Dies ist eine HTML Version eines Anhanges der Informationsfreiheitsanfrage 'The 211th-240th Commission replies to confirmatory applications issued in 2019'.




 
Ref. Ares(2021)352218 - 15/01/2021
EUROPEAN COMMISSION 
 
 
Brussels, 19.12.2019 
C(2019) 9439 final 
 
  
28028 Madrid  
Spain 
DECISION OF THE EUROPEAN COMMISSION PURSUANT TO ARTICLE 4 OF THE 
IMPLEMENTING RULES TO REGULATION (EC) NO 1049/20011 
Subject: 
Your confirmatory application for access to documents under 
Regulation (EC) No 1049/2001 - GESTDEM 2019/1804 

Dear 

I refer to your email of  9 July 2019, registered on the same day, in which you submit a 
confirmatory  application  in  accordance  with  Article  7(2)  of  Regulation  (EC)  No 
1049/2001  regarding  public  access  to  European  Parliament,  Council  and  Commission 
documents2 (hereafter ‘Regulation (EC) No 1049/2001’).  
1. 
SCOPE OF YOUR REQUEST 
In  your  initial  application  of  23  March  2019,  addressed  to  the  Directorate-General  for 
Migration  and  Home  Affairs,  you  requested  access  to  ‘the  statistical  information 
provided  to  the  European  Commission  by  the  Passenger  Information  Units  of  France, 
Germany  and  the  United  Kingdom  under  Article  20  of  Directive  (EU)  2016/681, 
covering  as  a  minimum  the  total  number  of  passengers  whose  Passenger  Name  Record 
data  have  been  collected  and  exchanged  and  the  number  of  passengers  identified  for 
further examination’.  
The  European  Commission  has  identified  the  following  European  Commission’s 
documents as falling under the scope of your request: 
                                                 

OJ L 345, 29.12.2001, p. 94. 
2    OJ L 145, 31.5.2001, p. 43. 
 
Commission européenne/Europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIQUE/BELGIË - Tel. +32 22991111 

 
 
France-  Statistics  on  Passenger  Name  Record  (Ares(2019)35120969,  hereafter 
ʻdocument 1ʼ);  
 
Germany- Statistics on Passenger Name Record (Ares(2019)93511935, hereafter 
ʻdocument 2ʼ); 
 
United  Kingdom-  Statistics  on  Passenger  Name  Record  (Ares(2019)3512195, 
hereafter ʻdocument 3ʼ).  
In  its  initial  reply  of  19  June  2019,  the  Directorate-General  for  Migration  and  Home 
Affairs refused access to these documents based on the exceptions of Article 4(1)(a) first 
indent  (protection  of  the  public  interest  as  regards  public  security)  and  of  
Article  4(3),  first  subparagraph  (protection  of  ongoing  decision-making  process)  of 
Regulation (EC) No 1049/2001.  
In your confirmatory application, you request a review of this position. Your arguments 
have been taken into account in our assessment, the results of which are explained below.  
2. 
ASSESSMENT AND CONCLUSIONS UNDER REGULATION (EC) NO 1049/2001 
When  assessing  a  confirmatory  application  for  access  to  documents  submitted  pursuant 
to Regulation (EC) No 1049/2001, the Secretariat-General conducts a fresh review of the 
reply given by the Directorate-General concerned at the initial stage. 
Following this review, I regret to inform you that I have to confirm the initial decision of 
Directorate-General  for  Migration  and  Home  Affairs  to  refuse  access  to  the  requested 
documents, based on the exception of Article 4(1)(a) first indent (protection of the public 
interest as regards public security) of Regulation (EC) No 1049/2001, for the reasons set 
out below. In addition, access to the requested documents has to be refused also on the 
basis  of  Article  4(1)(a),  third  indent  (protection  of  the  public  interest  as  regards 
international relations) and Article 4(2), second indent (protection of court proceedings) 
of the Regulation.  
In  accordance  with  the  case-law  of  the  Court  of  Justice,  the  European  Commission, 
‘when assessing a request for access to documents held by it, may take into account more 
than  one  of  the  grounds  for  refusal  provided  for  in  Article 4  of  Regulation 
No 1049/2001’3.  The  Court  has  also  held  that  several  exceptions  can  as  in  the  present 
case, be closely connected4.  
As  a  preliminary  remark  relevant  to  all  four  exceptions  please  note  that  if  access  is 
granted  to  a  document  under  Regulation  (EC)  No  1049/2001,  this  document  becomes 
accessible to the public at large.  
                                                 
3   Judgment  of  the  General  Court  of  13  September  2013,  Netherlands  v  Commission,  T-380/08, 
EU:T:2013:480, paragraph 34. 
4   Ibid.  


 
2.1.  Protection of the public interest as regards public security  
Article  4(1)(a)  first  ident  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001  provides  that  ‘[t]he 
institutions  shall  refuse  access  to  a  document  where  disclosure  would  undermine  the 
protection of: […] the public interest as regards […] public security […]’. 
Directive (EU) 2016/681 of the European Parliament and of the Council of 27 April 2016 
on the use of passenger name record data for the prevention, detection, investigation and 
prosecution of terrorist offences and serious crime5 (hereafter ‘Directive (EU) 2016/681’) 
is an essential instrument in the European Union’s response to the threat of terrorism and 
serious  crime.  As  indicated  in  your  original  request,  Article  20  of  Directive  (EU) 
2016/681  requires  the  Member  States  to  provide,  on  a  yearly  basis,  with  a  set  of 
statistical  information  on  passenger  name  record  data  provided  to  their  Passenger 
Information Units.  
In your confirmatory application, you state that the statistics contained in the documents 
cannot  possibly  contain  ‘sensitive  information’,  as  argued  in  the  initial  reply,  because 
Directive  (EU)  2016/681  explicitly  prohibits  the  processing  of  sensitive  data.  In  this 
respect,  I  would  like  to  stress  that  the  term  ‘sensitive’  does  not  allude  to  ‘sensitive 
[personal] data’ and that the notion of sensitive information used is to be understood as 
referring to knowledge and security sensitive information that, if disclosed, may result in 
a loss or harm to public security. 
The  requested  documents  provide  quantitative  information  on  the  amount  of  passenger 
name record data collected by the Passenger Information Units of France, Germany and 
the  United  Kingdom,  the  total  number  of  passengers  identified  for  further  examination 
and  the  number  of  requests  received  by  the  Passenger  Information  Units  from  the 
national  competent  authorities  and  from  other  Member  States.  This  information  would 
allow the recipient, and the wider public, to draw comparisons among the Member States 
concerned and, in  combination with publicly  accessible data (for example on passenger 
numbers),  draw  inferences  on  the  relative  development  of  passenger  name  record 
processing capabilities in the Member States. Such inferences could refer, for example, to 
the degree of coverage of passenger name record data collection in relation to passenger 
flows, the results achieved by the Passenger Information Units through the processing of 
passenger  name  record  data  and  the  volume  of  information  exchanged  both  at  national 
and  EU  levels.  It  is  not  possible  to  give  more  details  justifying  the  need  for 
confidentiality  in  respect  of  the  requested  documents  without  disclosing  their  content 
and, thereby, depriving the exception of its very purpose6.   
 
 
                                                 
5   OJ L 119, 4.5.2016, p. 132-149.  

Judgment of the General Court of 8 February 2018, Pagpyprios organismos ageladotrofon v European 
Commission
, T-74/16, EU:T:2018:75, paragraph 71. 


 
It is widely recognised that individual criminals and criminal groups are highly flexible 
and  able  to  quickly  adjust  their  methods  of  working  to  changes  in  the  environment, 
including to evade countermeasures7. In this respect, there is a credible risk that criminals 
or terrorists may use any operational information available on Member States’ passenger 
name  record  systems,  including  the  statistics  contained  in  the  requested  documents,  to 
adapt their travel patterns in order to avoid detection, in particular when moving within 
the Schengen Area without internal borders.  
Such  risk  deserves  particular  attention  in  view  of  the  terrorist  threat,  which  remains 
high8.  In  this  context,  please  also  note  that  the  Court  of  Justice  has  specifically 
recognised  that  disclosure  of  information  related  to  the  fight  against  terrorism 
undermines the public security9.  
Finally, please note that the General Court has acknowledged that ‘the institutions enjoy 
a  wide  discretion  when  considering  whether  access  to  a  document  may  undermine  the 
public  interest  and,  consequently,  […]  the  Court’s  review  of  the  legality  of  the 
institutions’  decisions  refusing  access  to  documents  on  the  basis  of  the  mandatory 
exceptions  relating  to  the  public  interest  must  be  limited  to  verifying  whether  the 
procedural  rules  and  the  duty  to  state  reasons  have  been  complied  with,  the  facts  have 
been accurately stated, and whether there has been a manifest error of assessment of the 
facts or a misuse of powers’10.  
Moreover,  the  General  Court  recently  ruled  that,  as  regards  the  interests  protected  by 
Article  4(1)(a)  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001,  ‘it  must  be  accepted  that  the 
particularly  sensitive  and  fundamental  nature  of  those  interests,  combined  with  the  fact 
that  access  must,  under  that  provision,  be  refused  by  the  institution  if  disclosure  of  a 
document to  the public would undermine those interests, confers on the decision  which 
must  thus  be  adopted  by  the  institution  a  complexity  and  delicacy  that  call  for  the 
exercise  of  particular  care.  Such  a  decision  requires,  therefore,  a  margin  of 
appreciation’11.  
I thus conclude that the requested documents cannot be disclosed, at this stage, pursuant 
to  the  exception  which  is  set  out  in  Article  4(1)(a)  first  ident  of  Regulation  (EC)  No 
1049/2001.  
                                                 
7   See  for  example  the  ‘European  Union  Serious  and  Organised  Crime  Threat  Assessment  (SOCTA) 
2017’ elaborated by Europol.  
8   Europol, European Union Terrorism Situation And Trend Report 2019.  
 9 
Judgment 
of 
the 
Court 
of 
Justice 
of 

February 
2007, 
Sison 

Council,  
C-266/05, EU:C:2007:75, paragraph 66.  
10   Judgment of the General Court of 25 April 2007, WWF European Policy Programme v Council of the 
EU, T-264/04,  EU:T:2007:114, paragraph 40.  
11   Judgment  of  the  General  Court  of  11  July  2018,  Client  Earth  v  European  Commission,  T-644/16, 
EU:T:2018:429, paragraph 23. 


 
2.2.  Protection of the public interest as regards international relations 
Article  4(1)(a)  third  indent  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001  provides  that  ‘[t]he 
institutions  shall  refuse  access  to  a  document  where  disclosure  would  undermine  the 
protection of: […] the public interest as regards […] international relations […]’. 
As  far  as  the  protection  of  international  relations  is  concerned,  the  Court  of  Justice  has 
acknowledged  that  the  institutions  enjoy  a  wide  discretion  when  considering  whether 
access to a document may undermine that public interest12.  
The issue of passenger name record data transfers is highly sensitive with respect to the 
EU international relations with third countries. The referral by the European Parliament 
of  the  envisaged  2014  EU-Canada  passenger  name  record  agreement  to  the  Court  of 
Justice, and the ensuing Opinion of the Court in this case,13 give proof of this sensitivity. 
The  EU  is  currently  in  the  midst  of  conducting  discussions  on  passenger  name  record 
with  a  number  of  third  countries.  In  December  2017,  the  Council  authorised  the 
European  Commission  to  negotiate  a  new  passenger  name  record  agreement  with 
Canada,14  which  is  still  pending  finalisation.  In  addition,  the  European  Commission  is 
currently  performing  a  joint  evaluation  and  a  joint  review  of  the  EU  passenger  name 
record  agreement  with  Australia,15  and  a  joint  evaluation  of  the  EU  passenger  name 
record  agreement  with  the  United  States.16  At  the  global  level,  the  International  Civil 
Aviation  Organisation  has  taken  steps  to  develop  new  standards  for  the  collection,  use, 
processing  and  protection  of  passenger  name  record  data,  as  mandated  by  the  United 
Nations  Security  Council  Resolution  2396  in  2017.17  Within  the  context  of  these 
discussions, the EU international partners have showed an interest in getting access to the 
passenger  name  record  statistics  submitted  by  the  Member  States.  The  European 
Commission has refused these requests, alleging that this information is confidential.  
Consequently, the statistical information contained in the requested documents needs to 
be  considered  as  an  element  within  the  European  Union’s  strategy  regarding  ongoing 
exchanges with third countries on passenger name record.  
 
 
                                                 
12   Judgment of the Court of First Instance of 25 April 2007, in Case T-264/04, WWF European Policy 
Programme v Council, , EU:T:2007:114, paragraph 40.  
13   Opinion 1/15 of the Court (Grand Chamber) of 26 July 2017.  
14   Council document 15567/17.  
15   Agreement  between  the  European  Union  and  Australia  on  the  processing  and  transfer  of  Passenger 
Name Record (PNR) data by air carriers to the Australian Customs and Border Protection Service, OJ 
L 186, 14.7.2012, p. 4–16.  
16   Agreement between the United States of America and the European Union on the use and transfer of 
passenger name records to the United States Department of Homeland Security, OJ L 215, 11.8.2012, 
p. 5–14.  
17   Resolution 2396 on ‘Threats to international peace and security caused by terrorist acts’ adopted by the 
Security Council on 21 December 2017.  


 
In  particular,  the  European  Commission’s  refusal  to  provide  access  to  the  Member 
States’ passenger name record statistics to international partners will become devoid of 
purpose  if  the  requested  documents  become  publicly  available.  In  a  context  where 
passenger  name  record  is  subject  to  difficult  international  discussions,  disclosing 
Member  States’  statistics  on  the  operation  of  their  passenger  name  record  systems  to 
third  countries  poses  a  serious  risk  to  the  European  Union’s  interests  and  negotiating 
position.  
In the light of the above, I conclude that there is a reasonable risk that public disclosure 
of  the  document  concerned  is  likely  to  harm  the  interest  protected  by  Article  4(1)(a), 
third indent of Regulation (EC) No 1049/2001.  
2.3.  Protection of court proceedings  
Article 4(2) second indent of Regulation 1049/2001 provides that ‘[t]he institutions shall 
refuse  access  to  a  document  where  disclosure  would  undermine  the  protection  of  […] 
court  proceedings  and  legal  advice  […]  unless  there  is  an  overriding  public  interest  in 
disclosure’.  
In  its  judgement  in  Case  T-84/03,  the  Court  of  First  Instance18  underlined  that  the 
exception  provided  for  in  Article  4(2),  second  indent,  protects  two  distinct  interests:  
court  proceedings  and  legal  advice19.  In  the  case  at  hand,  the  refusal  of  access  to  the 
documents concerned is based on a need to protect pending court proceedings.  
On  17  October  2019,  the  Belgian  Constitutional  Court  submitted  a  reference  for  a 
preliminary  ruling  on  Directive  (EU)  2016/681  to  the  Court  of  Justice20.  The  questions 
referred to the Court of Justice concern, in particular, the compatibility of that Directive 
with  the  right  to  respect  for  private  life  and  the  protection  of  personal  data.  Directive 
(EU) 2016/681 and its national implementing measures have been challenged before the 
national courts of Austria21 and Germany22 in cases that also seek to trigger referrals to 
the  Court  of  Justice.  The  statistics  on  passenger  name  record  provided  by  the  Member 
States, including those contained in the requested documents, are likely to feature among 
the elements considered by the Court when assessing the necessity and proportionality of 
the measure in any cases brought before it.  
 
 
                                                 
18 
Currently: the General Court. 
19 
Judgment  of  the  Court  of  first  Instance  of  23  November  2004,  T-84/03,  Turco  v  Council
EU:T:2004:339, paragraph 65. 
20    Arrêt n° 135/2019.  
21    Epicenter.works, ‘Our PNR complaint to the federal administrative court’, 8 October 2019, available 
at: 
https://en.epicenter.works/content/our-pnr-complaint-to-the-federal-administrative-court 
[last 
accessed on 28 October 2019].  
22   Complaint  and  application  for  a  temporary  injunction  in  relation  to:  the  storage,  processing  and 
transfer  of  passenger  data  pursuant  to  the  Passenger  Name  Record  Act  (FlugDaG),  Wiesbaden 
Administrative Court, 13 May 2019.  


 
I  would  like  to  underline,  however,  that  in  the  judgment  in  Case  T-796/14,  the  Court 
confirmed  the  applicability  of  the  above-mentioned  exception,  not  only  to  submissions, 
but also to documents which ‘have a relevant link either with a dispute pending before 
the  Courts  of  the  European  Union,  […]  or  with  proceedings  pending  before  a  national 
court, on condition that they raise a question of interpretation or validity of an act of EU 
law so that, having regard to the context of the case, a reference for a preliminary ruling 
appears particularly likely’23. 
Public  disclosure  of  the  requested  documents,  at  this  stage,  would  therefore  seriously 
undermine the proper course of justice and there is a real and  non-hypothetical risk that 
its release would adversely and seriously affect the court proceedings in the meaning of 
Article  4(2),  second  indent,  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001  with  regard  to  the  court 
proceedings pending before the national and EU courts. 
Against this background, I consider that public access to the documents requested has to 
be refused on the basis of Article 4(2), second indent of Regulation (EC) No 1049/2001 
(protection of court proceedings).  
3. 
OVERRIDING PUBLIC INTEREST IN DISCLOSURE 
Please  note  that  Article  4(1)(a)  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001  does  not  include  the 
possibility  for  the  exceptions  defined  therein  to  be  set  aside  by  an  overriding  public 
interest.  
The  exception  laid  down  in  Article  4(2)  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001  must  be 
waived  if  there  is  an  overriding  public  interest  in  disclosure.  Such  an  interest  must, 
firstly, be public and, secondly, outweigh the harm caused by disclosure. 
As confirmed by the General Court in the Franchet and Byk judgment, ‘[…] the purpose 
of  the  regulation  is  to  guarantee  access  for  everyone  to  public  documents  and  not  only 
access  for  the  requesting  party  to  documents  concerning  him.  Consequently,  the 
particular interest  which  may  be  asserted  by  a requesting  party  in  obtaining  access to  a 
document concerning him personally cannot be taken into account’24 .  
This  was further confirmed  by the Court  of Justice in  Case C-266/05  (Sison v Council) 
where it held that ‘the particular interest of an applicant in obtaining access to documents 
cannot  be  taken  into  account  by  the  institution  called  upon  to  rule  on  the  question 
whether  the  disclosure  to  the  public  of  those  documents  would  undermine  the  interests 
protected by Article 4(1)(a) of Regulation No 1049/2001 and to refuse, if that is the case, 
the access requested’25.  
                                                 
23   Judgment of the General Court 15 September 2016, T-794/14, Philip Morris vs European Commision
EU:T:2016:483, paragraph 64. 
 
24   Judgement  of  the  General  Court  of  6  July  2006,  Franchet  and  Byk  v  Commission,  Joined  Cases  
 T-391/03 and T-70/04, EU:T:2006:190, paragraphs 136 and 137. 
 
25  
 Judgement in Sison v Council, cited above, paragraph 47. 


 
Even  if  members  of  the  public  have  indeed  expressed  an  interest  in  the  subject  matter 
covered  by  the  documents  requested  and  have  pointed  to  a  general  need  for  public 
transparency  related  thereto,  I  would  like  to  refer  again  to  the  judgment  in  the  Strack 
case26,  where  the  Court  of  Justice  ruled  that  in  order  to  establish  the  existence  of  an 
overriding  public  interest  in  transparency,  it  is  not  sufficient  to  merely  rely  on  that 
principle  and  its  importance.  Instead,  an  applicant  has  to  show  why  in  the  specific 
situation the principle of transparency is in some sense especially pressing and capable, 
therefore, of prevailing over the reasons justifying non-disclosure27.  
Based  on  my  own  analysis,  I  have  not  been  able  to  identify  any  elements  capable  of 
demonstrating  the  existence  of  a  public  interest  that  would  override  the  need  to  protect 
court  proceedings,  as  provided  in  the  second  indent  of  Article  4(2)  of  Regulation  (EC) 
No 1049/2001. 
4. 
PARTIAL ACCESS 
In accordance with Article 4(6) of Regulation (EC) No 1049/2001, I have considered the 
possibility of granting partial access to the documents requested.  
As explained in details above, this is precisely the type  of information contained in this 
decision,  the  public  disclosure  of  which  would  undermine  the  protection  of  the  public 
interest  as  regards  public  security,  international  relations  and  court  proceedings, 
respectively,  Article  4  (1)(a)  first  and  third  indents  and  Article  4(2),  second  indent  of 
Regulation (EC) No 1049/2001. 
Consequently,  I  note  that  no  meaningful  partial  access  is  possible  without  undermining 
the  above-mentioned  protected  interests  and  that  the  documents  must  be  protected  in 
their entirety.  
5. 
MEANS OF REDRESS 
Finally, I draw your attention to the means of redress available against this decision. You 
may  bring  proceedings  before  the  General  Court  or  file  a  complaint  with  the  European 
Ombudsman  under  the  conditions  specified  respectively  in  Article  263  and  228  of  the 
Treaty on the Functioning of the European Union. 
Yours sincerely, 
For the Commission 
  
 
                                                 
26   Judgment  of  the  Court  of  Justice  of  2  October  2014  in  Case  C-127/13 P,  Strack  v  Commission
EU:C:2014:2250, paragraph 128. 
27   Ibid, paragraph 129.