Document 11
Ref. Ares(2020)3092549 - 15/06/2020
COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 18.1.2019
C(2019) 592 final
OUT OF SCOPE
España
DECISIÓN DE LA COMISIÓN EUROPEA DE CONFORMIDAD CON EL ARTÍCULO 4 DE LAS
NORMAS DE APLICACIÓN DEL REGLAMENTO Nº 1049/20011
Asunto:
Su solicitud confirmatoria de acceso a documentos con arreglo al
Reglamento (CE) n.º 1049/2001: GESTDEM 2018/5390
Muy señor mío:
Me dirijo a usted en relación con su carta de 7 de diciembre de 2018, registrada en la
misma fecha, en la que presenta una solicitud confirmatoria conforme a lo dispuesto en el
artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.º 1049/2001 relativo al acceso del público a los
documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión2 (en lo sucesivo, «el
Reglamento n.º 1049/2001»).
1.
CONTENIDO DE SU SOLICITUD
En su solicitud inicial, pedía usted acceso a todos los documentos relativos a dos
expedientes de infracción:
el expediente de infracción n.º 2015/2200 relativo a la compatibilidad del
Derecho procesal español con la Directiva 93/13/CEE sobre las cláusulas
abusivas, y una posible infracción del artículo 47 de la Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unión Europea;
y el expediente de infracción n.º 2017/4004 relativo a la compatibilidad, con los
principios de equivalencia y efectividad, de las normas españolas en materia de
responsabilidad del Estado por incumplimiento del Derecho de la UE debido al
legislador español.
1
DO L 345 de 29.12.2001, p. 94.
2
DO L 145 de 31.5.2001, p. 43.
Commission européenne / Europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BÉLGICA; tel. +32 22991111
Esta decisión confirmatoria se refiere a la última parte de su solicitud, que se asignó a
nivel inicial al Servicio Jurídico de la Comisión Europea.
En su respuesta inicial de 21 de noviembre de 2018, el Servicio Jurídico denegó el acceso
a los documentos en cuestión sobre la base de la excepción definida en el artículo 4,
apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.º 1049/2001 (protección del objetivo de las
actividades de inspección, investigación y auditoría).
En su solicitud confirmatoria pide usted una reconsideración de esa postura. En
particular, solicita que se le «[..] conceda acceso al expediente de infracción 2017/4004,
mediante la facilitación de copia del mismo, así como de las actuaciones y documentos
que hayan originado dicho expediente y de los documentos que traigan causa del
mismo»). Además, esgrime una serie de argumentos detallados que se abordan a
continuación.
2.
EVALUACIÓN
Y
CONCLUSIONES
DE
CONFORMIDAD
CON
EL
REGLAMENTO N.º 1049/2001
A la hora de evaluar toda solicitud confirmatoria de acceso a documentos presentada con
arreglo al Reglamento n.º 1049/2001, la Secretaría General emprende una nueva revisión
de la respuesta dada por la Dirección General correspondiente en la fase inicial.
A raíz de dicha revisión, lamento comunicarle que debo confirmar la decisión inicial del
Servicio Jurídico de la Comisión Europea y denegar el acceso a los documentos que
forman parte del procedimiento de infracción en el asunto 2017/4004, sobre la base de la
excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, tercer guion (protección del objetivo
de las actividades de investigación), por las razones que se exponen a continuación.
Los documentos a los que solicita acceso se enmarcan en el procedimiento establecido en
el artículo 258 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que consta de dos
fases consecutivas: una fase precontenciosa de índole administrativa y una fase
contenciosa ante el Tribunal de Justicia. El objetivo del procedimiento administrativo
previo es permitir al Estado miembro poner fin a la presunta infracción, colocarlo en
condiciones de ejercitar su derecho de defensa y delimitar el objeto del litigio con vistas a
un posible recurso ante el Tribunal de Justicia3.
El artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.º 1049/2001 dispone que «[l]as
instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio
para la protección de [...] el objetivo de las actividades de inspección, investigación y
auditoría».
A diferencia de lo que usted afirma en su solicitud confirmatoria, aun cuando el
Reglamento n.º 1049/2001 no prevé expresamente una excepción al derecho de acceso a
los documentos durante los procedimientos de infracción en curso, el Tribunal de Justicia
3 Sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de diciembre de 2002,
Comisión/Irlanda, C-362/01,
ECLI:EU:C:2002:739, apartados 15 y 16.
2
ha interpretado en varias sentencias el artículo 4, apartado 2, tercer guion, relativo a los
procedimientos de infracción.
Además, el Tribunal de Justicia ha interpretado el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del
Reglamento n.º 1049/2001, entre otras sentencias, en su sentencia
LPN, en la que subrayó
que en los expedientes de infracción en curso la institución podrá basarse en una
presunción general de no divulgación aplicada a todos los documentos en cuestión.4
Dicha sentencia confirmó una sentencia anterior del Tribunal de Justicia, la sentencia
Petrie, en la que el Tribunal falló que «[...] los Estados miembros tienen derecho a
esperar la confidencialidad de la Comisión durante las investigaciones que podrían
eventualmente dar lugar a un procedimiento por incumplimiento. Dicha exigencia de
confidencialidad perdura incluso tras la interposición del recurso ante el Tribunal de
Justicia debido a que no puede excluirse que las negociaciones entre la Comisión y el
Estado miembro correspondiente, encaminadas a que éste se atenga voluntariamente a las
exigencias del Tratado, puedan seguir durante el procedimiento judicial y hasta el
pronunciamiento de la sentencia del Tribunal de Justicia».5
Asimismo, en el asunto
ClientEarth, el Tribunal General declaró que «la excepción basada en la protección del
objetivo de las actividades de investigación no se aplica sólo a documentos relativos a
procedimientos por incumplimiento incoados, sino también a los documentos relativos a
investigaciones que pudieran conducir, en su caso, a tal procedimiento»6.
Por consiguiente, todos los documentos del expediente de infracción están amparados por
la presunción general de inaccesibilidad, basada en la excepción del artículo 4,
apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.º 1049/2001, de modo que la institución no
está obligada a llevar a cabo una evaluación específica e individual del contenido de cada
documento solicitado.
En su caso concreto, los documentos solicitados se refieren al procedimiento de
infracción 2017/4004, que no ha alcanzado la fase de sentencia del Tribunal de Justicia ni
ha sido archivado por la Comisión Europea y que, por tanto, sigue en curso. En este
procedimiento, la Comisión Europea ha enviado una carta de emplazamiento y un
dictamen motivado a las autoridades españolas.
La divulgación pública de los documentos solicitados afectaría negativamente al diálogo
entre la Comisión y el Reino de España, para el que es esencial que haya un clima de
confianza. Este clima de confianza mutua entre la Comisión y los Estados miembros en
cuestión debe garantizarse a lo largo de las diferentes fases del procedimiento y hasta que
se dé por concluida definitivamente la investigación. La divulgación de los documentos
solicitados en esta fase sería incompatible con ese objetivo.
4 Sentencia de 14 de noviembre de 2013,
LPN y Finlandia/Comisión, asuntos C-514/11 P y C-605/11 P,
EU:C:2013:738, apartados 55 y 65 a 68.
5 Sentencia de 11 de diciembre de 2001,
Petrie y otros/Comisión, T-191/99, ECLI:EU:T:2001:284,
apartado 68.
6
Sentencia
de
13
de
septiembre
de
2013,
ClientEarth/Comisión
Europea
T-111/11,
ECLI:EU:T:2013:482, apartado 80.
3
Contrariamente a lo que usted alega, el uso de la excepción en este caso refleja una
interpretación estricta de las excepciones del Reglamento n.º 1049/2001. Además, a
diferencia de lo que usted afirma en su solicitud confirmatoria, el razonamiento de la
Comisión Europea no infringe el artículo 15, apartados 1 y 3, del Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea en relación con el principio general de
transparencia y apertura que guía el trabajo de las instituciones. El artículo 15,
apartado 3, no otorga derecho a un acceso ilimitado a los documentos. Efectivamente, el
legislador de la Unión está facultado para establecer los principios y límites que regulan
el acceso a los documentos, en particular mediante el Reglamento n.º 1049/2001.
Usted aduce también que las consideraciones formuladas por la Comisión Europea
infringen el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 47 de la Carta
de los Derechos Fundamentales, generando indefensión para los solicitantes al no poder
estos presentar alegaciones contradictorias.
No obstante, observo que, en su solicitud confirmatoria, usted no presenta ningún
elemento que explique cómo la Comisión Europea le deniega a usted el acceso a una
tutela judicial efectiva. Tenga en cuenta a este respecto que las vías de revisión y recurso
de que disponen los solicitantes se mencionan habitualmente al final de cada decisión
inicial y confirmatoria, como así se hizo en la respuesta inicial a su solicitud y se hace en
la presente decisión confirmatoria.
Por otra parte, la práctica general de la Comisión Europea consiste en abordar en cada
decisión confirmatoria las distintas cuestiones planteadas por el solicitante en su solicitud
confirmatoria.
Habida cuenta de todo lo anterior, considero que el uso de la excepción establecida en el
artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.º 1049/2001 por razón de la
protección del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría está
justificada y que el acceso a los documentos en cuestión debe denegarse sobre esta base.
3.
DENEGACIÓN DE ACCESO PARCIAL
He examinado asimismo la posibilidad de conceder un acceso parcial a los documentos
en cuestión, de conformidad con el artículo 4, apartado 6, del Reglamento n.º 1049/2001.
No obstante, según se desprende de la evaluación realizada anteriormente, los
documentos que entran en el ámbito de su solicitud están manifiesta e íntegramente
cubiertos por la excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del
Reglamento n.º 1049/2001.
Debe subrayarse también que el Tribunal de Justicia confirmó que la presunción de no
divulgación excluye la posibilidad de conceder acceso parcial al expediente.7
7
Sentencia de 25 de marzo de 2015,
Sea Handling/Comisión,T-456/13, ECLI:EU:T:2015:185, apartado
93.
4
En consecuencia, no resulta posible conceder un acceso parcial, ya que los documentos
solicitados están cubiertos en su totalidad por la citada excepción al derecho de acceso
público.
4.
INTERÉS PÚBLICO SUPERIOR EN SU DIVULGACIÓN
Las excepciones establecidas en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.º 1049/2001
no deben aplicarse si existe un interés público superior en la divulgación. Dicho interés
debe, en primer lugar, ser público y, en segundo lugar, compensar el daño ocasionado por
la divulgación, es decir, en este caso debe ser superior al interés protegido por el
artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.º 1049/2001.
En su solicitud confirmatoria, invoca usted un supuesto interés público ligado a la
importancia de la participación de los ciudadanos en situaciones contrarias al Derecho de
la Unión. Además, afirma que, como abogado en ejercicio en el ámbito de la legislación
sobre los derechos de los consumidores, y como solicitante que ha presentado una
denuncia relativa a determinados aspectos cubiertos por el procedimiento de infracción
2017/4004, estaría en condiciones de aportar nuevos elementos a la Comisión Europea en
relación con una presunta infracción, por parte de España, del Derecho europeo de los
consumidores, que es pertinente para reclamar la responsabilidad del Estado por
incumplimiento del Derecho de la UE. En el caso que nos ocupa, se trata de la legislación
europea en materia de protección de los consumidores.
Sin duda, el papel de los ciudadanos es muy importante a la hora de detectar las
infracciones del Derecho de la Unión Europea, como se refleja en los correspondientes
procedimientos establecidos por la Comisión Europea que permiten a los ciudadanos
llamar la atención de la misma sobre posibles infracciones. Sin embargo, la participación
de los ciudadanos y su papel en la detección de infracciones no requiere el acceso de los
denunciantes a los documentos intercambiados en los casos de infracción en curso.
Por otra parte, en su sentencia en el asunto
Association Justice & Environment, el
Tribunal sostuvo que consideraciones generales relativas al principio de transparencia y
al derecho del público a ser informado del trabajo de las instituciones no pueden
justificar la divulgación de documentos relativos a la fase precontenciosa de los
procedimientos de infracción, ya que la Comisión [...] garantiza que el público esté
informado sobre el avance de los casos de infracción específicos mediante la publicación
periódica de comunicados de prensa.8
A este respecto, observo que las consideraciones contenidas en su solicitud confirmatoria
son de carácter general y no pueden constituir una base apropiada para determinar la
existencia de un interés superior que prime sobre las razones que justifican la denegación
de la divulgación de los documentos en cuestión.9 Por consiguiente, considero que los
intereses en los que usted se basa no demuestran una necesidad apremiante de
8
Sentencia del Tribunal General de 23 de enero de 2017,
Association Justice & Environment/Comisión
Europea, T-727/15, EU:T:2017:18,, apartado 60.
9 Sentencia en el asunto
LPN y Finlandia/Comisión, citada anteriormente, ECLI:EU:C:2013:738,
apartado 93.
5
divulgación de los documentos solicitados ni que dichos intereses primen sobre las
razones que justifican la denegación de la divulgación de los documentos en cuestión.
Por tanto, tales consideraciones generales no demuestran que los principios de
transparencia y democracia planteados en el presente caso sean de naturaleza
especialmente apremiante que prevalezca sobre las razones que justifican la denegación
de la divulgación de los documentos solicitados.
Además, en lo que se refiere a su segunda preocupación, observo que recientemente el
Tribunal General confirmó de nuevo que el derecho de acceso a los documentos no
depende de la naturaleza del interés particular que el solicitante de acceso puede tener o
no tener para obtener la información solicitada.10
Por lo tanto, considero que no existe en este caso ningún interés público superior de
divulgación que pese más que el interés público de salvaguardar la protección del
objetivo de las actividades de investigación amparado por el artículo 4, apartado 2, tercer
guion, del Reglamento n.º 1049/2001. Además, considero que en este asunto es más
conveniente, en aras del interés público, proteger el clima de confianza mutua entre la
Comisión y los Estados miembros que participan en el procedimiento de infracción.
5.
VÍAS DE RECURSO
Por último, me permito recabar su atención sobre las vías de recurso de que dispone para
impugnar la presente decisión. Puede interponer recurso ante el Tribunal General o
presentar una reclamación al Defensor del Pueblo Europeo en las condiciones
establecidas respectivamente en los artículos 263 y 228 del Tratado de Funcionamiento
de la Unión Europea.
Le saluda atentamente,
Por la Comisión Europea
Martin SELMAYR
Secretario General
10 Sentencia del Tribunal General de 27 de noviembre de 2018,
VG/Comisión Europea, asuntos
acumulados T-314/16 y T-435/16, EU:T:2018:841, apartado 55.
6