Dies ist eine HTML Version eines Anhanges der Informationsfreiheitsanfrage 'All Commission replies to confirmatory applications in Jan-Feb 2019'.



Document 24
Ref. Ares(2020)3092549 - 15/06/2020
EUROPEAN COMMISSION 
Brussels, 1.2.2019 
C(2019) 871 final 
OUT OF SCOPE
France 
DECISION OF THE SECRETARY GENERAL ON BEHALF OF THE COMMISSION PURSUANT
TO ARTICLE 4 OF THE IMPLEMENTING RULES TO REGULATION (EC) NO 1049/20011
Subject: 
Your  confirmatory  application  for  access  to  documents  under 
Regulation (EC) No 1049/2001 - GESTDEM 2018/5758 

Dear 

I  refer  to  your  letter  of  14  December  2018,  registered  on  the  same  day,  in  which  you 
requested,  pursuant  to  Regulation  (EC)  No  1049/2001  regarding  public  access  to 
European Parliament, Council and Commission documents2 (hereafter, ‘Regulation (EC)
No  1049/2001’),  a  review  of  the  position  taken  by  the  Directorate-General  for 
Competition in reply to your initial application of 5 November 2018. 
1.
SCOPE OF YOUR REQUEST
In  your  initial  application  of  5  November  2018,  you  requested  access  to  the  following 
documents  in  the  European  Commission’s  administrative  file  concerning  State  aid 
procedure SA.38945 – Alleged aid to McDonald’s Luxembourg:  
 ‘any written answer(s) given by Luxembourg to the letter sent by the European
Commission on 3 December 2015 [C(2015) 8343 final];
1
Official Journal L 345 of 29.12.2001, p. 94. 
2
Official Journal L 145 of 31.05.2001, p. 43. 
Commission européenne/Europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIQUE/BELGIË - Tel. +32 22991111 

 any  written  document  sent  by  the  European  Commission  to  Luxembourg  other
than  the  letter  sent  dated  3  December  2015  [C(2015)  8343  final]  that  is  already
public;
 any  written  document  sent  by  the  European  Commission  to  McDonald’s
Corporation or any McDonald’s subsidiaries including McD Europe Franchising
Sarl;
 any  written  document  sent  by  the  European  Commission  to  third  parties  in
relation  with  the  case  (other  than  Luxembourg  and  McDonald’s  Corporation  or
subsidiaries including McD Europe Franchising Sarl);
 any observation(s) or written answer(s) filed by Luxembourg, including without
limitation  any  observations  made  in  response  to  EPSU,  EFFAT  and  SEIU’s
observations dated 5 August 2016;
 any observation(s) or written answer(s) filed by McDonald’s Corporation or any
McDonald’s subsidiaries including McD Europe Franchising Sarl;
 any  observation(s)  or  written  answer(s)  filed  by  any  third  parties  (other  than
EPSU/EFFAT/SEIU) in relation with the case’.
In its initial reply of 23 November 2018, the Directorate-General for Competition refused 
access to the documents in question, based on the exceptions of Article 4(2), first indent 
(protection  of  the  commercial  interests  of  a  natural  or  legal  person)  and  third  indent 
(protection  of  the  purpose  of  inspections,  investigations  and  audits),  and  Article  4(3) 
(protection of the decision-making process) of Regulation (EC) No 1049/2001. 
In  your  confirmatory  application,  you  requested  a  review  of  the  position  of  the 
Directorate-General  for  Competition.  You  put  forward  detailed  arguments,  which  I 
address below. You also requested access to the non-confidential version of the decision 
of  the  European  Commission  of  19  September  2018  on  tax  rulings  granted  to 
McDonald’s Europe by Luxembourg. 
2.
ASSESSMENT AND CONCLUSIONS UNDER REGULATION (EC) NO 1049/2001
When  assessing  a  confirmatory  application  for  access  to  documents  submitted  pursuant 
to Regulation (EC) No 1049/2001, the Secretariat-General conducts a fresh review of the 
reply given by the Directorate-General concerned at the initial stage. 
Following  this  review,  I  wish  to  inform  you  that  I  confirm  the  initial  decision  of 
Directorate-General for Competition to refuse access, based on the exceptions of Article 
4(2),  first  indent  (protection  of  commercial  interests),  Article  4(2),  third  indent 
(protection of the purpose of inspections, investigations and audits), and Article 4(3), first 
subparagraph (protection of the decision-making process), for the reasons set out below. 
2.1.  Protection of the purpose of investigations and of commercial interests 
In  accordance  with  the  case  law  of  the  Court  of  Justice,  the  European  Commission, 
‘when assessing a request for access to documents held by it, may take into account more 
than  one  of  the  grounds  for  refusal  provided  for  in  Article  4  of  Regulation  (EC)  No 


1049/2001  and  two  different  exceptions  can,  as  in  the  present  case,  be  closely 
connected’.3
Article  4(2),  first  indent  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001  provides  that  ‘[t]he 
institutions  shall  refuse  access  to  a  document  where  disclosure  would  undermine  the 
protection  of  commercial  interests  of  a  natural  or  legal  person,  including  intellectual 
property, […], unless there is an overriding public interest in disclosure’. 
Article  4(2),  third  indent  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001  provides  that  the 
‘[i]nstitutions shall refuse access  to  a document where disclosure would  undermine the 
protection of […] the purpose of inspections, investigations and audits’. 
As  a  preliminary  remark,  please  note  that  the  European  Commission’s  decision  of  19 
September 2018 on tax rulings granted to McDonald’s Europe (SA.38945) was published 
on 17 December 2018 and is available at the following address:  
http://ec.europa.eu/competition/state aid/cases/261647/261647 2033697 264 2.pdf 
In your confirmatory application, you argued that your request ‘does not aim at accessing 
internal notes, briefings or memoranda from the Commission but essentially at analysing 
the  legal  and  technical  arguments  raised  by  Luxembourg  and  McDonald’s  to  support 
their  interpretation  and  application  of  the  US-Luxembourg  Double  tax  treaty  and  their 
conclusion  that  Luxembourg  did  not  provide  state  aid  to  McDonald’s  in  breach  of  EU 
rules […]’.  
Please  note  that  the  non-confidential  version  of  the  above-mentioned  European 
Commission  decision,  which  was  published  on  17  December  2018,  already  provides  a 
comprehensive  and  sufficiently  understandable  summary  of  all  arguments  raised  by 
Luxembourg  and  McDonald’s  and  their  reasoning.  Furthermore,  the  latter  decision 
provides  information  about  the  European  Commission’s  own  reasoning  in  reaching  its 
conclusion that no state aid has been granted to McDonald’s Europe by Luxembourg. 
Regarding  the remaining documents forming part of  your request,  I would like to  point 
out that in its judgment in Commission v TGI4, which concerned a request for documents
in  two  state  aid  cases,  the  Court  of  Justice  held  that  there  exists,  with  regard  to  the 
exception related to the protection of the purpose of investigations, a general presumption 
that  the  disclosure  of  documents  in  the  file  would  undermine  the  purpose  of  state  aid 
investigations.5 The Court reasoned that such disclosure would call into question the state
aid  procedural  system.6  This  reasoning  was  further  confirmed  in  the  Sea  Handling
3
Judgment  of  13  September  2013,  Netherlands  v  European  Commission,  T-380/08,  EU:T:2013:480, 
paragraph 34. 
4
Judgment of 29 June 2010, Commission v Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07, EU:C:2010:376, 
paragraphs 52 to 61. 
5
See  also  judgment  of  14  July  2016,  Sea  Handling  v  Commission,  C-271/15  P,  EU:C:2016:557, 
paragraphs 36 to 47. 
6
See  also  judgment  of  21  September  2010,  Sweden  and Others  v  API  and  Commission,  C-514/07  P, 
EU:C:2010:376,  paragraphs  99  and  100,  as  well  as  judgment  of  28  June  2012,  Commission  v  Odile 
Jacob
,  C-404/10  P,  EU:C:2012:393,  paragraphs  108-126,  where  the  Court  of  Justice  applied 
Commission v TGI by analogy to merger proceedings. 


judgment.7 Recently, in the Arca Capital Bohemia judgment, the General Court held that
the general presumption also applies to state aid procedures that are already closed.8
Please  be  informed  that  the  state  aid  review  procedure  is  strictly  bilateral  between  the 
European Commission and the Member State. This often involves a lengthy dialogue in 
which  very  sensitive  information  is  exchanged,  under  the  understanding  that  it  will 
remain  confidential.  The  disclosure  of  the  documents  pertaining  to  the  state  aid 
investigation file would thus jeopardise the willingness of Member States to cooperate in 
future state aid investigations. Therefore, confidentiality must be guaranteed at all times 
to create and maintain a climate of mutual trust between the European Commission and 
the Member States.  
Furthermore,  the  Court  of  Justice  pointed  out  that  interested  parties  other  than  the 
Member State concerned do not have the right to consult the documents in the European 
Commission’s administrative file.  The Court held that ‘the interested parties, except for 
the  Member  State  responsible  for  granting  the  aid,  do  not  have  a  right  under  the 
procedure  for  reviewing  state  aid  to  consult  the  documents  on  the  European 
Commission’s administrative file. If those interested parties were able to obtain access, 
on  the  basis  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001,  to  the  documents  in  the  European 
Commission’s administrative file, the system for the review of state aid would be called 
into  question.  From  a  practical  point  of  view,  whatever  the  legal  basis  on  which  it  is 
granted, access to the file enables the interested parties to obtain all the observations and 
documents  submitted  to  the  European  Commission,  and,  where  appropriate,  adopt  a 
position on those matters in their own observations, which is likely to modify the nature 
of such a procedure’.9
As  the  Directorate-General  for  Competition  has  rightly  pointed  out,  the  time  limit  to 
bring  proceedings  before  the  General  Court  has  not  yet  expired.  Contrary  to  what  you 
argue in your confirmatory application, the fact that the factual situation in the TGI10 and
Odile  Jacob11  judgments  relied  upon  by  the  Directorate-General  for  Competition  might
have been different than the present one is irrelevant for the current analysis. 
Indeed, the general presumption continues to apply even if the European Commission has 
already  rendered  its  decision  about  the  alleged  state  aid  to  McDonald’s  Europe  in  the 
present case for the reasons explained above. 
Furthermore,  in  your  confirmatory  application  you  requested  access  to  ‘any  written 
document  sent  by  the  European  Commission  to  Luxembourg  other  than  the  letter  sent 
dated  3  December  2015  [C(2015)  8343  final]  that  is  already  public’,  ‘any  written 
documents  sent  by  the  European  Commission  to  McDonald’s  Corporation  or  any 
7  
Judgment of 14 July 2016,  Sea Handling v Commission, C-271/15 P, EU:C:2016:557, paragraphs 36 
to 47. 
8
Judgment  of  the  General  Court  of  11  December  2018  in  Case  T-440/17,  Arca  Capital  Bohemia  v 
Commission
, paragraphs 56-58. 

Judgment in Commission v Technische Glaswerke Ilmenau, cited above, paragraphs 58, 59 and 61. 
10
Judgment of 29 June 2010, Commission v Technische Glaswerke Ilmenau, cited above. 
11
Judgment of 28 November 2013 Commission v Odile Jacob, cited above. 


McDonald’s  subsidiaries  including  McD  Europe  Franchising  Sarl’  and  ‘any  written 
documents  sent  by  the  European  Commission  to  third  parties  in  relation  with  the  case 
(other  than  Luxembourg  and  McDonald’s  Corporation  or  subsidiaries  including  McD 
Europe Franchising Sarl)’. 
Please be informed that all these documents, to  the extent  that they exist and are in  the 
possession of the European Commission, would not only provide information about the 
legal  and  technical  arguments  raised  by  Luxembourg  and  McDonald’s,  but  would  also 
undoubtedly reveal the  European Commission’s strategy and its preliminary assessment 
of the case. 
Furthermore, in its initial reply, the Directorate-General for Competition also referred to 
Article  4(2)  first  indent,  which  provides  that  ‘[t]he  institutions  shall  refuse  access  to  a 
document where disclosure would undermine the protection of commercial interests of a 
natural or legal person, including intellectual property, […], unless there is an overriding 
public interest in disclosure’. 
However, in  your confirmatory application, you argued that your request ‘[…] does not 
aim  at  accessing  sensitive  information  relating  to  undertakings  but  at  having  full 
knowledge mainly of Luxembourg and McDonald’s legal and technical arguments […]’. 
Furthermore,  you  argued  that  the  Directorate-General  for  Competition  ‘[…]  does  not 
state the type of “commercial and market-sensitive information regarding the activities of 
the  potential  beneficiaries  whose  public  disclosure  would  undermine  the  latter’s 
commercial interests” ’ and ‘[…] does not provide information about how it assesses that 
information is “commercial and market-sensitive”.  
I am unable to agree with these statements. 
As  a  preliminary  point,  please  be  informed  that,  for  the  specific  cases  where  a  general 
presumption  of  non-accessibility  applies,  all  documents  in  the  file  are  covered  by  that 
presumption. Contrary to what you state in your confirmatory application, the institution 
is, therefore, not required to carry out a specific and individual assessment of the content 
of each requested document. Consequently, there is no obligation to explain what type of 
commercially and market-sensitive information is contained in the requested documents. 
Furthermore, I note that natural and legal persons submitting information to the European 
Commission  have  a  legitimate  right  to  expect  that  the  information  they  supply  on  an 
obligatory  or  voluntary  basis  will  not  be  disclosed  to  the  public.  This  legitimate  right 
arises from the specific provisions concerning the professional secrecy obligation, which 
provides  for  documents  to  be  used  only  for  the  purposes  for  which  they  have  been 
gathered, and the special conditions governing access to the European Commission's file.  
In the Odile Jacob12  judgment, the Court of Justice held that the publication of sensitive
information  concerning  the  economic  activities  of  undertakings  subject  to  a  control 
procedure by the European Commission is likely to harm their commercial interests even 
12
Judgment in Commission v Editions Odile Jacob, cited above, paragraphs 123 and 124. 


after the control procedure has been concluded. Therefore, the Court of Justice held that a 
general  presumption of  non-disclosure of the documents in  the  European  Commission's 
case  file applies, irrespective of  whether a  request  for access  concerns proceedings  that 
have  already  been  closed  or  proceedings  that  are  pending.  The  Court  specifically 
recognised that granting access to such documents would undermine the protection of the 
objectives  of  the  investigation  activities  and  also  of  the  commercial  interests  of  the 
undertakings involved.13 Although the Odile Jacob judgment concerned a merger control
investigation, this reasoning applies by analogy to state aid proceedings. 
The documents in question, which are part of a state aid investigation file, have not been 
made  available  to  the  public  and  contain  business  and  market-sensitive  information 
regarding the undertakings  involved,  the public disclosure  of which  would significantly 
harm  the  commercial  interests  of  these  companies.  In  this  respect,  please  note  that  the 
European  Commission  is  largely  reliant  on  the  cooperation  of  third  parties  in  order  to 
collect  the  necessary  evidence  and  to  issue  a  final  decision.  Careful  respect  by  the 
European Commission of its obligations regarding professional secrecy has so far created 
a  climate  of  mutual  confidence  between  the  European  Commission  and  undertakings, 
under  which  the  latter  have  cooperated  by  providing  the  former  with  the  information 
necessary  for  its  investigations.  Indeed,  if  this  kind  of  sensitive  information  were 
disclosed  to  the  public,  this  would  lead  to  a  situation  where  undertakings  subject  to 
investigations  and  potential  informants  and  complainants  would  lose  their  trust  in  the 
European  Commission’s  reliability  and  would  become  reluctant  to  cooperate  with  the 
institution. Moreover, the European Commission relies on Member States’ contributions, 
which  typically  also  contain  commercially  sensitive  information  relating  to  companies, 
and  access  to  such  documents  would  thus  also,  as  already  mentioned,  undermine  the 
Member States’ willingness to cooperate. 
This,  in  turn,  would  jeopardise  the  European  Commission’s  authority  and  lead  to  a 
situation where the latter would be unable to carry out properly its task of enforcing EU 
competition law.  
2.2.  Protection of the decision-making process 
Article 4(3), first  subparagraph of  Regulation  (EC) No 1049/2001  provides that ‘access 
to  a  document  drawn  up  by  an  institution  for  internal  use  or  received  by  an  institution, 
which relates to a matter where the decision has not been taken by the institution, shall be 
refused  if  disclosure  of  the  document  would  seriously  undermine  the  institution’s 
decision-making process, unless there is an overriding public interest in disclosure’. 
In  its  initial  reply,  the  Directorate-General  for  Competition  informed  you  that  the 
documents to which you request access, to the extent that they exist, form part of the case 
file in a state aid investigation under Article 107 of the Treaty on the Functioning of the 
EU in which the procedure may not be considered finalised yet, as long as the European 
Commission’s  decision  of  19  September  2018  on  tax  rulings  granted  to  McDonald’s 
Europe is still subject to appeal.  
13
Ibid


As already mentioned, revealing the European Commission’s strategy and its preliminary 
assessment of the case by disclosing the requested documents to the extent that they exist 
would  undermine  the  protection  of  the  purpose  of  the  investigation.  Please  note  that  it 
would  also  seriously  undermine  the  European  Commission’s  decision-making  process, 
especially  in  case  an  appeal  is  filed  and  a  decision  of  the  Court  is  adopted  that  would 
prompt  the  European  Commission  to  resume  the  investigation.  As  the  Directorate-
General  for  Competition  has  righty  pointed  out,  the  European  Commission’s  services 
must  be  free  to  explore  all  possible  options  in  the  preparation  of  a  decision  free  from 
external  pressure,  in  case  the  investigation  is  reopened.  The  disclosure  to  the  public  of 
the documents in question would thus seriously undermine  the effective enforcement of 
Article 107 of the Treaty on the Functioning of the European Union. 
Against  this  background,  I  confirm  that  the  documents  falling  under  the  scope  of  your 
application  with  the reference number  Gestdem 2018/5758  need to  be protected against 
the risks associated with their public disclosure under the exceptions provided for in the 
first  and  third  indents  of  Article  4(2)  and  Article  4(3)  first  subparagraph  of  Regulation 
(EC) No 1049/2001. 
3.
NO PARTIAL ACCESS
I  have  also  examined  the  possibility  of  granting  partial  access  to  the  documents 
concerned, in accordance with Article 4(6) of Regulation (EC) No 1049/2001.  
However, it follows from the assessment made above that the documents that fall within 
the scope of your request are manifestly and entirely covered by the exceptions laid down 
in Article 4(2), first and third indents of Regulation (EC) No 1049/2001. 
It must also be underlined that the Court of Justice confirmed that a presumption of non-
disclosure excludes the possibility to grant partial access to the file.14
4.
NO OVERRIDING PUBLIC INTEREST IN DISCLOSURE
The exceptions laid down in Article 4(2) and Article 4(3), second subparagraph must be 
waived  if  there  is  an  overriding  public  interest  in  disclosure.  Such  an  interest  must, 
firstly, be public and, secondly, outweigh the harm caused by disclosure. 
14
Judgment of 25 March 2015, Sea Handling v Commission, cited above, paragraph 93. 


As  a  preliminary  remark,  it  must  be  noted  that  the  General  Court  recently  confirmed 
again that the right of access to documents does not depend on the nature of the particular 
interest  that  the  applicant  for  access  may  or  may  not  have  in  obtaining  the  information 
requested.15
In  your  confirmatory  application,  you  argued  that  McDonald’s  is  not  like  any  other 
company  as  ‘[i]ts  business  practices  touch  every  corner  of  the  world  and  reverberate 
throughout  the  global  economy’  and  ‘[it]  has  a  track  record  of  low-wage  jobs,  tax 
avoidance and conflicts with its workers […]’. You provide a series of reports to support 
your claim. 
Irrespective  of  the  question  of  whether  these  allegations  are  correct  (which  is  not  the 
subject  matter  of this  decision),  I  consider  that these arguments are  not relevant  for the 
current assessment. 
As already mentioned, in its decision of 19 September 2018, the European Commission 
held that the tax rulings granted to McDonald’s Europe by the Luxembourgish authorities 
did not result in state aid. I consider that the release of the non-confidential version of the 
above-mentioned  decision  has  brought  the  requested  transparency  and  availability  of 
information  to  the  public  required  to  ‘enhance  the  quality  of  the  public  debate  on  tax 
planning practices’ and also to ‘contribute to the public debate about the relationship and 
actions  that  companies  apply  with  tax  authorities’.  It  also  brings  clarity  on  the 
interpretation and application of the US-Luxembourg Double Tax Treaty.  
Finally, please be informed that the draft bill that will amend the relevant provisions in 
Luxembourg’s tax legislation to which you referred to in your confirmatory application 
has now been adopted by the Luxembourgish parliament. The non-confidential version of 
the  European  Commission’s  decision  of  19  September  2018,  which  is  now  published, 
will  in  my  view  allow  you  to  assess  whether  the  bill  ‘close[s]  the  loophole  in 
Luxembourg’s legislation’.  
Therefore, following this analysis, I have not been able to establish the existence of any 
overriding public interest in the disclosure of the document in question. Consequently, I 
consider  that  in  this  case  there  is  no  overriding  public  interest  that  would  outweigh  the 
public  interest  in  safeguarding  the  protection  of  the  purpose  of  investigations, 
commercial  interests  and  the  decision-making  process  protected  by  the  first  and  third 
indents  of  Article  4(2)  as  well  as  by  Article  4(3),  second  subparagraph,  of  Regulation 
(EC) No 1049/2001. 
15 
Judgment  of  27  November  2018,  VG  v  Commission,  joined  Cases  T-314/16  and  T-435/16, 
EU:T:2018:841, paragraph 55. 



5.
MEANS OF REDRESS
Finally,  I  would  like  to  draw  your  attention  to  the  means  of  redress  that  are  available 
against  this  decision,  that  is,  judicial  proceedings  and  complaints  to  the  Ombudsman 
under the conditions specified respectively in Articles 263 and 228 of the Treaty on the 
Functioning of the European Union. 
Yours sincerely, 
For the European Commission 
Martin SELMAYR 
Secretary-General