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POSITION PAPER 
 
 
20 May 2020 
 
 
 
BusinessEurope’s views on an International Procurement 
 
 
Instrument 
 
 
KEY MESSAGES 
 
Public procurement is an important engine for growth in the EU economy. 
1  While considered one of the most open procurement markets in the world, 
this  is  often  not  reciprocated  by  the  EU’s  trading  partners.  The  core 
objective  of  the  International  Procurement  Instrument  (IPI)  should  be  to 
give leverage to the European Commission to open up third-country public 
procurement markets. 
 
 
 
 
To  become  an  efficient  tool,  the  IPI  investigations  and  consultations  with 
2  third  countries  should  take  place  in  a  timely  manner.  The  instrument 
should  also  ensure  in  an  effective  way  that  bidders  from  locked-up  third 
countries  which  are  often  heavily  relying  on  subsidies  do  not  distort  the 
EU’s public procurement market. 
 
 
 
The  efforts  of  the  EU  Institutions  should  be  concentrated  in  making  sure 
3  that no additional burden is created for EU companies. This applies in 
particular in the most technically complex areas of the Regulation, such as 
provisions  of  the  IPI  referring  to  the  origin  of  goods,  the  shaping  of 
foreseen penalties and agreeing on a threshold for the IPI. 
 
 
 
 
 
 
 


 
 
 
POSITION PAPER 
 
 
20 May 2020 
 
 
BUSINESSEUROPE’S  VIEWS  ON  AN  INTERNATIONAL  PROCUREMENT 
INSTRUMENT 
 
 
 
The importance of international public procurement  
Public  procurement  is  of  high  importance  to  the  European  economy.  Over  250.000 
public  authorities  around  the  EU  purchase  goods,  services,  works  and  supplies 
amounting to around EUR 2 trillion every year, accounting for approximately 14% of EU 
GDP  in  2017.1  Public  procurement  is  a  strong  lever  for  growth,  investment  and 
employment.  
A  strong  global  advocate  for  the  opening  of  public  procurement markets,  the  EU  is  a 
party  to  the  Government  Procurement  Agreement  (GPA)  of  the  World  Trade 
Organisation  (WTO)  and  makes  use  of  its  ambitious  bilateral  trade  agenda  to  open 
global procurement markets. For instance, significant results were achieved in the area 
of  public  procurement  in  the  EU’s  trade  agreements  with  Canada  and  Japan. 
Furthermore,  it  is  widely  recognised  that  the  EU’s  public  procurement  market  is 
transparent and comparatively open to foreign bidders in practice2. 
However,  it  is  estimated  that  more  than  half  of  the  EUR  8  trillion  worldwide 
procurement  market  is  closed  to  European  companies.  Our  businesses  only  win  a 
minuscule fraction – EUR 10 billion – of global procurement contracts.3 
 
Discriminatory measures in third countries 
When  attempting  to  access  procurement  markets  in  third  countries,  European 
companies  face  a  substantial  number  of  discriminatory  measures,  crystallised  in  de 
jure  
and  de  facto  barriers.  De  jure  barriers  include  amongst  others  national 
establishment requirements, ‘buy national’ provisions, the exclusion of certain projects 
from  government  procurement  rules,  implementing  price  advantage  measures  for 
domestic  bidders  or  imposing  import  bans  on  foreign  goods  for  public  procurement 
                                                 
1 European Commission, “Public Procurement”. 
2 According to experience, foreign bidders from third countries that have neither signed the GPA 
nor a bilateral FTA with the EU are de facto very often allowed to bid on public contracts in the 
EU. However, de jure, they do not have secured access to procurement procedures in the EU 
and may be excluded (cf. the Communication of the Commission: Guidance on the participation 
of third country bidders, and goods in the EU procurement market, dated 24.07.2019, page 6). 
Furthermore,  with  a  view  to  procurement  in  utilities  sectors  within  the  scope  of  Directive 
2014/25/EU,  bidders  from  third  countries  can  also  be  excluded  according  to  the  special 
provision of Article 85 of Directive 2014/25/EU Directive 2014/25/EU. 
3 European Commission, “Factsheet on the International Procurement Instrument, 2019. 
 
 
 


 
purposes. De facto barriers include, for example, a lack of transparency, unpredictable 
enforcement  of  regulation  and  corruption.  The  European  Commission  estimates  that 
European  companies  are  amongst  the  most  affected  worldwide  by  discriminatory 
measures in public procurement.4 
Moreover,  recent  years  have  seen  a  worrying  trend  towards  closing  access  in  third 
countries’ public procurement markets. This is clear, for example, in the railway sector. 
As  an  example,  accessibility  to  China’s  rail  market  has  fallen  from  63%  in  2009  to 
barely 19% in 2017.5 
On  the  other  hand,  we  see  an  increasingly  vigorous  competition  of  third-country 
bidders in the EU’s public procurement market. While an open procurement market can 
stimulate  the  competitiveness  of  domestic  companies,  lower  prices  and  trigger 
investments,  we  also  need  to  take  into  account  that,  as  business  operates  in  global 
value  chains,  it  is  often  the  case  that  third-country  bids  have  European  components. 
However,  in  this  context,  it  is  equally  important  to  point  out  that  our  companies  face 
increasingly unfair competition from state-owned enterprises (SOEs), particularly from 
China,  in  domestic  procurement  markets.  Those  companies’  heavy  reliance  on 
subsidies  creates  fundamental  distortions  in  our  Single  Market.  Examples  of  such 
practices  abound:  from  the  construction  of  motorway  A2  in  Poland6,  the  Peljesac 
Bridge  in  Croatia,  one  of  the  EU's  major  infrastructure  projects,  with  the  European 
Commission  committed to paying  €357m7,  the construction  of  the  Budapest-Belgrade 
railway8, to the selection of CRRC (China Railway Rolling Stock Corporation) as best 
bidder  for  a  major  rolling  stock  tender  (40  to  80  electric  regional  trains)  in  Romania, 
where CRRC offered a price 25% lower than its competitors. 
 
The EU should address unfair practices in third countries 
The  lack  of  reciprocity  in  access  to  public  procurement  markets  together  with  the 
growth  of  market-distortive  practices  created  by  SOEs  and  other  heavily  subsidised 
companies from third countries in our own market are deeply alarming to the European 
business community.  
BusinessEurope is therefore supportive of the conclusions from the European Council 
held on the 21st and 22nd of March 2019, which stated that “the EU must also safeguard 
its  interests  in  the  light  of  unfair  practices  of  third  countries,  making  full  use  (…)  our 
public  procurement  rules,  as  well  as  ensuring  effective  reciprocity  for  public 
procurement with third countries.”9 
 
                                                 
Ibidem
5 UNIFE and Roland Berger, “World Rail Market Study”, 2018/. 
6  https://www.ispionline.it/sites/default/files/media/pdf/infrastructure_study.pdf 
7  http://www.globalconstructionreview.com/news/strabag-tries-stop-chinese-work-big-croatian-
bridg/ 
8 https://www.railjournal.com/financial/loan-agreed-for-us-1-78bn-budapest-belgrade-upgrade/ 
9 European Council, “Conclusions – 21 and 22 March 2019, 2019, p. 3. 
 


 
A comprehensive EU approach to public procurement 
It  is  essential  that  all  the  instruments  at  the  EU’s  disposal  in  the  area  of  public 
procurement work together in a complementary and mutually reinforcing manner. This 
is  important  in  order  to  achieve  the  objectives  described  in  the  introduction  of  this 
paper: using the IPI as a leverage to open up procurement markets that are currently 
closed  for  European  companies,  without  however  neglecting  the  changing  situation 
within the EU’s procurement market. 
To this end, it is crucial that there is sufficient coordination and alignment between the 
respective  arms  of  the  European  Commission  and  EU  Member  States  authorities  on 
the  implementation  of  the  IPI  Regulation,  once  adopted,  and  with  the  EU’s  existing 
Directives  in  public  procurement  (Directive  2014/24/EU  on  public  procurement, 
Directive  2014/25/EU  on  procurement  by  entities  operating  in  the  water,  energy, 
transport  and  postal  services  sectors  and  Directive  2014/23/EU  relating  to 
concessions), or with already existing guidance provided by the European Commission 
on the participation of third country bidders and goods in the EU procurement market10. 
Also, public procurement rules should be enforced forcefully within the EU, in the sense 
that behaviours and strategies aimed at countervailing these rules should be avoided. 
Furthermore, we urge EU Institutions and Member States to also coordinate subsidiary 
policies  and  instruments,  such  as  external  financial  assistance,  to  ensure  that  this 
support,  including  in  cases  where  it  is  destined  to  promote  public  procurement  bids 
also follows EU rules. 
Whereas  according  to  the  current  “acquis  communautaire”  bidders  from  countries, 
which  have  neither  signed  the  GPA  nor  joined  bilateral  agreements  on  public 
procurement  with  the  European  Union,  do  not  have  secured  access  to  procurement 
procedures  in  the  EU  and  may  be  excluded11,  the  IPI  should  kick-in,  either  by  the  
exclusion  of  such  third-country  heavily  subsidised  SOE  bidders,  or  by  the 
implementation  of  a  price  adjustment  measure,  if  the  European  Commission’ 
assessment  has  come  to  the  conclusion  that  a  severe  disturbance  exists  in  view  of 
problems regarding market access to such countries and/or unacceptable performance 
by enterprises from such countries in European markets. 
Furthermore,  we  urge  EU  Institutions  and  Member  States  to  coordinate  subsidiary 
policies  and  instruments,  such  as  external  financial  assistance,  to  ensure  that  this 
support,  including  in  cases  where  it  is  destined  to  promote  public  procurement  bids, 
also  follows  EU  rules.  Furthermore,  the  IPI  should  be  accompanied  by  appropriate 
policies  of  a  more  general  character,  providing  incentives  to  open-up  international 
public  procurement markets,  especially  calling  on  additional  third  countries  to join  the 
GPA or sign bilateral trade agreements including procurement chapters with the EU. In 
order to increase pressure on locked-up third countries without any agreement with the 
EU on public procurement, it should be considered whether European funds might only 
                                                 
10 Communication from the European Commission on Guidance on the participation of third 
country bidders and goods in the EU procurement market, C(2019) 5494 final dated 24 July 
2019 (see also footnote 2). 
11 See footnotes 2 and 10. 
 


 
be  granted  to  projects,  which  are  awarded  to  enterprises  from  the  EU,  the  European 
Economic  Area  or  countries  which  have  signed  the  GPA  or  a  bilateral  agreement  on 
public  procurement  with  the  EU.  Thereby  it  would  be  avoided  that  EU  tax  payer’s 
money contributes to projects in which businesses or SOEs from lock-up third countries 
finally  profit  from  EU  funds  although  their  anti-competitive  behaviour  fundamentally 
damages the interests of EU businesses. 
Besides the importance of avoiding discrepancies between the IPI and the existing EU 
Directives,  it  is  also  important  to  focus  on  how  existing  Directives  can  be  better 
implemented, for example by stricter implementation and practical use of the rules on 
abnormally  low  tenders  and  by  encouraging  the  use  of  the  Most  Economically 
Advantageous  Tender  (MEAT)  in  the  award  criteria,  to  ensure  that  strategic 
underbidding by foreign entities does not drive EU companies out of their home market. 
We  urge  the  new  European  Commission  to  develop  a  comprehensive  and  ambitious 
strategy  with  a  view  to  improving  access  for  our  companies  to  public  procurement 
markets in third countries while addressing unfair competition in EU markets, in order 
to ensure a level playing field. Only a coherent EU strategy – drawing on all resources 
from the European Commission (from DG Trade to DG GROW, and from DG COMP to 
the  EEAS),  the  European  Parliament  and  the  EU  Member  States  –  can  address  the 
common challenges that European firms face with regard to global public procurement. 
 
International Procurement Instrument proposal 
To address the discriminatory measures against European companies in third countries 
and  the  lack  of  reciprocity  in  access  to  public  procurement  markets,  the  European 
Commission  proposed  a  regulation  for  the  adoption  of  an  International  Procurement 
Instrument  (IPI)  in  2012.  The  aim  of  this  instrument  is  to  clarify  the  legal  situation  for 
foreign  bidders  participating  in  the  EU  market,  and  to  encourage  the  EU’s  trade 
partners to engage in negotiations with a view to opening their procurement markets. In 
this  context,  it  would  also  be  important  to  have  the  most  recent  and  comprehensive 
data  publicly  available.  For  instance,  the  International  Public  Procurement  Initiative 
(IPPI)  launched  by  the European  Commission  should  become  a  regular  exercise  and 
its results should be published.  
In  2016,  the  European  Commission  published  an  amended  version  of  the  proposal 
which  is  the  basis  for  discussions  taking  place  today.  In  March  2019,  the  European 
Council called for negotiations on an IPI to be resumed,12 and the Commission urged 
the  Parliament  and  Council  to  adopt  the  regulation  before  the  end  of  2019.13  In  her 
mission letters to Commissioners Phil Hogan and Thierry Breton, President Ursula von 
                                                 
12 Ibidem
13 European Commission, “EU-China – A strategic outlook, 2019, p. 7. 
 


 
der Leyen asked them to seek “a level playing field in procurement” and to address “the 
distortive effects of foreign subsidies, in particular in relation to procurement”.14 
BusinessEurope supports the general objectives of the IPI. European companies have 
long advocated for a strengthened EU toolbox that ensures a fairer playing field in the 
area  of  public  procurement,  enforces  the  principle  of  balanced  market  access 
enshrined in the WTO GPA and creates leverage to encourage partners to open their 
public procurement markets.  
However, the 2016 IPI proposal is still lacking in effectiveness and efficiency and could 
generate  undesirable  side  effects  for  many  EU  businesses  and  public  purchasers, 
especially by creating considerable new administrative burden, legal uncertainties and 
risks  in  view  of  the  proposed  system  of  penalties  (cf.  section  c  in  more  detail). 
BusinessEurope welcomes the fact  that the European Commission has been working 
closely with Member States to improve the proposal and we would like to contribute to 
these efforts through this position paper. 
In order to be efficient, the IPI needs to be balanced, non-protectionist and compatible 
with  the  rules  and  principles  enshrined  in  the  GPA.  The  instrument  should  avoid 
creating  a  higher  bureaucratic  burden for  contracting  entities  and  companies,  provide 
legal certainty for EU businesses,  include special provisions on SOEs and subsidised 
entities and take into account the specificities of European companies with international 
supply chains. It should be conceived so as to strengthen unity within the EU. 
Furthermore,  the  EU  needs  to  ensure  that  the  IPI  does  not  result  in  a  worsening  of 
relations  with  partner  countries.  In  order  for  the  IPI  to  serve  its  purpose,  it  should  be 
combined with efforts to encourage more countries to join the GPA as well as with an 
ambitious bilateral trade agenda, giving primacy to dialogue and consultation. 
In terms of technical detail, BusinessEurope would advance the following comments. 
 
a)  Scope of the IPI 
Distinction between covered and non-covered goods and services 
  Current proposal: The 2016 proposal makes a distinction between “covered” 
and  “non-covered”  goods  and  services  (Article  1(4)  in  conjunction  with  Article 
2(1)(d) and (e)). Covered goods and services originate in a country with which 
the  EU  has  concluded  an  international  agreement  in  the  field  of  public 
procurement. The  current  IPI  proposal  only  applies  to  non-covered goods  and 
services. 
  Our concern: Being party to the GPA or having a trade agreement with the EU 
is  no  guarantee  that  a  third  country’s  public  procurement  market  is  de  facto 
open. Experience has shown that even countries which are parties to the GPA 
may  not  provide  satisfactory  access  to  procurement  markets.  Furthermore, 
recent  rhetoric  by  the  U.S.  that  they  may  withdraw  from  the  GPA  is  not 
                                                 
14 Ursula von der Leyen, “Mission Letter to Phil Hogan and “Mission Letter to Thierry Breton
2019, p. 5. 
 


 
contributing to a favourable situation for EU companies.  Additionally, countries 
such as China whose market is closed and whose subsidies distort our market 
are  meanwhile  urgently  asked  to  join  the  GPA.15  The  crisis  of  the  WTO’s 
dispute  settlement  system  could  put  at  risk  the  ability  of  the  EU  to  enforce  its 
rights ensuring that third countries respect their market access commitments. 
  Our  suggestion:  The  scope  of  the  IPI  Regulation  should  not  be  expanded 
beyond  the  current  proposal;  therefore,  it  should  continue  to  apply  to  all  “non-
covered”  goods  and  services.  However,  improving  the  conditions  for  and 
ensuring  real  market  access  in  countries  with  which  we  have  international 
agreements on public procurement (“covered” goods and services) should also 
be  a  priority  for  the  EU,  even  if  this  is  not  addressed  in  the  context  of  the  IPI 
Regulation.  In  such  cases,  the  relevant  provisions  of  international  agreements 
on public procurement need to be strictly applied. For instance, in an approach 
similar  to  the  country  reports  delivered  in  the  context  of  anti-dumping 
investigations,  European  authorities  should  be  able  to  conduct  in-depth 
investigations  on  whether  European  companies  are  affected  by  discriminatory 
measures  both  in  covered  and  non-covered  areas.  These  country  reports 
should  be  made  public.  If  the  investigation  concludes  that  in  a  third  market 
European  companies  are  being  discriminated  against,  the  type  of  action  that 
follows  should  depend  on  whether  that  country  is  de  jure  covered  by  an 
international agreement or not.  

For  “non-covered”  goods  and  services,  the  relevant  provisions  provided  in 
the  context  of the IPI  Regulation shall  apply.  By  this,  we  mean  any further 
investigation  that  may  be  necessary  under  Article  6  and  consultation  with 
the third country under Article 7.  

For “covered” goods and services, the EU should not be afraid to resort to 
the  dispute  resolution  measures  within  the  scope  of  the  applicable 
international agreement16. If cases are pursued in the WTO, it is important 
that alternative solutions apply, should the current blockage of access to the 
Appellate Body persist17.   
Moreover, the European Commission should publish a list of countries covered 
by international agreements with provisions on public procurement to clarify the 
type of action to be taken. Least-developed countries should be exempted from 
the  regulation  as  is  currently  stipulated  in  Article  4  of  the  2016  proposal, 
                                                 
15 China has submitted another revised offer for joining the GPA in October 2019, after earlier 
offers were deemed not sufficient by the community of the GPA member countries.  
16  For  parties  to  the  GPA:  the  Agreement  foresees  two  independent  mechanisms  for  settling 
disputes:  (1)  So-called  “domestic  review  mechanisms,  which  are  established  at  national  level. 
(2)  The  WTO  Dispute  Settlement  mechanism.  Only  a  few  times  has  the  latter  been  used. 
(source: WTO, https://www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/disput_e.htm) 
For  partners  with  which  the  EU  has  concluded  FTAs  with  Public  Procurement  chapters: 
Provisions on public procurement are usually covered by the State-to-State Dispute Settlement 
provisions of the FTAs. This dispute settlement option has never been used so far by the EU. 
17 In this regard, we welcome the entering into force of the Interim appeal arrangement for WTO 
disputes (https://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=2143). 
 


 
although  it  should  be  ensured  that  the  risk  of  circumvention  (by  a  targeted 
country) is eliminated. 
 
Further restrictive measures going beyond the IPI 
  Current  proposal:  Article  1(5)  stipulates  that  Member  States  or  contracting 
authorities  cannot  apply  restrictive  measures  towards  foreign  bidders  beyond 
those provided for in the IPI regulation. 
  Our  concern:  There  is  discrepancy  between  Article  1(5)  of  the  proposed 
Regulation and the European Commission Communication of 24 July 2019 on 
“Guidance  on  the  participation  of  third  country  bidders  and  goods  in  the  EU 
procurement  market”
.  In  this  context,  it  is  stated  that  “…  economic  operators 
from  third  countries,  which  do  not  have  any  agreement  providing  for  the 
opening of the EU procurement market or whose goods, services and works are 
not  covered  by  such  an  agreement,  do  not  have  secured  access  to 
procurement  procedures  in the  EU  and may  be excluded”18.  Furthermore,  this 
article is incompatible with the emphasis on the principle of reciprocity laid down 
in the EU’s General Notes under the GPA in the area of utilities sectors, which 
were  transposed  into  EU  law  through  Articles  85  and  86  of  Directive 
2014/25/EU on procurement by entities operating in the water, energy, transport 
and  postal  services  sectors19.  It  is  also  incompatible  with  a  special  note  on 
annex 6 of the same agreement, which provides for reciprocal market opening 
on an individual basis at the Member State level for the construction industry.  
  Our suggestion: Article 1(5) should be deleted from the proposed Regulation. 
 
List of contracting authorities 
  Current  proposal:  Article  9  establishes  that  Member  States  would  provide  a 
list  of  appropriate  contracting  authorities  to  the  European  Commission.  The 
Commission would then determine which entities are concerned by action taken 
in the context of the IPI. 
  Our  concern:  While  it  may  eventually  be  laudable  to  guarantee  that  smaller 
contracting authorities – with less procurement resources and experience – will 
not  be  impacted  by  the  IPI,  a  potentially  higher  threshold  on  the  value  of 
contracts  than  the  one  proposed  in  the  draft  Regulation  may  limit  negative 
consequences.  In  addition,  Article  9  can  lead  to  market  fragmentation,  in  that 
each  Member  State  would  have  discretion  on  choosing  which  contracting 
entities to include in the list. 
  Our  suggestion:  The  article  should  not  lead  to  a  fragmentation  of  the 
European  market  or  to  loopholes  in  the  implementation  of  the  IPI  and  should 
therefore  be  reconsidered.  For  instance,  national  legislators  may  look  at  the 
possibility to subject to the IPI Regulation only those EU contracting authorities 
                                                 
18 https://ec.europa.eu/docsroom/documents/36601, also footnotes 2 and 11. 
19 Cf. General Notes of the EU, Appendix I Annex 7 number 2 of the GPA; see also dedicated 
section later in the document. 
 


 
that  are  regularly  dealing  with  contracts  equal  or  above  the  agreed  threshold 
under the IPI Regulation. 
 
Further comments 
There  has  been  debate  about  limiting  the  scope  of  application  to  certain  sectors  of 
activity  or  to  municipalities  above  a  certain  population  level.  Even  though  the  2016 
proposal does not include such provisions, we call on the European Commission not to 
include  such  measures  in  a  future  revised  proposal.  Such  measures  would  create 
unnecessary loopholes, increase the complexity of the  Regulation, and could result in 
higher administrative burden for companies and public authorities alike. 
 
b)  Investigation and consultation procedures 
Length 
  Current  proposal:  According  to  Articles  6(2)  and  7(6),  the  investigation  and 
consultation  procedures could  take  up  to  27 months  in  total. The  investigation 
stage  could  take  12  months  (8  months  plus  4  months  extension)  and  the 
subsequent consultation could take 15 months. 
  Our  concern:  These  periods  are  considerably  lengthy  and  they  are  not 
adapted to the reality of procurement timelines. 
  Our  suggestion:  Reducing  the  investigation  and  consultation  procedures  is 
crucial. However, this should not take place at the expense of the quality of the 
investigation and consultation processes. Regarding the investigation stage, the 
European Commission should make use of publicly-available data on barriers to 
public  procurement  –  in  particular,  the  database  it  acquired  with  the 
International  Public  Procurement  Initiative.  Additionally,  there  are  already 
exhaustive  studies  documenting  these  barriers.  Therefore,  the  investigation 
period  should  last  up  to  6  months (a  basic  3  months  period,  plus  a  3  months’ 
extension, if necessary).  
Regarding  the  consultation  stage,  the  European  Commission  may  follow  a 
differentiated  approach:  (1)  If  the  country  in  question  is  unable  or  unwilling  to 
launch  negotiations  on  market  access,  the  consultation  should  be  terminated 
within  3  months.  (2)  However,  if  the  country  wishes  to  engage,  the  timeframe 
should be maximum 3 months to define the scope of negotiations and 6 months 
to negotiate, arriving at a total of 9 months. 
 
Further comments 
Article  7(2)  references  “satisfactory  remedial  and  corrective  measures”  which  are 
different from market access commitments. We would appreciate further clarification on 
the meaning of the term “satisfactory” under this article. 
 
 


 
c)  Penalties 
Rules of Origin 
  Current proposal:  The 2016 IPI proposal determines the origin of a good or a 
service in Article 3, combined with Article 8(1). This process, according to many 
experts  and  business  operators  can  be  very  complex.  The  penalties  are 
triggered  if  more  than  50%  of  the  total  value  of  the  goods  in  the  tender 
originates from the targeted third country. The origin of a service, on the other 
hand, is determined by the country of origin of the economic operator providing 
for it.  
  Our concern: The proposed rules of origin method will often lead to complex 
investigations  and  could  cause  new  bureaucratic  burden  and  new  legal 
uncertainties  for  EU  businesses  and  contracting  authorities20.  During  the 
tendering stage, businesses may not have full visibility on the origin of 100% of 
the goods that they will  use during the execution of the contract. Furthermore, 
such  a  rule  implies  that  contracting  authorities  and  bidders  would  have  to 
undergo  a  cumbersome  verification  of  origin  during  the  evaluation  of  the 
tenders and the execution of the project. This poses a considerable risk in case 
of  erroneous  assessment.  It  is  not  clear  what  would  happen  if  an  economic 
operator declared compliance at the tendering stage but then failed to meet the 
50% threshold during the execution of the contract. Calculating the share of the 
content  is  difficult  and  so  is  evaluating  an  entire  supply  chain.  This  provision 
could  also  have  the  unintended  effect  of  negatively  impacting  European 
companies  with  international  supply  chains.  Under  the  current  proposal,  a 
tender comprised of 51% of products originating from the targeted third country 
and  49%  from  the  EU  would  be  subject  to  the  price  penalty  -  thereby  hurting 
European companies and jobs. 
  Our suggestion: Shifting the focus from the origin of the goods to the bidding 
entity instead, we suggest to apply Article 8 as follows: 
 

Ex ante verification: 
 
(1)  if  the  bidding  entity  is  legally  established  in  (or  controlled21  by  a  company 
from)  a  closed  third  country  without  an  agreement  with  the  EU  on  public 
procurement; (2) if the bidding entity is an SOE from a closed third country, or a 
foreign  subsidiary  controlled  by  an  SOE  of  such  a  country,  following  the 
investigation  and  consultation  processes  foreseen  in  the  IPI  Regulation.  In 
those  two  situations,  the  penalty  (price  adjustment  measure  or  exclusion) 
should  be  directly  applied  (cf.  more  details  under  section  price  adjustment 
measure/automatic exclusion below). 
 

Ex post verification: 
                                                 
20 In this regard, framework agreements should also not be negatively impacted. 
21  “Controlled”  means  to  be  controlled  by  a  majority  of  shares  of  a  company  or  a  majority  of 
voting rights or of powers of decision. 
 


 
 
It should be ensured that the Regulation is not circumvented. As a solution, we 
propose that the winning bidders commit in the contractual obligations that they 
do not source from targeted countries more than 50% of the value of the goods 
used  in  the  execution  of  the  contract.  In  cases  where  winning  bidders  do  not 
respect this obligation, appropriate measures shall be in place22.  
 
An exception to the duty to commit to the provision described above should be 
granted  to  European  bidders  who  can  prove  that  their  company  is  not 
controlled23  by  stakeholders  from  targeted  third  countries.  The  condition  for 
granting this exception should be that the company of the winning bidder is not 
directly or indirectly controlled by stakeholders from third countries which have 
not  signed  an  agreement  with  the  EU  on  public  procurement  and  which  have 
been  identified  as  countries  locking  up  their  own  markets  according  to  the 
investigation of the European Commission. 
 
It  is  our  view  that  such  an  ex  post  verification  is  less  burdensome  both  for 
companies  and  public  authorities,  who  could  use  for  instance  customs 
declarations to verify the origin of goods and/or services. Furthermore, it would 
be limited to the winners of bids.      
 
No  changes  to  the  2016  proposal  are  required  regarding  the  determination  of 
the origin of a service. 
 
Note  on  SOEs:  Our  proposal  in  the  context  of  the  draft  IPI  Regulation  attempts  to 
address  the  concern  that  European  companies  face  increasingly  unfair  competition 
from  SOEs  and  other  subsidised  entities.  The  inclusion  of  specific  provisions  in  this 
context should not lead to additional burden for European companies and should avoid 
affecting  negatively  subsidiary  entities  or  consortia  that  operate  in  the  EU  and  in 
accordance with EU law. Besides, there are currently on-going discussions at EU level 
to  develop  EU  rules  to  address  distortions  caused  by  third-country  SOEs  in  the  EU 
Single Market and specific proposals of the European Commission are expected in the 
course of 2020. These proposals, as well as the approach that the EU follows on SOEs 
in the context of its most recent trade agreements24, should be taken into account when 
developing specific provisions on SOEs in the IPI Regulation. 
                                                 
22  A  remedial  measure  that  can  be  proposed  in  this  case  is  the  introduction  of  a  fine, 
representing a percentage of the value of the contract. As seeking damages in cases of alleged 
breaches  of  contract  can  be  a  long  and  costly  process  and  taking  into  account  that  these 
processes are not harmonised among the EU Member States, the Regulation has to introduce a 
clear measure that all EU Member States will abide by and implement in the context of the IPI. 
23 “Controlled”- means to be controlled by a majority of shares or voting rights/powers of 
decision by a company, public entity, legal or private person seated in the respective third 
country. 
24 For instance, Chapter 13 of the EU-Japan Economic Partnership Agreement on “State-
Owned Enterprises, Enterprises granted special rights or privileges and designated 
monopolies”: http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2018/august/tradoc_157228.pdf#page=348.  
 


 
 
Threshold 
  Current proposal: Penalties under the current IPI proposal shall only apply to 
tenders equal to or above EUR 5 million exclusive of value-added tax (VAT). 
  Our  concern:    Although  the  value  may  be  considered  low,  the  risk  that  the 
public  procurement  market  may  be  seriously  undermined  in  this  particular 
segment  by  the  distortive  practices  of  companies  from  third  countries  remains 
very high. 
  Our  suggestion:  The  threshold  for  the  application  of  penalties  could  be 
increased from EUR 5 million to EUR 10 million maximum. However, a potential 
increase  of  the  threshold  should  be  carefully  assessed  by  the  European 
Commission in order to avoid that it may have a negative impact in procurement 
markets, taking into account the characteristics of the different sectors, as well 
as considering the alignment with the Public Procurement Directive. To offer an 
example, it is often the case that contracting authorities split their projects into 
smaller tenders to enable SMEs to bid and compete. This increases the risk of 
bidders  from  countries  targeted  by  the  IPI  Regulation  to  get  around  a  higher 
threshold.  In  this  regard,  an  option  would  be  to  increase  the  threshold  for  a 
limited number of sectors, while maintaining the threshold at the EUR 5 million-
level for others. Moreover, a review clause could be included in the Regulation, 
allowing  for  the  potential  reassessment  of  the  threshold  after  a  reasonable 
period of time following the entering into force of the Regulation. 
 
Price adjustment measure / automatic exclusion 
  Current proposal: The price adjustment measure consists of a penalty of up to 
20% to be calculated on the price of the tender concerned. 
  Our concern: This mechanism should meet three conditions: 
1.  It  must  be  a  deterrent,  a  credible  tool  to  ensure  that  IPI  is  effective  in 
achieving the removal of barriers in procurement markets in third countries. 
2.  It should not create additional administrative burden for EU companies. 
3.  It  must  be  used  in  cases  of  minor  offenses  only,  and  determined  by  the 
European Commission in its initial investigation. The penalty of exclusion of 
the  European  market  must  be  the  one  to  be  applied  in  cases  of  major 
offenses (when third countries’ markets are closed to European enterprises, 
or  in  cases  of  severe  disturbance  in  view  of  unacceptable  performance  by 
enterprises from such countries in European markets).    
If  the  price  adjustment  measure  is  applied  at  the  tendering  stage,  then  its 
added-value  is  not  clear.  SOEs  or  other  subsidised  companies  are  often 
interested  in  gaining  market  share  and  not  just  turning  a  profit,  which  would 
make them bid in a tender regardless of price penalties. Since they benefit from 
distortive  subsidies,  the  price  penalty  of  up  to  20%  would  still  allow  them  to 
compete on price vis-à-vis other offers. As long as anti-subsidy rules for goods 
at WTO remain ineffective, and in the absence of anti-dumping and anti-subsidy 
rules for services in the WTO as well as the EU, SOEs and subsidised entities 
 


 
would  still  not  be  deterred  from  applying  aggressive  market  penetration 
strategies.  For  instance,  the  price  adjustment  measure,  as  is  currently 
proposed,  could  incentivise  third  countries  targeted  by  the  IPI  to  focus  their 
market  penetration  strategies  where  the  measure  could  be  more  easily 
overcome.  This  would  also  contribute  to  the  fragmentation  of  EU  market  and 
would play against the unity among EU Member States.  
Our  suggestion:  We  propose  different  actions  depending  on  whether  the 
bidder  is  an  SOE  from  a  third  country  or  not.  If  the  bidder  is  an  SOE  or  a 
subsidiary  of  an  SOE,  its  offer  should  be  automatically  rejected  following  the 
investigation  and  consultation  procedures.  This  should  also  apply  to  SOEs 
bidding  as  part  of  a  consortium.  The  European  Commission  could  resort  to 
already  agreed  upon  definitions  of  SOEs  as  laid  out  in  recent  trade 
agreements25  and  also  support  EU  Member  States  by  providing  further 
information  on  identified  barriers  linked  to  SOEs.  If  the  bidder  is  not  an  SOE 
from a third country relevant to the IPI Regulation or controlled by such an SOE, 
a  price  adjustment  measure  should  be  applied,  except  in  cases  of  major 
offenses,  for  instance  when  third  countries’  markets  are  closed  to  European 
enterprises  or  in  cases  of  severe  disturbance  in  view  of  unacceptable 
performance by enterprises from such countries in European markets.    
Nevertheless, the price adjustment should be higher than 20% which has been 
proposed  in  the  Commission’s  amended  proposal  of  2016.  Given  that 
underbidding  reaches  different  levels  between  sectors,  this  price  adjustment 
measure  should  be  flexible  and  easily  reviewed.  At  the  same  time,  as 
businesses  would  like  to  avoid  that  the  percentage  of  the  price  adjustment 
measure varies considerably among different EU Member States, we would like 
to  propose  that  the  European  Commission  proposes  a  percentage,  depending 
on the extent of the barriers and distortions. 
 
Derogations 
  Current proposal: Article 12(1) determines that the penalty shall not apply to a 
given procurement procedure if its application “would lead to a disproportionate 
increase in the price or costs of the contract.” 
  Our  concern:  This  provision  is  too  far-reaching,  leaving  too  much  room  for 
interpretation.  Given  that  there  is  a  tendency  for  contracting  authorities  to 
award contracts based on price alone, it would be likely that they could easily 
                                                 
25 See, for example, chapter 13 of the EU-Japan Economic Partnership Agreement: 
An enterprise that is engaged in commercial activities in which a Party: 
(i) directly owns more than 50 per cent of the share capital; 
(ii) controls, directly or indirectly through ownership interests, the exercise of more than 50 per 
cent of the voting rights; 
(iii)  holds  the  power  to  appoint  a  majority  of  members  of  the  board  of  directors  or  any  other 
equivalent management body; or 
(iv)  has  the  power  to  legally  direct  the  actions  of  the  enterprise  or  otherwise  exercises  an 
equivalent degree of control in accordance with its laws and regulations. 
 


 
opt for this provision. The IPI would therefore be weakened, and the EU would 
fail to address distortions in competitions and dumping practices. 
  Our  suggestion:  This  article  should  be  deleted.  However,  it  should  be 
stressed  that  provisions  guaranteeing  that  the  bidder  affected  by  a  penalty  is 
granted legal protection and can appeal the decision exist at national level. 
 
Existing penalty framework at national level 
  Current  proposal:  Article  17  of  the  proposed  regulation  determines  that 
articles 85 and 86 of Directive 2014/25/EU on procurement by entities operating 
in  the  water,  energy,  transport  and  postal  services  sectors  shall  be  deleted. 
These  articles  provide  the  possibility  for  procuring  entities  to  reject  any  offers 
where the proportion of the goods originating in third countries exceeds 50% of 
the total value of the tender.  
  Our concern: These provisions already form part of the EU public procurement 
framework,  and  they  are  an  already  actionable  safeguard.  They  send  a  clear 
signal to third countries which have not yet made market access commitments. 
Removing them would weaken the EU’s toolbox. 
  Our  suggestion:  Article  17  should  be  deleted  from  the  proposed Regulation. 
Hence,  articles  85  and  86  of  Directive  2014/25/EU  should  be  maintained.  We 
do understand that verification of origin of goods is cumbersome and that these 
provisions have rarely been used in practice. A review clause could be added to 
assess, for instance 4 years after the entry into force of the IPI, the efficiency of 
the Regulation to open new procurement markets and, in case the results would 
not  be  satisfactory,  as  a  last  resort,  make  Articles  85  and  86  of  Directive 
2014/25/EU mandatory for EU-funded projects in order to reinforce the leverage 
on third countries that are not willing to cooperate.