Dies ist eine HTML Version eines Anhanges der Informationsfreiheitsanfrage 'Council Legal Opinion proposal for a regulation on the protection of the Union´s budget'.

ANNEX 
 
 
REPLY ADOPTED BY THE COUNCIL ON 22 February 2021 
TO CONFIRMATORY APPLICATION 02/c/01/21, 
made by email on 11 January 2021 and registered on 12 January 2021, 
pursuant to Article 7(2) of Regulation (EC) No 1049/2001 and 
Regulation (EC) No 1367/2006 
 
 
The Council has considered this confirmatory application under Regulation (EC) No 1049/2001 of 
the European Parliament and of the Council of 30 May 2001 regarding public access to European 
Parliament, Council and Commission documents (OJ L 145, 31.5.2001, p. 43), under Regulation 
(EC) No 1367/2006 of the European Parliament and of the Council of 6 September 2006 on the 
application of the provisions of the Aarhus Convention on Access to Information, Public 
Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters to Community 
institutions and bodies (OJ L 264, 25.9.2006, p.13) and under Annex II to the Council’s Rules of 
Procedure (Council Decision 2009/937/EU, OJ L 325, 11.12.2009, p. 35) and has come to the 
following conclusions: 
 
1.  By initial application submitted on 4 December 2020 and registered on 7 December 2020, the 
applicant introduced a request for public access to document ST 13593 2018 INIT dated 25 
October 2018. The requested document is an opinion of the Council Legal Service on the 
proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the protection of 
the Union´s budget in case of generalised deficiencies as regards the rule of law in the 
Member States. 
2.  On 6 January 2021, the General Secretariat of the Council replied to this application granting 
partial access to paragraphs 1 to 8, with the exception of the second sentence of paragraph 1, 
of the requested document. Full access has been refused pursuant to the exception laid down 
in Article 4(2), second indent (protection of court proceedings and legal advice) of Regulation 
(EC) No 1049/2001. 
3.  On 11 January 2021, the applicant introduced a confirmatory application requesting the 
Council to reconsider this position.  

 

link to page 2 4.  In his confirmatory application, the applicant contends that since the text of the opinion has 
been leaked in the press through an article published on 25 November 2020, the Council 
should make publicly available the document in its public register. In addition, whereas the 
applicant acknowledges that "two national governments (...) have already formally indicated 
the lodging of an annulment action against the EU conditionality regulation – which is now 
known as Regulation 2020/2092
", he argues that "there is no longer a risk of litigation" since 
"the two parties litigating the legality of Regulation 2020/2092 are in possession of the full 
text of document 13593/18
" and the representatives and elected officials from the Polish and 
Hungarian governments have already relied on document 13593/18 to publicly criticise the 
legality of the conditionality mechanism. The applicant also underscores that even if the 
disclosure of the requested document is subject to court proceedings in case T-252/191, the 
written and oral phase of this procedure has been concluded and the requested document has 
been made available to the General Court in the context of those proceedings. 
5.  Furthermore, the applicant contends that the General Secretariat of the Council has not 
sufficiently demonstrated that it correctly performed the balance of interests test and failed to 
consider the existence of an overriding public interest in disclosure. In that respect, the 
applicant points out that the requested document "has been relied upon by the two 
governments which are subject to ongoing Article 7(1) TEU procedure (…) in order to 
prevent the adoption of a regulation which inter alia aims to prevent and sanction breaches of 
the rule of law
". Thus, for the applicant, "there is obvious overriding public interest in 
disclosing the document which is being used by those undermining the rule of law to the 
detriment of an informed debate since citizens and their elected representatives lack access to 
the same document"
.  
                                                 
1 
Case T-252/19, Pech v Council (action brought on 15 April 2019) 

 

link to page 3 The applicant also argues that the requested document has been drawn-up in the context of an 
ordinary legislative procedure concerning "a subject matter linked to the EU’s foundational 
values and their potential systemic violation by national governments in breach of their EU 
membership undertakings and obligations"
 and pertains to an instrument essential to prevent 
breaches of the rule of law which can harm the financial interests of the EU, the importance of 
which has been underlined by the European Council in particular in its conclusions of 21 July 
2021. In that regard, the applicant also points out that, in view of the decision of the Court of 
Justice in case C-64/162 "the rule of law must be understood, including by the Council, as one 
of crucial values on which the whole EU legal order is based and without which there cannot 
inter alia mutual trust between the Member States
". The applicant also claims that, in 
performing the balance of interests test, the General Secretariat of the Council has not 
properly considered the obligations stemming from EU primary law and in particular, Article 
10 TEU, Article 15 TFEU and Article 42 of the EU Charter of Fundamental Rights. Finally, 
the applicant contends that the General Secretariat of the Council failed to take into account 
that Regulation 2020/2092 has been adopted, whereas the requested opinion pertains to the 
draft regulation as it was initially proposed by the Commission.  
6.  The Council has carefully considered the confirmatory application. It has re-assessed, in full 
consideration of the principle of transparency underlying Regulation (EC) No 1049/2001 and 
in light of the applicant's arguments, whether public access can be provided to the requested 
document. 
 
I. 
Context of the requested document 
7.  Document ST 13593 2018 INIT comprises an opinion of the Council Legal Service which 
analyses the compatibility with the EU Treaties of the proposal for a Regulation of the 
European Parliament and of the Council on the protection of the Union´s budget in case of 
generalised deficiencies as regards the rule of law in the Member States (hereinafter the "rule 
of law conditionality proposal"). 
                                                 
2 
Judgment of the Court of Justice of 27 February 2018 in Case C-64/16 (request for a preliminary ruling from 
the Supremo Tribunal Administrativo — Portugal — Associação Sindical dos Juízes Portugueses v Tribunal 
de Contas) 
 
 

 

link to page 4 link to page 4 link to page 4 8.  The aim of this proposal, adopted by the Commission on 2 May 2018 as a part of the 
Multiannual Financial Framework 2021-2027 (MFF), was to establish a legal framework for 
the protection of the financial interests of the Union in accordance with the principles of 
sound financial management from generalized deficiencies in the Member States as regards 
the rule of law affecting in particular the proper functioning of public authorities. 
9.  The European Parliament adopted its first reading position on 4 April 2019. The discussions 
on the rule of law conditionality proposal within the Council and its preparatory bodies have 
been arduous and marked by strong divisions among Member States. Several Member States 
made it clear, including at the highest political level, that their agreement on the MFF − which 
requires unanimity in the Council and the consent of the European Parliament − and the Next 
Generation EU would depend on the outcome of discussions on the rule of law conditionality 
proposal. The divergences and oppositions expressed in the political negotiations within the 
Council specifically concerned points pertaining to the legality of this proposal. 
10.  On 30 September 2020, Coreper adopted a mandate for the initiation of interinstitutional 
discussions with the European Parliament on the draft legislative act3The Council and the 
European Parliament entered into negotiations in October 2020 with a view to reaching an 
early second reading agreement. Five round of trilogue negotiations were conducted on this 
file. The negotiations were successfully concluded on 5 November 2020 with the European 
Parliament and Council reaching a provisional agreement on a compromise text4.  
11.  Due to persisting difficulties and the broader repercussions for the overall adoption of the 
MFF and the Next Generation EU, the matter was discussed again in  the European Council, 
which in its conclusions of 10-11 December 20205 provided clarifications with a view to 
finding a mutually satisfactory solution and addressing the concerns expressed with regard to 
the draft Regulation on a general regime of conditionality for the protection of the Union 
budget, without prejudice to the rights of Member States under Article 263 TFEU.  
                                                 
3 Document ST 11322/20 
4 Document ST 12616/20 
5 Document EUCO 22/20 

 

link to page 5 link to page 5 12.  The Council adopted its position at first reading on 14 December 20206. In that respect, 
Hungary made a statement according to which "The full implementation in good faith of the 
European Council conclusions and the related statements by the Commission on the 
interpretation and application of the regulation on a general regime of conditionality for the 
protection of the Union budget pertains to Hungary's vital national interests and is a precondition 
of Hungary's consent to any legislative act related to the multiannual financial framework for the 
years 2021 to 2027, including Next Generation EU
". Hungary also stated that serious legal 
concerns remain as to the conformity of the draft Regulation with EU law and that it reserves 
its right under Article 263 TFEU7
13.  Regulation (EU, Euratom) 2020/2092 of the European Parliament and of the Council on a 
general regime of conditionality for the protection of the Union budget was adopted on 16 
December 2020 and published in the Official Journal on 22 December 2020. 
 
II. 
The exception under Article 4(2) second indent of Regulation (EC) No 
1049/2001 
14.  The Council has assessed the request for access in full compliance with the primary EU law, 
the provisions of Regulation No 1049/2001 and the relevant case-law on access to documents, 
including the principle of the wider access afforded to documents drawn up in the context of 
legislative activities.  
15.  Whereas a higher standard of transparency applies when the institutions act in the context of 
their legislative capacity, this cannot, however, result in denying the institutions the 
possibility of justifying a refusal to grant access to documents related to a legislative file on 
the basis of the exceptions set out in Article 4 of Regulation No 1049/2001, given, in 
particular, that those exceptions do not exclude the legislative process from their scope.  
                                                 
6 
Document ST 14018/20 
7 
Document ST 14020/20 

 

link to page 6 link to page 6 16.  Under article 4(2) second indent of Regulation (EC) No 1049/2001 : "The institutions shall 
refuse access to a document where disclosure would undermine the protection of court 
proceedings and legal advice
". In its leading judgment in the Turco case, the Court of Justice 
confirmed the possibility for an institution to refuse, on that ground, public access to a 
specific legal opinion given in the context of a legislative process, being of a particularly 
sensitive nature or having a particularly wide scope8.  The case-law has also recognised the 
particularly sensitive nature of legal advice provided by the legal service of an institution and 
concerning issues that could be the subject of litigation9. The Council considers that this 
exception applies to the present case. 
 
17.  The requested document is drawn up by the Council´s Legal Service for internal use and 
relates to aspects of the rule of law conditionality proposal which are particularly contentious 
and were subject to complex and difficult discussions within the Council and between the 
institutions. 
                                                 
8 
See judgment of 1 July 2008, Sweden and Turco v Council, C-39/05 P and C-52/05 P, paragraph 69. 
9 
See judgment of 15 September 2016, Herbert Smith Freehills LLP v Council, T-710/14, paragraphs 70 and 71. 
 
See judgment of 15 September 2016, Philip Morris Ltd v Commission, T-796/14, paragraphs 67-70. 
 
See also judgment of  9 June 2010, Éditions Odile Jacob SAS v. Commission, T-237/0, paragraph 160. In its 
judgment, the General Court found that the risk of undermining the protection of legal advice laid down in the 
second indent of Article 4(2) is reasonably foreseeable and not purely hypothetical when disclosure of the 
advice would put an institution (in that case, the Commission) in the difficult position where its Legal Service 
might find itself having to defend a position before the Court which was not as the position it argued for 
internally in its role as adviser. According to the General Court, "the risk of such a conflict arising would be 
liable to have a considerable effect on both the freedom of the Legal Service to express its view and its ability 
effectively to defend before the judicature of the European Union, on an equal footing with the other legal 
representatives of the various parties to legal proceedings, the Commission´s definitive position and the 
internal decision-making process of that institution. The Commission (…) must have the freedom to defend a 
legal position which differs from that initially adopted by its Legal Service". The ruling of the General Court 
was  subsequently upheld by the Court of Justice. 
 
See also, by analogy, order of 14 May 2019, Hungary European Parliament, C- 650/18, EU:C:2019:438, 
paragraph 16. 

 

link to page 7 18.  The risk that, the recently adopted Regulation 2020/2092 will be subject to litigation is far 
from being abstract or remote. On the contrary the eventuality of litigation is certain as it is 
shown by a number of factors. It is well known that several Member States have strongly 
denounced the rule of law conditionality proposal and have openly contested its legality, 
linking also this discussion to the overall negotiations on the MFF and Next Generation EU. 
What is more, as widely reported in the press10a number of Member States have openly 
threatened to bring litigation contesting the legality of Regulation 2020/2092. This is a fact 
which is not unknown by the applicant that has expressly recognised in the confirmatory 
application that "two national governments (…) have already formally indicated the lodging 
of an annulment action against the EU conditionality regulation (…) which is the subject 
matter of document 13593/18"
. In addition, even if the adopted mechanism provides for some 
safeguards, it remains possible that the final beneficiaries of EU funds could see their 
economic interests affected, which would very likely result in a substantial amount of 
litigation in front of national and European Courts where the points raised in the opinion will 
be discussed. The rule of law conditionality Regulation therefore represents one of the most 
controversial and contested pieces of EU legislation.  
                                                 
10 
Among abundant publications in the press, reference can be made, as an example, to an article entitled "EU 
leaders back deal to end budget blockade by Hungary and Poland" published in Politico on 10 December 2020 
reporting that : "In the text of their summit conclusions, leaders asked the European Commission to refrain 
from implementing the rule-of-law mechanism pending any challenge in the Court of Justice of the European 
Union. Poland and Hungary confirmed on Thursday they would mount such a challenge". 
 
In addition, in an article entitled "Hungary will seek to annul rule-of-law conditionality regulation in EU court 
- minister" published in Reuters on 11 December 2020 the Hungarian Justice Minister Judit Varga is directly 
cited for stating that : “No one should have any doubts the Hungarian government will attack this (in EU’s 
court) as we believe there are rule of law problems with the text of the regulation itself, and I am sure the EU 
court will remedy these”

 

link to page 8 19.  Furthermore, the Council points out that not only there is an imminent risk of litigation, but 
also that the legal issues covered by the opinion will be at the core of the court proceedings 
contesting the legality of Regulation 2020/2092. The opinion discusses the compatibility of 
the proposal with Article 7 TEU, the genuine character of the proposed budgetary 
conditionality, the appropriateness of its legal basis as well as the legality of the procedure for 
the adoption of measures under the mechanism. The opinion of the Legal Service is frank and 
comprehensive and the arguments and conclusions developed therein clearly point out certain 
legal difficulties also revealing which parts of the relevant provisions were most difficult and 
controversial from a legal perspective.  Inevitably, the questions which are analysed in the 
requested document will form part of the judicial review. Disclosure of legal advice 
concerning those aspects would negatively affect the ability of the Legal Service to effectively 
defend decisions taken by the Council before the Union courts on an equal footing with the 
legal representatives of the other parties to legal proceedings. 
20.  Insofar as the applicant claims that the parties likely to introduce litigation against Regulation 
2020/2092 are in fact Member States that are already fully aware of the content of document 
13593/18, it is underlined that one thing is to have knowledge of the legal opinion contained 
therein, quite another to be able to rely on it in court proceedings.  A legal opinion covered by 
the obligation of professional secrecy may not be used in court in the same way as a document 
to which the institution from which it emanates has granted public access11. 
                                                 
11  
See judgment of 31 January 2020, Slovenia v Croatia, C-457/18, paragraph 66 and order of 14 May 2019, 
Hungary European Parliament, C- 650/18, paragraph 8.  

 

21.  As regards the applicant's claim that disclosure of the requested document would not further 
undermine the ability of the Council to defend its position in court proceedings since the 
requested document has been made available in the press, the Council points out that this 
consideration does not constitute a sufficient ground to conclude that this document was 
officially released by the Council. In fact, this document has not been released to the public in 
application of Regulation (EC) No 1049/2001 and any leak of its content was unlawful. 
Accordingly, the Council considers that an unauthorised leak does not prevent the institution 
from processing applications for public access to documents, as provided for in Articles 7 and 
following of Regulation (EC) No 1049/2001 and in Annex II to the Council’s Rules of 
Procedure, and should not prejudice this procedure. An opposite approach would have the 
pernicious effect of encouraging leaks as a way to push institutions to make public the 
relevant documents and in so doing it would undermine the public interests protected by 
Regulation (EC) No 1049/2001 and the purpose itself of the Regulation. For the same reason, 
the Council does not comment on leaks and on whether they correspond to the original 
content and also takes measures to discourage and put an end to any unauthorised disclosure. 
In that respect, the Council also highlights that the very first page of the requested document 
emphasises that the document contains legal advice which has not been made public by the 
Council and warns against any unauthorised release of its content. In any case, the Council 
considers that it is unacceptable for leaks to be used as a means to overturn the applicable 
legal framework on access to documents.   
22.  It may be added that the legal advice contained in the requested opinion touches upon issues 
(such as, for instance, the lawfulness of budgetary conditionalities or the recourse to the 
voting system proposed for the Council's implementing acts) that have a systemic nature and 
are of a broad scope, that goes beyond the context of the legislative process in question.  

 

23.  In light of the above, in this particular case, there is a real risk that full disclosure of the 
requested opinion would compromise equality of arms in court proceedings and would run 
counter the interest of the institution in seeking legal advice and receiving frank, objective and 
comprehensive advice. The possibility that the legal advice in question be disclosed to the 
public may lead the Council to display caution when requesting similar written opinions from 
its Legal Service. Moreover it could deter the members of the Legal Service from expressing 
opinions on legal issues with the requested clarity in particular as regards files characterised 
by a high risk of litigation, which in turn, could affect the way in which legal advice is 
drafted. This could also lead to opting for merely oral advice in such cases, to the detriment of 
its quality and contribution to the decision-making process. 
24.  The Council therefore concludes that full disclosure of the requested document would 
undermine the interests protected pursuant to Article 4(2), second indent, of Regulation No 
1049/2001. 
 
 
10 
 

III. 
Partial access pursuant to Article 4(6) of Regulation 1049/2001 
25.  In its previous decisions, the Council considered that disclosure of certain parts of the 
requested legal opinion did not represent a risk for the interests protected by the invoked 
exceptions. As a consequence, it granted partial access to document ST 13593 2018 INIT and 
notably to paragraphs 1 to 8, with the exception of the second sentence of paragraph 1, which 
contain an introduction as well as an account of the legal and factual background of the Legal 
Service´s opinion. 
26.  The Council has now examined whether extended partial access could be granted to the 
document in question.  
27.  In light of its examination, the Council concludes that all the parts of the requested document 
which have not been disclosed in its first reply are covered by the invoked exceptions in their 
entirety and that no additional partial access can be granted. 
 
IV. 
Assessment of the public interest in disclosure 
28.  The Council has thoroughly examined whether there is an overriding public interest in 
disclosure, taking into account the arguments provided by the applicant and the need to ensure 
transparency and public participation in the legislative process. 
29.  In that regard, the Council fully acknowledges the public interest in following the Council's 
discussions on legislative proposals and having access to documents drafted in the framework 
of a legislative procedure, as openness contributes to the strengthening of democracy by 
allowing citizens to scrutinise the choices of the legislators. It is in that view that it has 
decided to grant partial access to the requested document. 
11 
 

30.  However, the Council also considers that the interest in a public debate on legislative 
proposals cannot automatically override the protection of court proceedings and legal advice. 
Whereas the applicant correctly points out that the right of access to documents is indeed 
enshrined in EU primary law, the right of defence and of fair judicial proceedings is also a 
fundamental value which lies at the very core of the European construction. Thus, the Council 
is called upon to carefully balance the public interest in having access to the requested 
document against the need to protect the interests under the exceptions of Regulation 
1049/2001, including the interest of an institution to seek advice from its legal counsellors and 
the protection of equality of arms in view of an imminent litigation risk. In that regard, the 
Council also recalls the nature and purpose of the requested document, which is a technical 
legal assessment. The Council is of the view that as regards such documents public scrutiny is 
relevant but should have a less bearing than as regards documents which contain positions of 
the political decision-makers, which are, as such, accountable to citizens.  
31.  The Council also notes that the arguments put forward by the applicant in the confirmatory 
application are based on general considerations that cannot provide an appropriate basis for 
establishing that, in the present case, the principle of transparency is of especially pressing 
concern and could thus prevail over the reasons justifying the refusal to grant full access, as 
developed in paragraphs 17 to 24 above. This is particularly so as regards the applicant's 
argument related to the subject matter of the legislative act discussed in the requested 
document, which pertains to a mechanism for the protection of the Union budget in the case 
of breaches of the principles of the rule of law. This argument is of a very general nature and 
does not demonstrate how, in view of the specific circumstances of the case at hand and given 
the extremely high litigation risk, transparency would take precedence over the rights of 
defence of the Council and its interest in seeking and receiving legal advice from its legal 
counsellors. Instead, such a general argument amounts to generally depriving the institutions 
from the possibility of refusing access to a document when it discusses important matters, 
which is an interpretation that neither results from the wording of the second indent of Article 
4 (2) of Regulation 1049/2001, nor from the way this provision is interpreted in the case-law. 
12 
 

32.  What is more, the Council considers that the refusal fully to disclose the particular opinion 
concerned by the access to document request does not amount to denying citizens the 
possibility to obtain information about the legislative decision-making process in question. 
Indeed, the legislative act at stake has been discussed on several occasions in the Council's 
public meetings and an important number of documents containing information relevant to 
this file is available in the Council’s register of public documents. It shall also be stressed that 
the refusal to grant full access to the requested legal opinion has not prevented the public 
debate on the legislative act and on the very specific legal issues that are addressed in the 
opinion, as it is clearly shown by the abundant production of contributions on the topic and 
the vivacity of the public debate on those issues. 
33.  In light of the above, the Council concludes, on account of the particularly sensitive nature of 
the legal advice in question which covers issues that are subject to an imminent risk of 
litigation, as well as of the need of preserving the equality of arms in court proceedings, that 
in the specific case at hand, the public interest invoked by the applicant does not outweigh the 
need to preserve the interests protected under Article 4(2), of Regulation No 1049/2001. 
 
V. 
Conclusion 
34.  For the abovementioned reasons, the Council concludes that public access to document ST 
13593 2018 INIT, with the exception of paragraphs from 1 to 8 not including the second 
sentence of paragraph 1, which were already made public, has to be refused pursuant to the 
second indent of Article 4(2) (protection of court proceedings and legal advice) of Regulation 
No 1049/2001. 
 
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