258, and judgment of the General Court, Catinis v Commission, T-447/11, EU:T:2014:267, 
paragraphs 63 and 64.

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Maintaining the good reputation of OLAF, the Commission and EU institutions and bodies, 
as  well  as  the  trustworthiness  and  reliability  of  their  actions,  certainly  represents  an 
important  public  interest.  However,  your  arguments  seem  to  be  based  on  mistaken  or 
unfounded assertions. 
The General Court in its judgment of 12 May 2015 in case T-562/12, confirmed on appeal 
by the Court of Justice in case C-394/15 P on 14 April 2016, unequivocally established 
that Mr Dalli’s resignation had not been ‘forced’ but voluntary. It is also not clear which 
‘investigative  reports’  would  indicate  ‘tobacco  industry  interference’  in  the  investigation 
or  ‘rushed’  investigative  procedures.  On  the  contrary,  the  General  Court  came  to  the 
conclusion  in  its  judgment  of  6  June  2019  in  Case  T-399/17  that  OLAF  had  acted 
independently and in accordance with the applicable rules when opening the investigation 
in question and that the investigation had been carried out in a timely and proportionate 
manner. The conclusions of the General Court are currently under review by the Court of 
Justice in Case C-615/19 P, following an appeal lodged by Mr Dalli.
It  therefore  appears  that  the  preservation  of  the  public  interest  mentioned  in  your 
confirmatory  application  –  namely  the  reputation  of  the  Commission  and  OLAF  –  has 
been  well  ensured  through  the  independent  and  impartial  review  of  both  the 
Commission’s and OLAF’s actions by the Union courts.
As such, it is not the case that this public interest outweighs the interests protected by 
the  exceptions  referred  to  above.  Indeed,  the  interests  of  the  competent  national 
authorities  to  follow-up  of  the  conclusions  in  OLAF’s  final  report  in  an  undisturbed 
manner  as  well  as  the  interest  in  maintaining  the  confidentiality  of  persons  involved  in 
the investigation, such as sources of information, do prevail. In particular, with regard to 
the  reputation  of  persons  concerned,  the  Office  is  bound  to  uphold  the  right  to  the 
presumption of innocence, in accordance with relevant case-law and as set out in recent 
In conclusion, OLAF considers that there are no sufficient elements that would show the 
existence of an overriding public interest in disclosing the requested document.
5. Means of redress
I draw your attention to the possible means of redress available against this decision. You 
may either bring proceedings before the Court of Justice of the European Union or file a 
complaint  with  the  European  Ombudsman  under  the  conditions  specified  respectively  in 
Articles 263 and 228 of the Treaty on the Functioning of the European Union.
Your attention is drawn to the privacy notice below.
Yours sincerely,
Signed Electronically
on 21/01/2020 at 16:55 by
13 Directive (EU) 2016/343 on the strengthening of certain aspects of the presumption of innocence and of the 
right to be present at the trial in criminal proceedings (OJ L 65, 11.03.2016).

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