Dies ist eine HTML Version eines Anhanges der Informationsfreiheitsanfrage 'Regulatory Scrutiny Board Communication'.




 
 
EUROPEAN 
  COMMISSION 
 
Brussels, XXX   
(2020)  XXX  draft 
 
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT 
 
IMPACT ASSESSMENT REPORT 
 
Accompanying the document 
 
Digital Markets Act 
 
EN 
 
  EN 

GLOSSARY 
 
Term or acronym 
Meaning or definition 
AI 
Artificial intelligence 
B2B 
Business-to-business 
B2C 
Business-to-consumers 
B2P2C 
Business-to-platform-to-consumers 
CMA  
Competition and Markets Authority (UK competition authority) 
CFR or Charter 
Charter of Fundamental Rights  
DSA 
Digital Services Act 
EEA 
European Economic Area 
ECN 
European Competition Network, consisting of NCAs 
ECHR 
European Convention on Human Rights 
FTE 
Full-time equivalent 
GDP 
Gross Domestic Product 
GDPR 
Regulation (EU) 2016/679 on the protection of natural persons with regard to the 
processing of personal data and on the free movement of such data, and repealing 
Directive 95/46/EC ( General Data Protection Regulation ) 
ICN 
International Competition Network 
OECD 
Organisation for Economic Co-operation and Development 
MCAD 
Misleading and Comparative Advertising Directive 
NCA(s) 
National Competition Authority (ies) of the EEA 
NCT 
New Competition Tool 
OECD  
Organisation for Economic Co-operation and Development 
OPC 
Open Public Consultation 
P2B Regulation 
Regulation (EU) 2019/1150 of the European Parliament and of the Council of 20 
June 2019 on promoting fairness and transparency for business users of online 
intermediation services  
SME 
Small and Medium Enterprise 
TFEU or Treaty 
Treaty on the Functioning of the European Union 
UCPD 
Directive 2005/29/EC of the European Parliament and of the Council of 11 May 
2005 concerning unfair business-to-consumer commercial practices in the internal 
market and amending Council Directive 84/450/EEC, Directives 97/7/EC, 
98/27/EC and 2002/65/EC of the European Parliament and of the Council and 
Regulation (EC) No 2006/2004 of the European Parliament and of the Council 
 
UCTD 
Council Directive 93/13/EEC of 5 April 1993 on unfair terms in consumer 
contracts 
 
 

CONTENTS 
EN 
EN 

5.3.
Policy options under Pillar II
EN 
EN 

7.2.
How do the options under Pillar II compare?
8.1.
Description of Pillar I
8.2.
Description of Pillar II
8.3.
Functioning of the feedback loop between Pillars I and II
EN 
EN 

1.  INTRODUCTION: POLITICAL AND LEGAL CONTEXT 
1  .
The digital transformation has profoundly changed the functioning of the global economy and 
society. The Covid-19 crisis and the increased importance and use of digital services has only 
further evidenced the importance of ensuring a borderless, fair, and contestable Single Market 
for digital services where companies can thrive and where citizens have genuine choices and 
control. 
2  .
This Impact Assessment examines the possible policy options to ensure a competitive Single 
Market for digital services and in particular fair and contestable platform markets. It combines 
the  assessment  of  two  initiatives  previously  presented  in  separate  Inception  Impact 
Assessments: (i) the Digital Services Act 
package: ex ante regulatory instrument of 
very large online platforms acting as gatekeepers;1 and (ii) the New Competition Tool.2 
3  .
Given the breadth of the topics covered, both inception impact assessments   including their 
respective consultations   were initially published separately. However, since the outset, both 
ensur[ing]  a joint analysis of the 
results
with a view to exploring synergies and ensuring consistency on the policy options 
pursued, in particular as regards possible remedies and enforcement. 3 
4  .
As  presented  in  both 
consultations was to consult as widely as possible through various means in order to deliver 
an in-depth impact assessment of the different policy options and their perceived impact on 
By  means  of 
this  holistic  approach,  this  combined  approach  will  allow  the  Commission  to  ensure  the 
proper  functioning  of  the  internal  market  by  promoting  effective  competition  in  digital 
markets, in particular a fair and contestable online platform environment. This objective feeds 
ensure contestability, fairness and innovation and the possibility of market entry, as well as 
public interests that go beyond competition or economic considerations. 
5  .
There  is  a  broad  consensus  on  the  benefits  of  digital  services.  However,  recent  years  have 
seen a mounting global  concern due to the concentration tendencies that characterise digital 
markets. These concentration tendencies and the underlying market dynamics, as well as other 
characteristics  of  digital  markets  can  contribute  to  market  failures  and  lead  to  inefficient 
market outcomes in terms of higher prices, lower quality, less choice  and innovation to the 
detriment  of  European  consumers.  Over  the  last  two  decades,  a  small  number  of  online 
platforms  have  emerged  as  large  ecosystems,  playing  a  crucial  role.  Such  platforms 
intermediate a significant portion of transactions between consumers and businesses, and have 
 
6  .
A  wide-range  of  recent  studies  by  international  as  well  as  by  National  Competition 
process  about  the  role  of  competition  policy  in  a  fast-changing  world,  which  included 
commissioning  a  report  a  group  of  the  independent  Special  Advisers  to  Commissioner 
Vestager  published  in  April  2019.4  These  findings  are  further  confirmed  by  the  evidence 
EN 

EN 

 and its expert group5, set 
up  to  support  the  Commission  in  monitoring  and  analysing  the  developments  in  the  online 
platform economy.  
7  .
Similar reflections are taking place 
the 
US,  Japan,  the  UK,  and  Australia,  including  calls  for  a  new  regulatory  framework  for 
significant  and  durable  market  power
Majority Staff report6),  substantial market power  (ACCC report7),  strategic market status  
(Furman report8) 
bottleneck power  (Stigler Center9). The US report notably concludes 
that  each  investigated  platform  now  serves  as  gatekeeper;  that  each  platform  uses  its 
gatekeeper position to maintain its market power; and that the firms have abused their role as 
intermediaries to further entrench and expand their dominance.  
8  .
The need to address these concerns in digital markets was expressed in Commission President 
von der Leyen  mission letter for Executive Vice-President Vestager, where she stated that in 
striving for digital leadership, we must focus on making markets work better for consumers, 
business  and  society .  The  letter  tasked  Executive  Vice-President  with  ensuring  that 
competition policy and rules are fit for the modern economy .10  
9  .
Shaping Europe's digital 
future
it is important that the competition rules remain fit for a world that is changing 
fast,  is  increasingly  digital  and  must  become  greener .11  In  the  same  Communication,  the 
Commission  further  stated  that  competition  policy  alone  cannot  address  all  the  systemic 
problems that may arise in the platform economy  Against this background, the Commission 
also announced that it  will further explore, in the context of the DSA package, ex ante rules 
to ensure that markets characterised by large platforms with significant network effects acting 
as  gate-keepers,  remain  fair and  contestable  for  innovators,  businesses,  and  new  market 
entrants .12 
10  . In the European Parliament, the Committee on the Internal Market and Consumer Protection 
(IMCO), the Committee on Civil Liberties, Justice and Home Affairs  (LIBE) and the Legal 
Affairs  Committee  (JURI)  published  draft  reports  in  April  and  in  May  2020,  as  legislative 
own-initiative  reports.13  The  final  IMCO  and  LIBE  Committees  reports  were  adopted  in 
September14  and  draft  JURI  report  in  October  2020.15  In  parallel  to  these  reports,  the 
European Parliament also adopted a resolution on competition policy on 18 June 2020, where 
calls  on  the  Commission  to  assess  the  possibility  of  imposing  ex  ante  regulatory 
obligations where competition law is not enough to ensure contestability in these markets 16 
11  . The European Council confirmed this need to act in its New Strategic Agenda 2019-2024, by 
[w]e  will  continue  to  update  our  European  competition  framework  to  new 
technological  and  global  market  developments .17  The  Council  of  the  European  Union 
further  explore  ex  ante  rules  to  ensure  that  markets  characterised  by  large  platforms  with 
significant network effects, acting as gate-keepers, remain fair and contestable for innovators, 
businesses and new market entrants 18 
EN 

EN 

12  . Furthermore,  the Council welcomed the  public  consultation on  a  New Competition  Tool to 
address  structural  competition  problems  across  markets   and  expressed  its  willingness  to 
discussing  the  Co
DSA  Package.19  T
that 
new policy approaches for the Single Market have to be fit for the digital age [and] able to 
cope  with  new  and  agile  business  models,  especially in  the digital  economy 20  Finally, the 
Council  reiterated  the  importance  of  swift  action  on  the  DSA  package  in  its  most  recent 
looks forward to the 
s proposal for a Digital Services 
Act by the end of this year 21  
2.  PROBLEM DEFINITION  
13  . The  core  problems  addressed  in  this  Impact  Assessment  are  all  linked  to  certain  market 
features of digital markets. 
2.1. Market features of digital markets 
14  . Digital markets for the purpose of this Impact Assessment cover both traditional information 
technology markets and other markets where products or services are offered by use of digital 
technologies,  including  products  connected  to  the  internet.  This  includes  notably  markets 
where gatekeeper platforms operate, in particular B2C markets.  
15  . Digital markets exhibit particular features, described in the following sections, namely:22 scale 
(or  scope)  economies,  and  a  high  degree  of  vertical  integration  (Section  2.1.1);  direct  or 
indirect  network  effects  (Section  2.1.2);  data  dependency  (Section  2.1.3);  switching  costs 
(Section  2.1.4);  asymmetric  and  limited  information,  and  relatedly,  behavioural  biases  by 
consumers  (Section  2.1.5);  and  high  market  concentration  (Section  2.1.6).23  These  features, 
while  not  unique to  digital  markets,  often  fundamentally  change  the  competitive process  in 
digital  markets  in  particular,  leading  to  sudden  and  radical  decreases  in  competition  which 
may prevent markets from self-correcting.  
2.1.1.  Scale (or scope) economies, and high degree of vertical integration 
16  . Whenever the fixed costs of entering an industry or operating a business are particularly high 
compared to  the variable  costs of producing a particular good or service, e.g. a smartphone 
operating system, or a search engine for internet searches, firms that operate at a large scale 
always have a material cost (or quality) advantage over smaller rivals.24 Similarly, there may 
be strong synergies between different but related business activities (such as a search engine 
and  a  comparison  shopping  site)  which  make  it  difficult  for  rivals  offering  only  one  such 
product to compete against multi-product firms covering a whole range of different products, 
or even offering entire ecosystems. This problem is exacerbated where the multi-product firm 
is also vertically integrated, i.e. it operates activities at both upstream and downstream levels 
of  the  supply  chain.  In  this  case,  the  integrated  firm  may  not  have  sufficient  incentives  to 
grant  its  downstream  rivals  access  to  the  inputs  (such  as  intellectual  property,  or  data) 
produced  by  its  own  upstream  affiliate.  Where  such  inputs  are  crucial  for  success  on  the 
downstream market, smaller, non-integrated rivals may be put at a competitive disadvantage. 
EN 

EN 

Extreme returns to scale, along with network effects and the role of data (see Sections 2.1.2 
and 2.1.3), have been identified as the three key characteristics of the digital economy.25 
17  . There  has  been  broad  consensus  among  the  NCAs  with  relevant  experience26,  as  well  as 
among the respondents to the Open Public Consultation 
27 
extreme economies of 
scale  and  scope
high  start-up  costs
high  fixed  operating  costs   and  high  degree  of 
vertical  integration   are  an  important  or  very  important source  or  part  of  the  reasons  for 
emerging and existing market failures. Moreover, according to the International Competition 
28),  51%  of  the  respondents  indicated  that 
economies  of  scale  played  an  important  role  in  the  assessment  of  market  power  in  digital 
markets in the cases that they have investigated.  
18  . In  its  enforcement  practice  under  Article  102  of  the  Treaty  on  the  Functioning  of  the 
European Union  TFEU
 Commission has found the aforementioned market features to 
constitute, to varying degrees, barriers to entry in the digital sector. For instance, in Google 
Shopping, the Commission based its dominance assessment for the market for general search 
services among other things on the existence of barriers to expansion and entry, notably the 
significant  investments  in  terms  of  time  and  resources  required  to  establish  a  fully-fledged 
general search engine.29 Likewise, in its Google Android decision, the Commission found that 
developing a smart mobile OS [operating system] is a costly and time-consuming process 30 
As regards economies of scope, the Commission made particular reference in its Preliminary 
Assessment  in  the  Amazon  e-
he  ability  of  e-book  readers  to  drive 
sales  and  lock-in  customers:  that  with  its  Kindle  e-book  reader,  Amazon  operates  a  closed 
"ecosystem" (or "walled garden"). Customers who own a Kindle can use that e-book reader 
only  for  ebooks  purchased  in  Amazon's  Kindle  store. 31  In  the  same  case,  the  Commission 
also  found  substantial  economies  of  scale  for  e-book  retailing,  in  particular  because  of  the 
need to construct a sufficiently large catalogue of available titles (which requires agreements 
with a large number of E-book Suppliers), and because of the scale and scope of investments 
needed to set up a viable e-book distribution platform. 
2.1.2.  Network effects 
19  . Where network effects are present, the value of a service increases with the number of users. 
For instance in case of a social network, a greater number of users increases the value of the 
network for each user. Such network effects, which arise among users of the same user group, 
are  called direct network effects.  Indirect network effects,  also known as cross-side effects, 
typically occur in case of platforms which link at least two user groups and where the value of 
a good or service for a user of one group increases according to the number of users of the 
other group. For instance, the more users join a particular mobile operating system, the more 
apps will be developed for this particular operating system, which in turn makes the operating 
system more attractive for its users. 
20  . Network  effects  tend  to  favour  large  providers  over  smaller  rivals,  and  provide  them  with 
market power, in a similar way as scale and scope economies. Both the NCAs with relevant 
EN 

EN 

experience32,  as  well  as  the  respondents  to  the  OPC33  broadly  agreed  that  strong 
direct/indirect  network  effects   are  an  important  or  very  important source  or  part  of  the 
reasons for emerging and existing market failures. 
21  . One reason why network effects tend to favour large incumbents is that even aggressive initial 
price offers will not necessarily allow smaller rivals to challenge incumbents and steal market 
shares  from  them.  This  is  so  because  in  many  industries  characterised  by  network  effects, 
prices are often zero for consumers, with firms monetising their services through advertising 
and/or  access  to  consumer  data  (e.g.  Google,  Facebook).34  Therefore,  there  is  no  room  for 
entrants to undercut incumbents when the going price for a particular service is already zero. 
There was some consensus among the NCAs with relevant experience35, and strong support 
among  the  respondents  to  the  OPC36,  that  zero-pricing  markets   are  an  important  or  very 
important source or part of the reasons for emerging and existing market failures. Moreover, 
according to an ICN Report on digital markets, 77% of the respondents indicated that network 
effects played an important role in the assessment of market power in digital markets in the 
cases that they have investigated. 
22  . In  its  enforcement  practice  under  Article  102  TFEU,  the  Commission  has  found  network 
effects to constitute, to varying degrees, a barrier to entry in the digital sector. For instance, in 
the Microsoft case, the Commission found that network effects represented a relevant barrier 
media player would not meet with significant consumer demand if there 
was no or no significant amount of corresponding digital content which this player could play 
back 37 In Google Android
network effects arise because, when 
deciding  which  licensable  smart  mobile  OS  to  develop  for,  app  developers  consider  the 
revenue  potential  of  that  OS 
s, 
mobile OSs with a large user base are considered mo
38 
2.1.3.  Data dependency 
23  . Data dependency refers to scenarios where the operations of companies are largely based on 
big datasets. As the Special Advisors to Commissioner Vestag
ata is a core input 
factor for production processes, logistics, targeted marketing, smart products and services, as 
well as  Artificial  Intelligence  (AI).  It drives interoperability in  interconnected environments 
and will revolutionise sectors such as mobility and healthcare. The competitive relevance of 
data is consequently very important. The competitiveness of firms will increasingly depend on 
timely  access  to  relevant  data  and  the  ability  to  use  that  data  to  develop  new,  innovative 
applications  and  products.  Against  this  background,  an  important  debate  has  emerged  on 
whether,  and  if  so  under  which  conditions  and on  which  legal  basis,  public  intervention  is 
needed to ensure sufficient and timely access. 39 Data is particularly relevant as an input for 
digital services and products.  
24  . There  has  been  broad  consensus  among  the  NCAs  with  relevant  experience40,  as  well  as 
among  the  respondents  to  the  OPC41  that  lack  of  access  to  a  given  input/asset  which  is 
necessary to compete on the market (e.g. access to data)  
data dependency
conjunction with data protection issues, are an important or very important source or part of 
EN 

EN 

the reasons for emerging and existing market failures. Moreover, according to an ICN Report 
on  digital  markets,  49%  of  the  respondents  indicated  that  dependency  on  data  played  an 
important role in the assessment of market power in digital markets in the cases that they have 
investigated. 
25  .
evance  in  a 
number of cases in the digital sector. For instance, in Apple/Shazam, the Commission found 
bility to use the Customer Information to put competitors at a competitive disadvantage
42 In the Google Shopping case, 
the Commission identified the availability of data in the form of user search queries, paired 
-home  on  Google  for  their  general  searches,  as  an  important 
ecause a general search service uses search data to refine the relevance 
of its general search results pages, it needs to receive a certain volume of queries in order to 
compete  viably.  The  greater  the  number  of  queries  a  general  search  service  receives,  the 
quicker it is able to detect a change in user behaviour patterns and update and improve its 
relevance. 43 
2.1.4.  Switching costs 
26  . Switching costs are onetime expenses a consumer or business incurs or the inconvenience it 
experiences when switching between products or service providers. Examples include the cost 
of  learning  how  to  use  a  different  mobile operating system,  or  the cost  of  exporting  digital 
libraries (such as images, music files, book files etc.) into another operating system (or else, 
firms to have market power over those consumers who were successfully attracted to a given 
product in the past. Like for network effects, the presence of switching costs makes it more 
difficult  for  entrants  to  contest  the  market  position  of  firms  which  have  already  acquired  a 
large customer base. The NCAs with relevant experience44, as well as the respondents to the 
OPC45,  generally  showed  that  high  customer  switching  costs   are  an  important  or  very 
important source or part of the reasons for emerging and existing market failures. 
27  . One implication of switching costs in a platform context is that either one (or both sides) of 
the platform tend to single-home for specific purposes, i.e. users only use one platform, rather 
than using several platforms simultaneously.46 For instance, the vast majority of smartphone 
users owns either an iPhone or an Android phone, but not both at the same time, and they tend 
to be very loyal to their operating system. The fact that  customers typically use one platform 
(i.e.  they  predominantly  single-home)  and  cannot  easily  switch
NCAs with relevant experience47, as well as by the respondents to the OPC48, as an important 
or  very  important source  or  part  of  the  reasons  for  emerging  and  existing  market  failures. 
Moreover, according to the ICN Report on digital markets, 41% of the respondents indicated 
that  switching  costs  played  an  important  role  in  the  assessment  of  market  power  in  digital 
markets in the cases that they have investigated. 
EN 

EN 

28  . Research  on  the  basis  of  agent-based  simulations   also  found  evidence  of  biases  that 
reinforce consumer lock in, such as  escalation of commitment , and  availability bias 49. In 
escalation of commitment , users commit themselves to one platform, even when switching 
may  provide  higher  user  utility.  Hence,  those  users  never  switch  platforms.  For  instance,  a 
consumer purchasing on a large e-commerce marketplace offering a range of products, would 
not switch to one or several other platforms even if the latter are specialised in the specific 
type of goods the consumer is interested in. Convenience and user habits would prevail over 
the  benefit  (e.g.  higher  quality)  potentially  resulting  from  the  use  of  a  more  specialised 
platform. Users subject to an  availability bias  may make platform choice decisions using a 
heuristic that relies on vivid or recent data. For example, users may easily recall a platform 
that has many users, as  media and  social media  will be mentioning such  a platform. Social 
norming  (e.g.  follow  friend
comes to high coordinated switching costs. 
29  . In  its  enforcement  practice  under  Article  102  TFEU,  the  Commission  has  found  switching 
costs to constitute, to varying degrees, a barrier to entry in the digital sector. For instance, in 
the  Amazon  e-book  MFNs 
customers  that  have  already 
purchased Kindle e-books may face costs in switching to another e-book platform, due to the 
need  to  acquire  an  additional  e-book  reader  and  the  inability  to  transfer  the  library  of  e-
books  purchased  in  Amazon's  Kindle  store  to  a  different  e-book  reader. 50  In  an  internal 
document, Microsoft 
The Windows API 
 is so deeply embedded in the 
source code  of many  Windows apps that there is a  huge switching  cost to using a different 
operating  system  instead. 51  Switching  costs  are  also  relevant  where  customers  are 
businesses, not final consumers. This is demonstrated by the Google Android case, where the 
OEMs wishing to switch to other licensable smart mobile OSs face 
switching  costs. 
 
implement the Android OS on our devices was approximately 50 million Euro, with lead time 
of 1.5-2 y
52 
2.1.5. 
 
30  . Information  asymmetry  on  the  customer  side  occurs  when  customers  (consumers  or 
businesses)  in  an  economic  transaction  possess  substantially  less  knowledge  than  the  other 
party does, so that they cannot make informed decisions. For instance, a lack of information 
on  alternative  price  offers  in  the  market  for  a  particular  good  or  service  may  prevent 
direct  price  competition  with  their  rivals,  allowing  firms  to  charge  higher  prices  than  they 
otherwise  could.  Similarly,  a  lack  of  meaningful  transparency  about  all  relevant  product 
characteristics  in  view  of  the  complexity  of  the  terms  and  conditions  of  the  service  for  an 
average user, e.g. the data usage of different social networks, prevents users from comparing 
different  offers  against  each  other,  which  in  turn  reduces  the  incentives  of  suppliers  to 
improve their offerings along those dimensions that are not observable to users.  
31  .
or exacerbated by so-called behavioural biases.  For instance, consumers may systematically 
EN 

EN 

misjudge their own preferences, or the prices or attributes of products, leading to suboptimal 
consumption  choices,  such  as  buying  excessive  amounts  of  add-on  warranties,  insurance 
products, or gym memberships. Another example is  default bias , i.e. the tendency to favour 
the  default  option  when  given  a  choice  between  several  options;  this  bias  discourages 
switching to different alternatives (such as a different browser, different search engine, etc.) 
whenever certain software products come pre-
has similar adverse effects on competition as would limited information about the existence of 
these alternatives. 
32  . The  feature  of  information  asymmetry  on  the  customer  side   has  been  recognised  as 
important  or  somewhat  important  source  or  part  of  the  reasons  for  emerging  and  existing 
market failures by the NCAs with relevant experience53, as well as among the respondents to 
the OPC54. Moreover, according to the ICN Report on digital markets, 44% of the respondents 
indicated that consumer bias played an important role in the assessment of market power in 
digital markets in the cases that they have investigated. 
33  . In its enforcement practice under Article 102 TFEU, the Commission has found behavioural 
biases to constitute, to varying degrees, a barrier to entry in the digital sector. For instance, in 
the Google Android 
users that find apps pre-installed and 
55 In other 
default  bias
status  quo  bias
-
installation  of  operating  systems,  app  stores,  search engines, etc,  a  powerful  tool to lock in 
In 2016, approximately 260 million smartphones were sold 
in  Europe,  of  which  approximately  197  million  smartphones  or  76%  were  Google  Android 
devices. Practically all of these Google Android smartphones had the Google Search app pre-
installed with the rest of the GMS bundle. 56 
2.1.6.  High market concentration 
34  . A market is considered highly concentrated if one or at most two firms hold a market share of 
close  to  100%.  The  structural  market  features  discussed  above  all  favour  the  emergence  of 
few  large  firms,  or  even  just  one  super-dominant   firm.  There  is  evidence  for  a  trend  of 
growing  concentration  (and,  relatedly,  growing  mark-ups)  at  the  industry  level,  which  has 
been  documented  both  for  the  US  and  for  the  EU,  although  there  is  an  ongoing  debate 
whether growth in concentration may have been slower in the EU than in the US.57 
35  . NCAs with relevant experience58, as well as the respondents to the OPC59 broadly agreed that 
one  or  few  large  players  on  the  market  (i.e.  concentrated  market)
important or important source or part of the reasons for market failures. From a competition 
perspective,  it  may  be  very  difficult  to  maintain  competition  in  the  market ,  and  even  if 
possible, it may not be desirable, in a situation in which having only one network is the most 
beneficial  outcome  for  consumers.  However,  in  such  a  situation  it  is  essential  to  keep 
competition  for  the  market   open.  Any  successful  attempt  by  a  firm  to  lock-in  a  group  of 
consumers,  so  that  the  market  is  no longer contestable  for  a  new  entrant,  will  prevent  such 
EN 

EN 

competition for the market , with possible adverse consequences for prices, product variety, 
and innovation.60  
36  . In light of the above, ensuring contestability is of utmost importance, as 
n these markets, 
the  issues  frequently  arise  from  a  combination  of  complex  interleaving  of  firm  conduct, 
consumer behaviour, economic characteristics, technological factors, and various aspects of 
regulation. Promoting  competition in this  sector  will therefore not  be  purely about  limiting 
anti-competitive  conduct,  important  as  that  is.  It  will  also  require  more  proactive  market-
opening measures. 61 
2.2. What are the problems? 
37  . The market features explained in Section 2.1 lead to two main problem groups:  
38  . First, in many of these digital markets, in particular B2C markets, large online platforms have 
gatekeeper  platforms
ome  of  these  gatekeeper  platforms 
exercise control over whole platform ecosystems that are essentially impossible to contest by 
existing or new market operators, irrespective of how innovative and efficient they may be.62 
As a consequence contestability of these digital markets is limited even beyond the limitations 
weak  contestability  of  platform  markets ).  In  addition,  many 
businesses  are  increasingly  dependent  on  these  gatekeeper  platforms,  which  in  many  cases 
leads to gross imbalances in bargaining power and, consequently, identified unfair practices 
resulting  in  unfair  business  conditions  for  business  users63  ( unfair  business  conditions  for 
business users ).  
39  .
emerging and existing market failures
undermine  effective  competition  and  contestability  in  digital  markets  beyond  the  weak 
contestability of and unfair business practices on platform markets. In the first place, business 
models and market structures can change rapidly in markets with these features. The market 
features set out in in Section 2.1 and the resulting market failures can also occur in markets 
without  gatekeeper  platforms.  In  the  second  place,  even  within  markets  with  gatekeeper 
platforms,  market  dynamics  can  lead  to  the  emergence  of  new  business  practices  whose 
effects will need to be examined in a thorough market investigation before deciding whether, 
on balance, they are harmful or beneficial to competition on these markets. In the third place, 
some  market  failures  related  to  entrenched  market  positions  might  need  to  be  remedied  by 
more comprehensive means than only addressing business practices.  
2.2.1.  Problems stemming from conduct by large gatekeeper platforms 
40  . Many of the digital markets are  characterised by a single player, and a  few large platforms 
that have become gatekeepers for many digital and non-digital products and services. These 
gatekeeper platforms represent a key segment of the digital economy and have an important 
role in providing third parties with online access to a large number of EEA consumers. For 
example, more than 4 million businesses trade significantly via platforms,64 for whom these 
platforms serve as important intermediaries to reach consumers.  
EN 

EN 

41  . These  gatekeeper  platforms  raise  important  concerns.  First,  their  gatekeeper  position  and 
economic power cannot be efficiently contested by actual or potential competitors due to the 
importance of the market features presented above Second, due to their economic power and 
imbalances  in  their  commercial  relationship,  gatekeepers  can  undermine  fair  trading 
conditions for their business users.65 
2.2.1.1  .
Weak contestability of platform markets 
42  . As  mentioned  above,  there  is  an  unprecedented  concentration  of  economic  power  in 
digital  markets:  seven  of  the  large  platforms  account  for  69%  of  the  total  EUR  6  trillion 
platform  economy,  through  vertical  and  horizontal  integration.  Large  online  platforms 
intermediating between businesses and consumers are growing at an exponential pace. They 
have several hundreds of millions of users (both businesses and citizens/consumers).66 Total 
net revenues  of  some of  these platforms (of billions  of  euros)  double and  triple  over  a  few 
years.  
43  . Large  gatekeeper  platforms  benefit  significantly  from  the  main  features  of  digital  markets 
(described in Section 2.1). In this context, new entrants that may want to enter or expand in 
platform  markets  characterised  by  a  gatekeeper  platform  may  find  it  extremely  difficult  to 
overcome  some  of  the  inherent  market  features  without  operating  a  sufficiently  large  user 
base.67  For  instance,  a  new  entrant  must  convince  sufficient  number  of  users  (due  to  the 
importance of network externalities) to coordinate their migration to a new service, taking e.g. 
part of the social network along, or other associated data assets such as purchase or preference 
histories,  or  ratings.  This  lack  of  contestability  is  extensively  echoed  in  the  academic 
literature,68  pointing  out  that  control  over  data  by  specific  platforms  (or  a  lack  of  venture 
capital  funding  for  businesses  aiming  to  compete  with  incumbent  digital  platforms),  are 
significant barriers to entry.69 
44  . These large gatekeeper  platforms therefore  have an entrenched market position, which is 
hard to contest, and which they further expand through ecosystems. The largest platform 
companies  are  active  across  many  different  markets,  creating  extended  data-driven 
ecosystems  around  their  core  activities,  often  cross-subsidising  one  service  with  data  or 
revenues  from  another.  In  this  regard,  a  large  numbers  of  respondents  identified  online 
intermediation  services,  search  engines,  operating  systems  for  smart  devices,  consumer 
reviews,  network  and/or  data  infrastructure/cloud  services,  digital  identity  services,  online 
advertising  intermediation  services,  payment  services,  fulfilment  services  and  data 
management platforms as activities that can strengthen the role of gatekeeper platforms when 
any or all of these are integrated within a single corporate structure.70 
45  . The (structurally) entrenched position of gatekeepers has shown to be lasting and essentially 
unchallenged by competing platforms, thus leading to weak inter-platform competition. It is 
sometimes argued that incumbent s services are  often free and that  competition is  just one 
click away  or that it is vigorous in some segments. This is a too narrow and selective view of 
the  overall  dynamics  of  the  digital  platform  economy  and  market  features  described  above 
(see in particular Section 2.1).  
EN 
10 
EN 

2.2.1.2  .
Unfair business conditions for business users 
46  . The  relative  bottleneck  or  economic  power  of  gatekeeper  platforms  means  that  entrants  or 
 and gatekeeper platforms 
represent  an  important  trading  partner  for  them  to  be  able  to  reach  large  numbers  of 
consumers in the EEA.  
47  . As a result, there are stark imbalances of bargaining power between gatekeeper platforms and 
business users, which allow large gatekeeper platforms to engage in unfair practices vis-a-vis 
business users resulting in unfair business practices, as evidenced by competition enforcement 
practice, the OPC71, including targeted submissions by stakeholders, and various studies (for 
more details on the different forms of unfair practices, see Section 2.5.2). 
48  . The  identified  unfair  practices  do  not  represent  one-off  problem.  They  are  systemic  and 
recurrent features of the conduct by gatekeeper platforms, which are very often facilitated by 
the features of the markets in which these gatekeeper platforms operate.72 
2.2.2.  Market  failures  that  undermine  competition  and  contestability  in  digital 
markets 
49  . Going beyond the identified problems of gatekeeper platforms, the market features explained 
in Section 2.1 also contribute to more general, structural competition problems, in particular 
in  digital  markets. 
cases  in  various  industries  points  to  the  emergence  and  existence  of  market  failures  that 
cannot be tackled or that cannot be addressed in the most effective manner under the existing 
EU competition rules. This is supported by numerous international studies (see Section 1).  
50  . The term  market failure  indicates a situation in which a market does not allow consumers to 
benefit from the results of effective competition in terms of low prices, better quality, as well 
as more choice and innovation,  while firms  are able to earn supra-normal profits which are 
not competed away over time.73 The following graph illustrates the stock price development 
for five major big  tech companies  from 2014-2018.74 To the extent that stock prices  reflect 
market expectations of future profitability, this graph can be interpreted as measuring (future) 
profits of the respective companies. When comparing these figures to the S&P 500 index75, 
which grew by about 60-70% over the same period, this graph shows how the five companies 
 
  have 
consistently outperformed the market average.  
EN 
11 
EN 







Figure 1 - Stock price development for 5 big tech companies, 2014-2018 
 
51  . To get a sense of the absolute levels of profitability (rather than their development over time), 
the  following  graph  shows  the  revenue  per  employee  of  selected  tech  companies  in  2019. 
Given that labour costs are the relatively most important cost factor for tech companies, these 
figures can be interpreted as a rough indicator for profitability levels. It is interesting to note 
that the ranking of companies in this figure does not fully correspond to the ranking in Figure 
1.  While  Netflix  ranks  highest  in  both  stock  price  growth  and  revenue  per  employee, 
evolution. 
Figure 2 - Revenue (in USD) per employee of selected tech companies, 2019 
 
EN 
12 
EN 

52  . While  markets  typically  feature  self-correcting  mechanisms,  there  can  be  obstacles  that 
prevent  these  mechanisms  from  operating,  leading  to  non-transitory  losses  of  economic 
value.76 For instance, abnormally high profits in a market should not be sustainable in the long 
run  because  they  would  attract  new  entry  into  this  market.  As  the  new  competitors  start 
offering the same or very similar products as the incumbent(s), they will steal market share, 
and  hence  profits,  from  them,  until  the abnormally  high  profits  will  gradually  be  competed 
away. However, this self-correcting mechanism may be impaired when there are, for instance, 
barriers  to  entry  that  make  it  very  difficult  or  even  impossible  for  potential  competitors  to 
enter  the  market  and  challenge  the  incumbents.  The  first  five  market  features  described  in 
Section 2.1 all have in common that they may represent such a barrier to entry, because they 
do not allow entrants to be cost effective (because of scale and scope economies), to replicate 
ntegration), or 
to  induce  consumers  to  switch  away  from  the  incumbent(s)  (because  of  network  effects, 
switching  costs,  or  asymmetric  information).  Such  barriers  of  entry  therefore  allow 
incumbents  to  sustain  market  power,  which  in  turn  leads  to  longer-term  societal  losses  in 
terms of higher prices and less product variety for consumers, and less dynamic innovation.77  
53  . It is important to stress that the features of a market include both structural and behavioural 
ones and that demand-side considerations, in particular the behaviour of customers, play an 
equally important role in this regard. Therefore, in many cases, there is a combination of those 
elements leading to or constituting a market failure.78  
54  . Depending  on  whether  harm  is  about  to  affect  or  has  already  affected  the  market,  market 
failures  can be grouped  into two main categories: (i) scenarios where  there is  an  emerging 
market  failure  (e.g.  driven  by  anti-competitive  monopolisation  strategies  or  gatekeeper 
scenarios;  see  Section  2.6.1)  and  (ii)  existing  market  failures  (e.g.  driven  by  repeated 
parallel leveraging strategies or tacit collusion; see Section 2.6.2).79  
2.3. Why  can  the  existing  EU  toolbox  not  deal  with  emerging  and  existing  market 
failures and with unfair business practices by large gatekeeper platforms? 
2.3.1.  Why can existing EU competition law not tackle the problems? 
55  . Broadly  speaking,  the  EU  competition  policy  toolbox  includes  rules  on  antitrust,  merger 
control,  state  aid,  and  public  undertakings  and  services.  Generally,  a  distinction  is  made 
between  competition  rules  allowing  for  an  intervention  ex  post  or  ex  ante.  Antitrust 
enforcement  under  Articles  101  and  102  TFEU  (and  the  accompanying  implementing 
regulations) belongs to the first category, as it aims at detecting anti-competitive behaviour by 
companies  that  has  the  actual  or  likely  effect  of  causing  distortions  of  competition.  They 
therefore qualify  as  quasi-criminal  proceedings.  Sector  inquiries  are  investigations  that the 
Commission carries out when it suspects possible breaches of the competition rules in specific 
sectors of the economy. There is no possibility to impose remedies following a sector inquiry. 
Merger control and state aid rules aim at preventing anti-competitive outcomes by assessing 
ex  ante  whether  a  merger  between  undertakings  or  state  aid  would  negatively  affect 
competition. Merger control and state aid are purely administrative proceedings. 
EN 
13 
EN 

56  . In light of the above, intervention under the existing EU competition rules can only occur if 
one  of  the  following  preconditions  are  fulfilled:  1)  a  company  is  dominant  and  abuses  its 
dominant position, 2) there is an anticompetitive agreement, 3) there is a merger/acquisition 
with  EU dimension80  or  4)  a  Member State  grants  an  aid.  This  means  that  the  existing EU 
competition  rules  cannot  conceptually  deal  with  existing  market  failures  in  the  absence  of 
these preconditions (e.g. anti-competitive monopolisation by a non-dominant company with 
market power below the dominance threshold). 
57  . Given that the market features of digital markets are not caused by the companies operating 
on  a  particular  market,  even  though  their  distortive  effects  can  sometimes  be  exacerbated 
through  their  conduct,  emerging  market  failures  cannot  be  tackled  on  the  basis  of  the 
existing  competition  rules.  The  same  applies  to  existing  market  failures,  which  refer  to 
markets  that  are  not  functioning  well  and  delivering  competitive  outcomes,  notably  due  to 
their structure.  
58  . In addition, in some instances, the existing EU competition rules may be able to prevent or 
address  a  market  failure,  but  not  in  the  most  effective  manner  (e.g.  repeated  parallel 
leveraging  into  related  markets  by  a  dominant  company).  This  is  because  the  existing 
competition  rules  do  not  allow  for  a  holistic  assessment  of  and  a  more  principle-based 
approach  with  regard  to  remedies  for  all  markets  concerned.  For  example,  individual 
instances of leveraging of market power by a dominant company into related markets can be 
dealt  with  under  Article  102  TFEU.  However,  if  such  conduct  were  to  be  carried  out  in  a 
repeated manner, the Commission would need to run several parallel investigations, without 
necessarily being able to tackle the core problem effectively (see Section 2.6.2). 
59  . In  antitrust  cases  the  Commission  cannot  aim  at  going  beyond  the  infringement  at  stake  to 
address an underlying structural problem. Remedies must be limited to what is necessary, not 
more  than  that,  to  achieve  its  goal.  Thus,  the  remedies  in  antitrust  cases  must  go  as  far  as 
necessary to bring the infringement to an end and should be the least restrictive possible. If 
there are several appropriate measures that can address the infringement, the least onerous one 
must be imposed.  
60  . In  light  of  the  above,  there  is  an  enforcement  gap  which  prevents  effective  and  timely 
intervention based on the existing EU competition rules against emerging and existing market 
failures.  
61  . In addition, the existing EU competition rules do not necessarily capture all unfair business 
practices by large digital gatekeepers. This is because these practices do not necessarily have 
an anticompetitive object or effect under Article 101 TFEU, or may not be captured by Article 
102  TFEU,  if  the  platform  is  not  found  to  be  dominant,  or  if  there  is  no  effect  on 
competition.81 
2.3.2.  Why is other EU legislation not sufficent to tackle the problems? 
62  . Regulation  (EU)  2019/1150  on  fairness  and  transparency  for  business  users  of  online 
intermediation services 
P2B Regulation
EN 
14 
EN 

EU-level  legislation  specifically  targeted  at  commercial  issues  engaged  in  by  online 
to  more  than  10,000 platforms  in  Europe  and  reflects  the  fact  that  a  certain  dependency  of 
professionals, 
the fairness, transparency and redress rights and obligations that the P2B Regulation provides 
are  necessarily  high-level  and  principles-based.  Since  this  legal  framework  establishes  a 
address  issues  deriving  from  the  concentration  of  economic  power  and  unfair  business 
practices  of  a  limited  number  of  very  large,  gatekeeper  platforms,  nor  does  it  address 
emerging and existing market failures in digital markets more broadly. 
63  . EU data protection legislation82 specifies the fundamental right to the protection of personal 
data. It therefore covers business-to-citizen and government-to-citizen interactions, rather than 
commercial  and  competition  related  issues.  Article  20  of  the  General  Data  protection 
regulation 
  provides  a  limited  right  to  data  portability83,  though  it  is  broadly 
considered that there are still many implementation challenges and that this right is at present 
insufficient  to  significantly  lower  entry  barriers  and  to  facilitate  the  contestability  of 
markets84.  
64  . EU consumer law does address a range of potentially harmful practices, at EU level notably 
through the Unfair Commercial Practices Directive (UCPD)85 and the Unfair Contract Terms 
Directive  (UCTD)86.  While  these  directives  define  a  number  of  relevant  concepts,  such  as 
'professional  diligence'  and  'good  faith',  their  scope  is  explicitly  limited  to  business-to-
consumer  transactions.  Conversely,  the  Misleading  and  Comparative  Advertising  Directive 
(MCAD)87 covers certain B2B relations. However, the provisions set forth in the MCAD are 
limited to a narrow subset of advertising practices, which are not specific to online platforms 
or  digital  markets,  and  do  not  deal  with  the  unfair  business  practices  carried  out  by  large 
gatekeeper platforms.  
2.4. What is the size of the problem? 
65  . Reports  have  estimated  that  the  digital  economy  accounts  for  between  4.5%  to  15.5%  of 
global GDP in 2019, depending on the definition.88 The amount of data created by year in the 
digital  economy  is  growing  at  an  exponential  rate.  In  2020,  it  is  estimated  to  reach  47 
zettabytes compared to 12 zettabytes in 2015. Forecasts point to 2 142 zettabytes in 2035.89 A 
report  from  the  CMA  describes  the  growing  importance  of  pricing  algorithms,  not  only 
adopted by large retailers such as Amazon, but also smaller online retailers.90  
66  . The  important  role  of  large  platforms  for  businesses  to  reach  markets  and  consumers  is 
constantly  strengthened  due  to  the  e-commerce  growth  in  Europe.  The  B2C  e-commerce 
turnover  was  growing  at  an  average  pace  of  13%  between  2014  and  2019  with  turnover 
forecasted to hit EUR 621 billion in 2019 and is set to be worth EUR 717 billion in 2020.91 
On  average,  16.2%  of  retail  trade  in  2020  in  Europe  takes  place  online,  almost  double  in 
comparison  to  2018.92  The  share  of  online  shoppers  in  Europe  making  cross-border  online 
purchase has also increased significantly over the past decade, nearing 50% in 2019. Cross-
EN 
15 
EN 

border B2C e-commerce sales in Europe are projected to grow at a double-digit rate at least 
through  2022.93 
lockdowns  due  to  the  COVID  19  outbreak  in  2020;94  consumers  have  shifted  their  habits 
towards more search engines, social media and online entertaining media.95 
67  . As explained in more detail in Section 2.1, the characteristics of digital markets often favor 
the  emergence  of  strong  concentration,  which  tends  to  be  accompanied  by  rising  mark-ups 
and  weaker  competition.  The  trend  of  increasing  industry  concentration  has  been 
documented for both digital and non-digital industries alike. For instance, in 2014 the mean 
96 had 4 percentage point higher sales concentration 
than in 2000.97  
68  . As  regards  trends  in  mark-ups,  empirical  studies  suggest  that  company  mark-ups  have 
increased by 4% to 6% for the period 2001-14, on average across country,98 and that the result 
is mainly driven by the top of the mark-up distribution in the digital sector.99 For the top 10% 
of the firms in the sample, the growth in mark-ups over the period 2001-14 amounted to 20%, 
while the remaining firms in the sample exhibit a flat trend, i.e. mark-ups stayed roughly the 
same.100 To the extent that this observed trend of increasing market power of this top 10% of 
firms  is  a  sign  of  insufficient  competitive  constraints  faced  by  these  firms,  increasing 
competition in these markets could contribute to slowing down the growth trend in mark-ups, 
decrease  prices  and  increase  choice,  quality  and  innovation.  For  example,  a  recent  study 
shows  that  more  concentrated  industries  also  feature  a  more  negative  relation  between 
markups and investment and innovation.101 
69  . As to the platform economy, according to the Online Platform Economy Observatory, traffic 
share is the most revealing indicator of the economic significance of online platforms.102 The 
50  top  online  platforms,  representing  an  average  of  over  60%  of  traffic  share  across  the 
Member States, achieved worldwide revenues of almost USD 340 billion (EUR 276 billion) 
in 2018, and employed almost 600 000 people.  
70  . The  degree  to  which  businesses  of  all  kinds  have  integrated  into  and  may  depend  on  the 
platform economy is illustrated by the fact that in some cases more than 50% of goods sold on 
a  market  place  can  be  from  third-party  sellers.  In  relation  to  software,  there  are  over  26.4 
million  software  developers  in  the world  who  depend entirely  on large platforms providing 
the infrastructure and setting the rules for the distribution of their apps. 
71  . The problems identified above are affecting a large and expanding number of merchants and 
small  businesses  across  Europe,  which  form  a  significant  part  of  the  EU  economy.  The 
number of enterprises depending on online platforms varies depending on the sector, but can 
be  estimated  to  reach  at  least  1  million  merchants  in  the  EU  (underestimate),  combining 
sectors  such  as  online  retail,  hotels  and  restaurant  businesses,  app  developers,  etc.  The 
increasing importance of digital channels and the dependence, especially of small businesses, 
on  such  channels,  means  that  the  implications  of  unfair  business  practices  by  gatekeeper 
platforms could be far-reaching. 
EN 
16 
EN 

72  . The reduced contestability of digital markets in which gatekeeper platforms operate moreover 
seems  to  result  in  suboptimal  innovation  levels,  with  notably  implications  for  societal 
welfare..103 Relevant data, although of a general nature, supports the view that many markets 
are becoming more concentrated  and display less competition. Profit margins  are widening, 
with a few firms reaping a significant share. Innovation levels are also sub-optimal 104  
2.5. Drivers of problems stemming from conduct by large gatekeeper platforms  
2.5.1.  Identified factors and practices limiting platform market contestability  
73  . Gatekeeper platforms benefit from data dependency, strong (in)direct network effects, variety 
and  volume  of  data,  information  asymmetry,  lack  of  multi-homing  and  consumer  lock-in, 
which  reinforce  entry  barriers.  In  addition,  other  factors,  including  unfair  practices  by 
gatekeeper platforms contribute to the weakened contestability of platform markets where a 
gatekeeper platform is present.  
74  . Furthermore, considering the market features that gatekeeper platforms benefit from, business 
users in a data driven economy face important barriers to entry, such as limited or no access to 
vast amount of data as well as lack of any or meaningful interoperability to access such data 
that may be collected by gatekeeper platforms. 
75  . For  example,  the  Impact  Assessment  study  and  input  to  the  OPC  point  to  practices  that 
prevent both consumers and business users to switch. In the digital sphere data, being able to 
port both  historical  and  real-time data  are an  important  precondition  for  both  multi-homing 
and switching.105 Business users and consumers alike repeatedly raise the issue of not being 
able  to  use  any  other  platform  or  service  because  the  incumbent  refuses  to  provide  an 
enhanced  and  continuous  real-time  ability  to  port  personal  and  non-personal  data  in 
interoperable  format.  These  practices  affect  contestability,  and 
possibilities to move to or rely on alternative platforms or services. 
76  . As  mentioned  above,  behavioral  biases  reinforce  switching  costs  and  keep  users  locked106 
into the gatekeeper platform. Platform companies routinely design their services to optimise 
such as A/B testing, or finely targeted personalisation of their service offering. Some usage 
patterns  design  choices  that 
  users  into  certain  decisions.107  In  addition  to  biases 
towards  default  settings/options  and  high  information  costs,  researchers  recently  identified 
seven categories of behavioral patterns.108  
77  . In addition to behavioral biases, certain practices by large gatekeeper platforms contribute to 
consumer  lock-in,  including  through  strengthening  these  biases  through  such  unfair 
practices. For instance, gatekeeper platforms are often requiring a user to sign up/register with 
an  email  service  of  the 
platform  when  using  another  of  its  products.  The  US 
House of Representatives Judiciary Committee also describes lock-in strategies including free 
tier offerings for cloud services.109 
EN 
17 
EN 

78  . Gatekeepers  often  also  limit  their  business  users  ability  and  incentives  to  switch.  One 
example of such behavior is imposing on business users  anti-
, by which 
they 
on 
the  platform,  even  though  these  alternative  offers  may  be  cheaper  or  otherwise  potentially 
attractive  alternatives.110  For  instance,  a  big  app  store,  which  represents  a  very  important 
trading  partner  for  many  business  users,  may  not  allow  its  business  users  to  advertise 
alternative  subscription  options  to  consumers.  Also,  so-called  wide  Most  Favoured  Nation 
Clauses (MFNs)   i.e. clauses that oblige third party business users to apply the same retail 
prices or offer the same conditions on other platforms essentially freeze competition among 
platforms and do not allow competing platforms to have lower priced/better offers. 
79  . Finally, gatekeeper platforms may limit the access to or the interoperability of certain of their 
platform services/functionalities with the services offered by business users, reserving those 
functionalities to their own services.  
2.5.2.  Identified unfair practices vis-a-vis business users 
80  . Online platforms intermediate an increasing number of transactions and are increasingly the 
main vehicle for businesses for market access. A few gatekeeper platforms have become the 
entry  points  to  numerous  markets  -  they  link  millions  of  enterprises  with  billions  of 
consumers.  Businesses are  increasingly  dependent  on limited  number of  these  gatekeeper 
platforms, which together with the strong data-driven network effects results in an imbalance 
in  bargaining  power  between  business  users  and  gatekeeper  platforms.  They  have  thus 
become an  important trading partner for these businesses to reach millions of consumers in 
the  EEA  and  serve  as  market-gateway,  on  which  SMEs  depend  to  be  visible  online  and  to 
reach consumers both on national and cross-border markets. 
81  .
revenue  via  onl
-
commerce. According to the Observatory  estimates, around half of enterprises derived more 
than  25%  of  their  revenues  from  online  platforms.  For  almost  10%  of  companies,  online 
platform  sales  exceed  75%  of  all  revenues;  while  according  to  Statista  estimates,  in  2017, 
18%  of  company  revenues  across  the  EU-28  came  from  e-commerce,  with  the  highest 
proportion in Ireland (33%) and Czech Republic (31%).  
82  .
nce on platforms is the use of platforms to publish 
online  advertising.  Of  SMEs  in  the  EU  that  sell  online,  more  than  8  in  10  rely  on  search 
engines  to  promote  their  products  and  services  as  a  mean  of  marketing  their  products  or 
services. In 2018, an average of 26.2% of enterprises across the EU paid to advertise online. 
In northern European countries, such as Sweden and Denmark, this figure was over 44%. 
83  .
models have enabled them to create ecosystems for which they set the rules by which other 
economic  players  should  act.  If  set  in  an  unfair  manner,  these  rules  can  be  detrimental  to 
EN 
18 
EN 

84  . The  enforcement  experience  and  input  to  the  OPC  shows  that  unfair  practices  can  have 
different forms and shape. They can be grouped into broader categories   the most prominent 
examples are unfair business practices related to self-preferencing, data and access conditions.  
85  . The broad category  of  self-
 or  self-
  refers to  practices in which a 
usually  vertically  integrated  platform  applies  dissimilar  conditions  to  business  users  in 
equivalent  situations    in  this  case  favouring  its  own  services  directly  or  indirectly  in 
situations when it has a dual role of providing core platform services to business users and at 
the same time competing with them when providing ancillary services. 
86  . Self-preferencing  occurs  in  many  situations  in  the  online  and  offline  world  (e.g.  in 
supermarkets  with  own  brands).  Such  behaviour  may  not  be  considered  generally  anti-
competitive under EU competition rules or as unfair in all business relationships. However, 
certain  forms  of self-preferencing may amount  to  an unfair business practice. An important 
concern  here  is  fair  balancing  of  interests,  in  this  case  those  of  the  gatekeeper  platforms 
versus that of their business users.111 In particular, the special position of gatekeeper platforms 
who are playing a dual role and may engage in favouring their own services may lead to the 
exclusion  of  alternatives  by  business  users  who  are  largely  dependent  on  these  gatekeeper 
platforms to reach consumers, reducing choice for them, potentially undermining the quality 
of service and increasing prices.112 For example, a big app store, which markets a number of 
its own popular apps and at the same time maintains the same marketplace, access to which is 
very  important  for  its  competitors  to  reach  consumers,  for  competitors  is  self-preferencing 
through applying  more  favourable  policies for  its  own products  and  selective  drafting rules 
favouring its own products.  
87  . Feedback  to  the  OPC  shows  that  business  users  consider  self-preferencing  to  be  a  very 
common  practice  deployed  by  large,  vertically  integrated  platforms.  Responses  by  business 
users suggest that search and ranking algorithms often give preference 
services, but also that a platform often has an incentive to bias its recommendations toward 
the content provider charging a lower royalty. 
88  . Certain  forms  of  data  related  practices  by  a  gatekeeper  platform  can  also  be  considered 
unfair.
89  . An example of a data related practice that could be considered unfair, and has been raised by 
many  stakeholders  in  the  context  of  the  OPC,  is  the  situation  where  a  gatekeeper  platform 
restricts business users from accessing and using the data that they provide, receive from their 
customers 
related practices which could also be considered as harmful relate to unfair restriction to inter-
operability and/or interconnection. 
90  . Feedback to the OPC shows that business users are confronted with the imposition by large 
platforms of proprietary services and an authentication through the platform even when third 
party  services/products  are  used  to  create  a  direct  link  with  customers  to  the  detriment  of 
third-party providers. Respondents suggest that gatekeeper platforms exclude business users 
EN 
19 
EN 

from access to user data and attempt to remove  the direct link between the client  and third 
party suppliers (so-called disintermediation).
91  . Other examples include (i) gatekeeper platforms that use certain data that they received from 
business  users  for  a  particular  use,  for  instance  advertising  services,  for  other,  unrelated 
purposes, or (ii) a gatekeeper operating a marketplace benefits from its dual role and ability to 
evaluate product, sales and customer data generated from the sales of goods provided by third 
party merchant business users on its marketplace. 
92  . Finally, with regard to access conditions, gatekeeper platforms, thanks to their  position, can 
often impose unfair terms of access to business users, for instance in relation to price for the 
services they offer.  
2.5.3.  Fragmented regulation and oversight 
93  . Various  different  national  rules  in  the EU  are  emerging  in  partial response to  the  problems 
identified, including significant initiatives in Belgium, France, Germany, and the Netherlands. 
In addition, there  is no necessarily  coordination  among different national authorities setting 
laws  vis-à-vis  platforms,  leading  to  potentially  heterogeneous  responses  across  the  EU. 
Fragmentation already exists with regard to platform-specific regulation, as for example in the 
cases of transparency obligations and MFN clauses.113 
94  . Fragmentation  of  the  EU  legal  landscape  creates  a  degree  of  legal  uncertainty  and 
heterogeneous  compliance  costs  that  are  generally  easier  to  absorb  for  incumbents,  but 
generate significant burden for potential entrants and smaller business users, thus limiting the 
ease of scaling-up across the internal market. Disparate laws may also endanger the benefits 
ultimately  resulting  in  unequal  impacts  on  EU  consumers.  Fragmented  regulation  and 
oversight put at risk the effective functioning of the Digital Single Market. 
2.6. Problem drivers for market failures in digital markets 
95  . As  outlined  in  Section  2.2.2,  there  are  two  categories  of  market  failures  that  undermine 
competition  and  contestability:  emerging  market  failures  (see  Section  2.6.1)  and  existing 
market failures (see Section 2.6.2). There are different scenarios that can give rise to emerging 
and  existing  market  failures  which  cannot  be  tackled  or  addressed  in  the  most  effective 
manner  under  the  existing  EU  competition  rules.  Examples  illustrating  the  most  important 
cases of emerging or existing market failures are set out in Section 2.6.3.  
2.6.1.  Emerging market failures 
96  . Emerging  market  failures  arise  where  certain  market  characteristics  as  those  set  out  in  see 
Section 2.1, in isolation or combined with conduct of the companies operating on the market 
concerned,  fundamentally  change  the  competitive  process,  leading  to  sudden  and  radical 
decreases  in  competition  preventing  markets  from  self-correcting.  Such  emerging  market 
failures  cannot  be  tackled  on  the  basis  of  the  existing  EU  competition  rules,  because  the 
market  features  underlying  the  emergence  of  such  market  failures  are  not  caused  by  the 
EN 
20 
EN 
















companies  operating  on  the  market  concerned,  even  though  their  distortive  effects  can  be 
exacerbated by the 
 conduct.  
2.6.2.  Existing market failures 
97  . Existing  market  failures  refer  to  markets  that,  notably  due  to  their  structure,  are  not 
functioning well and delivering competitive outcomes in terms of low prices, better quality, as 
well  as  more  choice  and  innovation.  As  explained  in  paragraph  50  above,  while  markets 
typically  feature  self-correcting  mechanisms,  there  can  be  obstacles  that  prevent  these 
mechanisms from operating, leading to non-transitory losses of economic value.114  
2.6.3.  Examples of emerging and existing market failures 
98  . This  section  discusses  examples  for  the  scenarios  that  give  rise  to  emerging  and  existing 
market failures. As illustrated in Figure 3 below, there are some scenarios, namely leveraging 
strategies (either standard or repeated parallel), and gatekeeper (or  bottleneck ) scenarios, 
which are relevant for both emerging and existing market failures. Other scenarios only affect 
one  or  the  other  type  of  market  failure.  For  instance,  anti-competitive  monopolisation  only 
concerns  emerging  market  failures,  while  tacit  collusion  (possibly  facilitated  by  pricing 
algorithms)  and  common  shareholding  are  examples  of  existing  market  failures.  Each 
scenario will be discussed in more detail below.  
99  . The scenarios identified below do not represent an exhaustive list of such situations, but are 
meant  to  illustrate the  most  important  cases  of  emerging  or  existing  market  failures,  which 
cannot be tackled under the existing EU competition rules or which cannot be addressed in the 
most effective manner. 
Figure 3: Examples of emerging and existing market failures 
EN 
21 
EN 

2.6.3.1  .
Anti-competitive  monopolisation  as  example  of  emerging  market 
failures 
100  . Anti-competitive  monopolisation  refers  to  scenarios  where  one  market  player  may  rapidly 
acquire market shares due to its capacity to put competitors at a disadvantage in the market 
unfairly,  for  instance,  by  imposing  unfair  business  practices  or  by  limiting  access  to  key 
inputs, such as data.115 These markets will not yet have generated a dominant firm, but show 
clear signs of increasing market power in the hands of one firm. As the industry matures and 
becomes more concentrated, certain business practices - which are unobjectionable when used 
in the infant stages of the industry (such as exclusive contracts, fidelity rebates, tying) - may 
allow  a  firm  to  drive  its  competitors  out  of  the  industry  or  relegate  them  to  unprofitable 
market niches. In combination with other factors (such as scale economies or network effects) 
they may lead to anti-competitive monopolisation.116  
101  . One  implication  of  the  presence  of  network  effects  is  that  even  markets  where  initially 
multiple competitors are active become prone to  tipping : once a firm has obtained a certain 
advantage over rivals in terms of market share, its position may become unassailable and the 
market  may  gravitate  towards  a  situation  of  dominance  or  (quasi)-monopoly.  An  example 
would be the market for comparison shopping websites, where the Commission found that, as 
 Google was able to take 
traffic  away  from  competitors,  allowing  Google  Shopping  to  grow  from  a  very  marginal 
position to a very strong dominant position.117 While the Google Shopping  case shows that 
Art. 102 TFEU allows for competition policy to intervene and impose corrective measures in 
such markets after tipping has occurred, such an ex-post intervention may not always be able 
to fully restore the market conditions that existed before the market tipped, in particular in fast 
moving markets where competitors may quickly leave markets and may not want to reenter 
again. Both the NCAs with relevant experience118, as well as the respondents to the OPC119, 
generally  consider  that  tipping  is  common  or  to  some  extent  common  in  digital  markets. 
According  to  these  respondents,  the  important  or  very  important  competition  concerns  that 
arise in tipping markets are the following: 1) there will not be sufficient competition on the 
market  in  the  long  run;  2)  customers  will  not  have  enough  choice;  3)  customers  will  face 
insufficient  innovation;  4)  efficient  or  innovative  market  players  will  disappear  and  5) 
customers may face higher prices. 
102  . Both the NCAs with relevant experience120, as well as the respondents to the OPC121, agree 
that  anti-competitive  monopolisation  is  a  market  scenario  qualifying  as  important  or  very 
important emerging market failure. In terms of sectors or markets where this scenario might 
arise,  respondents  mentioned  notably  digital  sectors/markets  (including  app  stores,  online 
advertising, search services, social networks and online marketplaces), transport, automotive, 
pharmaceuticals and telecoms. Most respondents who expressed a view considered that this 
scenario is common or at least somewhat common in digital markets, including because of the 
particular features of such markets.122 Those respondents who signaled relevant knowledge or 
experience  with  tipping  markets  identified  the  following  as  fields  where  such  tipping  has 
occurred: social networks, search services, e-commerce platforms, online advertising, online 
EN 
22 
EN 

messaging, app stores, operating systems, regulated markets like telecoms, energy and rail, as 
well as online food delivery and accommodation bookings.  
103  . Respondents  generally  considered  that  important  or  very  important  market  features  of  a 
tipping  market  are  the  following:  1)  direct  network  effects;  2)  indirect  network  effects;  3) 
users predominantly single-home (i.e. they use typically one platform only) and 4) economies 
of scale. Respondents generally considered that tipping is common or to some extent common 
in digital markets. 
2.6.3.2  .
Leveraging strategies as example of emerging and existing market 
failures 
104  . Leveraging strategies refer to practices whereby a firm with market power exerts such power 
with a view to extending such power to a related market. Such strategies may give rise to both 
emerging  and  existing  market  failures.  Where  a  (possibly  dominant)  company  with  market 
power in a core market applies such leveraging on multiple related markets simultaneously, 
for  instance  by  relying  on  large  amounts  of  data,  the  term  repeated  parallel  leveraging 
strategies  applies. The latter are more likely to  give rise to  existing market failures,  rather 
than emerging market failures.  
105  . Repeated parallel leveraging strategies are a market scenario that could fall under Article 102 
TFEU, if the leveraging is carried out by a market player with a dominant position. However, 
if that player does not have a dominant position, Article 102 TFEU does not apply. Provided 
there  is  a  finding  of  dominance,  the  Commission  could  address  single  instances  of  this 
conduct  on  the  basis  of  the  existing  EU  competition  rules.  However,  if  the  market  player 
concerned engages in multiple leveraging strategies into different related markets, this would 
require  running  several  competition  cases  for  each  individual  market  onto  which  the 
leveraging takes place. This may lead to diverging outcomes depending on the circumstances 
of  each  case,  without  addressing  the  underlying  problem  at  the  heart  of  the  leveraging 
In  such  circumstances,  a  [market] 
investigation  into  these  practices  in  the  digital  industry  may  allow  to  achieve  a  uniform 
approach that avoids the vagaries of the case-law, and might hence be superior to the attempt 
of setting a policy through the precedential values of article 102 cases. 123 
106  . Both the NCAs with relevant experience124, as well as the respondents to the OPC125, broadly 
[a]  (not  necessarily  dominant)  company  with  market  power  in  a  core  market 
extend[ing]  that  market  power  to  related  markets
important  or  very  important  structural  competition  problem.  In  terms  of  sectors  or  markets 
where  these  situations  manifest  themselves,  respondents  mentioned  digital  sectors/markets 
(including app stores, operating systems, online advertising, search services, social networks, 
messaging apps, e-commerce and online marketplaces), transport, automotive, and telecoms. 
As examples  and  manifestations of  the  leveraging  of  market  power,  respondents  pointed to 
-prefer
126
-
subsidisation. 
EN 
23 
EN 

2.6.3.3  .
Gatekeeper/bottleneck  scenarios  as  example  of  emerging  and 
existing market failures 
107  . As pointed out in the OPC127 by many stakeholders, as well as recently documented by the US 
House  of  Representatives  Majority  Staff  report  (see  Section  1),  so-
control access to a number of customers (and/or to a given input /service such as data) that   
at  least  in  the  medium  term    cannot  be  reached  (and/or  replicated)  otherwise.  Gatekeeper 
scenarios  refer  to  situations  where  customers  typically  predominantly  use  one  service 
provider/platform  for  a  specific  purpose  (single  home).  These  gatekeepers  may  engage  in 
strategies  that  limit  the  ability  of  their  business  users  to  grow  and  multi-home,  thereby 
weakening competition on the whole market. 
108  . There was consensus both among the NCAs with relevant experience128, as well as among the 
respondents to the OPC129
Gatekeeper Scenarios
structural competition problem, pointing in particular to e-commerce, search services, social 
networks,  online  advertising,  app  stores,  operating  systems,  online  messaging, 
accommodation  bookings,  entertainment  services  (e.g.  video  distribution  and  broadcasting), 
financial markets, energy and telecommunication markets, or transport, as sectors where such 
gatekeeper scenarios have manifested themselves.  
2.6.3.4  .
Tacit collusion as example of existing market failures 
109  . Tacit collusion refers to a situation where competitors in an industry manage to behave in a 
coordinated manner (i.e. jointly raise prices, or partition the market among each other) based 
on  a  m
their actions. Given that in a tacit collusion scenario undertakings do not reach an agreement 
nor engage in a concerted practice, this type of scenario falls outside Article 101 TFEU and 
cannot be tackled by the Commission under the existing EU competition rules.  
110  . NCAs130  and  stakeholders  responding  to  the  OPC131 
[h]ighly 
concentrated markets where only one or few players are present, which allows to align their 
market behaviour
competition  problem.  They  consider  that  important  or  very  important  features  of  an 
oligopolistic market with a high or substantial risk of tacit collusion are the following: 1) high 
concentration levels; 2)  competitors  can monitor  each  other's  behaviour;  3)  high  barriers to 
enter  and  4)  the  homogeneity  of  products.  Those  respondents  also  generally  agreed  that 
Article 101 TFEU is not suitable for tackling tacit collusion.132 
111  . More  recently,  there  have  been  concerns  expressed  in  particular  in  academia133  that  new 
technologies,  in  particular  pricing  algorithms,  may  facilitate  collusive  behaviour  among 
firms  without  the  need  to  coordinate  their  actions  explicitly.134  Pricing  algorithms  are 
automated tools that allow very frequent changes to prices and other terms taking into account 
all or most competing offers on the market. It appears at least possible that such algorithms, if 
deployed  by  several  competitors  in  the  same  industry,  will  learn  to  set  supra-competitive 
prices without ever communicating with each other.135 NCAs with relevant experience submit 
that pricing algorithms are widely used for the distribution of mass-market products (such as 
EN 
24 
EN 

electronic  goods,  or  household  appliances)  and  services  (such  as  plane  tickets  and 
accommodation).  They  are  used  especially  to  set  flexible  prices  for  products  or  services  in 
several  industries  including  tourism,  transport,  hospitality  and entertainment,  and  can  be  an 
important  or  very  important  source  or  part  of  the  reasons  for  a  structural  competition 
problem.136  
112  . For  instance,  in  its  E-commerce  sector  inquiry,  the  Commission  established  that  more  than 
half of the respondent retailers tracked the online prices of competitors and more than three 
quarters  of  these  retailers  subsequently  adjusted  their  own  prices  to  those  of  their 
competitors.137  Such  automatic  price  adjustments  are  not  per  se  problematic.  However, 
transparency  in  the 
industry  that  would  be  difficult  to  achieve  if  this  data  had  to  be  hand-collected.  Price 
transparency has been recognised as a factor facilitating collusion in past competition cases138, 
and  in  at  least  one  case,  namely  that  of  Computerised  Reservation  Systems,  necessitated 
regulatory measures to prevent the emergence of tacit collusion.139 The potential of algorithms 
to  facilitate  collusion  by  creating  more  transparency  could  be  amplified  where  such 
algorithms are either programmed to, or learn by themselves to pursue collusive strategies, i.e. 
to set prices above the competitive level, which are sustained by a complex punishment code 
by which firms trying to undercut the collusive price to steal market share from their rivals 
trigger a price war in the market which makes the original price reduction unprofitable. 
113  .
ompetition law covers instances where algorithms amplify explicit 
collusion,  but  could  be  more  difficult  to  apply  in  relation  to  pure  forms  of  tacit  collusion, 
which  is  generally  not  covered  by  antitrust  rules.  Given  the  concern  that  algorithms  make 
tacit  collusion  more  frequent,  there  is  an  ongoing  debate  about  the  need  to  rethink  some 
fundamental antitrust concepts. 140 A similar concern has been expressed by an expert panel 
Economic  Advisory  Group  on  Competition  Policy
Commission on the UK experience with Market Investigations and possible lessons to draw 
for the EU.141 
114  . Among  the  stakeholders  responding  to  the  OPC,  only  a  part  had  come  across  pricing 
algorithms  before, but those  who  did  consider  that  they  are  an important  or  very  important 
source  or  part  of  the  reasons  for  a  structural  competition  problem.142  NCAs  do  not  have 
extensive experience with such market situations. Some of them therefore conducted studies 
in  order  to  explore  different  theories  of  harm  when  using  pricing  algorithms.  They  explain 
that  pricing  algorithms  are  widely  used  for  the  distribution  of  mass-market  products  and 
services especially to set flexible prices for products or services in several industries including 
tourism,  transport,  hospitality  and  entertainment  and  generally  consider  that  using  pricing 
algorithms can lead to the alignment of prices/less competition between market players. 
2.6.3.5  .
Common shareholding as example of existing market failures 
115  . Some markets are characterised by a high degree of common shareholdings (when one person 
or institution owns shares of two or more firms) or cross-shareholdings (when two firms own 
143 This may lead to ambiguous incentives for the owners of these shares, 
EN 
25 
EN 

and the managers who run the respective companies on behalf of their shareholders. In fact, 
(or all) of its rivals, then this may soften competition between these firms, leading to higher 
prices and lower quality for consumers. Common shareholder may induce such a softening of 
competition for instance by making managers of companies in the same industry compete less 
aggressively  against  each  other  by  designing  their  compensation  schemes  in  a  way  that 
discourages such competition.  
116  . While common shareholding was not explicitly mentioned in the questionnaire submitted to 
the  NCAs  and  the  OPC,  one  NCA144  and  several  respondents  to  the  OPC145  suggested 
common  shareholding  as  an  additional  market  feature  that  can  be  a  source  or  part  of  the 
reasons for a market failure, notably as it may facilitate tacit collusion.  
117  . Due to its structural nature, common shareholding itself is, like tacit collusion, not covered by 
Article  101  and  Article  102  TFEU.  It  cannot  therefore  be  addressed  under  the  existing  EU 
competition  rules  absent  additional  elements  amounting  to  an  anti-competitive  agreement 
pursuant  to  Article  101  TFEU  or  a  breach  of  a  collective  dominant  position  pursuant  to 
Article 102 TFEU. 
2.7. How will the problem evolve? 
118  . As explained in Section 2.1.6, concentration and mark-ups in most digital markets have been 
increasing over the last years, and there is no indication that this trend will be inverted during 
the next  years.  In some  cases, markets have already stabilised at  a high concentration level 
structure and do not show any evidence of possible increase in competitiveness in the future. 
Data is also becoming more and more important, exacerbating the market failures associated 
to the control of data. 
119  . The COVID-19 crises has dramatically increased the importance of e-commerce and trading 
.146  This  has  only  accelerated  the  dependency  of 
users  and  businesses  on  the  services  provided  by  the  larger  gatekeeper  platforms    as 
evidenced indirectly in the increase in stock market valuation of some of the largest platform 
companies. 
120  . Absent  any  EU  intervention,  the  economic  drivers  are  likely  to  increase,  exacerbating  the 
observed  problems.  As  an  illustration,  further  development  and  use  of  voice  assistants  can 
-activated  services  may 
create concerns in  relation to search for online products/services/information. The provision 
of a single answer to a search request limits the possibility to access alternative results, thus 
reducing choice and limiting competition.147  
121  . Innovation  would  remain  concentrated  within  a  small  number  of  gatekeepers,  ultimately 
ation- and data-friendly services148 provided by 
a larger number of platforms than gatekeepers. 
EN 
26 
EN 

122  . The  regulatory  gap  will  be  filled  at  national  and  non-EU  level,  increasing  further  the 
coordination costs, fragmenting the internal market, and leading to greater legal uncertainty. 
2.8. Problem tree 
Figure  : Problem tree 
Market features 
Problem drivers 
Problems 
Scale (or scope) economies, and 
Identified factors and practices 
high degree of vertical integration 
limiting platform market 
Weak contestability 
contestability 
of platform markets 
Network effects 
Fragmented regulation and 
oversight 
Unfair business 
conditions for 
Data dependency 
Identified unfair practices vis-
a-vis business users 
business users 
Switching costs 
Emerging market failures, e.g.: 
anti-competitive 
monopolisation
Market failures that 
Assymetric information and 
undermine 
consumers' behavioural biases 
competition and 
contestability in 
Existing market failures, e.g. 
digital markets  
tacit collusion        common 
High market concentration 
ownership 
3.  WHY SHOULD THE EU ACT? 
3.1. Legal basis 
123  . Given the intrinsic cross-border nature of the services provided by gatekeeper platforms and 
the  risk  of  further  regulatory  fragmentation  regarding  functioning  of  the  Single  Market  for 
digital  services,  in  particular  in  relation  to  gatekeeper  platforms  as  well  as  functioning  of 
digital  markets,  Article  114  TFEU  is  the  relevant  legal  basis  for  this  initiative.  One  of  the 
objectives  of  the  intervention  is  to  identify  harmonised  set  of  rules  relating  to  measures 
tackling  unfair  behaviour  by  gatekeeper  platforms,  safeguarding  contestability  of  digital 
markets  and  ensure  harmonised  set  of  market  investigation  powers  in  case  of  existing  or 
emerging market failures.  
124  . It is appropriate to combine Article 114 TFEU with Article 103 TFEU because certain unfair 
behaviour by gatekeeper platforms and certain types of existing market failures could also be 
addressed under Articles 101 or 102 TFEU but not in the most effective manner, as explained 
in Section 2.3.1. Given that Article 114 TFEU is subject to stricter procedural requirements 
than Article 103 TFEU, the former will have to be followed (see Article 294 TFEU). 
125  . As set out above, the current regulatory approaches at Member States level are a patchwork of 
existing or proposed regulatory solutions (see detailed description in Annex 5). This creates 
EN 
27 
EN 

legal uncertainty for companies operating in the internal market, whether at national or on a 
pan-European  basis.  Moreover,  the  fact  that  emerging  or  existing  market  failures  can  be 
addressed in some Member States but not in others and that the remedies imposed may differ 
across Member  States risks creating an  appreciable distortion of competition  in the  internal 
market and undermine fundamental freedoms protected by the Treaty. This distortion could be 
prevented  in  the  most  effective  manner  by  empowering  the  Commission  and  the  Member 
existing  market  failures  in  a  harmonised  system  of  parallel  competences,  similar  to  the 
application of Articles 101 and 102 TFEU.149  
3.2. Subsidiarity: necessity and added value of EU action 
126  . The objectives of the intervention cannot be achieved by Member States acting alone, as the 
problems are of a cross-border nature, and not limited to single Member States or to a subset 
of  Member  States.  The  digital  markets  at  stake  (including  those  featuring  gatekeeper 
platforms) are often of a cross-border nature, as is evidenced by the volume of cross-border 
trade,  and  the  still  untapped  potential  for  future  growth,  as  illustrated  by  the  pattern  and 
volume of cross-border trade intermediated by digital platforms. Almost 24% of total online 
trade in Europe is cross-border. It is estimated that by 2025 online marketplaces will represent 
65% of cross-border online sales in Europe.150 
127  . Even  where  these  digital  markets  may  be  geographically  defined  as  national  in  scope,  the 
problems at stake nevertheless remain of a cross-EU nature for three main reasons. First, the 
goods  and  services  offered  by  the  market  players  concerned  are  typically  of  a  cross-border 
nature.  Second,  digital  players  typically  operate across  several  Member  States, if not  on  an 
EU/EEA-wide  basis,  which  is  particularly  the  case  for  markets  such  as  online  advertising, 
social media, online retail, cloud services, e-commerce or online search. This is not to say that 
languages - however, the overall business strategy will normally be EU/EEA-wide. 
128  . Accordingly,  emerging  and  existing  market  failures  in  digital  markets  and  unfair  business 
practices  by  large  digital  gatekeepers  both  have  Union  relevance,  as  they  can  arise  across 
borders and affect several Member States, thus not being limited to a specific national market 
of a Member State.151  
129  . As regards unfair business practices, in the absence of an EU measure, there is a high risk that 
with  national  approaches,  business  users  or  application  developers  seeking  to  serve  the 
internal  market  will  need  to  understand  a  range  of  diverse  rule-sets  and  pursue  actions  in 
multiple  countries  across  the  EU,  which  is  likely  to  fragment  the  Single  Market  for  digital 
services, create barriers to expansion and compliance costs, especially for start-ups and SMEs. 
A lack of harmonised rules in this space risks complicating the regulatory landscape faced by 
platforms operating on a pan-European or indeed global basis. An intervention at the EU level 
is  therefore  more  efficient,  insofar  as  it  introduces  a  common  set  of  rules  across  Member 
States to address in a consistent manner the same unfair business practices carried out by large 
digital gatekeepers across the Union. 
EN 
28 
EN 

130  . Similarly, intervention by individual Member States or NCAs would be ineffective in tackling 
emerging and existing market failures across the Union. Each Member State can only address 
structural  competition  problems  in  its own  territory,152, imposing  is  own  remedies,  whereas 
emerging  and  existing  market  failures  may  affect  the  territory  of  several  Member  States 
because of the wider geographic scope of the relevant market concerned or the cross-border 
business activities of the market players concerned. Addressing emerging and existing market 
failures with a cross-border dimension at national level could also lead to inconsistencies in 
the remedies imposed, with the ensuing risk of fragmenting the Digital Single Market.  
131  . Therefore, by addressing emerging and existing market failures in digital markets and unfair 
business  practices  by  digital  gatekeeper  platforms  at  the  EU  level,  the  functioning  of  the 
internal market will be improved through clear and harmonised rules that give all stakeholders 
legal clarity  and through an EU-wide intervention  framework allowing to address  emerging 
and existing market failures in a timely and effective manner. 
4.  OBJECTIVES: WHAT SHOULD BE ACHIEVED? 
4.1. General objectives 
132  . The  general  objective  of  this  initiative  is  to  ensure  the  proper  functioning  of  the  internal 
market  by  promoting  effective  competition  in  digital  markets,  in  particular  a  fair  and 
contestable online platform environment. This objective feeds into the strategic course set out 
in the Communication  Shaping Europe's digital future
1. 
4.2. Overview of specific objectives  
133  . The  specific  objectives  are  outlined  in  the  figure  below,  and  explained  in  the  following 
sections.  
Figure 5: Specific objectives 
Ensure the proper functioning of the internal market  
by promoting effective competition in digital markets, in particular a fair and 
contestable online platform environment 
Ensure 
Ensure 
Enhance 
contestable and 
contestable and 
Address 
coherence and 
competitive 
competitive 
identified unfair 
Promote 
legal certainty in 
markets by 
markets by 
conducts by 
contestability of 
the online 
preventing the 
addressing 
large gatekeeper 
platform 
platform 
emergence of 
existing market 
platforms 
markets 
environment to 
market failures 
failures on a 
preserve the 
on a case-by-
case-by-case 
internal market 
case basis in 
basis in digital 
digital markets 
markets 
 
EN 
29 
EN 

4.2.1.  Objectives related to problems stemming from the gatekeeper position of 
large platforms 
4.2.1.1  .
Address identified unfair conducts by large gatekeeper platforms  
134  . The  market  dynamics  surrounding  gatekeeper  platforms  provide  them  with  a  position  in 
which  their  behaviour  vis-à-vis  business  users  remains  unchecked,  resulting  in  unfair 
conducts. Therefore, the specific policy objective is to lay out a clearly-defined set of rules 
addressing  identified  unfair  behavior  by  digital  gatekeeper  platforms.  This  objective  is 
measurable in principle through careful monitoring and information-gathering provisions. It is 
both achievable and realistic, as industry pressure and Member State action, as well as some 
voluntary measures have already led to some pockets of change. A timeframe and indicators 
for  reaching  this  objective  should  be  devised  following  a  dedicated  monitoring  approach 
based on the work of the Expert Group for the Observatory on the Online Platform Economy 
and its supporting study. 
4.2.1.2  .
Promote contestability of platform markets  
135  . Weak  inter-platform  competition  is  one  of  the  problems  identified  in  Section  2.2.1.1.  This 
specific policy objective is therefore to promote platform markets contestability and benefits 
associated with it, i.e. innovation, increased consumer choice.  
136  . While gatekeeper platforms themselves significantly contribute to innovation (as witnessed by 
their  large  R&D  budgets,  for  example),  the  innovation  objective  here  refers  to  innovative 
entry in areas that challenge the incumbent to innovate even further in view of market entry 
that brings innovation.153 Closely related to innovation, the consumer aspect of this objective 
aims for more privacy-friendly and innovative services.  
4.2.1.3  .
Enhance  coherence  and  legal  certainty  in  the  online  platform 
environment to preserve the internal market 
137  . There is an emerging fragmentation of the regulatory landscape and oversight in the Union, as 
Member  States  address  platform  related  problems  currently  not  (effectively)  covered  by 
existing  regulation.  This  is  suboptimal  in  light  of  the  cross  border  nature  of  the  platform 
economy  and  the  systemic  importance  of  gatekeeper  platforms  for  the  internal  market. 
Divergent  fragmentation  would  create  legal  uncertainty  and  higher  regulatory  burdens  for 
participants  in  the  platform  economy.  Therefore  a  specific  policy  objective  is  to  improve 
coherent and effective oversight and enforcement of measures against platforms.  
4.2.2.  Objectives to prevent and address market failures in digital markets 
4.2.2.1  .
Ensure  contestable  and  competitive  markets  by  preventing  the 
emergence of market failures in digital markets on a case-by-case basis  
138  . As  explained  in  Section  2.1  and  Section  2.6.1,  digital  markets  may  display  certain 
characteristics which, in isolation or in combination with conduct of the companies operating 
on  the market  concerned,  fundamentally change  the  competitive process, leading  to  sudden 
EN 
30 
EN 

and radical decreases in competition preventing markets from self-correcting. Such emerging 
market failures cannot be tackled on the basis of the existing EU competition rules. Therefore, 
the  specific  policy  objective  is  to  allow  identifying  and  addressing  such  emerging  market 
failures in digital markets on a case-by-case basis in a timely and effective manner to ensure 
that these markets remain contestable and competitive. This will contribute to digital markets 
delivering low prices, better quality, as well as more choice and innovation to the benefit of 
European consumers. 
4.2.2.2  .
Ensure contestable and competitive markets by addressing existing 
market failures in digital markets on a case-by-case basis  
139  . As  explained  in  Section  2.6.2,  certain  markets  may  not  be  functioning  well  and  delivering 
competitive outcomes due to their structure. Such existing market failures cannot be tackled 
or addressed in the most effective manner on the basis of the existing EU competition rules. 
Therefore, the specific  policy objective is to  allow identifying  and  addressing such  existing 
market failures in digital markets on a case-by-case basis in a timely and effective manner to 
ensure that these markets remain contestable and competitive. This will contribute to digital 
markets  delivering  low  prices,  better  quality,  as  well  as  more  choice  and  innovation  to  the 
benefit of European consumers.  
4.3. How do the objectives link to the problems identified?  
140  . The  figure  below  shows  how  different  objectives  are  linked  with  the  problems  and  the 
underlying  problem  drivers  identified  in  Section  2.  It  also  shows  that  all  five  specific 
objectives contribute to achieving the general objective of ensuring the proper functioning of 
the internal market by promoting effective competition in digital markets and in particular a 
fair and contestable online platform environment. 
EN 
31 
EN 

Figure 6: Problem drivers, problems and objectives 
Problem 
Specific 
General 
drivers 
Problems 
objectives 
objective 
Identified factors and 
Promote contestability, leading in 
practices limiting platform 
Weak 
particular to innovation and 
market contestability 
contestability 
consumer choice 
of platform 
markets 
Enhance coherence and legal 
Ensure the 
Fragmented regulation and 
certainty in the online platform 
proper 
oversight 
environment in the internal 
functioning 
of the 
Unfair 
market 
internal 
business 
market by 
Identified unfair practices 
conditions for 
Address identified unfair 
promoting 
vis-a-vis business users 
business users 
conducts by large gatekeeper 
platforms 
effective 
competition 
in digital 
Ensure contestable and 
markets, in 
Emerging market failures      
competitive markets by 
particular a 
(e.g. anti-competitive 
Market 
preventing the emergence of 
fair and 
monopolisation) 
failures that 
market failures in digital markets 
undermine 
contestable 
on a case-by-case basis 
competition 
online 
and 
platform 
Ensure contestable and 
environment 
Existing market failures           contestability 
competitive markets by 
(e.g. tacit collusion,        
in digital 
addressing existing market 
common ownership)
markets  
failures in digital markets on a 
case-by-case basis 
 
5.  WHAT ARE THE AVAILABLE POLICY OPTIONS ?  
5.1. High-level options 
5.1.1.  High-level option 1: No change to the current regulatory framwork 
141  . Under this policy option the current regulatory framework would not change. 
142  . This  means  that  the  Commission  continues  vigorous  competition  enforcement  in  digital 
markets  under  the  existing  EU  competition  law  framework,  and  the  existing  EU  rules 
(outlined  in  Section  2.3)  continue  to  apply.  Competition  enforcement  by  the  Commission 
includes making full use of the existing tools within this framework, such as sector inquiries, 
interim  measures  and  adopting  more  prescriptive  or  restorative  remedies  compared  to  past 
cases,  when  appropriate.  In  this  scenario,  the  ongoing  reviews  of  existing  legislation 
(horizontal and vertical agreements), as well as the evaluation of the Market Definition Notice 
will  continue  as  planned.154  However,  as  explained  in  Section  2.3.1,  the  existing  EU 
competition rules cannot tackle or address the problem drivers for market failures in digital 
markets in the most effective manner. 
143  . The other applicable EU rules include the P2B regulation, the GDPR and EU consumer law. 
As described in  Section 2.3.2, the P2B regulation does not address issues deriving from the 
concentration of economic power and unfair business practices of a limited number of very 
large  gatekeeper  platforms,  nor  does  it  address  emerging  and  existing  market  failures  in 
digital  markets  more  broadly.  The  GDPR  covers  business-to-citizen  and  government-to-
EN 
32 
EN 

citizen interactions, rather than commercial and competition related issues. The provisions of 
EU consumer law are not specific to online platforms or digital markets, and do not deal with 
the unfair business practices of gatekeeper platforms nor with emerging and existing market 
failures in digital markets.  
144  . It follows that this option cannot tackle or address in the most effective manner the problem 
divers identified and thus cannot achieve the related specific objectives.  
5.1.2.  High-level option 2: Separate legislative instruments 
145  . Under  this  policy  option,  the  Commission  would  establish  two  separate  legislative 
instruments to address the problems outlined in Section 2.2, which are routed in the inherent 
features of digital markets, as described in Section 2.1, namely (i) the weak contestability and 
identified  unfair  business  practices  of  gatekeeper  platforms,  and  (ii)  emerging  and  existing 
market failures in digital markets. 
146  . Under  this  policy  option,  one  legislative  instrument  would  focus  on  large  gatekeeper 
platforms. It would impose on them a clearly defined set of prohibitions and obligations with 
two  aims:  1)  to  enhance  the  contestability  of the  markets  on which  these  large  gatekeepers 
operate  (through  provisions  such  as  mandating  data-portability);  and  2)  to  ban  identified 
unfair  business  practices  (such  as  self-preferential  display,  ranking  and  rating)  of  these 
gatekeepers.  
147  . A  separate  legislative  instrument  would  enact  a  competition-based  market  investigation 
regime  for  digital  markets  that  complements  the  existing  competition  law  toolbox  by 
preventing and addressing market failures through suitable and proportionate market-specific 
remedies with a view to ensuring contestable and competitive markets. This would allow the 
Commission to identify and remedy market failures that cannot be tackled or addressed in the 
most effective manner under the existing EU competition rules. 
148  . While this policy option could tackle the two sets of problems identified, it would not do so in 
the most effective manner. In fact, one of the repeated requests of stakeholders during the two 
parallel  public  consultations  was  to  ensure  a  coherent  EU-level  intervention  where  ex  ante 
rules  for  gatekeeper  platforms  and  competition-based  market  investigation  powers  would 
complement each other.155 
149  . This option could not fully guarantee this coherence between the two legal instruments and 
could not effectively ensure the synergies and complementarity between them. In particular, 
this option would not allow establishing  an  effective feedback mechanism between the two 
instruments which would ensure establishing a coherent enforcement practice. Enacting two 
instruments could even lead to inconsistencies in how to achieve the most effective outcome 
to ensure the proper functioning of the internal market. 
5.1.3.  High-level option 3: A single legislative instrument 
150  . Under  this  policy  option,  one  single  legal  act  would  combine  the  measures  addressing  the 
issues  identified  in  Sections  2.2.1.1  and  2.2.1.2  with  regard  to  gatekeeper  platforms  (as 
EN 
33 
EN 

described in Section 5.2) and the establishment of a competition-based market investigation 
regime  (as  described  in  Section  5.3)  aimed  at  preventing  and  addressing  market  failures  in 
digital markets that are not or not fully addressed by the aforementioned measures.  
151  . This option would overcome the inefficiencies identified in the high-level option 2 and would 
ensure a holistic approach with two complementary and mutually reinforcing pillars.  
152  . Pillar I of the single legislative act would consist of two parts. The first part would contain 
prohibitions and obligations aimed at protecting dependent business users whose services are 
intermediated  by  large  gatekeeper  platforms  against  already  identified  and  clearly  defined 
unfair  practices  and  mitigate  commercial  imbalances.  These  prohibitions  and  obligations 
would  provide  an  immediate  and  cross-market  solution  to  tackle  the  identified  unfair 
practices.  
153  . The  second  part  would  contain  prohibitions  and  obligations  aimed  at  enhancing  the 
contestability  of  markets  characterised  by  large  gatekeeper  platforms  through  measures 
focusing on promoting consumer switching, as well as mitigating network effects in order to 
promote  choice  and  innovation.  These  general  obligations  are  targeting  certain  already 
identifiable key elements that affect the contestability of markets on which large gatekeepers 
operate  and  will  reduce  the  risk  of  emerging  market  failures,  while  mitigating  the  existing 
ones.  The  measures  promoting  contestability  would  reduce  the  risk  of  market  failures  and 
mitigate the existing ones in markets characterised by large gatekeeper platforms. 
154  . Pillar II of the single legislative act would establish a competition-based market investigation 
regime  with  appropriate  remedy  powers  for  digital  markets,  which,  in  combination  with 
continued  vigorous  enforcement  under  the  existing  EU  competition  rules,  will  allow 
addressing  emerging  and  existing  market  failures  in  the  dynamically  changing  digital 
environment beyond the already identified issues in markets characterised by large gatekeeper 
platforms. It will also ensure keeping the gatekeeper rules future-proof through an appropriate 
feedback  mechanism  by  which  the  competition-based  market  investigation  regime  would 
contribute to enhancing  Pillar  I.  Inversely,  experience in the implementation of  the specific 
pre-identified  obligations  for  gatekeepers  could  point  to  areas  meriting  a  competition-based 
market investigation. 
EN 
34 
EN 








Figure 7: Complementarity between Pillars 
 
155  . In conclusion, high-level option 3 ensures the most efficient and effective way to achieve the 
objective. 
5.2. Policy options under Pillar I 
5.2.1.  Link to related initiatives 
156  . In parallel to this initiative, the Commission is also proposing rules on platform responsibility 
under the DSA, when it comes to the issue of illegal third-party content, goods, or services 
intermediated by platforms. Those issues relate to the supply of digital services across borders 
in  the  internal  market  and  are  not  directly  related  to  notions  of  bottleneck  power  or  unfair 
business  practices,  nor  to  contestability  objectives  under  the  present  initiative.  While  the 
preferred  option  under  that  initiative 
 
5.2.2.  Description of the retained policy options 
5.2.2.1  .
Option I.A: Ex ante rules on self-executing 
blacklist
whitelist
by gatekeeper platforms  
157  . This  option  would  provide  a  new  ex  ante  regulatory  framework,  which  would  apply  to  the 
core  platform  services   of  gatekeeper  platforms.  Based  on  the  characteristics  of  these 
services as well as of the concentrated nature of the markets in which they intervene, the core 
platform  services  in  scope  would  be:  (i)  online  intermediation  services  (incl.  esp.  market 
places,  app  stores  and  social  networks  and  their  advertising  services),  (ii)  online  search 
engines (and their advertising services), (iii) operating systems and (iv) cloud services.156  
EN 
35 
EN 

158  . The  new  framework  would  not  replace,  but  rather  complement  the  horizontally  applicable 
provisions of the P2B Regulation, which would continue to apply to all online intermediation 
services and online search engines, not merely those with a gatekeeper role.  
159  . To enable  an  accurate  identification of the  gatekeeper platforms  and provide legal certainty 
for  market  operators,  the  new  framework  would  lay  down  criteria  based  on  which  a  large 
online platform provider and its services would be designated as a gatekeeper platform by the 
competent  EU  regulatory  body.  Such  criteria  would  reflect  the  problem  drivers.  First,  the 
market  position  and  bargaining  power  held  by  certain  core  platform  services  would  be 
captured by size and dependency criteria. Second, the weak inter-platform competition that 
results from such core platform services having become entrenched would be captured by a 
durability  criterion.  These  criteria  would  translate  into  mainly  quantitative  and  some 
qualitative parameters to be applied under two thresholds.  
160  . A  primary  threshold  would  set  a  high  bar  of  exclusively  quantitative  parameters  above 
which companies and their services would automatically be designated gatekeeper platforms. 
The  use  of  quantitative  parameters  only  will  provide  legal  certainty  and  expedite  the 
designation process. These parameters could include EEA turnover (at the group-level of the 
companies controlling the platform), number of monthly active EU users (separately for each 
of the relevant platform services in scope), number of EU business users using the platform 
service, as well as additional parameters reflecting the durability criterion (e.g. average time 
spent by consumers and EEA turnover derived from digital advertising, stability and growth 
of  the  global  and  EU  user  bases).  A  platform  meeting  the  criteria  under  the  first  threshold 
would automatically be considered as gatekeeper and the designation by the regulatory body 
as gatekeeper would be declaratory, given that the parameters are quantitative.  
161  . A secondary threshold would allow the competent regulatory body to designate additional, 
large online platforms and their services that fall short of the very high bar set by the primary 
threshold  but  that  nonetheless  operate  large  core  platform  services  that  exhibit  significant 
dependencies,  which  are  moreover  entrenched.  This  designation  would  rely  on  some 
qualitative parameters (e.g. data advantage; vertical integration; level of innovative entry) in 
addition  to  quantitative  ones.  Importantly,  online  platforms  falling  below  the  secondary 
threshold would be automatically excluded from the scope of the new regulatory framework. 
This  automatic  exclusion  will  further  add  to  providing  legal  certainty  to  market  operators. 
This system would be complemented by a requirement for large online platforms to notify a 
limited set of data corresponding to the scoping parameters.  
162  . Once designated as gatekeeper platforms, platforms (and their services in scope) would have 
to  comply  with  clearly  defined  self-executing  prohibitions 
blacklist )  and  positive 
obligations  whitelist )  relating  to  identified  unfair  practices  as  further  explained  below. 
These  rules  would  apply  irrespective  of  the  technology  used  to  provide  the  services  (e.g., 
desktop,  mobile  or  voice  assistant  technology).  These  prohibitions  and  obligations  would 
apply to unfair business practices identified through law enforcement experience, feedback to 
the  OPC,  input  from  the  Impact  Assessment  study  and  targeted  submissions  by  the 
stakeholders. 
EN 
36 
EN 

163  . In  relation  to  such  self-executing  prohibitions  and  obligations,  the  task  of  the  competent 
regulatory  body  would  be  to  ensure  compliance  with  the  rules  without  any  substantive 
assessment of the practice in question. 
164  . These self-executing prohibitions and obligations under the new framework would address the 
factors  and  practices  concerning  market  contestability  (Section  2.51)  and  would  address 
identified unfair practices towards business users (Section 2.5.2). 
165  . As regards the objective of facilitating contestability, possible rules could include prohibitions 
on  gatekeeper  platforms  from  (i)  restricting  business  users  to  offer  the  same  goods  and 
services  to  consumers  under  different  conditions  through  other  platforms  than  through  the 
gatekeeper  own  platform  or  services;  (ii)  restricting  business  users  from  promoting  on  the 
rom concluding contracts with 
services  anti-steering 157  (iii)  restricting  the  installation  of  third  party  applications  or 
application  stores  through  channels 
service  side-loading
access, sign up or register to the platform; or (v) automatically signing users in to more than 
one  of 
-in  option  for  each  of  these  individual 
services.158  The  aforementioned  practices  restrict  the  ability  of  their  business  users  to  use 
orm, to offer 
products or services to consumers or. In addition, some of these practices are unfair as they 
require  users  to  accept  services  they  do  not  really  want  or  prevent  them  from  refusing 
conditions of access to services that are not necessary for the provision of these services.  
166  . As regards  the  objective of tackling  identified  unfair practices, a list  of such self-executing 
prohibitions and obligations addressed to gatekeeper platforms would include different types 
of unfair practices, such as unfair data related practices, unfair self-preferencing practices and 
Section 2.5.2).  
167  . As  regards  unfair  data  related  practices,  the  new  rules  would  for  example  ban  gatekeeper 
platforms from (i) using non-publicly available, aggregated or non-aggregated data generated, 
inferred  from  or  collected  through  the  commercial  activities  of  business  users  of  the 
gatekeeper  platform  for 
  own  consumer-facing  commercial  activities;  or  (ii) 
using data received from business users through the provision of advertising services for any 
other  purpose  than  these  advertising  service.  Another  rule  could  be  (iii)  an  obligation  on  a 
gatekeeper platform to provide users access to their own data that is generated by using the 
platform  and  allow  them  to  transfer  that  data.  These  practices  are  considered  particularly 
unfair, since they allow gatekeeper platforms to unfairly benefit, vis-à-vis dependent business 
users, from data they obtain due to their dual role, and to undermine the level playing field 
and ability of business users to operate on the markets concerned.  
168  . As regards unfair self-preferencing practices, the new rules would for example ban gatekeeper 
platforms  from  applying  preferential  display/ranking  in  online  search  engines  or  online 
EN 
37 
EN 

intermediation services. These  practices by  gatekeeper platforms are considered particularly 
unfair  in  an  imbalanced  commercial  relationship,  since  they  unfairly  favour  gatekeeper 
engage  with  their  consumers  in  view  of  more  targeted  and  commercially  more  attractive 
offers.  
169  . The  objective  of  these  self-executing  prohibitions  and  obligations  is  to  address  unfair 
practices  and  enhance  contestability,  by  ensuring  a  more  level  playing  field  between 
gatekeeper platforms and protecting the weaker business partner in commercial relationships 
with a gatekeeper platform.  
170  . For all self-executing prohibitions and obligations covered by the new framework, gatekeeper 
platforms  would  be  allowed  to  provide  limited  justifications,  on  general,  non-economic 
considerations  (e.g.  public  morality,  public  policy  or  public  security).  Such  justifications 
would not cover, or seek to replicate, economic justifications for a specific type of conduct as 
known and applied under EU competition rules. 
171  . Finally, this option would involve implementation, supervision and enforcement at the EU 
level by the Commission as the competent regulatory body. Given the pan-European reach of 
the targeted companies, a decentralised enforcement model does not seem to be a conceivable 
option.  However,  to  integrate  the  national  expertise  in  the  platform  economy,  the  initiative 
would  envisage  that  the  Commission  consults  a  network  of 
  before  taking 
decisions (e.g. on non-compliance; fines).  
172  . To  facilitate  implementation,  supervision  and  enforcement  by  the  Commission  as  the 
competent regulatory body, the new rules will also envisage that gatekeeper platforms would 
provide to the Commission any information that is necessary to ensure compliance with the 
rules  and  enable  it  to  continuously  monitor  market  developments.  Furthermore,  the  rules 
 for the implementation of the 
new rules and obligations. 
5.2.2.2  .
Option  I.B:  Ex  ante  rules  on  prohibitions  and  obligations 
concerning  clearly  defined  unfair  practices  by  gatekeeper  platforms 
greylist  
173  . This  option  would  build  on  the  previous  option  I.A  of  laying  down  clearly  defined  self-
executing prohibitions and obligations applicable to designated gatekeeper platforms.  
174  . Beyond the aforementioned self-executing prohibitions and obligations, this option would in 
addition define a closed list of obligations and prohibitions for a further set of identified unfair 
practices, which would however require an intervention by the competent regulatory body in 
their  concrete  application  ( greylist
s  and  obligations  under 
the  new  framework  would  equally  address  the  factors  and  practices  that  limit  market 
contestability (Section 2.5.1) and would address identified unfair practices towards business 
users (Section 2.5.2). As regards the former, a greylist would include obligations concerning 
EN 
38 
EN 

conditions of data access, portability and interoperability. As regards the latter, the grey list 
would  aim  at  ensuring  fair  and  non-discriminatory 
and platforms.  
175  . In  relation  to  the  objective  of  facilitating  contestability,  the  new  rules  would  include  data-
related obligations on gatekeeper platforms to (i) take appropriate and reasonable measures to 
enable the business users and consumers of their services to use any other service by means of 
providing continuous portability of personal and non-personal data and appropriate forms of 
interoperability159 or (ii) interoperate with or allow access to third-party ancillary services at 
the request of its business users or third party service providers where the gatekeeper provides 
ancillary services to its online intermediation services (e.g. data analysis services, payment). 
These  obligations  are considered particularly important  to  enable users  to  use  equally  valid 
such practices, users would be significantly limited in their ability to multi-home and/or use 
alternative  platforms  or  services.  This  could  consequently  lead  to  the  unfair  exploitation  of 
users and undermine the contestability of the platform markets concerned. 
176  . As regards  the objective of tackling unfair practices by  gatekeeper platforms, the new rules 
would  include  obligations  to  ensure  conditions  of  fair  and  non-discriminatory  access  to 
160 Such obligations would include a prohibition 
of,  for  example,  unfair  or  discriminatory  pricing,  or  other  conditions,  for  the  access  to 
ir  since  they  would  allow  gatekeeper 
platforms to extract excessive value from their commercial relationship with dependent users, 
which would not be possible in a more balanced commercial relationship.  
177  . The required intervention by the competent regulator for applying the grey list would take two 
different forms: 
178  . First,  some  of  the  clearly  defined  obligations  would  still  require  an  implementation-step, 
whereby the regulatory body would explain how one or more of the obligations apply to the 
specific gatekeeper platform. For example, it would be for the competent regulatory body to 
define  appropriate  and  reasonable  technical  and  contractual  measures  that  the  gatekeeper 
platform would need to take to enable the business users and consumers of their platform or 
services  to  use  any  other  platform  or  service  (i.e.  to  multi-home).  Another  example  is  an 
obligation  on  gatekeeper  platforms  to  provide  non-discriminatory  interconnection  and 
interoperability between their service and other related services. In this case, it would again be 
for  the  competent  regulatory  body  to  define  appropriate  and  reasonable  technical  and 
contractual measures to ensure that interoperation. 
179  . Second,  some  of  the  clearly  defined  obligations  contain  an  explicit  requirement  to  act 
fairly/not to act unfairly and therefore will require a fairness assessment in their application to 
the specific case.  For example, it would be for the competent regulatory  authority to assess 
ricing behaviour could 
be  considered  unfair  and  determine  how  such  unfairness  should  be  addressed.  In  another 
EN 
39 
EN 

example, it would be for the competent regulatory body to assess and establish in a concrete 
case  whether  gatekeeper  platforms  give  access  to  the  platform  on  fair  terms.  The  fairness 
assessment pursues different objectives from competition law and as such will not be carried 
out  pursuant  to  the  EU  competition  rules.  If  such  unfairness  would  be  confirmed  in  the 
specific  case,  it  would  be  for  the  competent  regulatory  body  to  determine  measures  for 
addressing it. 
180  . Similarly  to  option  I.A,  also  under  this  option  it  would  be  the  Commission  who  would  be 
responsible  for  the  implementation,  supervision  and  enforcement  of  the  new  framework. 
Equally,  to  integrate  national  expertise  in  the  platform  economy,  this  option  would  also 
envisage that the Commission consults a  network of 
 before taking decisions (e.g. 
non-compliance; tailoring of obligations; fines). 
5.2.3.  Policy options discarded at an earlier stage. 
181  . As indicated in the IIA, an option of amending the P2B Regulation was considered. Further 
horizontal rules could be established for all 10 000 online intermediation services and search 
engines  that are  currently  falling  within  the scope of  the  P2B  Regulation. This  could  cover 
prescriptive rules on different specific practices that are currently addressed by transparency 
obligations and beyond. 
182  . However,  such  an  option  would  target  all  platforms.  It  is  therefore  in  mismatch  to  the 
problems  and  its  drivers,  which  relate  to  the  subset  of  very  large  gatekeepers.  Imposing 
stringent  measures  horizontally  would  be  disproportionate  and  have  a  negative  impact  on 
innovation  and  competition  in  the  online  platform  space.  Changing  the  scope  of  P2B 
Regulation so that only large gatekeepers are subject to regulation is not a conceivable way 
forward since it would eliminate the beneficial impact of its fairness and transparency rules 
addressed to non-gatekeeper platforms. 
183  . Furthermore, at the IIA stage, an option was considered which would empower a regulatory 
body to collect information from large online platforms acting as gatekeepers, supported by 
enforcement powers  in case of  refusal to  supply  this  information. The purpose would be to 
better  inform  the  implementation  of  the  existing  legal  framework  by  gaining,  for  example, 
further insights into gatekeepers 
users and consumers, scope of data gathering, treatment of their own downstream operations 
compared  with  those  of  third  parties  and  indicators  of  the  outcomes  resulting  from  these 
practices. However, this option would only improve the understanding of the issues at stake. It 
may be expected to have some reputational lever, but that would be insufficient to address the 
problems or affect their drivers, which are already well identified and circumscribed.  
5.3. Policy options under Pillar II 
184  . In order to prevent emerging and address existing market failures in digital markets (described 
in  Section  2.6),  the  Commission  has  considered  two  main  policy  options  to  frame  an 
appropriate  competition-based  market  investigation  regime.  The  two  market  investigation 
regimes considered have a fundamentally different underlying rationale as described below. 
EN 
40 
EN 

5.3.1.  Option  II.A:  A  conduct-focused  dominance-based  market  investigation 
regime 
185  . This  option  would  allow  the  Commission  to  address  competition  concerns  arising  from 
unilateral  conduct  by  dominant  companies  without  any  prior  finding  of  an  infringement 
pursuant  to  Article  102  TFEU.161  This  regime  would  require  the  Commission  to  establish 
dominance of a company in a relevant market before assessing whether there is an emerging 
or existing market failure on a market characterised by the presence of a dominant company. 
Following  a  thorough  market  investigation,  and  subject  to  a  clear  legal  test  to  identify  an 
emerging  or  existing  market  failure,  it  would  allow  the  Commission  to  impose  appropriate 
and  proportionate  remedies  addressing  the  conduct  of  the  dominant  company  without  any 
finding of an infringement of the existing EU competition rules. It follows that it would not 
involve any fines or rights to launch damage claims. The Commission could also recommend 
legislative action to improve the functioning of the market concerned. 
5.3.2.  Option II.B: A market structure-based market investigation regime 
186. This option would allow the Commission to identify and remedy market failures that cannot 
be tackled or addressed in the most effective manner under the existing EU competition rules. 
Thus, unlike Option II.A, this regime would not focus on any specific company, but rather on 
any market suffering from emerging or existing market failures. This option would therefore 
consist  in  establishing  a  competition-based  market  investigation  regime  similar  to  already 
existing and tested market investigation instruments of this kind in other jurisdictions such as 
the  United  Kingdom,  Iceland,  Greece,  South  Africa  and  Mexico.  This  market  investigation 
regime  would  be  based  on  a  clear  and  predictable  legal  test  allowing  the  Commission  to 
intervene with appropriate and proportionate remedies after having established on the basis of 
a  thorough  market  investigation  that  emerging  or  existing  market  failures  prevent  a  given 
market from  functioning properly, irrespective  of the conduct of the undertakings operating 
on that market.  
187  . Under this  option, the  Commission  would be competent not  only  to  remedy  the  conduct  of 
specific companies, but also to impose appropriate and proportionate market-wide remedies, 
after having mapped all features of a market in order to establish whether there is an emerging 
or existing market failure on the market or the markets concerned (where the relevant features 
exist in more than one relevant market). 
188  . As under the previous option, there would be no finding of an infringement, no fines and no 
damage  claims.  The  Commission  could  also  recommend  legislative  action  to  improve  the 
functioning of the market concerned. 
5.3.3.  Sub-options II.C and II.D   Scope of the market investigation regime 
189  . Irrespective of whether the  market investigation  regime is  conduct-focused and  dominance-
based or rather market-structure based, the question of its scope can result in two further sub-
options.  
EN 
41 
EN 

a)  Sub-option II.C: Market investigation regime with a digital scope
190  . Under this sub-option, the market investigation regime would allow preventing emerging and 
addressing existing market failures in digital markets. Digital markets would be identified on 
the basis of  relevant  criteria,  such  as the  fact  that  products  or  services  are  offered  over  the 
internet, including products connected to the internet. 
b)  Sub-option II.D: Market investigation regime with a horizontal scope
191  . Under this sub-option, similarly to the existing EU competition rules, the market investigation 
regime would apply beyond digital markets, and allow preventing  emerging and addressing 
existing market failures in all markets of the economy. This option would therefore result in a 
market investigation regime with horizontal scope. 
6.  WHAT ARE THE IMPACTS OF THE POLICY OPTIONS? 
6.1. What are the impacts of the policy options under Pillar I? 
192  . This section presents the main impacts of the policy options as compared to the baseline with 
the aim of identifying proportionate measures.  
193  . The categories of stakeholders which would be affected, directly or indirectly, by the retained 
policy  options  are:  platforms  (in  scope  and  out  of  scope),  business  users  depending  on 
platforms  (e.g.  hotels),  business  users  competing  with  platforms  (e.g.  another  platform), 
competitors  (e.g.  innovative  entrants),  consumers,  regulatory  authorities.  Impacts  for  these 
stakeholder  categories  have  been  assessed  as  completely  as  possible  in  the  following  sub-
sections  covering  the  internal  market,  growth,  innovation,  competition,  platforms,  business 
users, SMEs, consumers and regulatory authorities. 
194  . To set the background, among respondents who replied to the relevant question in the OPC, 
91%  agree  that  there  is  a  need  to  consider  dedicated  regulatory  rules  to  address  negative 
societal  and  economic  effects  of  gatekeeper  power  of  gatekeeper  platforms.162  This  view  if 
supported  by  many  targeted  submissions  by  different  groups  of  stakeholders,  such  as  SME 
platforms and their associations, telecom operators and their associations as well by national 
regulatory authorities in different sectors (e.g. electronic communication services).  
195  . For the impacts developed in this section see also Annex 3, which specifies in detail who will 
be affected by the preferred option and how. 
6.1.1.  Internal market 
196  . Preventing fragmentation of the internal market is one of the most important policy objectives 
enshrined  in  the  Treaties  of  the  EU  and  preserving  the  cross-border  nature  of  the  platform 
economy contributes to this objective. A 2016 European Commission Communication on the 
opportunities  and  challenges  of  online  platforms  for  the  Digital  Single  Market  stresses  the 
pivotal role of online platforms in the European single market. Services and products such as 
search  engines, price  comparison websites, online marketplaces and creative content outlets 
EN 
42 
EN 

offer strong links to the rest of the economy. One million EU companies in Europe use online 
platforms  to  trade  goods  and  services,  and  more  than  50%  of  these  are  SMEs.  The  report 
estimates  a  turnover  of  about  EUR  602  billion  for  the  European  B2C  e-commerce  sector, 
growing at almost 14% per year.163 
197  . Christensen et al (2018) estimate, using the RHOMOLO model164, that implementing the third 
pillar of the  Investment  Plan for Europe, including  efficiency  gains from the  Digital Single 
Market, would contribute to a 1.5% increase in GDP per year until 2030 and create between 
1.0 and 1.4 million jobs.165 In particular, the impact of a more efficient Digital Single Market 
ranges from 0.44 to 0.82% changes in GDP and between 307 and 561 additional FTEs.
198  . Option  I.A  would  already  allow  some  aligning  of  platform-related  rules  across  the  EU 
through horizontal measures. Option I.A leaves scope however, for a quite a number of unfair 
business practices to remain unaddressed or left to treatment at national level, which raises a 
risk  of  fragmentation.  Option  I.B  would  capture  a  complete  scope  of  identified  unfair 
practices by gatekeeper platforms that would be treated in a harmonised way across the EU. 
Due  to  enforcement  at  EU  level  foreseen  under  both  options,  also  the  implementation  and 
enforcement would be coherent across all Member States, thus fostering the Single Market for 
digital services. 
6.1.2.  Growth and trade 
199  . The platform economy contributes heavily to the European economy as revealed by its size 
and  is  expected  to  continue  to  grow  steadily.  Traffic  share  is  one  of  the  most  important 
proxies of the sector. The top 50 online platforms represent 60% of the traffic share in Europe 
reaching revenues for about EUR 276 billion in 2018 and employing almost 600 000 people. 
200  . The  European  market  of  online  platforms  makes  a  significant  contribution  to  GDP  and  the 
European economy as a whole. Revenues of the sector in Germany for instance reached EUR 
33 billion in 2015, compared to EUR 320 billion worldwide. Similarly, the top 13 vloggers166 
of one of the largest platforms earned together about USD 54 million which is assumed to end 
up as consumption or investment in the national GDP.167 This shows the relative size of the 
sector in the economy168. 
201  . As explained in the problem definition (Section 2
position is difficult to contest 
due to the features of digital markets as well as due to unfair business practices by gatekeeper 
platforms. In terms of the total potential scale of the macroeconomic impacts associated with 
policy options to reduce entry barriers, as mentioned in Section 6.2.1, one can observe that the 
B2C e-commerce turnover was growing at an average pace of 13% between 2014 and 2019 
with  turnover  forecasted  to  hit  EUR  621  billion  in  2019  and  is  set  to  be  worth  EUR  717 
billion in 2020. This sector is expected to increase in value by around 14% per year.169  
202  .
chilling  effect  on  sales. 
Business  users  argue  that  such  unfair  practices  (e.g.  pretended  privacy  considerations, 
limitation to data access, etc.) would lead to up to 15% loss in their sales. Both options and B 
in particular would reinforce trust in the platform business environment since  it foresees an 
EN 
43 
EN 

adaptable  framework,  based  both  on  a  clear  set  of  obligations/prohibitions  and  a  flexible 
greylist which might require an assessment of the applicability of the conducts to the specific 
case. 
203  . Importantly,  competitive  entrants  contribute  to  growth  in  the  digital  sphere;  prohibitions 
and/or obligations  under Option  I.B in particular   e.g. data access  or interoperability  - can 
allow entrants to grow and compete effectively. Given that consumer trust in gatekeepers is 
essential,  no  prohibition  and/or obligation  under  Options  A or  B should  lower  standards of 
security  or  privacy.  Option  I.A  rules  (clearly  defined  self-executing  obligations  and 
prohibitions) for gatekeepers would improve business environment but would not address in 
depth  issues  related  to  some  clearly  defined  unfair  business  practices  which  might  require 
competent  regulatory  body  to  tailor  implementation  of  a  clearly  defined  obligation  or 
establish by means of a fairness assessment how a given prohibition and/or obligation should 
be  tailored  to  a  specific  gatekeeper  platform.  Option  I.B  would  allow  for  continuous 
monitoring  and  gradual/timely  redress  of  unfair  business  practices  and  weak  market 
contestability, thus contributing to a more competitive platform ecosystem.  
204  . Building  on  a  clear  set  of  self-executing  prohibitions  and  obligations  and  tackling  clearly 
defined unfair practices through prohibitions and/or obligations that would require tailoring of 
these measures to a given gatekeeper platform, Option I.B would provide an adequate solution 
to the problems identified in the platform economy and would free its growth potential. 
205  . As already explained in the recent P2B impact assessment, trade intermediated through online 
platforms is expected to follow an upward trend as most consumers opt for platforms when 
purchasing  goods  and  services  online170.  In  addition,  the  COVID-19  crisis  accelerated  the 
shift  to  online  retail  at  an  unprecedented  pace  pointing  to  the  importance  of  the  online 
platform  economy.  Usage  of  digital  devices  has  increased  significantly  during  the  COVID 
pandemic,  which is  likely to increase  the  relative  importance  of  online platforms compared 
with  the  off-line  world.  Specifically,  following the  lockdown,  one  global  survey found that 
consumers spent more time on social media and mobile applications (cited by 47% and 36% 
respectively).171 
206  . Cross-border ecommerce in Europe was worth EUR 143 billion in 2019 (without travel). And 
59% of this market, EUR 84 billion, is generated by online marketplaces. Marketplaces with 
European  capital  represent  11%  of  the  market,  an  increase  of  17%  compared  to  one  year 
before.172 
6.1.3.  SMEs 
207  . The  above  figures  show  the  growth  potential  for  EU  SMEs  to  reach  consumers  through 
platforms across the  globe. SMEs in the context of the initiative under assessment could be 
both platforms and business users. Options A and B would have a positive impact on business 
users  and  SME  platforms.  Business  users  would  benefit  from  a  more  balanced  relationship 
with  gatekeepers  while  SME  platforms  will  have  enhanced  opportunities  to  scale  up  and 
compete  with  these  gatekeepers.  Options  A  and  B  foreseeing  a  comprehensive  form  of 
regulatory oversight would allow both categories of SMEs to benefit from a more innovative 
EN 
44 
EN 

and  competitive  business  environment  incentivising  them  to  seize  the  digital  single  market 
opportunities and grow. 
6.1.4.  Competition and Innovation 
208  . There are strong links between patterns of competition and innovation. Preventing patents or 
pre-emptive  activities,  for  instance,  is  one  way  to  gain  monopoly  power  and  to  increase 
barriers  to  entry.  If  this  pattern  is  dominant,  the  pace  of  innovation  in  the  long-run  slows 
down.173  Although  the  sector  of  online  platform  invests  heavily  in  innovation,  smaller 
companies that depend on gatekeepers are discouraged to innovate so as not to compete with 
the gatekeeper. Hence, innovation that contributes to such dependency is incentivised.174 
209  . The evidence shows the  concentration of R&D investment among few dominant firms, and 
with  a  sustained  trend.  The  trends  in  the  investment  in  R&D  depicted  in  our  Impact 
Assessment study suggest a cluster of high volumes of investment among big five companies; 
and a widening gap across time between large and small companies. The Impact Assessment 
study shows that financial resources that could be invested in R&D are diverted to mergers 
and acquisitions, which results in higher market concentration instead of improvements in the 
quality  and  quantity  of  products  and  services  for  consumers.  T  the  pattern  of  innovation 
dedicated  to  competing  'for  the  market'  has  a  detrimental  effect  on  consumer  choice  and 
surplus.175  
210  . Moreover,  market  concentration  results  in  accumulation  of  cash-flow  that  is  available  for 
R&D  investment  and  innovation  or  mergers  &  acquisitions.  The  Impact  Assessment  study 
illustrates the concentration of liquidity among the top five companies, each of them ranging 
between 10% up to 30%, while the remaining 17 companies are on average below 1%. i Five 
companies  accumulate  90%  of  total  free  cash-flow  (USD  90  612  million)  that  could  be 
distributed  among  all  22  companies  if  competition  were  lower.  This  suggest  that  smaller 
companies  may  face  some  financial  constraints,  failing  to  attract  venture  capital  to  finance 
R&D projects, while large firms have enough own funds to embark on innovation.  
211  . Option I.A is expected to have a positive impact on innovation since it would create a fairer 
but  given 
innovation capacity.  
212  . Option I.B 
,  thus  also  creating  a  healthier  business 
environment  for  other  platforms  contributing  to  restoring  and/or  installing  competitive 
dynamics  in  the  platform  economy.  Alternative  platforms  are  currently  facing  a  number  of 
challenges e.g. for developing compelling offers (lack of data and consumers (due to strong 
network  effects)),  for  accessing  venture  capital  for  competing  services,  portability,  risk  of 
leverage,  etc.  Also,  business  users  (e.g.  e-commerce  merchants,  service  providers  and 
application developers) face issues such as dependency, unfair contractual relations, unequal 
distribution of revenues/profits, exclusion. In light of this, the expectations for Option I.B are 
EN 
45 
EN 

to spur overall technological innovation in the platform markets (concentrated so far within a 
limited number of gatekeepers) to other market players, thus creating more competition and 
innovation to the ultimate benefit of consumers. Option I.B is in this respect estimated to yield 
direct benefits of many billions of Euros annually, in addition to improved innovation levels 
and entrepreneurship, which are complex to quantify in precise terms but likely equally if not 
more important in size and impact. 
6.1.5.  Competitiveness 
213  . As stressed in the EU Better Regulation Guidelines, the three components of competitiveness 
are  cost/price,  innovation  and  international  competitiveness.176  The  competitiveness  of  the 
online  platform  market  is  enhanced  if  the  sector  can  produce  good  quality  or  original 
products/services, is undistorted and competitive, and is capable of innovation. This is pivotal 
when considering introducing remedies (policy options) that do not affect the competitiveness 
of the online platforms and incentivise competitive behaviours. 
214  . Carayannis  et  al  (2014)  shows  that  innovation  and  productivity  are  important  drivers  for 
competitiveness.  It  was  shown  above  that  dynamic  markets  with  the  right  incentives  to 
innovate foster total factor productivity and growth.177 A more efficient Digital Single Market 
with  the  right  incentives  to  innovate  should  contribute  to  a  more  competitive  EU  digital 
economy.  Yet,  a  2019  BEUC  report  stresses  that  regulatory  policy  is  pivotal  to  ensure 
regulatory  costs  and  administrative  burden  are  kept  to  a  minimum  while  minimising  data 
harvesting and handling, ensuring rights to privacy, encouraging fair behaviour between the 
most powerful platforms and ensuring consumer protection.178
215  . Option I.A would address a range of clearly identified harmful practices. Option I.B sets a 
clear  regulatory  framework  imposing  requirements  on  gatekeepers  in  relation  to  further 
clearly identified harmful practices and is able to assess specific unfair conducts and further 
target remedies (if needed) to the unfair conduct identified. Both therefore contributing to the 
overall competitiveness of enterprises depending on platforms  
6.1.6.  Platforms 
216  . First and foremost, it should be stressed that there is a wide ranging consensus across various 
operators with different sizes and business models in the tech community that there is a need 
for rules addressing the 
179 
217  . Second,  the  targeted  scope  of  both  options  imposing  rules  only  on  the  largest  gatekeeper 
platforms strongly contributes to  the proportionality of any potentially  resulting compliance 
costs. 
218  . Compliance costs under both options would largely substitute for the already high costs large 
platforms incur for complying with  divergent  regulatory measures gradually  put in place in 
different  Member  States.  It  could  be  objectively  argued  that  compliance  costs  under  all 
options  considered  would  be  reasonable.  Such  costs  would  imply  some  additional  legal 
compliance  officers  to  check  company  policies  against  the  new  rules;  some  employees  to 
EN 
46 
EN 

interface with the  regulator and respond to requests for information. Given that compliance 
costs are expected to be limited, platforms under scope would have little incentive to pass on 
costs to consumers or to small business users (e.g. by limiting their access to a platform). 
219  . However, indirect (other than non-compliance) costs may be higher, as proposed measures are 
expected to have impact on gatekeeper platforms business models and potentially reduce their 
supra-normal  profits.  The  impact  of  such  changes  on  gatekeeper  platforms  is  difficult  to 
quantify.  While  some  loss  of  revenue  for  gatekeeper  platforms  is  expected,  there  are  no 
indications  that  this  would  result  in  significantly  higher  fees  and/or  reduced  quality  for 
 and 
platforms need, due to the market features discussed in Section 2.1, an important number of 
consumers in order to be able to  (i) attract businesses (and vice versa) thus allowing online 
matching of  offer and demand, and (ii) benefit from the virtual growth cycle characterising 
the platform economy. 
220  . The  Options  would  moreover  not  be  geared  towards  eliminating  legitimate  monetisation 
opportunities for gatekeeper platforms. They would aim to eliminate unfair behavior towards 
business users, thus rather enhancing trust in the platform business model. A set of measures 
that  contribute  to  a  more  dynamic  online  platform  ecosystem  and  more  contestable  market 
will particularly benefit SME online platforms who would face lower barriers when entering 
the market. It can therefore be expected that an increased contestability of the markets will, 
even with some changes to their business model due to the regulatory intervention, continue 
to incentivise  gatekeeper platforms to bring innovative products to the market  and compete 
for consumers and business users. 
221  . Moreover, the Impact Assessment study for this initiative estimates that gatekeeper platforms´ 
financial  resources  that  could  be  invested  in  R&D  are  currently  diverted  to  mergers  and 
acquisitions (M&A), which results in higher market concentration instead of improvements in 
the quality  and  quantity  of  products  and  services  for consumers. This  pattern of innovation 
dedicated  to  competing  'for  the  market'  has  a  detrimental  effect  on  consumer  choice  and 
surplus.  In  addition,  the  positive  impact  on  innovation  stemming  from  higher  market 
contestability is not limited only to diversion of money from M&A to R&D. Other expected 
indirect  effects  include  an  increase  in  entrepreneurship  and  creation  of  new  products  and 
solutions meeting consumers' needs rather than focused on exploiting a gatekeeping position. 
This may have a multiplicative effect increasing the size of the European single market, and 
hence, GDP and online cross-border trade. The Options are estimated to allow to recover to a 
large  extent  this  opportunity  cost.  The  present  options  would  thus  have  a  clearly  positive 
effect on overall welfare. 
6.1.7.  Business users 
222  . Both  third  party  business  users  (non-competing  with  the  gatekeeper)  and  business  users 
competing  with  the  gatekeeper  (e.g.  a  retailer  selling  on  an  e-commerce  platform)  are 
expected to significantly benefit from both options, as these are geared at preventing unfair 
practices that go to 
EN 
47 
EN 

while Option I.B would address a larger number of such practices. Given that the rules only 
aim to prevent unfair and harmful conduct, they should not hamper entry even by gatekeepers 
based on fair means of competition. 
6.1.8.  Employment 
223  . The impact of a more contestable online platform market on employment directly in the sector 
is ambiguous. On the one hand, if the ecosystem becomes more dynamic and grows further in 
size,  in  theory  it  could  absorb  additional  FTEs.  However,  if  companies  decide  to  use  the 
additional  profits  on  R&D  or  labour-saving  production  processes,  then  the  effect  is 
negative.180 Hence, the direct effect on employment depends on how many new firms enter 
the  market  and  challenge  the  gatekeepers,  their  ability  to  create  new  jobs,  and  the 
corresponding behaviour across the dominant platforms.  
224  . However, there is an indirect positive effect on other sectors of the economy, considering the 
links between the digital economy and growth. Above all, even under the assumption that no 
additional jobs would be created, given the millions of people employed in the sector and the 
millions  of  SMEs  depending  on  online  platforms  to  reach  their  consumers,  taking  adequate 
measures  to  ensure  the  proper  functioning  of  the  platform  economy  would  safeguard  these 
millions of jobs.  
6.1.9.  Consumers 
225  . This impact assessment supports the wide consensu
in terms of choice, convenience and price of online products and services. However, due to 
the distorted intra-platform competition and the limited inter-platform competition, consumers 
have  a  reduced  choice  in  terms  of  number  of  competitive  platforms,  informed  choice 
decisions181, and data/privacy-friendly services.182  
226  . In  addition,  increased  market  concentration  is  detrimental  for  the  consumer  surplus  as  it 
results mainly in lower choice and higher prices/costs.  
227  . Although  data  to  estimate  the  loss  in  consumer  surplus  is  limited, there  is  some  illustrative 
evidence. For example, if commission fee in large app store were halved from 30% to 15%, 
the average prices of apps in this app store could fall, which would increase consumer surplus 
up to EUR 490 million in the EU per year based on Statista data.183  
228  . Moreover, if it is assumed that current expenditures on advertising per users are excessive and 
driven  by  high  market  concentration,  such  amounts  could  be  a  proxy  for  the  consumer 
detriment.  For  example,  in  2019  EUR  546  was  spent  in  the  UK  on  advertising  per  user184. 
Given the total number of users in the platform economy is about 3.3 billion185, the consumer 
surplus would reach EUR 1,803 billion, assuming the number of consumers does not change 
with the level of competition in the market.186  
229  . The choices for consumers are limited by lock-in effects and lack of innovative alternatives 
that are restricted by the gatekeeper platform(s) unfair business practices. In the longer run, 
they risk experiencing lower quality and/or less innovative services and/or higher prices. The 
EN 
48 
EN 

initiative assessed under the present analysis aims at addressing these concerns with a view to 
 
230  . Options I.A and I.B - Both options would indirectly contribute to safeguard value added for 
consumers  and  would  contribute  to  ensuring 
interests187. This would be achieved by contributing 
platform (intra-platform  competition) and among platforms (inter-platform competition), (b) 
stronger contestability of the markets where gatekeepers are present and (c) better functioning 
of the internal market through enhanced regulatory oversight at EU level. 
231  . The question has  arisen  whether additional regulatory costs for  gatekeeper  platforms  would 
not translate into higher prices for consumers. As explained above under 6.1.6., consumers are 
at  the  core  of  platfo
Hence,  gatekeepers  would  not  risk  changing  their  successful  business  model  and  losing 
consumers by setting prices for currently free services. Where g
-
priced, 
services  would  be  perceived  by  consumers  differently  as  compared  to  increases  in  already 
existing (i.e. not zero) prices. Any attempt from gatekeepers to make users pay would imply 
the risk for them of reducing the attractiveness of their services and of encouraging users to 
switch to other platforms continuing to offer their services free of charge. 
6.1.10. Regulatory Authorities 
232  . Both Options imply enforcement costs to be essentially incurred by the EU Commission. It 
may also imply costs for national regulatory authorities if they  were  to  be consulted on  the 
Commission   enforcement  decisions,  but  these  costs  would  be  limited  due  to  the  purely 
consultative, non-operational nature.  
233  . Option  I.B  would  imply  additional  resources  and  costs  for  the  Commission  for  acquiring 
information/data,  monitoring,  analysis  and  decision-taking  under  the  greylist.  They  are 
estimated in the order of one Commission unit. However it is considered that these costs will 
largely outbalance the benefits of reducing the impact of practices which severely undermine 
incontestable positions. 
6.1.11. International trade 
234  . The  vast  majority  of  gatekeeper  platforms  are  active  globally  and  have  their  corporate 
headquarters outside the EU.  Both Options can therefore have trade implications. However, 
such  implications  would  be,  if  anything,  political  in  nature,  as  both  Options  are  consistent 
235  . The Options are designed in such a way as to target any gatekeeper platform in an objective 
and non-discriminatory manner, therefore potentially also platforms headquartered in the EU, 
as  long  as  they  fulfil  the  objective  criteria  (see  Section  5.2.2.1)  for  being  designated  a 
gatekeeper platform, as defined in the law. Importantly, the global gatekeeper platforms have 
EN 
49 
EN 

an  important  EU  presence,  including  legal  representation,  large  numbers  of  personnel  and 
physical  infrastructure  including  cloud,  fulfilment  or  retail  outlets.  The  objective  scoping 
criteria  applicable to  both  options  target  this  EU  presence and  do not  take into  account  the 
location of the corporate headquarters of the  company in question.  In doing so,  the options 
will  be  future-
-
discrimination under the General Agreement on Tariffs and Trade. The regulator will also be 
required to keep the designation of gatekeeper platforms up to date by identifying new players 
or by removing existing ones, including any that may have their corporate headquarters inside 
the EU. 
236  . It  is  also  important  to  add  that  in  the  US,  where  many  gatekeeper  platforms  have  their 
headquarters, an intense debate is on-going about the need to regulate gatekeeper platforms188, 
including  antitrust  hearings  of  Amazon,  Apple,  Facebook,  and  Google  in  the  US  Congress 
House of Representatives.189 
the Judiciary issued a Majority Staff Report in which a broad range of significant remedies are 
proposed,  following  a  detailed  assessment  of  the  effects  of  number  of  unfair  and 
anticompetitive  practices  by  these  platforms,  in  order  to  restore  competition  in  digital 
markets.190 These remedies notably include structural separation, line of business restrictions 
as well as non-discrimination rules for dominant platforms including on access and pricing.  
237  . Similar calls  for  ex  ante regulation  of  platforms  are  also  voiced  in  other non-EU  countries, 
such as Japan or Australia.191 These developments point to the global consensus that has been 
building  on  the  need  to  complement  competition  policy  with  additional  ex  ante  measures, 
limiting  the risk of negative  impacts  of  the  new  EU regime  on  international  trade.  What  is 
more, the present initiative would establish a proportionate regulatory framework that should 
promote  a  fair  and  contestable  online  platform  environment  in  the  EU,  one  in  which  new 
platforms can  emerge  and scale-up, to the benefit of users around  the globe, not just in  the 
EU.  
6.2. What are the impacts of the policy opitions under Pillar II? 
238  . This  section  summarises  the  main  impacts  of  Options  II.A  and  II.B  described  in  Sections 
5.3.1 and 5.3.2 as compared to the baseline scenario. Given that the impacts described below 
are  valid  for  both  a  conduct-focused  dominance-based  market  investigation  regime  (Option 
II.A)  and  a  market  structure-based  the  market  investigation  regime  (Option  II.B),  the 
following  sections  refer  simply  to  the  impact  of  the  market  investigation  regime. However, 
the magnitude of the impact of each option differs as explained in Section 6.2.10. 
239  . The  assessment  of  the  impact  of  these  options  is  to  a  large  extent  qualitative  as  a 
quantification  of the  effects  is  only  partially  feasible.  In  fact,  the  assessment  of  the options 
depends  on  the  number  of  cases  investigated  and  the  markets  concerned.  Given  that  these 
elements are very difficult to predict any quantification of the impacts would at any rate be 
subject  to  a  large  error  margin.  Nevertheless,  whenever  feasible  some  quantification  is 
provided. 
EN 
50 
EN 

6.2.1.  Internal market and competition  
240  . The  adoption  of  a  market  investigation  regime  would  complement  the  existing  competition 
rules,  thus  leading  to  a  more  comprehensive  competition-based  enforcement  toolkit  that  is 
able  to  address  emerging  and  existing  market  failures  in  digital  markets  in  a  timely  and 
effective manner. This would result in more open and competitive markets, where companies 
compete more fairly on their merits, and enable them to generate wealth and create jobs.  
241  . Several  studies  illustrate  the importance  of  an  efficient  enforcement of  competition  law for 
ensuring competition on markets.192 Hylton and Deng (2007) examined how different antitrust 
systems affect the level of competition in individual countries and found that increasing the 
range  of  instruments  available  to  competition  authorities  has  a  significant  impact  on  the 
intensity of competition in the country's economy.193 One of the key objectives of the market 
investigation regime is to remove the features that give rise to barriers to entry and expansion 
for  businesses.  Boosting  effective  competition  enforcement  would  mean  that  the  internal 
market would be reinforced and be fairer for businesses and consumers. 
242  . A study requested by the IMCO committee of the European Parliament estimated the size of 
the EU electronic communications and services sector in 2019 at EUR 86.1 billion, data and 
AI  at  EUR  51.6  billion  and  e-commerce  sector  at  EUR  14.6  billion.194  According  to  this 
study,  interventions  aiming  at  increasing  the contestability  of the  digital  sector, resulting  in 
lower prices  and  greater consumer choice, productivity gains  and innovation,  would have a 
significant  positive  and  growing  contribution  to  achieve  all  of  the  potential  benefits  of  a 
Digital Single Market. 
6.2.2.  Growth and productivity  
243  . The  adoption  of  a  market  investigation  regime  would  lead  to  a  more  comprehensive 
competition-based  enforcement  toolkit.  More  effective  competition  enforcement  would 
ultimately increase productivity, which is a key driver for economic growth.  
244  . Several  empirical  studies  confirm  that  the  enforcement  of  competition  law  leads  to  more 
competition  on  markets,  which  in  turn  results  in  higher  productivity  in  affected  industries, 
which translates  into  economic  growth195,  and  that  industries  where  there  is  a  high  level  of 
competition  experience  statistically  significant  faster  productivity  and  economic  growth196. 
Other studies also confirm the positive effects of competition on the productive efficiency of 
companies  due  to  (i)  between-firms   effect,  by  which  better  companies  succeed  while  the 
worst  ones  fail  and  leave  the  market,  and  (ii)  a  within-firm  effect  by  which  companies  in 
competitive environments are better managed.197 
245  . It is difficult to estimate the impact on economic growth and productivity of the adoption of 
the market investigation regime since the proposed changes are of a nature that is not easily 
quantifiable. This is because a more comprehensive competition-based enforcement toolkit is 
likely to give rise to general benefits to the economy as a whole rather than to specific and 
quantifiable savings or benefits. In addition, the economic literature trying to measure those 
benefits is scarce. 
EN 
51 
EN 

246  . Despite these obstacles, Buccirossi et al. (2011, 2013) developed a methodology to measure 
the  impact  that  competition  policy  enforcement  has  on  the  economy.198  These  authors 
estimated the impact of the level of competition enforcement, measured by the Competition 
Policy Indicators ( CPIs )199, on growth in Total Factor Productivity ( TFP )200. TFP growth 
has  had  an  important  impact  on  GDP  in  the  EU.  Comprehensive  competition  policy 
enforcement  is  expected  to  influence  TFP  growth  because  it  helps  keeping  markets  open, 
thereby  ensuring  that  new,  innovative  and  more  productive  firms  are  not  foreclosed  from 
markets, and at the same time putting pressure on incumbents to either improve or lose market 
share. Given that TFP growth in the EU as a whole has been below 1% for the last ten years, 
even if one assumes that the introduction of additional powers to the Commission results in a 
relatively small increase in the effectiveness of competition policy enforcement, that impact 
on TFP would be signifcant, translating into a significant boost to productivity. For instance, a 
10% increase in CPI would lead to an increase of more than 40% in TFP growth.201 
247  . Dutz  and  Hayri  (1999)  found  a  strong  correlation  between  long-run  GDP  growth,  and 
effective enforcement of competition rules, on the basis of a cross-section of 52 countries.202 
Moreover, the positive effects on productivity  growth are not only felt in the sectors where 
such  increased  competition  takes  place,  but  they  also  spread  to  downstream  markets  and 
throughout the economy.203 A JRC study from 2017 find that a 1% reduction in the fixed cost 
of entry in the overall market for product and services would result in an increase in GDP of 
0.1%.  Such  effects  are  expected  to  increase  further in  the  long-run  fostered by  the  positive 
effect on TFP and employment.204 
248  . The  impact  of  the  market  investigation  regime  on  economic  growth  and  productivity  is 
expected to be particularly relevant when addressing emerging and existing market failures in 
digital  markets  where,  as  explained  in  Section  2,  market  features  can  lead  or  contribute  to 
preventing  healthy  competition  between  market  players.  This  is  even  more  the  case  today 
given the increasing weight of the digital economy (see Sections 2.4 and 2.7).  
6.2.3.  Innovation  
249  . The  adoption  of  a  market  investigation  regime  would  lead  to  a  more  comprehensive 
competition-based  enforcement  toolkit  allowing  businesses  to  compete  more  fairly  on  their 
merits. This incentivises them to innovate and offer a better range of higher quality products 
and  services  that  meet  consumers'  expectations.  Firms  facing  more  competition  from  rivals 
innovate  more  than  monopolies.  Greater  competition  also  drives  efficiency  in  processes, 
technology and service. 
250  . According to Federico et al. (2019), a significant amount of innovation is driven by disruptive 
firms. By making its offer to customers attractive in a new way, a disruptive firm can destroy 
a  great  deal  of  incumbent  profit  while  creating  a  large  amount  of  consumer  surplus. 
Competition  enforcement  precisely  seeks  to  protect  the  competitive  process  by  which 
disruptive firms challenge the status quo.205 Several empirical studies confirm that an increase 
in  competition  leads  to  a  significant  increase  in  research  and  development  investment  by 
neck-and-neck  firms.206  Conversely,  the  view  according  to  which  market  concentration  or 
EN 
52 
EN 

large firm size is associated with a higher level of innovation is not supported by empirical 
evidence.207  Shapiro  (2012)  highlights  the  considerable  empirical  evidence  that  greater 
competition spurs innovation.208 
251  . As  explained  in  an  UNCTAD  report  (2020),209  because  digital  markets  show  a  particularly 
high speed of evolution, the ability to innovate, including through the adoption and innovative 
use  of  technologies,  is  likely  to  become  a  particularly  important  capability  for  firms  and 
economies in  the digital  era.210 Adressing  the market features impeding a  more competitive 
environment in the digital markets is thus of particular relevance. 
6.2.4.  International trade 
252  . The  adoption  of  a  market  investigation  regime  would  lead  to  a  more  comprehensive 
competition-based  enforcement  toolkit  and  make  EU  markets  more  open,  competitive  and 
attractive to investors. Greater competition also enhances the ability of businesses to compete, 
both  on  their  home  markets  and  internationally.  Borrell  and  Tolosa  (2008)  assessed  the 
combined effect of competition and other policies, particularly open trade policies, concluding 
that competition law and policies aimed at opening trade reinforce each other and should be 
considered as complementary.211 
253  . The promotion  of a  higher competitiveness of digital markets  is of particular importance in 
increasing  trade  and  investment  flows.  According  to  an  UNCTAD  report,212  digitalisation 
contributes significantly to increasing  the scale,  scope and speed of trade.  ICT products are 
already a significant part of the global trade (in 2017 they are estimated to have reached USD 
530 billion, representing 10% of total global trade in services).  
254  . Similarly  to  Pillar  I,  the  market  investigation  regime,  and  in  particular  Option  II.B  which 
focus on market structure and not on particular businesses, would be designed in such a way 
that  it  would  target  any  company  active  in  a  given  digital  market  in  an  objective  and  non-
discriminatory  manner.  In  doing  so,  the  market  investigation  regime  would  be  future-proof 
the  non-discrimination 
principle under the General Agreement on Tariffs and Trade.  
6.2.5.  Employment and inequality 
255  . The  adoption  of  a  market  investigation  regime  would  lead  to  a  more  comprehensive 
competition-based enforcement toolkit and would lead to greater competition on EU markets. 
An overview by the OECD of the main literature covering the links between competition and 
employment  confirms  that  competition  stimulates  employment  growth  in  the  long  term.213 
The aggregate effect mainly results from a positive impact on TFP growth, which increases 
labour  demand,  and  through  aggregate  demand,  given  that  more  competition  lowers  prices 
and  therefore  tends  to  increase  real  wages.  This  generates  a  virtuous  circle  of  output  and 
demand growth in the long run.214 Greater competition by stimulating economic growth, has 
also a beneficial effect on income equality.  
EN 
53 
EN 

256  . In  the  short  run,  the  response  to  increased  competition  can  lead  to  an  increase  in 
unemployment, e.g. through process innovation that replaces labour intensive machinery with 
new  machines  to  increase  productivity  at  the  cost  of  labour.  However,  econometric 
simulations  of  the  effect  of  increased  competition  leading  to  redundancies  in  an  industry 
demonstrate  a  return  to  a  steady  growth  path  with  rising  employment  after  2  to  3  years.215 
Benetatou  et  al  (2020)  found  that  CPI  has  a  positive  and  statistically  significant  effect  on 
labour productivity growth.216 
257  . In relation to income, Ennis et al. (2017) attempted to calculate a rough measure of the short-
run  money  transfer  from  poor  to  rich  due  to  market  power  for  12  OECD  economies  and 
showed  that,  on  average,  for  each  dollar  of  monopoly  profits,  a  total  of  USD  0.37  is 
transferred from the 90% poorest to the 10% richest.217 Ennis et al (2017) suggest that, in an 
average country, market power would increase by 17% the wealth of the best-off 10%.218 The 
results  were  similar  to  the  results  found  by  Ennis  and  Kim  (2017),  suggesting  that  10%  to 
24% of the wealth of the best-off decile may be attributed to market power.219 
258  . One important aspect to consider as regards the impact of the market investigation regime on 
employment  is  the  growing  importance  of  digital  markets  in  job  creation.  According  to  an 
UNCTAD report,220 digital transformation has strongly contributed to job creation across the 
G20.  Between  2006  and  2016,  total  employment  in  the  G20  grew  by  13%,  a  net  gain  of 
almost 127 million jobs with highly digital-intensive sectors contributing with 43% of these 
net  job  gains.  Jobs  in  the  ICT  sector  comprised  11.8%  of  total  employment  of  the  G20 
countries, in 2017. 
259  . The Covid-19 crisis called for the adoption of new labour regulations favouring teleworking 
regimes.  Digital  services  are  of  extreme  importance  as  tools  enabling  teleworking  regimes. 
Therefore,  making  these  services  more  accessible  is  even  more  important  today  for  a 
functional labour market.  
6.2.6.  Consumers  
260  . The  adoption  of  a  market  investigation  regime  would  lead  to  a  more  comprehensive 
competition-based  enforcement  toolkit  and  thus  protect  EU  consumers  from  business 
practices that keep the prices of goods and services artificially high. This in turn would ensure 
that consumers have access to better quality, wider choice and innovative goods and services 
at  affordable  prices.  Numerous  studies  confirm  the  benefits  of  competitive  markets  for 
consumers.221  
261  . The CMA estimates the average direct financial benefit to UK consumers of its whole activity 
(which includes antitrust, merger control, consumer protection enforcement, as well as market 
studies and market investigations) and  associated  costs.222 For  the period  2017 to  2019, the 
total  estimated  annual  consumer  benefit  of  its  activities  was  GBP  1109  million  against  an 
average  cost  of  GBP  76  million,  yielding  a  ratio  of  direct  benefits  to  costs  of  14.6.223  A 
significant  share  of  these  consumer  benefits relate  to  the 
 (i.e. 
GBP 820 million). 
EN 
54 
EN 

262  . During  the  last  10  years  of  enforcement  by  the  UK  competition  authority,  the  annual 
consumer benefits resulting from its market investigations ranged between GDP 345 million 
and GDP 887 million, corresponding to 0.02% to 0.05% of UK GDP. If one sizes this to the 
EU GDP level and converts it to current prices, annual EU consumer benefits would have the 
potential  to  range  between  EUR  2.7  and  6.3  billion  (see  Annex  3).  However,  it  is  not 
expected,  at  least  during  the  first  years  of  application,  that  the  application  of  the  market 
investigation  regime  would  result  in  similar  annual  consumer  benefits,  given  that  the 
Commission would still have to build the expertise in applying this competition instrument. It 
is  thus  more  relevant  to  use  as  a  reference  the  average  consumer  benefit  per  market 
investigation, which sized to the EU GDP could be as high as EUR 2 - 2.5 billion. 
263  . One  important  aspect  to  consider  as  regards  the  potential  consumer  benefits  of  the  market 
investigation regime is the growing importance of digital markets for consumers. According 
to  the  Digital  Economy  and  Society  Index  (DESI)  2020 ,  internet  use  has  continued  to 
increase year-on-year with 85% of Europeans surfing the internet at least once per week.224 
Using the internet for listening to music, playing games or watching videos is still the most 
common  activity  (81%  of  individuals).  Reading  news  online  is  the  second  most  popular 
activity (72% of individuals), followed by e-commerce (71%), bank online (66%) and social 
networks  (65%). According  to  Eurostat  figures,  more  than  6  out  of  10 consumers  from  the 
EU28  made  online  purchases  in  2019,  the  highest  proportion  made  purchases  three  to  five 
times in a period of three months and bought goods or services for a total of between EUR 
100 to EUR 499.225 Improving competition enforcement in digital markets is thus particularly 
relevant for the protection of European consumers.  
6.2.7.  Regulatory Authorities  
264  . The  adoption  of  a  market  investigation  regime  would  lead  to  a  more  comprehensive 
competition-based  enforcement  toolkit,  which  would  make  it  better  'value  for  money'. 
would enable a 
more effective competition enforcement, leading to more competition on markets.226 
265  . The  burden  that  would  result  for  the  Commission  from  the  use  of  the  market  investigation 
regime  in  digital  markets  is  low  compared  to  the  scale  of  the  benefits  in  terms  of  a  more 
effective competition enforcement and overall benefits for the economy, as set out notably in 
Section  6.2.2.  The  introduction  of  a  market  investigation  regime  would  not  bring  about 
significant structural changes implying high costs, given that it would be implemented in the 
context of the existing competition law enforcement structures. 
266  . The main cost involved for the Commission would consist in the staff required for running the 
market investigations. Depending on the number of markets concerned and the complexity of 
the issues under investigation, under Option II.B, per investigation a total of approximately 10 
to 15 full-
should be between 15 and 20 FTEs. These estimates are based on the staff requirements for 
more complex Commission antitrust investigations, which generally require between 10 and 
EN 
55 
EN 

15 FTEs. A market investigation regime, which focuses not only on the conduct of a dominant 
company but on market structure, would likely require a higher number of FTEs.  
267  . For the purpose of remedy design and monitoring, additional resources would be required. Per 
investigation, a minimum of 2 to 3 FTEs would be required during a period of approximately 
5 years, depending on the complexity of the issues identified and the remedies required. Other 
additional costs of monitoring could be incurred, namely for external experts, but any estimate 
of those costs would be highly speculative without regard to the markets and market failures 
at  stake.  In  this  regard,  it  should  be  noted  that  a  market  investigation  regime  aimed  at 
addressing  emerging  and  existing  market  failures  would  generate  expertise  that  would  also 
create positive spill-over effects for remedy design in antitrust and merger cases. This would 
result in  an  increase  in  the  ability  of  the Commission  to  enforce  EU  competition  law  more 
effectively  in  those  fields,  leading  to  more  competition  on  the  markets  concerned.  The 
gathered expertise could also be deployed to initiate or inform ongoing legislative proposals. 
6.2.8.  Businesses 
268  . The  adoption  of  the  market  investigation  regime  would  lead  to  a  more  comprehensive 
competition-based  enforcement  toolkit,  which  would  result  in  more  open  and  competitive 
markets where companies compete on their merits. As explained in the previous sections, this 
would  allow  businesses  to  benefit  from  higher  productivity  growth,  and  more  incentives  to 
innovate and to offer a broader range of high-quality products and services. This would also 
create the conditions to make European's markets more attractive to investors. 
269  . Businesses  subject  to  a  market  investigation  would  face  administrative  costs  when 
undertaking  administrative  activities  needed  to  comply  with  obligations  to  provide 
information.  They  may  also  face  compliance  costs  if  remedies  are  imposed  at  the  end  of  a 
market investigation. 
270  . There  is  scarce  evidence  available about  the  amount  of  administrative  costs  incurred  in  the 
context of competition enforcement. Baker (2003) indicates the average cost with an antitrust 
case  to  be  around  USD  2.5  million  (covering  filing  fees,  lawyers  and  economic 
consultants).227  This  would  be  equivalent  to  around  EUR  2.5  million  at  current  prices.228 
Neven (2006) discusses the relative importance of economic and legal fees gathered from the 
records of the Airtours case (1999).229 This case was litigated in court after the Commission 
prohibited the acquisition by Airtours of First Choice. Airtours succeeded in its appeal in the 
Court of First Instance (CFI) and the Commission was ordered to pay the cost that Airtours 
had incurred in the procedure. The fees claimed by Airtours added up to more than EUR 2.2 
million, corresponding in the current value to EUR 2.7 million.230 
271  . There  are  no  reasons  to  believe  that  the  administrative  costs  associated  to  an  investigation 
under the market investigation regime would be higher than the ones estimated by the above 
studies  in  relation  to  antitrust  investigations.231  Expected  administrative  costs  to  businesses 
would be at most of a magnitude of EUR 2.5 to 3 million per investigation. In case of smaller 
players  the  costs  would  be  significantly  lower  as  the  information  required  would  be 
proportional to the size of their businesses. 
EN 
56 
EN 

272  . As concerns compliance costs, the Commission for each of the market investigations would 
assess the proportionality of the possible remedies. These costs are however not possible to 
quantify  upfront  as  the  requirements  associated  to  any  future  intervention  are  now  very 
speculative. It stands to reason 
these costs [would] be significantly lower than those that 
may  arise  to  disadvantaged  firms  and,  ultimately,  consumers  if,  in  the  absence  of  early 
intervention,  the  factors  that  favor  concentration,  partnered  with  consumer  and/or  firm 
conducts  that  merit  investigation,  indeed  cause  this  concentration 232  A  guiding  example 
normally  collect  information  from  parties  about  the  potential  cost  of 
implementing and complying with its remedies. In evaluating such information, the CC will 
bear in mind that it has less information than the parties have about how such potential costs 
have  been  estimated  and  that  there  might  be  incentives  for  parties  to  overstate  the  cost  of 
those remedies that they do not support. The CC is likely to place most weight on estimates of 
implementation and compliance costs where parties have provided a clear explanation of how 
the  estimate  was  reached,  together  with  supporting  evidence  as  to  the  assumptions  used  to 
derive those estimates. 233 
6.2.9.  SMEs 
273  . In the particular case of SMEs, the adoption of a market investigation regime would lead to 
the creation of a more level playing field  allowing SMEs to  compete more fairly  and  grow 
throughout the internal market. In fact, by targetting the features of a market that give rise or 
contribute  to  market  failures,  an  intervention  under  the  market  investigation  regime  would 
decrease barriers to entry and expansion for smaller innovative players. 
274  . In  addition,  access  to  digital  markets  allow SMEs to increase  their productivity  and  reduce 
their costs. According to a study from OECD countries, in 2015 only 20% of SMEs engaged 
in sales through e-commerce, against 40% of large firms. This digital gap slows productivity 
growth and widens inequalities. More competitive digital markets resulting in more affordable 
services would allow SMEs an easier access to the digital technologies. Ultimately, given that 
SMEs are the bulk of many national economies, a massive adoption of digital technologies by 
them will generate a shift of aggregate productivity and welfare.234  
6.2.10. Summary of impacts 
275  . The two main options  described in  Sections  5.3.1 and  5.3.2 would  lead to  a more  effective 
and coherent  competition enforcement regime  and thus  to an increase in competition in  the 
markets where the Commission decides to intervene. The main differences between the two 
main options in relation to the impact on the above-described parameters reside in the markets 
on which the Commission would be able to intervene. In particular, as explained in Section 
7.2  below,  the  Commission  would  not  be  able  to  address  under  Option  II.A  most  of  the 
market  failure  scenarios  identified,  such  as  anticompetitive  monopolisation,  tacit  collusion 
and common shareholdings. This implies that the impact on the parameters discussed in this 
section is expected to be significantly higher under Option II.B.  
EN 
57 
EN 

276  . In relation to administrative and compliance costs for businesses, Option II.A would impose 
lower  costs  as  it  would imply  an  enforcement  in  less  markets  and  remedies  would  only  be 
enforced against dominant companies. Costs for the Commission would also be lower under 
Option  II.A,  but  Option  II.B  would  compensate  this  by  allowing  for  more  effective 
competition enforcement. 
277  . The magnitude of the impact would not differ significantly between Option II.C and Option 
II.D.  As  explained  for  each  parameter  in  Sections  6.2.1  to  6.2.8,  the  digital  economy  is 
becoming  more  and  more  important  as  a  driver  of  productivity  and  growth,  trade  and 
investment, innovation, employment and income distribution. It is also becoming increasingly 
relevant  for  consumers  and  SMEs.  Moreover,  although  the  emerging  and  existing  market 
failures  that  the  market  investigation  regime  aims  to  address  occur  in  all  sectors,  digital 
markets are particularly  prone to the  emergence of quasi-monopolistic market structures, as 
explained  in  Section  2.6.  Therefore,  also  a  market  investigation  regime  with  a  horizontal 
scope is likely to focus on emerging and existing market failures in those markets.  
7.  HOW DO THE OPTIONS COMPARE? 
278  . This  section  assesses  the  effectiveness,  efficiency,  coherence  and  proportionality  of  the 
different policy options as compared to the baseline scenario. It does so first within each pillar 
discussed in Section 5 and then across the preferred options within each pillar. 
7.1. How do the options under Pillar I compare? 
279  . This  section  assesses  the  effectiveness,  efficiency  and  coherence  of  the  different  policy 
options as compared to the baseline scenario as explained above. 
7.1.1.  Effectiveness 
280  . Option  I.A  would  tackle  unfair  practices  on  the  basis  of  a  well-defined  self-executing 
prohibitions and obligations addressed to large gatekeepers with significant bottleneck power. 
This  option  would  be  partially  effective  in  as  much  as  such  unfair  practices  can  be  clearly 
identified for the companies in scope and do not need specification in their implementation. 
Self-executing rules would be immediately applicable and thus have direct effects.  
281  . However, the effectiveness of this blacklist approach would also be limited by three factors: a 
series  of  unfair  practices 
)  would  not  be  captured,  even  though  they  too  would 
constitute equally harmful unfair practices; the list established would essentially be  backward 
  and  be  less  future  proof,  as  it  would  be  based  on  past  behaviours,  while  regular 
updating of the blacklist would be legally cumbersome. 
282  . This  option  would  partially  contribute  to  innovative  entry,  because  a  series  of  egregious 
blacklist practices that harm such entry would be prohibited, such as specific harmful forms of 
self-preferencing,  or  data  related  unfair  practices.  Consumer  choice  could  also  increase 
directly, notably requiring consumer portability provisions for gatekeepers, making it easier 
for companies to switch.  Indirectly, consumer  benefits would also derive from lower prices 
EN 
58 
EN 

for gatekeepers, although rules would need to be designed to avoid adverse effects on security 
and privacy, for instance. 
283  . Option I.B would be effective in curtaining a wider range of unfair practices than in the self-
executing  blacklist  under  Option  I.A,  since 
would  be  added,  which  would  lay 
down  clearly  defined  and  closed  list  of  unfair  practices  that  however  require  limited 
intervention  by  the  competent  regulatory  body.  This  option  would  therefore  capture  wider 
range of unfair practices, be more flexible and therefore more future-proof than the one under 
the  previous  option.  It  would  still  provide  a  high  degree  of  legal  certainty  through  a  clear 
signaling  effect  to  the  market.  The  need  for  intervention  of  the  regulatory  body  does  not 
significantly  affect  effectiveness,  as  it  would  be  limited  contextualisation  in  the  clearly 
circumscribed frame of a specific provision.  
284  . The  impact  of  Option  I.B  on  innovation  and  consumer  choices  would  be  very  similar  than 
under the previous option. Option I.B also meets the objective of effective and coherent EU-
wide oversight through the establishment of a single regulator at the EU level, in cooperation 
with  a  network  of  national  authorities.  This  regulatory  set-up  would  have  information 
gathering  powers  that  would  help  provide  regulators  with  early  information  on  potentially 
unfair practices.  
7.1.2.  Efficiency 
285  . The  efficiency  comparison  is  based  on  a  cost-benefit  estimate235  developed  below,  which 
compares  the  administrative  costs  associated  with  the  different  options  and  comparing  the 
costs with the direct and indirect benefits in each case. 
286  . Option  I.A:  In  addition  to  regulatory  enforcement  costs,  the costs  under this option  should 
consider regulatory burden for gatekeepers while the main benefit would be a healthier  and 
fairer  business  environment  in  terms  of  competition  and  innovation.  As  explained  under 
Section 5.2.2.1, this option would require resources to enforce this measure as well as national 
regulators to respond to eventual consultations from the Commission. 
287  . Option I.B: As explained under Section 5.2.2.2, this option would equally require resources 
to  enforce  this  measure  as  well  as  national  regulators  to  respond  to  eventual  consultations 
from the Commission. Given that the platform economy is related to a number of policy areas, 
enforcement costs would include coordination costs of national authorities and EU regulators 
(e.g.  in  case  of  data  related  practices  that  may  require  assistance  by  the  data  protection 
authorities  when  tailoring  appropriate  obligations).  In  terms  of  profits,  while  a  quantitative 
estimate  of  profits  under  different  options  proves  impossible  to  draw,  it  is  an  objective 
qualitative  assessment  to  consider  that  the  impact  of  putting  in  place  an  effective  and 
proportionate  regulation  addressing  dysfunctions  in  the  platform  economy  would  lead  to  a 
different profit distribution. Current excessive gatekeeper profits that could be extracted based 
on  their  grossly  imbalanced  bargaining  power  would  be  distributed  to  business  users  and 
consumers;  hence,  the  more  appropriate  (effective  but  also  proportionate)  the  regulatory 
measures, the more optimal the re-distribution of profit.  
EN 
59 
EN 

288  . Based  on  benchmarks  of  similar  practices  within  the  Commission,  networks  and  national 
authorities, the administrative costs for the Commission are estimated by an external study at 
EUR 8 million, while the compliance costs for market operators are expected to be between 
EUR 11.25 million and 12.5 million. The benefits of option I.A and I.B could  include price 
reductions  and  associated  increases  in  consumer  welfare,  as  well  as  greater  innovation 
potential  amongst  smaller  businesses.  Assuming  that  price  reductions  are  passed  onto 
consumers, the consumer surplus is estimated to increase by EUR 18-44 billion. In total, when 
the full potential of the platform economy is unlocked, it is expected that between EUR 43.7 
billion and EUR 174.5 billion in opportunity cost over 10 years in comparison to the baseline 
scenario would be recovered.236 
7.1.3.  Coherence 
289  .
with  (a)  the 
 
7.1.3.1  .
Coherence with the Digital Strategy 
290  . Both  options 
ensuring a  fair and competitive digital economy,  one of the three main pillars of the policy 
orientation and objectives announced in the Communication  Shaping Europe's digital future . 
Both would a coherent, effective and proportionate ex ante toolbox to address problems in the 
digital economy that currently cannot be tackled. 
7.1.3.2  .
Coherence with the DSA-package 
291  . Both options are coherent with and complementary to the proposal for the update of the e-
Commerce Directive under the DSA-package. While the ECD review is a horizontal initiative 
focusing  on  the  issues  such  as  free  provision  of  information  society  services  in  the  Single 
Market, liability of online intermediaries for third party content or safety of users online, the 
present  options  are  concerned  with  economic  imbalances,  unfair  business  practices  by 
gatekeeper platforms and their negative consequences. To the extent that the other initiative 
contemplates an asymmetric approach which may impose stronger due diligence obligations 
on large online platforms, consistency will be ensured in defining the relevant criteria, while 
taking into account the different objectives of the initiatives.  
7.1.4.  Coherence with other instruments 
292  . Both  options  align  with  other  EU  instruments,  including  with  the  Charter  of  Fundamental 
Rights,  the  General  Data  Protection  Regulation,  Consumer  Law  acquis  and  upcoming 
legislative  proposals  like  the  Data  Act.  The  definitions  to  be  used  under  both  options  are 
coherent  with  definitions  used  in  EU  existing  legislation,  in  particular  the  P2B  Regulation. 
With  their  scope  targeted  to  gatekeeper  platforms,  they  complement  well  the  horizontal 
obligations  for  all  platforms  under  that  Regulation.  Both  complement  competition  law  by 
addressing  practices that  either fall  outside the  existing  EU competition rules,  or  cannot  be 
effectively  addressed  by  these  rules.  Both  options  would  minimise  the  harmful  structural 
EN 
60 
EN 

effects  of  these  behaviours  ex  ante
same 
behaviours  ex  post.  Option  I.B  would  -  while  recognising  the  differences    align  with  the 
experiences from the targeted and tailor-made ex ante regulation of specific sectors, including 
the rules applicable to electronic communication services.  
  Proportionality and Subsidiarity
293  . Option  I.A  is  proportionate  since  it  allows  achieving  the  objectives  in  a  targeted  manner 
imposing limited burden both on gatekeepers and national authorities. It would however leave 
uncovered  some  unfair  practices  that  are  equally  harmful  as  the  ones  identified  under  the 
blacklist  but  may  require a more  tailored  approach.  It  may  hence underperform in  terms  of 
to tackle those. Option I.A would thus leave greater room for action at national level but at the 
same time raise a risk of a regulatory fragmentation.  
294  . Option I.B allows achieving the objectives effectively since it sets a comprehensive ex ante 
framework providing both for a list of self-executing obligations and prohibitions and a tailor-
made  approach  through  the  greylist.  At  the  same  time,  compliance  cost  for  gatekeepers  is 
reasonable thus allowing to safeguard the benefits they create for the internal market. Also, 
Option I.B is proportionate since it would also address the wider possible range of practices at 
EU-wide  level  while  at  the  same  time  providing  for  the  possibility  of  a  tailored  and 
contextualised application of the rules. Option I.B foresees cooperation with NCAs and with 
sectorial bodies.  
7.1.6.  Conclusion 
Table 1: Pillar I policy options comparison 
 
Effectiveness 
Efficiency 
Coherence 
Proportionality 
I.A Blacklist/whitelist 


++ 

I.B  Blacklist/whitelist  and 
++ 
++ 
++ 
++ 
grey list 
295  . Option I.A 
innovation,  consumer choice  and  better  oversight.  This  option is  efficient  to  the  extent  that 
irrespective of the compliance and enforcement costs it entails, it also allows creating rules for 
gatekeepers incentivizing them to put in place fairer trading practices. This option is coherent 
with other EU instruments. 
296  . Option I.B appears as the most apt to address not only current, but also future issues arising 
gradually in the quickly changing platform environment; it is hence fully effective in fulfilling 
enforcement  costs  it  allows  achieving  substantial  benefits  for  businesses  and  consumers  by 
-normal profits and creating healthier business environment. 
EN 
61 
EN 

297  . Both options respect the subsidiarity principle. Proportionality of both options is ensured by 
targeting  gatekeepers  and  the  selection  of  clearly  harmful  practices  only.  Option  I.B  which 
achieves the objectives more effectively, and allows for proportionality considerations in the 
contextualisation  and  implementation  of  the  greylist  practices,  and  is  therefore  considered 
more proportionate than Option I.A. 
298  . Option I.B therefore emerges as the preferred option. 
7.2. How do the options under Pillar II compare?  
7.2.1.  Effectiveness  
299  . Under  Option  II.A  (i.e.  the  conduct  and  dominance-focused  approach)  the  condition  for 
intervention under the instrument, similarly to the existing Article 102 TFEU, is establishing 
dominance.  In  order  to  carry  out  such  analysis,  the  competition  authority  in  charge  of 
enforcing the instrument has to, first, investigate and define the relevant markets and, second, 
establish  who  the  players  are  on  the  market  and  identify  their  market  position.  Once 
dominance is established, the competition authority would focus its analyses on the conduct 
of  the  dominant  company  that  may  result  in  or  contribute  to  emerging  and  existing  market 
failures. Following the investigation the authority may take different measures, in particular 
imposing remedy on the target company. 
300  . Under Option II.B (i.e. market-structure-focused approach) the authority would first conduct 
a market investigation to map all relevant features of the market including (i) the structure of 
the market concerned or any aspect thereof; (ii) the conduct of persons supplying or acquiring 
goods or services who operate on that market, whether that conduct occurs in the same market 
or not; (iii) and the conduct relating to the market concerned of customers of any person who 
supplies  or  acquires  goods  or  services.  The  features  of  a  market  that  may  be  investigated 
include  both  structural  and  behavioural  ones,  including  demand  and  supply-side 
considerations and consumer behaviour.  
301  . The  market  structure-based  approach  includes  an  investigation  of  markets  where  dominant 
companies are present to analyse whether there are market features leading or contributing to 
emerging  and  existing  market  failures.  In  many  cases,  anti-competitive conduct  by  a  single 
firm may be associated with structural features of the market, for example barriers to entry or 
regulation and government policies, or conduct by customers. 
302  . Under  the  market-structure-based  approach,  the  Commission  would  seek  to  achieve  a 
-functioning market in the future. The 
market  investigation  regime  would  allow  the  Commission  to  take  an  appropriate  course  of 
action that may imply a complex package of different measures, such as (i) make non-binding 
recommendations  to  companies  (e.g.  proposing  codes  of  conducts  and  best  practices);  (ii) 
inform  and  make  recommendations/proposals  to  sectorial  regulators;  (iii)  inform  and  make 
legislative  recommendations;  and  (iv)  impose  appropriate  and  proportionate  remedies  on 
companies  to  deal  with  identified  and  demonstrated  scenarios  of  emerging  and  existing 
market failures. 
EN 
62 
EN 

303  . In  order  to  achieve  Specific  Objective  (1),  i.e.  preventing  market  failures,  Option  II.A 
would  not  be  effective.  In  cases  of  an  unlawful  monopolisation,  the  dominance  by  nature 
cannot be demonstrated as it has not yet materialised. Under the conduct-focused dominance-
based  approach,  parallel  leveraging  could  also  only  be  addressed  when  the  company  is 
dominant. In turn, under Option II.B, the Commission would be able to assess all scenarios 
of risk of market failures, by assessing whether the features of the market may lead to a risk of 
market failure, irrespective of the fact that there is not yet a dominant undertaking.237 
304  . Achieving the Specific Objective (2), i.e. addressing market failures, Option II.A would not 
be as effective as Option II.B. This is because market failures are not always solely linked to 
a  single  dominant  company.  For  example,  several  market  scenarios  identified  as  market 
failures,  such  as  tacit  collusion,  the  use  of  pricing  algorithms,  common  shareholding 
commonly  involve  a  multiplicity  of  non-dominant  companies  and  could  only  be  addressed 
under the structure-based approach. Similarly, some gatekeepers will often not yet reach the 
dominance  threshold  but  their  conducts  might  very  well  risk  to  cause  market  failures. 
Conversely,  with  the  market-structure-focused  approach  the  Commission  could  address  all 
market failures, as it would investigate the features of a market, to identify whether they lead 
to any possible situation of lack of competition, not limited to those where there is a dominant 
player.238  
305  . Among  respondents  to  the  OPC  with  a  relevant  knowledge  there  is  a  strong  view  that  the 
market investigation regime should focus market failures, being applicable to all undertakings 
in  a  market,  including  non-dominant  companies.239  The  general  view  among  NCAs  with 
relevant experience is that the market investigation regime should depart from the traditional 
dominance concept and thus be applicable to all undertakings in a market, including dominant 
but also non-dominant companies.240 This is because a conduct-focused approach would fail 
to  cover  many  important  emerging  and  existing  market  failures  that  are  not  caused  by 
dominant companies including gatekeeper scenarios where dominance cannot necessarily be 
identif[y] a wide set of theories of harm which may also 
include narrow oligopolies or markets that will likely move towards dominance if unchecked. 
Thus,  a  dominance-based  competition  tool  would  not  address  several  forms  of  consumer 
harm that are due to competition problems. Therefore, [a conduct-focused, dominance-based] 
would in our opinion be inferior to a market structure-based competition tool 241 
306  . In  relation  to  the  sub-options  on  the  scope,  both  Option  II.C  and  Option  II.D  would  be 
equally  effective  in  addressing  Specific  Objective  (1),  i.e.  preventing  market  failures  and 
Specific Objective (2), i.e. addressing market failures, in digital markets. 
307  . Option D would also be applicable to non-digital markets, which are not directly part of the 
objectives  of  this  initiative.  In  fact,  respondents  to  the  OPC  indicated  that  emerging  and 
existing  market  failures  occur  in  all  sectors  and  markets  and  highlighted  that  no  sector  is 
immune to (potential) market failures.242 At the same time, a high number of respondents who 
indicated that market failures can  occur in all sectors and  markets mainly  pointed to  digital 
examples. Respondents indicating that emerging or existing market failures mainly or solely 
occur  in  digital  sectors/markets  argued  that  the  characteristics  of  the  digital  sector  (e.g. 
EN 
63 
EN 

economies of scale and scope, data accumulation and  dependency, network effects, lock-in, 
zero pricing) make digital markets particularly prone to the emergence of quasi-monopolistic 
market structures. Similarly, according to half of the responding NCAs, emerging and existing 
market  failures  may  occur  in  all  sectors/markets,  whereas  others  argued  that  emerging  and 
existing market failures may occur in some specific sectors/markets, including but not limited 
to digital sectors/markets.243 At the same time, NCAs suggested that digital markets are more 
prominently affected by emerging and existing market failures than other markets. 
308  . The European Consumer Organisation pointed out that competition law enforcement in digital 
markets,  though  important,  has  not  been  effective  enough  in  dealing  with  all  problems  in 
these markets and consequently not able to remedy, let alone prevent, harm to consumers in a 
timely manner.244 Indeed, there is an extensive economic literature and numerous reports as 
explained  in  Section  2  describing  the  growth  of  digital  markets  and  their  particular 
characteristics that makes them prone to market failures, and where resources would be better 
focused  at  least  at  the  initial  stage  of  the  launch  of  any  new  investigation  regime.  This 
emerging  and  shared  view  speaks  for  introducing  the  market  investigation  regime  first  in 
digital markets ensuring however via a review clause or other means that once the evaluation 
process described in Section 9 allows, the Commission may propose extending the scope of 
the investigation regime beyond digital markets.  
7.2.2.  Efficency 
309  . Option II.A would have some, but limited value added in terms of efficiency as compared to 
the  current  competition  law  instrument  under  Article  102  TFEU.  The  main  advantage  of  a 
dominance-based  approach  would  be  that  the  intervention  would  be  based  on  a  well-
established competition law concept, i.e. dominance. At the same time, it has the disadvantage 
that the market investigation regime would not bring substantial value-added compared to the 
investigations under Article 102 TFEU. It would turn on establishing the dominance, which, 
apart from being subject to a burdensome and lengthy assessment, would not be able to tackle 
fully  the  specific  objectives  identified.  More  specifically,  the  Commission  under  the 
dominance-based  approach  would  need  to  define  the  relevant  markets  in  order  to  establish 
dominance  before  it  can  focus  on  the  actual  conducts.  The  regime  by its  non-incriminating 
nature  could  however  potentially  solicit  a  more  cooperative  attitude  by  the  undertaking 
targeted by the investigation.  
310  . Option  II.B  would,  however,  ensure  more  efficiency.  The  Commission  would  have  to 
investigate thoroughly the relevant markets, without however having to establish dominance. 
The focus would be on the market features as such and the identification and remediation of 
the  emerging  or  existing  market  failures.  Option  II.B  would  thus  allow  the  Commission  to 
address market failure scenarios such as anticompetitive monopolisation, tacit collusion, the 
use  of  pricing  algorithms,  common  shareholdings,  and  tipping  markets  in  the  absence  of 
dominance. This implies that the impact of Option II.B on the parameters discussed in Section 
6.2 is expected to be significantly higher and the potential to generate consumer benefits of 
the  order  of  EUR  2-2.5  billion  per  market  investigation  would  also  be  higher  (see  Section 
6.2.6).  This  would  more  than  compensate  the  possible  higher  administrative  costs  to 
EN 
64 
EN 

businesses associated to Option II.B, as these are more than off-set by the gains of a market 
investigation intervention focused on the market structure.  
311  . In relation to the sub-options on the scope, both Option II.C and Option II.D, the later would 
require more resources and could, in the short term, risk diverting the focus of the available 
resources  to  market  investigations  on  non-digital  markets  where  the  emerging  and  existing 
market  failures  are  less  prone  to  emerge.  In  the  long  term,  after  acquiring  the  expertise  of 
conducting  market  investigations  in  digital  markets  and  benefiting  from  the  design  and 
monitoring of the remedies adopted after those investigation, resources could also be applied 
to  non-digital  market  investigations  without  any  losses  of  efficiency.  In  that  case, 
Commission  may  propose  extending  the  scope  of  the  investigation  regime  beyond  digital 
markets.  
7.2.3.  Coherence 
312  . In  terms  of  coherence,  Option  II.A  and  Option  II.B  would  complement  the  current  EU 
policies  in  the  digital  sector  and  would  lead  to a  more  comprehensive  EU  competition  law 
regime. A market investigation regime could potentially detect new uncharted practices that 
might at a later stage could become subject of further regulatory measures provided they can 
be well-defined and occur systematically. Focusing specifically on the positive and negative 
obligations on large gatekeeper platforms, those rules can efficiently be complemented by a 
market-structure  based  investigatory  regime  that  would  be  able  to  capture  situations  not 
already covered by the list of obligations. 
313  . In  relation  to  Option  II.C  and  Option  II.D  both  would  be  coherent  with  the  current  EU 
policies.  Option  II.C  would  be  coherent  with  the  recent  policy  initiatives  focusing  on  the 
creation of borderless, fair, and contestable Single Market for digital services (see Section 1), 
while Option II.D is coherent with the EU competition rules (such as mergers and antitrust, 
see Section 2.3.1) which apply indifferently to all sectors. 
314  . The  introduction  of  the  market  investigation  regime,  under  any  of  the  options  considered 
would  be  subject  to  full  respect  of  the  fundamental  rights  to  fair  proceedings  and  good 
administration  as  enshrined  in  the  EU  Charter  of  Fundamental  Rights  and  the  European 
proceedings  under  the  market  investigation  regime  are  administrative  in  nature  and  not 
criminal  or  quasi-criminal,  the  fundamental  rights  of  the  Charter  enjoyed  in  the  case  of 
criminal  proceedings  would  not  apply.245  However,  when  acting  under  the  market 
by ensuring that undertakings involved enjoy effective fair process rights such as the right to 
be  heard,  the  right  to  a  reasoned  decision  and  access  to  judicial  review,  including  the 
possibility  to  challenge  enforcement  measures.  These  rights  apply  in  case  of  administrative 
proceedings.246  This  design  to  preserve  fundamental  rights  is  also  consistent  with    if  not 
superior  to    the  safeguards  applicable  similar  investigation  regimes  elsewhere  in  the 
world.247 
EN 
65 
EN 

7.2.4.  Proportionality 
315  . Option  II.A  is  proportionate  since  it  allows  achieving  the  objective  in  a  targeted  manner 
imposing limited burden on undertakings in digital markets. Option II.A does not contain any 
additional  prescriptive  general  obligations  for  companies.  It  would  however  require  the 
cooperation  of  those  companies  that  are  subject  to  the  investigation  and/or  the  remedies. 
Overall given the dominance requirement to apply the tool, the circle of companies potentially 
subject to the remedies would be narrower. 
316  . Option  II.B  allows  achieving  the  objectives  whilst  remaining  proportionate.  Similarly  to 
Option II.A, it does not contain any additional prescriptive general obligations for companies 
and require the cooperation of those companies that are subject to the investigation and/or the 
remedies. 
317  . Option II.C is proportionate to the objective, as it limits the scope of the market investigation 
regime to digital markets where as Section 2 shows the market failures are more prevalent. 
318  . Option II.D, corresponds to the evidence  that shows that market failures are not limited  to 
digital markets. At the same time, extending the scope of the initiative beyond digital markets 
would go beyond the objectives. 
7.2.5.  Conclusion 
Table 2: Pillar II: policy options comparison 
 
Effectiveness 
Efficiency 
Coherence  Proportionality 
 
 
Preventing  Addressing 
Preventing  Addressing 
market 
market 
market 
market 
failures  
failures 
failures  
failures 
Option II.A 




++ 
++ 
Option II.B 
++ 
++ 
++ 
++ 
++ 
++ 
Sub-option 
++ 
++ 
++ 
++ 

++ 
II.C  
Sub-option 
++ 
++ 




II.D 
319  . Option II.A is not effective and efficient in preventing emerging market failures and would 
not be effective is addressing all existing market failures, as many of the examples of market 
failures described in Section 2.6.3 would not be dealt with this option. This option is coherent 
with  other  EU  instruments  and  proportionate  since  it  allows  achieving  the  objective  in  a 
targeted manner imposing limited burden on undertakings in digital markets.  
320  . Option II.B is highly effective and efficient in both preventing emerging market failures and 
addressing  existing  market  failures.  This  option  is  coherent  with  other  EU  instruments  and 
proportionate  since it  allows achieving  the  objective  in  a  targeted  manner  imposing limited 
burden on undertakings in digital markets.  
EN 
66 
EN 

321  . Option II.C is highly effective in both preventing emerging market failures and addressing 
existing market failures. This option would be highly efficiency by focusing on the markets 
which are more prone to market failures. This option is coherent with other EU instruments. 
This option is also proportionate since it allows achieving the objective in a targeted manner 
imposing limited burden on undertakings in digital markets.  
322  . Option II.D is highly effective in both preventing emerging market failures and addressing 
existing  market  failures.  This  option  would  be  risk  the  loss  of  efficiency  by  diverting 
resources  to  less  prominent  problems  in  non-digital  markets.  This  option  is  coherent  with 
other  EU  instruments.  This  option  is  only  partially  proportionate  as  it  goes  beyond  the 
objectives.  
323  . Based  on  the  above,  the  most  effective,  efficient  and  coherent  policy  option  is  a  market-
structure focused investigatory regime (Option II.B) that in its initial phase focuses on digital 
markets where emerging and existing market failures are the most prominently present (sub-
Option II.C). The market investigation regime, at least in its initial phase shall focus on the 
markets where emerging and existing market failures are the most pronounced. 
8.  PREFERRED OPTION 
324  . Based on the preceding  analysis in Sections 6 and 7, the preferred policy option is a single 
legal  instrument consisting  of  combination  of  Option  I.B  under Pillar  I to  comprehensively 
address the issues identified in relation to large gatekeeper platforms, and Option II.BC, under 
Pillar  II,  i.e.  a  competition-based  market  investigation  regime  to  address  emerging  and 
existing  market  failures  in  digital  markets  that  the  existing  EU  competition  rules  cannot 
tackle, or cannot address in the most effective manner. 
8.1. Description of Pillar I 
325  . The  core  substantive  elements  of  this  option  are  explained in  Section  5.2.  It  provides  for  a 
new  ex  ante  regulatory  framework  applicable  to  designated  gatekeeper  platforms,  based  on 
two building blocks: (1) self-executing prohibitions and obligations ( blacklist
) and 
(2) a closed list of unfair practices, in form of prohibitions or obligations that would require 
greylist ).  Such  regulatory 
intervention would be twofold: First, some obligations would require concretisation as to its 
implementation by the gatekeeper platform concerned. Second, some unfair practices would 
require contextualisation and fairness assessment as to their applicability in the case at hand. 
326  . The option would provide for a procedural framework ensuring effective implementation and 
enforcement  while  respecting  due  diligence  and  rights  of  defence.  The  Commission  would 
enjoy appropriate and effective implementation, enforcement as well as sanctioning powers in 
case of non-compliance. The designation decision addressed to gatekeepers would be subject 
to judicial review and would foresee reassessment at the request of the  affected operator in 
case of material changes concerning the designation criteria. Case specific intervention under 
the greylist could be subject to prior market testing and allow gatekeeper platform to propose 
measures  on  how  to  comply  with  their  obligations  in  the  greylist.  Finally,  the  Commission 
EN 
67 
EN 

could  adopt  sanctions  in  case  of  a  non-compliance  by  the  gatekeeper  platform(s)  with  the 
blacklist and greylist as further concretised by the Commission.  
8.2. Description of Pillar II 
327  . The  market  investigation  regime,  inspired  by  similar  and  tested  existing  competition 
instruments,  in  particular  by  that  of  the  UK,   is  described  in  detail  in  Annex  5.1.3.  In  a 
nutshell, the main procedural milestones of the proceedings, such as the opening decision, the 
preliminary report and the final decision imposing appropriate and protonate remedies will be 
set out in the main legislative act and while detailed rules will be set out in an implementing 
regulation. During the investigation, the Commission will investigate the market(s) at stake to 
identify emerging and existing  market failures  under  appropriate and effective investigative 
powers.  
328  . Under  the  Market  Investigation  Regime,  the  Commission  would  not  find  infringements  by 
individual  undertakings  nor  impose  fines,  therefore  the  proceedings  would  be  of  an 
administrative rather than quasi-criminal nature. To ensure compliance with the EU Charter of 
fundamental rights in particular the proceeding will ensure appropriate procedural safeguards, 
checks and balances, transparency, stakeholder engagement and judicial review.  
8.3. Functioning of the feedback loop between Pillars I and II 
329  . As explained in Section 5.1.3 the combination of these two sections in one instrument would 
lead to substantial and mutual synergies between the two pillars. The practical modalities to 
formalise  the  feedback  mechanism  between  the  two  pillars  will  be  developed  in  either  the 
legislative proposal or the guidance documents related thereto.  
330  . The  implementation, monitoring  and  enforcement  practice  of  the regulatory  body  (who,  for 
the greylist practices, would have to confirm the applicability of certain obligations to specific 
gatekeeper  platforms  and/or  to  establish  how  one  or  more  of  the  obligations  apply  in  a 
specific  case)  will  result  in  information  gathering  that  could  point  towards  the  need  for  a 
market  investigation  in  certain  areas  (for  instance,  where  numerous  complaints  flag  new 
issues  which  emerge  or  existent  issues  which  persist  despite  the  application  of  the  ex-ante 
measures).  
331  . In turn, the market investigation regime will serve to keep the gatekeeper rules future-proof, 
where  its  applications  results  in  the  identification  of  systemic  issues  in  the  markets  where 
large gatekeepers subject to the gatekeeper rules operate. In particular, unfair practices by the 
large  gatekeepers  which  are  not  currently  identified  in  the  blacklist  or  greylist  could  be 
detected through the market investigation regime. In that scenario, the conclusions of a market 
investigation  could,  together  with  other  evidence  sources,  indicate  a  need  for  revising  the 
practices included in the blacklist and greylist. 
EN 
68 
EN 

9.  HOW WILL ACTUAL IMPACTS BE MONITORED AND EVALUATED? 
9.1. How will the impact of Pillar I be monitored and evaluated? 
332  . Given the dynamic nature of online platforms, monitoring and evaluation of impacts needs to 
constitute  an  important  part  of  the  proposal.  It  also  responds  to  explicit  demands  by 
stakeholders, including Member States (e.g. France), for a dedicated monitoring function, and 
reflects the self-standing monitoring option considered in the IIA. The monitoring therefore 
will  be  divided  into  two  parts:  (1)  continuous  monitoring  which  will  report  on  the  latest 
developments in the market  every second  year potentially involving the  EU Observatory of 
the  Online  Platform  Economy  and  (2)  operational  objectives  and  specific  indicators  to 
measure them.  
333  . Regular and continuous monitoring will focus cover the following main aspects: 
a)  Monitoring on scope related issues (e.g. indicators for the designation of gatekeepers, 
range of designated gatekeepers and its evolution, use of the margin of appreciation in the 
designation)  
b)  Monitoring on unfair practices (compliance, enforcement patterns, evolution)  
c)  Monitoring as a trigger for launch of a market investigation  
d)  Interplay between the two pillars of the instrument 
334  . The following specific indicators will used concerning the specific objectives. 
Table 3: Measuring indicators 
Specific objective 
Operational objectives 
Measuring indicators 
Number of compliance 
Address identified unfair 
Preventing unfair data related practices and 
interventions by the Commission 
conducts by large 
ensuring the compliance with obligations 
per gatekeeper platform/per year 
gatekeeper platforms 
 
 
Preventing identified unfair self-
Number of sanction decisions per 
preferencing practices 
gatekeeper platform/per year 
 
 
 
Promote contestability, 
Share of users multi-homing with 
Preventing unfair practices concerning 
leading in particular to 
different platforms or services 
increased innovation, 
 
platform  
choice for consumers  
Share of users switching between 
 
different platforms and services 
Enhance legal certainty in 
Limit the diverging national regulatory 
Number of regulatory interventions 
the online platform 
interventions 
at the national level 
environment to preserve 
 
 
the internal market 
Ensure coherent interpretation of 
Number of clarification requests 
prohibitions and obligations  
per year 
335  . The monitoring will also take due account of the conceptual work of the Expert Group of the 
Online Platform economy under its work stream on Measurement and Economic Indicators.250  
EN 
69 
EN 

9.2. How will the impact of Pillar II be monitored and evaluated? 
336  . This  section  describes  the  monitoring  and  evaluation  that  could  be  applied  to  assess  the 
impact  of  the  market  investgiation  regime,  in  particular  concerning  the  objectives  of 
preventing and adressing market failures resulting in inefficient market outcomes in terms of 
higher prices, less choice, lower quality  and lower innovation to the detriment of European 
consumers.  
337  . By  way  of  background,  it  should  be  noticed  that  the  benefits  of  the  market  investigation 
regime    similarly  to  the  traditional  instruments  of  competition  policy    would  materialise 
through  specific  investigations  initiated  under  the  regime.  These  investigations  will  affect 
precisely defined markets (an analytical concept widely used in EU competition law), which 
NACE  codes.  At  this  point  in  time,  it  is  impossible  to  foresee  which  markets  will  be 
investigated, what combination of market features and conduct may give rise to emerging and 
existing market failures, and which remedies may be found suitable and proportionate to solve 
these emerging and existing market failures.  
338  . Therefore, the monitoring of the actual impact of the market investigation regime will occur at 
two levels: 
a)  on  a  general  and  more  qualitative  level,  documenting  the  application  of  the  regime; 
and 
b)  on  a  specific  and  quantitative  level,  by  performing  ex-post  studies  on  selected 
investigations run under the regime.  
339  . Regarding the  first level  of monitoring, the market investigation regime will be monitored 
from  the  start  of  its  implementation  on  an  annual  basis  following  the  methodology  of  the 
annual  Report  on  Competition  Policy.251  This  report  lists  the  ongoing  merger,  antitrust  and 
state aid investigations, sector inquiries and decisions adopted during the respective year and 
provides a brief description of the relevance of the main decisions. In the future, this report 
will also list and describe the investigations opened under the market investigation regime and 
the final decisions taken, including an overview of the importance of those decisions for the 
internal market. Another element that ca
resources  deployed  for  those  investigations,  in  particular  as  regards  the  number  of  officials 
who were involved in each investigation.  
340  . This will allow an evaluation of the frequency with which the market investigation regime is 
used in its application. 
341  . As  regards  the  second  level  of  monitoring,  the  Commission  will  evaluate  a  selection  of 
decisions  taken  under  the  market  investigation  regime.  The  ex  post  evaluation  of  a  given 
decision under the market investigation regime would be carried out after 2 to 3 years from 
the date of the respective remedy implementation. This would also allow sufficient time for 
the remedies to produce effects in the markets under consideration. Similar to the case of the 
EN 
70 
EN 

application  of  Articles  101  and  102  TFEU  and  the  Merger  Regulation,  the  Commission 
cannot regularly monitor the impact of all its interventions by collecting data on a continuous 
basis.  This  is  because  of  the  administrative  burden  that  such  a  process  would  impose  on 
companies  and  also  the  lack  of  resourses  available  to  the  Commission.  Nevertheless,  a 
selection  of  the  most  important  decisions  under  the  market  investigation  regime  (i.e.  those 
targeting  larger  markets  and  those  likely  to  generate  higher  benefits)  will  be  subject  to  the 
process of ex post evaluation.  
342  . The  core  part  of  the  ex  post  evaluation  of  a  given  decision  under  the  market  investigation 
regime  will  be  the  identification  of  the  effects  of  the  decision  on  the  market  and  their 
comparison  with  the  situation  in  the  counterfactual  scenario.  The  results  of  the  ex  post 
evaluation  reports  will  also  include  a  discussion  on  the  similarities  and/or  discrepancies  in 
comparison to the relevant (peer-reviewed) literature and will provide useful conclusions for 
any  future remedy selection and implementation. Relevant  examples of this type of  ex post 
evaluations  are  those  produced  by the  CMA  regarding  their market  investigation  decisions. 
From  the  19  market  investigations  conducted  so  far,  the  UK  Competition  Authority  has 
evaluated  three  decisions,  each  time  on  the  basis  of  different  elements  of  evidence  and 
methodologies.252 
343  . The  monitoring  methodology  of  the  results  achieved  under  the  market  investigation  regime 
will  depend  on  the  specific  decision.  Contrary  to  other  legislative  proposals,  this  initiative 
does  not  aim  at  implementing  pre-determined  measures  in  a  given  market/sector  that  the 
Commission  could  consequently  start  monitoring  shortly  after  implementation.  Instead, this 
initiative  will  allow  the  Commission  to  intervene  in  markets  whenever  a  emerging  and 
existing  market  failure  is  detected.  The  outcome  of  such  investigation  cannot  be  foreseen 
upfront.  A  market  investigation  may  result  in  no  intervention  if  the Commission  concludes 
based  on  the  results  of  the  market  investigation  that  an  intervention  is  not  justified. 
Alternatively,  it  can  result  in  an  intervention  that  will  be  tailor-made  to  the  strcutural 
competition  problems  identifed  and  demonstrated  in  the  course  of  the  investigation.  This 
implies that the monitoring indicators and arrangements will be determined on a case-by-case 
basis,  which  means  that,  at  this  stage,  only  general  considerations  can  be  made  about  the 
possible  methodologies  and  data  sources  to  be  used  (see  Annex  5.1.4  for  a  presentation  of 
these general considerations).  
344  .  The ex post evaluation of an intervention under the market investigation regime is likely to 
omit elements  that can result in both an improvement of competition or additional costs for 
companies.  In  the  former  case,  this  leads  to  an  under-estimation  of  the  benefits  and  in  the 
latter case, this leads to an over-estimation of the net benefits. For instance, a decision under 
the  market  investigation  regime  is  likely  to  generate  deterrent  effects.253  As  expained  in  a 
report by the CMA (2017)254, a common thread in all the literature about deterrence effects of 
competition  enforcement  is  that  there  are  significant  practical  difficulties  involved  in 
estimating deterrence. Another example is the cost incurred by businesses as a result of the 
implementation of remedies. These are very difficult to estimate, in particular because it is not 
possible  to  impose  on  companies  the  burden  of  providing  information  about  the  costs  and 
benefits of each intervention.255  
EN 
71 
EN 

1  https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12418-Digital-Services-Act-package-
ex-ante-regulatory-instrument-of-very-large-online-platforms-acting-as-gatekeepers  
2   https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12416-New-competition-tool  
3   Inception Impact Assessment of the New Competition Tool, at page 3; and Inception Impact Assessment for 
the Digital Services Act package: Ex ante regulatory instrument for large online platforms  with significant 
network effects acting as gate-
 
4   J.  Crémer,  Y.-A.  de  Montjoye  &  H.  Schweitzer  (2018),  Digital  policy  for  the  digital  era,  available  at 
https://ec.europa.eu/competition/information/digitisation_2018/report_en.html. 
5   https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/eu-observatory-online-platform-economy.  
6  Investigation  of  Competition  in  Digital  Markets,  US  House  of  Representatives  Majority  Staff  Report  of 
October 2020. 
7   https://www.accc.gov.au/system/files/Digital%20platforms%20inquiry%20-%20final%20report.pdf.  
8   https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/ 
785547/unlocking_digital_competition_furman_review_web.pdf 
9   https://research.chicagobooth.edu/-/media/research/stigler/pdfs/market-structure-
report.pdf?la=en&hash=E08C7C9AA7367F2D612DE24F814074BA43CAED8C.  
10   Mission 
letter 
to 
Executive 
Vice-President 
Vestager, 
10 
September 
2019, 
https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/mission-letter-margrethe-vestager_2019_en.pdf. 
11  
 
12   Ibid, at page 5. 
13   Pursuant to Article 225 of the Treaty on the Functioning of the European Union; 
https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/JURI-PR-650529_EN.pdf; 
https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/LIBE-AM-653762_EN.pdf.  
14   https://www.europarl.europa.eu/committees/en/digital-services-act-improving-the-funct/product- 
details/20200922CAN57451. 
15  
by reducing barriers to market entry and by regulating large 
platforms, an internal market instrument imposing ex-ante regulatory remedies on these large platforms has 
the potential to open up markets to new entrants, including SMEs and start-ups, thereby promoting consumer 
choice  and  driving  innovation  beyond  what  can  be  achieved  by  competition  law  enforcement  alone
the acquisition of significant market power by dominant platforms has 
each exerting market dominance over their competitors and imposing their business practices on users
calls on the Commission to assess the possibility of defining fair contractual conditions to facilitate 
data sharing with the aim of addressing imbalances in market power; suggests, to this end, to explore options 
to facilitate the interoperability and portability of data  
16   European Parliament resolution of 18 June 2020 on competition policy   annual report 2019 
(2019/2131(INI)), 18 June 2020, available at https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2020-
0158_EN.pdf.  
17  
-
Council 
Conclusions of 22 March 2019. 
18  
https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-8711-2020-INIT/en/pdf. 
19   Council  of  the  European  Union,  Conclusions  on  a  deepened  Single  Market  for  a  strong  recovery  and  a 
competitive, sustainable Europe, 11 September 2020.  
20   Ibid.  
21   Council  of  the  European  Union,  Special  Meeting  of  the  European  Council  (1  and  2  October  2020)   
conclusions, 2 October 2020. 
EN 
72 
EN 

22   See M. Motta and Martin Peitz (2020): Intervention trigger and underlying theories of harm - Expert advice 
for 
the 
Impact 
Assessment 
of 

New 
Competition 
Tool, 
Chapter 
2, 
https://ec.europa.eu/competition/consultations/2020_new_comp_tool/kd0420575enn.pdf. 
23   These features are present in digital markets as regards both business-to-
-to-
 
24   For instance, scale economies may translate in a quality advantage (rather than a pure cost advantage) for a 
search  engine:  the  more  queries  a  search  engine  receives,  the  better  the  results  it  can  provide  since  its 
algorithm will be improved by learning. 
25   J.  Crémer,  Y.-A.  de  Montjoye  &  H.  Schweitzer  (2018),  Digital  policy  for  the  digital  era,  available  at 
https://ec.europa.eu/competition/information/digitisation_2018/report_en.html. 
26   See  Summary  of  the  contributions  of  the  NCAs  to  the  impact  assessment  of  the  new  competition  tool, 
https://ec.europa.eu/competition/consultations/2020_new_comp_tool/summary_contributions_NCAs_respon
ses.pdf. Some NCAs indicated that some of the questions in the questionnaire did not apply to them, because 
they did not have come across this particular feature or scenario in their recent case work. When reporting on 
the views expressed by NCAs on particular issues, this IA only reflects the views of those NCAs that did in 
with relevant experience  
27   See 
Summary 
of 
the 
Stakeholder 
Consultation 
on 
the 
New 
Competition 
Tool, 
https://ec.europa.eu/competition/consultations/2020_new_comp_tool/summary_stakeholder_consultation.pdf 
and 
https://ec.europa.eu/competition/consultations/2020_new_comp_tool/contributions_outside_eu_survey.zip. 
on  on  the  New  Competition 
 
28   See  ICN  Report  on  Digital  Markets  available  at  https://www.internationalcompetitionnetwork.org/wp-
content/uploads/2020/07/UCWG-Report-on-dominance-in-digital-markets.pdf.  
29   Case AT.39740 Google Search (Shopping), Commission Decision of 27 June 2017, paragraph 272. 
30   Case AT.40099 Google Android, Commission Decision of 18 July 2018, paragraph 462. 
31   Case AT.40153 E-book MFNs and related matters (Amazon), Article 9 Decision of 4 May 2017, paragraph 
65. 
32   See Summary of the contributions of the NCAs to the impact assessment of the new competition tool. 
33   See Summary of the Stakeholder Consultation on the New Competition Tool. 
34   See M. Motta and Martin Peitz (2020): Intervention trigger and underlying theories of harm - Expert advice 
for the Impact Assessment of a New Competition Tool, Chapter 2. 
35   See Summary of the contributions of the NCAs to the impact assessment of the new competition tool. 
36   See Summary of the Stakeholder Consultation on the New Competition Tool. 
37   Case COMP/C-3/37.792 Microsoft, Commission Decision of 24 March 2004, paragraph 420. 
38   Case AT.40099 Google Android, Commission Decision of 18 July 2018, paragraph 464. 
39  J.  Crémer,  Y.-A.  de  Montjoye  &  H.  Schweitzer  (2018),  Digital  policy  for  the  digital  era,  available  at 
https://ec.europa.eu/competition/information/digitisation_2018/report_en.html. 
40   See Summary of the contributions of the NCAs to the impact assessment of the new competition tool. 
41   See Summary of the Stakeholder Consultation on the New Competition Tool. 
42   Case M. M.8788 Apple/Shazam, Commission Decision of 6 September 2018, paragraphs 221 ff. 
43   Case AT.39740 Google Search (Shopping), Commission Decision of 27 June 2017, paragraph 287. 
44   See Summary of the contributions of the NCAs to the impact assessment of the new competition tool. 
45   See Summary of the Stakeholder Consultation on the New Competition Tool. 
46   See Support study to the Observatory for the  Online Platform Economy, report on the  main obstacles and 
opportunities for multihoming.  
47   See Summary of the contributions of the NCAs to the impact assessment of the new competition tool. 
48   See Summary of the Stakeholder Consultation on the New Competition Tool. 
EN 
73 
EN 

49  This  section  quotes  Evangelos  Katsamakas  &  Heba  Madany  (2019)  Effects  of  user  cognitive  biases  on 
platform competition, Journal of Decision Systems, 28:2, 138-161, DOI:10.1080/12460125.2019.1620566. 
50   Case AT.40153 E-book MFNs and related matters (Amazon), Article 9 Decision of 4 May 2017, paragraph 
65. 
51   Case COMP/C-3/37.792 Microsoft, Commission Decision of 24 March 2004, paragraph 463. 
52   Case AT.40099 Google Android, Commission Decision of 18 July 2018, paragraph 470. 
53   See Summary of the contributions of the NCAs to the impact assessment of the new competition tool. 
54   See Summary of the Stakeholder Consultation on the New Competition Tool. 
55   Case AT.40099 Google Android, Commission Decision of 18 July 2018, Recital 781. 
56   Case AT.40099 Google Android, Commission Decision of 18 July 2018, Recital 783. 
57   M. Bajgar, G. Berlingieri, S. Calligaris, C. Criscuolo and J. Timmisn: Industry Concentration in Europe and 
North  America,  OECD  Productivity  Working  Paper  (2019);  2016  Economic  Report  of  the  President, 
available 
at: 
https://obamawhitehouse.archives.gov/administration/eop/cea/economic-report-of-the-
President/2016;  G.  Grullon,  Y.  Larkin,  R.  Michaely:  Are  US  Industries  Becoming  More  Concentrated?, 
Review of Finance, Volume 23, Issue 4, July 2019, Pages 697 743; Market Concentration - Note by Jason 
Furman, 
Hearing 
on 
Market 
Concentration, 

June 
2018 
(available 
at: 
https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/WD(2018)67/en/pdf); G. Gutiérrez and Th. Philippon: Declining 
Competition and Investment in the U.S., NBER Working Paper 23583, 2017; G. Gutiérrez and Th. Philippon: 
How European Markets Became Free: A Study of Institutional Drift, NBER Working Paper 24700, 2018. 
58   See Summary of the contributions of the NCAs to the impact assessment of the new competition tool. 
59   See Summary of the Stakeholder Consultation on the New Competition Tool. 
60   See M. Motta and Martin Peitz (2020): Intervention trigger and underlying theories of harm - Expert advice 
for  the  Impact  Assessment  of  a  New  Competition  Tool,  Chapter  2,  and  G.  S.  Crawford,  P.  Rey,  and  M. 
Schnitzer (2020), An Economic Evaluation of the EC
 Section V.C. 
61   Fletcher, Amelia, Market Investigations for Digital Platforms: Panacea or Complement? (August 6, 2020). 
Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=3668289. Amelia Fletcher is a Professor of Competition Policy 
at University of East Anglia (Norwich, UK) and Deputy Director at the Centre for Competition Policy. She is 
also a Non-Executive Director of the CMA, and a member of the Enforcement Decision Panel at Ofgem. She 
was recently a member of the HM Treasury-commissioned Digital Competition Expert Panel, which reported 
in March 2019. She has been a Non-Executive Director of the Financial Conduct Authority (2013-20) and 
Payment Systems Regulator (2014-20) and Chief Economist at the Office of Fair Trading (2001-2013). 
62  
certain platforms and their ecosystems 
have become unavoidable to access a large variety of contents and services on the internet. Those structuring 
platforms have become gatekeepers not only within their services, but for the internet at large  
63   In this Impact Assessment the notion of unfair business practices refers to both terms and conditions as well 
as the actual business practices of gatekeeper platforms. 
64   https://platformobservatory.eu/state-of-play/economic-significance/.  
65   In the OPC on Ex Ante Rules, the vast majority of respondents fully agree (71%) or agree to a certain extent 
(20%) that there is a need to consider dedicated regulatory rules to address negative societal and economic 
effects  of  gatekeeper  power  of  large  platforms.  See  Synopsis  Report  Open  Public  Consultation  Ex  Ante 
Rules. 
66   Observatory expert group Progress report on the Measurement of the Online Platform Economy. 
67   In the OPC on Ex Ante Rules, respondents in general consider that unfair practices by gatekeeper platforms 
have a concerning impact on competition, innovation and consumer choice. Competition is hampered when 
gatekeeper  platforms create barriers for new entrants to enter the  market,  thereby resulting in reduction of 
investments and innovation and consumer choice stifling. Unfair practices are considered to be the means by 
which  digital  platforms  increase  the  cost  of  switching  or  multi-homing  for  users,  thereby  limiting  market 
contestability  and  preserving  their  market  power.  See  Synopsis  Report  Open  Public  Consultation  Ex  Ante 
Rules. 
EN 
74 
EN 

68   Biglaiser, Calvano and Crémer (2019); Afilipoaie, Donders and Ballon (2019). 
69 In the OPC on Ex Ante Rules, all categories of stakeholders consider that startups and small companies are 
more and more dependent on large platforms to be able to reach their customers. Their reliance on platforms 
is considered to vary heavily according to their fields and/or business models. It is argued that start-ups often 
end up in a dependent relationship with these mega-platforms from the very beginning. See Synopsis Report 
Open Public Consultation Ex Ante Rules. 
70 In the OPC on Ex Ante Rules, several hundreds of respondents identified each of these activities. 
71   In the OPC on Ex Ante Rules, different stakeholders groups refer to number of unfair practices by gatekeeper 
platforms.  Some  examples  (by  stakeholder  group):  (i)  telecom  operators:  unfair  and  abusive  commission 
fees,  lack  of  data  sharing,  unilateral  imposition  of  unfair  terms  and  conditions,  imposition  of  proprietary 
services,  unfair  self-preferencing;  (ii)  content  creators  or  publishers:  unfair  self-preferencing,  unfair  data 
pooling,  lack  of  transparency  on  news  feed,  inability  to  offer  services  to  consumers  outside  gatekeeper 
platform or services, inability to obtain customers data or (iii) other business users: arbitrary de-ranking of 
the service, excessive extraction of data or limitation on access to consumers data. See Synopsis Report Open 
Public Consultation Ex Ante Rules. 
72   In  the  OPC  on  Ex  Ante  Rules,  88%  of  the  businesses  and  business  users  who  replied  (155  in  total), 
encountered issues concerning trading conditions on large platforms. In general, most of the issues presented 
by  the  users  are  due  to  a  perceived  imbalance  in  bargaining  power  between  platforms  and  business  users, 
which hampers competition, fosters uncertainty in relation to contractual terms and also results in lock-in of 
consumers. Tensions also arise from the fact that a platform can (1) provide online intermediation or online 
search  services for  business  users, and, at the  same time,  (2) competes  with  some of its business  users  on 
certain  products  or  services.  Another  major  issue  raised  has  to  do  with  access  to  data  and  risk  of 
disintermediation. See Synopsis Report Open Public Consultation Ex Ante Rules. 
73   See for instance J. De Loecker, J. Eeckhout, G. Unger, The Rise of Market Power and the Macroeconomic 
Implications, The Quarterly Journal of Economics, Volume 135, Issue 2, May 2020, Pages 561 644; J. De 
Loecker, J. Eeckhout: Global Market Power, NBER Working Paper No. 24768, 2018; S. Barkai:  Declining 
Labor and Capital Shares, Journal of Finance, Volume75, Issue5, October 2020; S. Calligaris, C. Criscuolo, 
and  L.  Marcolin  (2018),  Mark-ups  in  the  Digital  Era,  OECD  Science,  Technology  and  Industry  Working 
Papers 2018/10, on trends in firm-level mark-ups across 26 countries for the period 2001-14. They find that 
average mark-ups are 
sectors over the 2001-14 period. 
74   Stock  prices  of  each  company  are  normalised  to  100  in  2014,  i.e.  they  are  expressed  relative  to  their 
respective  value  in  2014.  This  graph  therefore  allows  to  compare  the  development  of  stock  prices  across 
different companies, but not their absolute level. 
75   The S&P 500 is a stock market index that measures the stock performance of 500 large companies listed on 
stock exchanges in the United States. It is one of the most commonly followed equity indices. 
76   See M. Motta and Martin Peitz (2020): Intervention trigger and underlying theories of harm - Expert advice 
for the Impact Assessment of a New Competition Tool, Chapter 2. 
77   See M. Motta: Competition Policy -Theory and Practice, Cambridge University Press, 2004. 
78   See R. Whish: The New Competition Tool: Legal comparative study of existing competition tools aimed at 
addressing structural competition problems, with a particular focu

https://ec.europa.eu/competition/consultations/2020_new_comp_tool/kd0420573enn.pdf. 
79   The  existence  of  emerging  and  existing  market  failures  has  been  further  confirmed  by  NCA  stakeholders 
responding to the OPC and further research. See Summary of the contributions of the NCAs to the impact 
assessment of the new competition tool. These results of this public consultation will be discussed in more 
detail in the following sections, notably Section 2.6.3. 
80  
  aggregate  turnover  of  the  undertakings 
concerned  exceeds  given  thresholds;  irrespective  of  whether  or  not  the  undertakings  effecting  the 
concentration  have  their  seat  or  their  principal  fields  of  activity  in  the  EU,  provided  they  have  substantial 
EN 
75 
EN 

operations there. Council Regulation (EC) No 139/2004 of 20 January 2004 on the control of concentrations 
between undertakings (the EC Merger Regulation), OJ L 24, 29.1.2004, p. 1 22, Article 1(2). 
81   While certain forms of  unfair business  practices  can be  abusive  under  Article 102(a) TFEU, this  not  only 
requires a dominant undertaking but generally also an effect on competition. If an undertaking imposes on its 
trading partners or obtains from them terms and conditions that are unjustified, disproportionate or without 
consideration but without affecting competition on the market, competition law generally does not apply (See 
recital 9 of Regulation (EC) No 1/2003. Some national competition laws also prohibit the abuse of economic 
dependence). Such behaviour resulting from imbalances in bargaining power that do not affect competition is 
usually the domain of unfair trading laws. 
82   Regulation (EU) 2016/679 on the protection of natural persons with regard to the processing of personal data 
and  on  the  free  movement  of  such  data,  and  repealing  Directive 95/46/EC  (General  Data  Protection 
Regulation), OJ/L 119/1 (2016). 
83   While some voluntary efforts for data portability by some platforms have been underway since 2017 in the 
large online platforms, which means that actual or potential competitors do not (yet) benefit from this project. 
84   See 
for 
example 
on 
challenges 
of 
the 
implementation: 
https://www.researchgate.net/publication/321198844_The_right_to_data_portability_in_the_GDPR_Towards
_user-centric_interoperability_of_digital_services.  
85   https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1601555056590&uri=CELEX:32005L0029  
86   https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A31993L0013  
87   https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32006L0114  
88  
https://unctad.org/en/Pages/DTL/STI_and_ICTs/ICT4D-Report.aspx. 
89   Digital  Economy  Compass  2019,  Statista,  available  at  https://www.statista.com/study/52194/digital-
economy-compass/#professional.  
90   CMA (2017), Pricing algorithms. 
91   Ecommerce report 2019. 
92   Statista. 
93  
European-Cross-Border-B2C-E-Commerce-Market-2020-Double-Digit-Growth-Expected-after-
2020 . 
94   https://platformobservatory.eu/news/covid-19-and-online-platform-economy/.  
95   https://platformobservatory.eu/news/covid-19-and-online-platform-economy/.  
96   This notion 
digital intensity
digital  intensity
Marcolin, M Squicciarini (2018),  A taxonomy of digital intensive sectors, OECD Science, Technology and 
Industry Working Papers 2018/14. 
97   Bajgar,  M.,  Berlingieri,  G., Calligaris,  S.,  Criscuolo,  C.  and  Timmis,  J.  (2019), Industry  Concentration  in 
Europe and North America, OECD Productivity Working Papers, 2019-18, OECD Publishing, Paris.  
98 The study used firm-level data sourced from the commercial dataset Orbis® by Bureau van Dijk (BVD). It 
provides  information  on  firms'  localisation,  annual  balance  sheet  and  income  statements,  although  the 
number  of  observations  per  country  can  vary  significantly.  It  covers  the  period  2001-14  for  26  countries: 
Australia,  Austria,  Belgium,  Bulgaria,  Denmark,  Estonia,  France,  Finland,  Hungary,  Germany,  Indonesia, 
India, Ireland, Italy, Japan, Republic of Korea, Luxembourg, the Netherlands, Portugal, Romania, Slovenia, 
Spain,  Sweden,  Turkey,  the  United  Kingdom,  United  States.  See  also  Federico  J.  Díez,  Daniel  Leigh  & 
Suchanan Tambunlertchai, Global Market Power and its Macroeconomic Implications, IMF Working Paper 
WP/18/137  (June  2018),  https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2018/06/15/Global-Market-Power-
and-its-Macroeconomic-Implications-45975.  
EN 
76 
EN 

99   See  S.  Calligaris,  C.  Criscuolo,  and  L.  Marcolin  (2018),  Mark-ups  in  the  Digital  Era,  OECD  Science, 
Technology  and  Industry  Working  Papers  2018/10,  De  Loecker,  J.  and  J.  Eeckhout  (2017),  The  Rise  of 
Market Power and the Macroeconomic Implications, NBER Working Paper 23687. 
100  See  S.  Calligaris,  C.  Criscuolo,  and  L.  Marcolin  (2018),  Mark-ups  in  the  Digital  Era,  OECD  Science, 
Technology 
and 
Industry 
Working 
Papers 
2018/10, 
available 
at 
https://www.oecd-
ilibrary.org/docserver/4efe2d25-en.pdf?expires=1601160653&id. 
101  https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2018/06/15/Global-Market-Power-and-its-Macroeconomic-
Implications-45975 (see also footnote 74). 
102  The  economic  significance  of  platforms  can  be  assessed  quantitatively,  taking  in  several  major  areas  of 
interest:  revenues/traffic  share,  trade  flows.  https://platformobservatory.eu/state-of-play/economic-
significance/ 
103  Digitalisation  and  its  impact  on  innovation,  R&I  Paper  Series,  Working  Paper  2020/07,  Ariel  Ezrachi, 
Maurice E. Stucke, European Union 2020, p. 34. 
104  Ibid., p. 22. 
105  
meaningful interoperability as important barriers to entry and called for measures that would address them. In 
addition, telecom operators recognised the right of data portability in Article 20 GDPR, but referred to the 
fact that its scope is limited to specific cases and subject to specific legal bases for processing. In particular, 
this right does not foresee continued and far-reaching access possibilities to different categories of data but is 
-in effects for individuals. 
106  As explained earlier, lock-in refers to situations where users of platforms find it difficult to switch to another 
service. 
107  
benefit an online service by coercing, 
steering, or deceiving users into making unintended and potentially harmful decisions S Lewandowsky and 
 
108  Based on a crawl of 11000 websites https://dl.acm.org/doi/10.1145/3359183.  
109  https://judiciary.house.gov/calendar/eventsingle.aspx?EventID=3113. 
110  Several stakeholders, such as media publishers or game developers, raised concerns about this specific issue 
in the OPC on Ex Ante Rules as well as through different legal actions taken both in the Europe and the US 
(see  for  example:  https://www.theverge.com/2020/8/13/21367963/epic-fortnite-legal-complaint-apple-ios-
app-store-removal-injunctive-relief).  
111  See I Graef (2018) and (2019). 
112  Observatory expert group report on differentiated treatment. 
113  Most  favoured  nation  or  MFN  clauses  refer  to  a  potentially  harmful  practice  by  online  platforms  which 
lower prices) through other means. 
114  See M. Motta and Martin Peitz (2020): Intervention trigger and underlying theories of harm - Expert advice 
for the Impact Assessment of a New Competition Tool, Chapter 2. 
115 There may of course be instances where it is instead desirable to limit access to data, for instance out of a 
concern  for  privacy.  However,  the  tensions  between  contestability  of  a  market  on  the  one  hand,  and  data 
protection on the other, can be eased where, for instance, anonymised data are sufficient for a competitor to 
compete effectively, or where consumers have given their express consent to port their data to a new service 
provider. 
116  See M. Motta and Martin Peitz (2020): Intervention trigger and underlying theories of harm Expert advice 
for the Impact Assessment of a New Competition Tool, Chapter 3. 
117  See  Commission  Decision  Google  Search  (Shopping),  Case  AT.39740,  public  version  of  the  decision 
available at: https://ec.europa.eu/competition/antitrust/cases/dec_docs/39740/39740_14996_3.pdf. 
118  See Summary of the contributions of the NCAs to the impact assessment of the new competition tool. 
119  See Summary of the Stakeholder Consultation on the New Competition Tool. 
EN 
77 
EN 

120  See Summary of the contributions of the NCAs to the impact assessment of the new competition tool. 
121  See Summary of the Stakeholder Consultation on the New Competition Tool. 
122  See Summary of the Stakeholder Consultation on the New Competition Tool. 
123  See M. Motta and Martin Peitz (2020): Intervention trigger and underlying theories of harm - Expert advice 
for the Impact Assessment of a New Competition Tool, p. 39. 
124  See Summary of the contributions of the NCAs to the impact assessment of the new competition tool. 
125  See Summary of the Stakeholder Consultation on the New Competition Tool. 
126  Envelopment is a strategy by which a gatekeeper platform (the enveloper) operating in a multi-sided market 
(the origin  market) enters a  second  multi-sided  market (the target  market) by  leveraging the data obtained 
from its shared user relationships. 
127  See Synopsis Report Open Public Consultation Ex Ante Rules. 
128  See Summary of the contributions of the NCAs to the impact assessment of the new competition tool. 
129  See Summary of the Stakeholder Consultation on the New Competition Tool. 
130  See Summary of the contributions of the NCAs to the impact assessment of the new competition tool. 
131  See Summary of the Stakeholder Consultation on the New Competition Tool. 
132  See Summary of the contributions of the NCAs to the impact assessment of the new competition tool. See 
Summary of the Stakeholder Consultation on the New Competition Tool. 
133  See for instance Ezrachi,  A.  & Stucke, M.  E.  (2016).  Virtual Competition: The Promise and Perils of  the 
Algorithm-Driven Economy. Harvard University Press; Harrington, J. (2018).  Developing Competition Law 
for  Collusion  by  Autonomous  Artificial  Agents.  Journal  of  Competition  Law  &  Economics,  Vol  14(3),  pp. 
331 363; or  Calvano,  E.,  Calzolari,  G.,  Denicolò,  V.  &  Pastorello,  S.  (2019a).  Algorithmic  Pricing:  What 
Implications for Competition Policy? Review of Industrial Organization. Vol 55, pp. 155-171; J. Moore, E. 
Pfister,  &  H.  Piffaut  (2020):  Some  Reflections  on  Algorithms,  Tacit  Collusion,  and  the  Regulatory 
Framework, CPI Antitrust Chronicle. 
134  See also European Commission (2017). Algorithms and Collusion   Note from the European Union. OECD 
Roundtable  on  Algorithms  and  Collusion,  21-23  June  2017;  Competition  &  Markets  Authority  (2018), 
Pricing  Algorithms:  Economic  working  paper  on  the  use  of  algorithms  to  facilitate  collusion  and 
personalised pricing; Autorité de la Concurrence and Bunderkartellamt (2019). Algorithms and Competition; 
or Autoridade da Concurrência (2019), Digital ecosystems, Big Data and Algorithms. 
135  E. Calvano, G. Calzolari, V. Denicolò, S. Pastorello (2020): Artificial Intelligence, Algorithmic Pricing and 
Collusion, American Economic Review (forthcoming) show in a lab environment that Q-learning algorithms 
can give rise to supra-competitive prices. Assad, S., Clark, R., Ershov, D. and Xu, L.,  Algorithmic Pricing 
and  Competition:  Empirical  Evidence  from  the  German  Retail  Gasoline  Market  (2020),  CESifo  Working 
Paper No. 8521, find that profit margins increase by almost 30% in duopolistic gasoline markets where both 
gas stations adopt the algorithmic pricing software. 
136  See Summary of the contributions of the NCAs to the impact assessment of the new competition tool. 
137  See,  Commission  Staff  Working  Document  accompanying  the  Final  Report  on  the  E-commerce  Sector 
Inquiry, document SWD(2017) 154 final of 10.5.2017, para. 149. 
138 
Case 
AT. 
39850 

Container 
Shipping, 
see 
press 
release 
available 
at: 
https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_16_2446  
139 Regulation (EC) No 80/2009 of the European Parliament and of the Council of 14 January 2009 on a Code of 
Conduct for computerised reservation systems (evaluated in January 2020) 
140  OECD, Executive Summary of the Roundtable on Algorithms and Collusion, 26 September 2018. 
141  G.  S.  Crawford,  P.  Rey,  and  M.  Schnitzer  (2020), 
. Not yet published. See Annex 4.b. 
142  See Summary of the Stakeholder Consultation on the New Competition Tool. 
143  For a report on common shareholding in Europe, see S. Frazzani, K. Noti, M. P. Schinkel, J. Seldeslachts, A. 
Banal Estañol, N. Boot, and C. Angelici: Barriers to Competition through Joint Ownership by Institutional 
Investors, 2020; and Rosati, N., Bomprezzi, P., Ferraresi, M., Frigo, A., Nardo, M.: Common Shareholding in 
EN 
78 
EN 

Europe,  EUR  30312,  JRC,  Ispra,  2020,  ISBN  978-92-76-20876-1,  doi:10.2760/734264,  JRC121476 
[CHECK  IF  ALREADY  PUBLIC];  for  an  investigation  of  the  U.S.,  see  M.  Backus,  C.  Conlon,  M. 
Sinkinson: Theory and Measurement of Common Ownership, AEA Papers and Proceedings, Vol. 110, May 
2020, pp. 557-60. 
144  See Summary of the contributions of the NCAs to the impact assessment of the new competition tool. 
145  See Summary of the Stakeholder Consultation on the New Competition Tool. 
146  [TBA] 
147  Competition  in  the  voice-assistant  markets  will  become  more  and  more  difficult  as  the  algorithms 
data. Incumbent platforms benefitting from large volume and variety of datasets will be able to provide more 
refined  search  results  through  their  own  assistants.  This  is  an  important  competitive  advantage  vis-à-vis 
smaller and/or start-up platforms. 
148  2019  BEUC  report  refers  to  the  importance  for  regulatory  policies  to  minimising  data  harvesting  and 
handling, and ensuring rights to privacy. 
149  A number of NCAs expressed an interest in either adopting national market investigation instruments or in 
being empowered to apply or to participate in a market investigation regime set up at EU level, see Summary 
of  the  contributions  of  the  NCAs  to  the  impact  assessment  of  the  new  competition  tool.  In  that  case,  the 
European Competition Network could serve as a mechanism for the necessary discussion and coordination in 
the application and enforcement of the instrument. 
150  ICF IA study, draft final report. 
151 
th
across  the  Union,  in  particular  in  digital  markets  of  cross-border  nature.  See  Summary  of  the  Stakeholder 
Consultation  on  the  New  Competition  Tool;  and  Summary  of  the  Questionnaire  to  the  NCAs  on  the  New 
Competition Tool. While respondents indicated that emerging and existing market failures may occur in all 
industry sectors, several respondents emphasised that they are particularly prominent in the digital sphere. 
152  In addition, Member States may not have the means to adopt appropriate measures to tackle emerging and 
existing market failures. Only some NCAs of Member States have instruments that enable them to tackle, to 
a certain extent, emerging and existing market failures, such as Greece and Romania. It can be expected that 
further  Member  States  will  adopt  such  national  tools.  Eight  NCAs  signalled  that  the  competition  rules 
applicable in their respective Member States have been amended in order to deal with emerging and existing 
market failures or that there are plans for doing so, namely Belgium, Bulgaria, Austria, Romania, Lithuania, 
Iceland,  Germany  and  Greece.  See  Summary  of  the  Questionnaire  to  the  NCAs  on  the  New  Competition 
Tool. 
153  JRC, Entry and Contestability, 2020 
154  
https://ec.europa.eu/competition/consultations/2018_vber/index_en.html (VBER), 
https://ec.europa.eu/competition/consultations/2019_hbers/index_en.html (HBERs) and 
https://ec.europa.eu/competition/consultations/2020_market_definition_notice/index_en.html (MDN). 
155 In the OPC on the Ex Ante Rules, when asked to rate the suitability of the options considered in the parallel 
consultations on the New Competition Tool and Ex Ante Rules, the largest group of correspondents rated a 
combination of obligations and prohibitions for gatekeeper platforms with a tool to address structural risks 
and lack of competition in (digital) markets as most effective (52%) or very effective (15%). 
156 The draft Impact Assessment Support Study contains an analysis of business areas including mobile operating 
systems,  app  stores,  desktop  operating  systems,  search,  social  media,  advertising  (incl.  search,  display  & 
video), e-commerce and cloud services. 
157  In  the  feedback  to  the  OPC  and  the  ICF  IA  study  on  Ex  Ante  Rules,  several  respondents  referred  to  an 
arbitrary  restrictions  by  gatekeeper  platforms  of  their  ability  to  freely  communicate  with  their  users  on 
EN 
79 
EN 

different operating systems, in particular restrictions on their ability to inform customers about special offers 
and promotions as well as 
 
158  In the feedback to the OPC and ICF IA study on Ex Ante Rules different stakeholders groups raised concerns 
about all these practices and their unfairness. As mentioned above, concerns about several of these practices 
have also been raised in the context of initiation of the formal proceedings and also in the recent US Report 
House of Representatives Majority Staff report.  
159  During the OPC on Ex Ante Rules, several stakeholders raised a concern that limited data portability and data 
access  due  to  lack  of  interoperability  (e.g.,  APIs,  limits  to  sharing  customer  data)  creates  obstacle  for 
emerging competitors and also favours consumers lock-in.  
160  For example, the replies to the OPC on Ex Ante Rules point to concerns expressed by several stakeholders 
about the capacity for gatekeeper platforms to shape the entire ecosystem, acting as quasi private regulators. 
This allows them to impose in a non-transparent manner and at their discretion their own technical standards, 
trading conditions, and contractual terms. Stakeholders point to the fact that refusing them is not an option as, 
due to the lack of competitive offerings, there is no alternative for reaching consumers. 
161  As mentioned in footnote 149 above, several NCAs expressed an interest in either adopting national market 
investigation instruments or in being empowered to apply or to participate in a market investigation regime 
set  up  at  EU  level  (see  Summary  of  the  contributions  of  the  NCAs  to  the  impact  assessment  of  the  new 
competition tool). While  the  policy options outlined in  the following consider the  Commission as being in 
charge of a market investigation, a cooperation mechanism could be introduced, based on the model of the 
European  Competition  Network,  to  enable  NCAs  to  participate  and  coordinate  in  the  application  and 
enforcement  of  the  instrument.  This  would  be  possible  under  all  policy  options  and  would  enable  a 
coordinated enforcement of the market investigation regime, similar to the mechanism for the enforcement of 
Articles 101 and 102 under the European Competition Network.  
162  71%  of  respondents  fully  agree  and  21%  agree  to  a  certain  extent.  See  Synopsis  Report  Open  Public 
Consultation Ex Ante Rules. 
163  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52016DC0288&from=EN  
164 For more information see: https://ec.europa.eu/jrc/en/rhomolo  
165  Christensen, M., Conte, A., Di Pietro, F., Lecca, P., Mandras, G. and Salotti, S., 2018. The third pillar of the 
Investment  Plan  for  Europe:  An  impact  assessment  using  the  RHOMOLO  model  (No.  02/2018).  JRC 
Working 
Papers 
on 
Territorial 
Modelling 
and 
Analysis. 
Available 
at: 
https://ec.europa.eu/jrc/sites/jrcsh/files/jrc113746.pdf  
166  People making short films (recording thoughts, ideas or opinions on a subject) and posts them on internet. 
167  Please note that the impact for platforms is understood as the monetary effect (spillover) on the economy, 
while the impact for youtubers is measured by their earnings/revenues. 
168  Similarly, but for the US economy, Barefoot et al (2019) estimated a 5.6%e growth in GDP per year between 
2006 and 2016, accounting for 6.5% of current dollar GDP, 3.9% of employment, and 6.7% of employee 
compensation.  Barefoot,  K.,  Curtis,  D.,  William,  A.,  Nicholson,  R.  and  Omohundro,  R.,  2019.  Research 
Spotlight Measuring the Digital Economy. Washington, DC: US Bureau of Economic Affairs. Available at: 
https://www.bea.gov/research/papers/2018/defining-and-measuring-digital-economy 
169 European Ecommerce Report 2017 While the causal link between GDP growth and the economy of online 
platforms  is  difficult  to  demonstrate,  considering  these  figures,  it  is  reasonable  to  expect  a  relatively 
significant  positive  and  growing  contribution  of  the  platform  economy  to  the  digital  internal  market  and 
economic growth. 
 
170  P.130  Impact  Assessment  Annexes,  SWD(2018)  138  final:  71%  of  consumers  would  have  preferred 
platforms  for  their  purchases.  This  figure  is  an  underestimate  given  the  COVID  epidemics  but  provides 
already an idea of the important use of platforms by consumers. 
171  Hootsuite  Digital  2020  global  statshot  report  https://thenextweb.com/growth-quarters/2020/04/24/report-
most-important-data-on-digital-audiences-during-coronavirus/ 
EN 
80 
EN 

172  Cross-border Europe, annual analysis of the best global cross-border platforms operating in Europe, EU 28 
173  Gilbert,  R.J.  and  Newbery,  D.M.,  1982.  Preemptive  patenting  and  the  persistence  of  monopoly.  The 
American Economic Review, pp.514-526. 
174  P2B SWD 
175  IA study, Draft Final Report 
176  https://ec.europa.eu/info/files/better-regulation-toolbox-20_en  
177  Carayannis,  E.  and  Grigoroudis,  E.,  2014.  Linking  innovation,  productivity,  and  competitiveness: 
implications  for  policy  and  practice.  The  Journal  of  Technology  Transfer,  39(2),  pp.199-218. 
https://ideas.repec.org/a/kap/jtecht/v39y2014i2p199-218.html 
178  https://www.beuc.eu/publications/beuc-x-2019-054_competition_policy_in_digital_markets.pdf  
179 OPC, direct submissions. 
180  https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/regulation-promoting-fairness-and-transparency-business-
users-online-intermediation-services  
181 The Online Observatory report on differentiated treatment shows that they may be subject to search diversion, 
i.e.  platforms  may  have  incentives  to  a  biased  order of  products/services  presentation,  which  would  divert 
consumers from products/services they initially intended to buy, pushing them to purchase more and/or more 
expensive products/services. 
182 
 privacy concerns. Facebook analytics is a well-known 
example.  
183  IA study, Draft Final Report 
184 https://assets.publishing.service.gov.uk/media/5efc57ed3a6f4023d242ed56/Final_report_1_July_2020_.pdf 
185 Statista, total number of users in 2019 
186  IA study, Draft Final Report 
187  Online  platforms  benefit  from  asymmetry  of  information  (they  dispose  of  large  data  sets  compared  to 
machine  learning  techniques  to  facilitate  targeting,  discriminatory  practices  and  behavioural  manipulation. 
BEUC considers that such practices can have an impact on demand and distribution of wealth    the most 
vulnerable  consumers  might  end  up  paying  higher  prices  than  under  a  competitive  price  scenario  (when 
personalisation  is  combined  with  commerci
willingness to pay). They may also be used to target biases and reinforce existing or desired viewpoints with 
 
188  Stigler Center Report, George J. Stigler Center for the Study of the Economy and the State The University of 
Chicago Booth School of Business, July 2019.  
189  https://judiciary.house.gov/calendar/eventsingle.aspx?EventID=3113  
190  Investigation  of  Competition  in  Digital  Markets,  US  House  of  Representatives  Majority  Staff  Report  of 
October 2020. 
191  ACCC Report, Digital Platforms Inquiry Final Report, June 2019; Japanese Fair Trade Commission Report 
regarding trading practices on digital platforms, October 2019 
192  Competition  authorities  and  academics  have  published  a  large  number  of  ex-post  studies of  the  results  of 
enforcement actions, which were surveyed by the OECD in 2013: "Evaluation of competition enforcement 
Competition Policy: The EU 
post  evaluations  of  specific  policy  interventions  and  an  assessment  of  the  broader  impact  of  competition 
policy. There are also studies measuring the effectiveness of competition enforcement across a large number 
of cases. For example, Dutz, M. & Vagliasindi, M. (2000), "Competition policy implementation in transition 
economies: An empirical assessment", European Economic Review 44 (4-6), 762-772, used data on a number 
of transition economies to show that better implementation of competition law leads to better competition.  
193  Hylton,  K  & 
-341.  
EN 
81 
EN 

194  
itizens  and 
https://www.bruegel.org/wp-
content/uploads/2019/02/IPOL_STU2019631044_EN.pdf. 
195  See OECD, 2014, Fact-sheet on how competition policy affects macro-economic outcomes.  Ahn S. (2002) 
similarly concluded that 
rom  various  kinds  of 
and  long-run  economic  growth".  Ahn,  S.  (2002).  "Competition,  Innovation  and  Productivity  Growth:  A 
Review of Theory and Evidence", OECD Economics Working Paper No. 317 
196  See Nickell, S. (1996) "Competition and Corporate Performance", Journal of Political Economy 104(4), 724-
746, which found that the most competitive firms experienced productivity growth rates 3.8-4.6% higher than 
the least competitive. See also Disney, R., Haskel, J., & Heden, Y. (2003). "Restructuring and productivity 
growth in UK manufacturing", The Economic Journal, 113(489), 666-694; Blundell, R., Griffith, R., & van 
Reenen, J. (1999), "Market Share, Market Value and Innovation in a Panel of British Manufacturing Firms. 
Review of Economic Studies", 66(3), 529-54; Januszewski, S. I., Köke, J. & Winter, J. K. (2002), "Product 
market  competition,  corporate  governance  and  firm  performance:  an  empirical  analysis  for  Germany", 
Research in Economics, 56(3), 299-332.  
197  
-
Investment in Knowledge Capital, Growth and Innovation.  
198  Buccirossi, P., Ciari, L., Duso, T., Spagnolo, G., & Vitale, C., (2013), "Competition Policy and Productivity 
Growth: An Empirical Assessment", Review of Economics and Statistics, 95(4), 1324-1336; and Bucirossi, 
P., Ciari, L., Duso, T., Spagnolo, G. & Vitale, C. (2011), "Measuring the deterrence properties of competition 
policy: the competition policy indices", Journal of Competition Law & Economics, 7(1), 165-204. 
199  CPI ranges between 0 and 1 and is intended to measure the quality of competition policy enforcement. The 
CPIs covered seven features resulting in seven individual indicators that were used to calculate an aggregate 
CPI incorporating all the information on the competition policy regime of each country.  
200  TFP  is  a  widely  used  measure  of  productivity  in  an  economy  which  basically  describes  how  efficient  the 
economy is in the use of all relevant inputs. 
201 It is not possible to replicate the study of Buccirossi et al. (2011, 2013) in order to estimate the quantitative 
impact  that  the  market  investigation  regime  would  have  on  the  CPI,  and  hence  on  TFP  growth.  This  is 
because the CPI was built on the basis of the current legislative tools available to the Commission as regards 
its antitrust enforcement. However, it is fair to expect a significant impact. According to the calculations by 
Buccirossi et al. (2011, 2013) the estimated coefficient of the CPI index is around 0.09. This means that an 
increase of 0.1 in the CPI index leads to an increase in TFP growth of 0.009 percentage points. For example, 
at the average values in the study of TFP (~1%) and CPI (0.4976), a 10% increase in CPI (e.g. an increase of 
0.04976) would lead to an increase in the growth rate of TFP of 0.448 percentage points (i.e.. an increase of 
more than 40% in TFP growth, from 1% to 1.448%). 
202  See Dutz, M. & Hayri, A. (1999), "Does more intense competition lead to higher growth?", Policy Research 
Working  Paper  No.  2320,  World  Bank,  found  a  strong  correlation  between  long-run  GDP  growth,  and 
effective enforcement of competition rules, on the basis of a cross-section of 52 countries.  
203  Barone, G., & Cingano, F. (2008). "Service Regulation and Growth: Evidence from OECD Countries", Bank 
of  Italy  Temi  di  Discussione  (Working  Paper)  No,  675,  demonstrate  that  productivity  growth  in 
manufacturing is harmed by regulations that reduce competition in services (especially financial services and 
energy  provision).  Studies  carried  out  by  Bourlès,  R.,  Cette,  G.,  Lopez,  J.,  Mairesse,  J.,  &  Nicoletti,  G. 
(2013). "Do product market regulations in upstream sectors curb productivity growth? Panel data evidence 
for  OECD  countries.  Review  of  Economics  and  Statistics,  95(5),  1750-1768",  and  Forlani,  E.  (2010). 
"Competition  in  the  Service  Sector  and  the  Performances  of  Manufacturing  Firms:  Does  Liberalization 
Matter? CESifo Working Paper No. 2942", reaches similar results. 
EN 
82 
EN 

204 Benedetti-Fassil, C., Sanchez-Martinez, M. Christensen, P. & Robledo-Böttcher, N. (2017). 
 
 
205  
 
206  Aghion,  P.,  Bloom,  N.,  Blundell,  R.,  Griffith,  R.,  &  Howitt,  P.  (2005).  "Competition  and  Innovation:  an 
Inverted-U  Relationship",  The  Quarterly  Journal  of  Economics,  120(2),  701-728.  On  empirical  work,  see 
Aghion, P., Bechtold, S., Cassar, L., & Herz, H. (2014), "The causal effects of competition on innovation: 
Experimental evidence", Journal of Law, Economics, and Organization 34 (2), 162-195. 
207  Ahn,  S.  (2002),  "Competition,  Innovation  and  Productivity  Growth:  A  Review  of  Theory  and  Evidence", 
OECD Economics Working Paper No. 317; Gilbert, R. (2007), "Competition and innovation", Competition 
Policy Centre, UC Berkeley. 
208  
and Scott Stern (eds.), The Rate and Direction of Inventive Activity Revisited, pages 361-404. 
209  
 
210  
 
211  Borrell,  J.  R.,  &  Tolosa,  M.  (2008).  "Endogenous  antitrust:  cross-country  evidence  on  the  impact  of 
competition-enhancing policies on productivity". Applied Economics Letters, 15(11), 827-831. The authors 
found  that  the  impact  of  antitrust  enforcement  on  total  factor  productivity  is  positive  and  statistically 
significant,  implying  that  competition  policy  effectiveness  raises  productivity.  The  estimates  suggest  that 
increasing  the average antitrust effectiveness in one standard deviation  would increase average total  factor 
productivity  by  28%.  The  study  assesses  the  combined  effect  of  both  competition  and  trade  policy,  as 
examining competition law alone over-states its effect on productivity growth. 
212  
 
213  "Does competition kill or create jobs?", OECD Global Forum on Competition, DAF/COMP/GF(2015)9. 
214  See also Dierx A., Heikkonen J., Ilzkovitz F., Pataracchia B., Ratto M., Thum-Thysen A. & Varga J. (2015), 
"Distributional macroeconomic effects of EU competition policy   A general equilibrium analysis", paper to 
be  published  in  a  World  Bank-OECD  publication  on  Competition  Policy,  Shared  Prosperity  and  Inclusive 
Growth,  who  estimate  that  enforcement  of  the  EU  competition  rules  by  the  European  Commission  has  a 
sizeable impact on the creation of new jobs (they estimate around 650 000 after 10 years). 
215  "Does  competition  kill  or  create  jobs?",  OECD  Global  Forum  on  Competition,  DAF/COMP/GF(2015)9, 
paragraph 78. 
216  
5 3076 
217  
International. 
218  
 
219  Ennis, S. & Kim, Y., 
Competition Policy for Shared Prosperity and Inclusive Growth, Washington, DC: World Bank Publishing. 
220  
 
221  See  for  instance  Ahn,  S.  (2002),  op.  cit.  See  also  for  example,  a  study  by  the  Directorate-General  for 
Competition of the European Commission on "The Economic Impact of enforcement of competition policies 
in  the  functioning  of  EU  energy  markets"  (2015),  which  found  that  the  Commission's  decision  finding  an 
abuse of dominance by E.ON lead to a reduction in prices for both wholesalers and retailers to the benefit of 
consumers.  See  also  the Note by the UNCTAD Secretariat (2014) "The  benefits of competition policy for 
consumers". 
222  For a comprehensive description of the UK market investigation instrument see R. Whish (2020),  The New 
Competition  Tool:  Legal  comparative  study  of  existing  competition  tools  aimed  at  addressing  structural 
competition problems, with a particular focus on the 

EN 
83 
EN 

223  See the Impact Assessment 2018/2019 of the UK Competition and Markets Authority, which estimated the 
-year  period  and  the  ratio  of 
these benefits to costs. 
224  See https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/use-internet. 
225  See https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/pdfscache/46776.pdf. 
226 See P. Larouche and A. de Streel (2020), Interplay between the New Competition Tool and Sector-Specific 
Regulation in the EU, 
https://ec.europa.eu/competition/consultations/2020_new_comp_tool/kd0120577enn.pdf.  
227  
-50. 
228  Based 
on 
USD 
to 
EUR 
exchange 
rate 
published 
by 
ECB 
(https://www.ecb.europa.eu/stats/policy_and_exchange_rates/euro_reference_exchange_rates/html/eurofxref-
graph-usd.en.html) 
and 
PPP 
conversion 
figures 
published 
by 
Eurostat 
(https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/tec00001/default/table?lang=en).  
229  
006, 741-791. 
230  Using 
PPP 
conversion 
figures 
published 
by 
Eurostat 
(https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/tec00001/default/table?lang=en).  
231  PriceWaterhouseCoopers  (2003)  investigated  whether  time  and  costs  of  business  devoted  to  multi-
jurisdictional merger reviews. The study finds that on average the costs per jurisdiction correspond to EUR 
3.3 million in external merger review costs, 65% of these costs are legal fees, 19% are filing fees and 14% 
are fees for other advisers. Updating these costs to current values, they would correspond to EUR 4.3 million. 
These are however be less representative of the costs of market investigation. 
232  G.  S.  Crawford,  P.  Rey,  and  M.  Schnitzer  (2020), 
 Section V.C. Not yet published. See Annex 4.b. 
233 Competition Commission (2013),  Guidelines for  market investigations: Their role, procedures,  assessment 
and 
remedies. 
https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/284390/cc3
_revised.pdf  
234  See https://www.oecd.org/going-digital/sme/resources/D4SME-Brochure.pdf.  
235  A robust quantitative cost-benefit analysis proves difficult for the initiative under consideration. We therefore 
 
236  IA study (draft final report) 
237 See M. Motta and Martin Peitz (2020): Intervention trigger and underlying theories of harm - Expert advice 
for the Impact Assessment of a New Competition Tool, section 2.3. 
238 See M. Motta and Martin Peitz (2020): Intervention trigger and underlying theories of harm - Expert advice 
for the Impact Assessment of a New Competition Tool, section 2.3. 
239 See Summary of the Stakeholder Consultation on the New Competition Tool. 
240  See Summary of the contributions of the NCAs to the impact assessment of the new competition tool. 
241  See M. Motta and Martin Peitz (2020): Intervention trigger and underlying theories of harm - Expert advice 
for the Impact Assessment of a New Competition Tool. See also G. S. Crawford, P. Rey, and M. Schnitzer 
(2020), 
one of the benefits of the 
New Competition Tool lies in its ability to address the conduct and practices of non-dominant firms; hence, 
we see no benefit to limiting its applicability to dominant firms
 
242 See Summary of the Stakeholder Consultation on the New Competition Tool. 
243  See Summary of the contributions of the NCAs to the impact assessment of the new competition tool. 
244  See  workshop  with  BEUC  members  on  the  ongoing  Impact  Assessment  for  a  possible  New  Competition 
Tool, 1 October 2020. 
245 See H. Schweitzer (2020): The New Competition Tool: Its institutional set up and procedural design, Chapter 
 
EN 
84 
EN 

246  Ibid,  at  Chapter  V   
 
https://ec.europa.eu/competition/consultations/2020_new_comp_tool/kd0420574enn.pdf  
247  See  R.  Whish  (2020),  The  New  Competition  Tool:  Legal  comparative  study  of  existing  competition  tools 
investigation  tool,  at  Chapter  4   
Chapter 7   
 
248 See Richard Whish (2020), The New Competition Tool: Legal comparative study of existing competition tools 
investigation tool. 
249  See Summary of the Stakeholder Consultation on the New Competition Tool and H. Schweitzer (2020): The 
New Competition Tool: Its institutional set up and procedural design. 
250 https://platformobservatory.eu/app/uploads/2020/07/ProgressReport_Workstream_on_Measurement_and_ 
Economic_Indicators_2020.pdf 
251  See https://ec.europa.eu/competition/publications/annual_report/index.html. 
252  For  instance,  in  the  case  of  its  BAA  market  investigation,  the  CMA  made  an  evaluation  on  the  basis  of 
qualitative elements, namely based on stakeholders interviews and site visits resulting in several case studies, 
as  well  as  quantitative  elements,  including  a  descriptive  and  econometric  analysis  by  independent 
consultants.  One  of  the  models  run  aimed  at  testing  whether  positive  changes  in  overall  airport  transport 
movements and passenger numbers at the divested airports were above that which would have been expected 
in the counterfactual scenario. For this  the external consultants compared trends in time for three divested 
airports and a set of comparable UK airports using a fixed-effects panel regression and test for breaks in time 
series. In the evaluation of the home credit market investigation, the UK competition authority interviewed 
those involved in the design and implementation of the  remedies and undertook some  descriptive analysis, 
examining monthly data from the LendersCompared website and market-level and firm-specific annual data. 
253  Several studies suggest that the deterrent effect of antitrust enforcement may be substantial. See Baarsma B., 
Kemp  R.,  van  der  Nol,  R.,  &  Seldeslachts  J.  (2012),  "Let's  not  stick  together:  anticipation  of  cartel  and 
merger control in the Netherlands", De Economist, which estimated on the basis of a survey of lawyers and 
other advisors that for every sanction decision taken by the Dutch competition authority there are almost five 
other cases in which a prohibited act has been terminated or modified in response to advice on competition 
law.  A  study  commissioned  by  the  former  UK  competition  authority,  the  Office  of  Fair  Trading  (OFT): 
London Economics (2011), "The impact of competition interventions on compliance and  deterrence", OFT 
Report no 1391, found, based on a survey of more than 800 companies and a small number of law firms, that 
for each abuse of dominance case, 12 potential infringements are deterred.  
254  
 
255  In  case  companies  would  consider  that  the  costs  of  intervention  would  outweigh  the  benefits,  they  could 
voluntarily submit information supporting their view. 
EN 
85 
EN