Dies ist eine HTML Version eines Anhanges der Informationsfreiheitsanfrage 'Zugang zu Dokumenten iZm. Whistleblowing u. Whistleblowerschutz'.

 
Providing an Alternative to Silence: 
 
Towards Greater Protection and Support for 
Whistleblowers in the EU 
 
 

COUNTRY REPORT: BULGARIA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 


This report belongs to a series of 27 national reports that assess the adequacy of whistleblower protection 
laws of all member states of the European Union. Whistleblowing in Europe: Legal Protection for 
Whistleblowers in the EU, published by Transparency International in November 2013, compiles the 
findings from these national reports. It can be accessed at www.transparency.org. 
 
All national reports are available upon request at xx@xxxxxxxxxxxx.xxx.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Responsibility for all information contained in the report lies with the author. Views expressed in the report 
are the author’s own, and may not necessarily reflect the views of the organisation for which they work. 
Transparency International cannot accept responsibility for any use that may be made of the information 
contained therein. 
The project has been funded with support from the European Commission. The sole responsibility lies with 
the author and the Commission cannot be held responsible for any use that may be made of the information 
contained therein. 
 
 
 
 
 
 
 
With financial support from the Prevention of and Fight against Crime Programme of the European Union. 
European Commission – Directorate-General Home Affairs 
 
 
 


Providing an Alternative to Silence: 
Toward Greater Protection and Support for Whistleblowers in the EU. 
 
 
Country Report – Bulgaria 
 
Lauren Kierans B.L. (xxxxxxxxxxxxxx@xxxxx.xx.xx) 
 
1.  Introduction 
 
Bulgaria is  a party  to  the United Nations Convention against Corruption (UNCAC) and two 
Conventions  adopted  by  the  Council  of  Europe,  the  Civil  Law  Convention  on  Corruption 
(CoE Civil Law Convention) and the Criminal Law Convention on Corruption (CoE Criminal 
Law  Convention).  As  such,  Bulgaria  has  undertaken  certain  commitments  concerning 
whistleblower  protection  (based  on  Article  33  of  UNCAC  and  Article  9  of  CoE  Civil 
Convention). In addition, the issue of whistleblowing was the subject of an evaluation within 
the monitoring duties carried out by the Group of States against Corruption (GRECO) and the 
Organisation  for  Economic  Co-operation  and  Development‟s  Working  Group  on  Bribery  in 
International Business Transactions. 
 
In  Bulgaria,  there  is  no  direct  translation  of  the  word  „whistleblowing‟  from  English  into 
Bulgarian and the term „signal‟ is used instead. In addition, the term „investigative journalism‟ 
is used when the signals come from websites, journalists, and reporters.   
 
The situation in Bulgaria as regards whistleblowing and whistleblower protection is that there 
is  no  generic,  free  standing  whistleblowing  and  whistleblower  protection  law.  Generic 
provisions  are  included  to  a  certain  extent  in  the  Administrative  Procedure  Code  (APC). 
However, the provisions  of the APC are only  applicable to  the public  administration sector. 
Following  GRECO  and  OECD  recommendations,  in  2006-2007  the  government  considered 
the introduction of specific legislation for protection of whistleblowers in both the public and 
private sectors but  unfortunately the  government  failed to  prepare and submit  a draft law.  It 
appears  that  the  authorities  believed  that  there  was  no  need  for  a  separate  law  and  that  the 
legislative initiatives in this field should be based on a „sectoral approach‟. 
 
A  certain  degree  of  general  legal  protection  exists  for  whistleblowers,  e.g.  the  protection 
against unlawful dismissal established by the Labour Code and the Civil Servant Law, as well 
as  the  right  to  compensation  for  retaliations  under  the  Law  on  Contracts  and  Obligations. 
Nevertheless,  the  mechanisms  for  protecting  whistleblowers  against  retaliations  are  not 
effective  as  the  scope  of  these  provisions  is  far  too  limited.  In  addition,  the  compensation 
awarded under those legislative provisions is far too restricted. Legislative provisions must be 
designed  to  protect  whistleblowers  and  deter  others  from  carrying  out  acts  of  personal  and 
professional  retaliation.  Such  provisions  need  to  be  much  more  robust  than  the  inadequate 
provisions that already exist. 
 
The public attitude to whistleblowing and the lack of political will to protect whistleblowers 
are  barriers  to  effective  whistleblowing  in  Bulgaria.  The  negative  attitude  of  the  public 
towards  those  who  blow  the  whistle  stems  from  the  existence  of  the  communist  regime  in 
Bulgaria  from  1946-1989.  The  effects  of  the  „neighbour  society‟  are  still  prevalent  in  small 
and medium sized communities. In addition, there has been little to no  focus on the issue of 
whistleblowing in the political agenda. The parliamentary elections, held in May 2013 and the 
 


change of government did not result in a new-found focus in encouraging whistleblowing and 
protecting those who blow the whistle. 
  
2. Compilation, description and assessment of whistleblower legislation 
 
(i) Whistleblowing legislation 

In  Bulgaria  there  is  no  free  standing  whistleblower  protection  law.  The  regulation  of 
whistleblowing can be found in a number of different statues. This position has resulted in a 
diffusion  of  whistleblower  protection  provisions  as  well  as  some  serious  discrepancies 
between the existing provisions. 
The  general  regulation  of  whistleblowing  in  the  public  sector  is  governed  by  the 
Administrative  Procedure  Code  (APC).1  The  APC  provides  for  the  right  to  file  a  signal  for 
corruption  and  infringements  as  well  as  the  general  protection  for  whistleblowers  from 
persecution. The APC also provides for the procedure of filing a signal and as well as obliging 
the recipient body to conduct an internal check on foot of receiving the report.  
Some of the definitions  of the criminal  offences  that could  be subject  to  whistleblowing are 
regulated by the Criminal Code. 2  
The Law for the Civil Servants3 regulates the role of the Inspectorates within the ministries 
as  the  main  bodies  competent  to  receive  signals  for  corruption  and  infringements  and  to 
perform  internal  checks.  All  public  officials,  including  civil  servants,  are  under  the 
obligation to immediately report criminal offences that have come to their knowledge to the 
investigating  authorities,  as  well  as  to  take  the  necessary  steps  to  preserve  the  evidence  of 
the  crime.4  The  inspectors,  who  are  entrusted  with  exercising  control  over  the 
implementation  of  legislation  in  the  field  of  civil  service,  are  also  obliged  to  notify  the 
public prosecutor about any violations found during their inspections.  
The  internal  audit  units  also  have  the  obligation  to  inform  the  head  of  their  administration 
when  they  find  data  of  fraud  committed  during  their  inspections,  and  if  no  action  is  taken 
afterwards to inform the public prosecutor.5 An obligation to inform the public prosecutor is 
imposed on the National Audit Office (NAO) in cases where the performed audit reveals data 
                                                 
1 In force from 12.07.2006,  Prom. SG. 30/11 Apr 2006.  
2 Prom. SG. 26/2 Apr 1968, corr. SG. 29/12 Apr 1968, amend. SG. 92/28 Nov 1969, amend. SG. 26/30 Mar 
1973, amend. SG. 27/3 Apr 1973, amend. SG. 89/15 Nov 1974, amend. SG. 95/12 Dec 1975, amend. SG. 3/11 
Jan 1977, amend. SG. 54/11 Jul 1978, amend. SG. 89/9 Nov 1979, amend. SG. 28/9 Apr 1982, corr. SG. 31/20 
Apr 1982, amend. SG. 44/5 Jun 1984, amend. SG. 41/28 May 1985, amend. SG. 79/11 Oct 1985, corr. SG. 80/15 
Oct 1985, amend. SG. 89/18 Nov 1986, corr. SG. 90/21 Nov 1986, amend. SG. 37/16 May 1989, amend. SG. 
91/24 Nov 1989, amend. SG. 99/22 Dec 1989, amend. SG. 10/2 Feb 1990, amend. SG. 31/17 Apr 1990, amend. 
SG. 81/9 Oct 1990, amend. SG. 1/4 Jan 1991, amend. SG. 86/18 Oct 1991, corr. SG. 90/1 Nov 1991, amend. SG. 
105/19 Dec 1991, suppl. SG. 54/3 Jul 1992, amend. SG. 10/5 Feb 1993, amend. SG. 50/1 Jun 1995, amend. SG. 
97/3 Nov 1995, amend. SG. 102/21 Nov 1995, amend. SG. 107/17 Dec 1996, amend. SG. 62/5 Aug 1997, 
amend. SG. 85/26 Sep 1997, amend. SG. 120/16 Dec 1997, suppl. SG. 83/21 Jul 1998, amend. SG. 85/24 Jul 
1998, suppl. SG. 132/5 Nov 1998, amend. SG. 133/11 Nov 1998, amend. SG. 153/23 Dec 1998, amend. SG. 
7/26 Jan 1999, amend. SG. 51/4 Jun 1999, amend. SG. 81/14 Sep 1999, amend. SG. 21/17 Mar 2000, amend. 
SG. 51/23 Jun 2000, amend. SG. 98/1 Dec 2000, suppl. SG. 41/24 Apr 2001, amend. SG. 101/23 Nov 2001, 
amend. SG. 45/30 Apr 2002, amend. SG. 92/27 Sep 2002, amend. SG. 26/30 Mar 2004, amend. SG. 103/23 Nov 
2004, amend. SG. 24/22 Mar 2005, amend. SG. 43/20 May 2005, amend. SG. 76/20 Sep 2005, amend. SG. 
86/28 Oct 2005, amend. SG. 88/4 Nov 2005, amend. SG. 59/21 Jul 2006, amend. SG. 75/12 Sep 2006, amend. 
SG. 102/19 Dec 2006, amend. SG. 38/11 May 2007 
3 Law for civil servants, in force from 27.08.1999 amend. SG. 35/12 May  2009. 
4 Art. 205, para.2 of the Criminal Procedure Code 
5 Internal Audit Act, art. 30. 
 


that  a  crime  has  been  committed.  In  such  cases,  the  audit  materials  or  the  audit  report  is 
submitted to the public prosecution office by decision of the NAO.6  
However,  specific  reporting  obligations  are  not  part  of  the  Code  of  Conduct  for  Civil 
Servants.  There  are,  however,  reporting  obligations  specifically  included  in  the  code  of 
conduct developed by the Ministry of Interior. Nonetheless, as a result of the lack of reporting 
obligations, there is a problem with making the reporting of corruption a part of the culture of 
civil servants.  
The Law on Prevention and Detection of Conflict of Interests7 regulates whistleblowing and 
the  procedure  for  filing  a  signal  and  performance  of  internal  checks  for  cases  related  to 
conflict  of  interest.  Although  this  is  a  procedure  that  could  only  be  applied  to  signals  for 
conflict  of  interests,  it  is  elaborated  in  detail  and  could  be  used  for  the  development  of 
similar systems for whistleblowing in other laws.  
(ii) Eligible disclosures 
The  APC  contains  a  non-exhaustive  enumeration  of  infringements  that  could  be  subject  to 
signals  of whistleblowers.8  According to  article 107(4)  of the APC, reports may be filed for 
the abuse of power and  corruption,  bad management of state or municipal property or other 
unlawful or inexpedient acts or omissions of administrative bodies and public officials in the 
respective administrations. The above mentioned wrongdoings should be of such nature as to 
affect  state  or  public  interests,  rights  or  legitimate  interests  of  other  persons.  Some  of  these 
wrongdoings,  such  as  the  abuse  of  power  and  the  bad  management  of  public  property,  are 
incriminated in the Bulgarian Criminal Code and have legal definitions.9  
The Law on the Conflict of Interest also contains regulations related to the subject matter of 
whistleblowing,  although  the  regulation  is  limited  to  the  notifications  for  different  cases  of 
conflict of interests. Under this law, the scope of wrongdoings that could be subject to reports 
or  signals  comprises  all  infringements  of  its  provisions  that  are  related  to  the  conflict  of 
interest,  including  infringements  concerning  the  incompatibilities  and  revolving  doors 
(pantouflage)  restrictions.10  The  law  defines  the  conflict  of  interest  as  a  situation  when  a 
person  holding  public  office  has  a  private  interest  which  may  affect  the  impartial,  objective 
fulfilment of his legal authority or obligations. 
(iii) Who can file a signal? 
 
The  APC provides that  every natural  or legal  person (citizens and organisations), as well as 
the ombudsman, can report suspicions of corruption.11 
The  Conflict  of  Interest  Law  stipulates  that  everyone  who  has  information  about  a  person 
holding  public  office  who  infringes  a  provision  of  that  legislation  has  the  right  to  submit  a 
report on the allegation of conflict of interest.12 
(iv) Internal disclosure channels 
                                                 
6 National Audit Office Act, art. 52.  
7 Law on prevention and detection of conflict of interests, in force from  01.01.2009, amend. SG. 26/7 April 
2009.  
8 Administrative Procedure Code, Art.107, para.4. 
9 All definitions of the above mentioned crimes could be found in Annex 1, attached to the current report.  
10 Law on the Conflict of Interest, art. 24. 
11 Administrative Procedure Code, Art.109. 
12 Law on the Conflict of Interest, art. 24, para.1. 
 


The  law  regulating  internal  disclosure  mechanisms  in  Bulgaria  is  fragmented  and 
inconsistent. Several laws refer to the regulation of such internal channels for disclosure of 
information but none of them establish a complete and well-functioning system for internal 
disclosure channels and for the protection of whistleblowers.  
The general rule established under article 107(1) of the APC is that a whistleblower could file 
a  signal  to  an  administrative  body  or  to  another  body  that  carries  out  public  and  legal 
functions.  However,  the  APC  does  not  specify  the  concrete  administrative  body  that  is 
competent to receive the signal and to do the internal check. It is the obligation of the relevant 
administration  to  designate  such  a  body.  The  claims  for  corruption  generating  from  the 
ministries  and  the  public  administration  should  be  addressed  to  the  relevant  inspectorates 
within the ministries. There is also an option to address a claim for corruption to the General 
Inspectorate. The General Inspectorate acts as an anticorruption commission and is under the 
auspices of the Prime Minister. For the other administrative institutions, such as agencies, the 
administrative  body  in  charge  of  receiving  signals  is  the  authority  of  appointment,  who  is 
usually the minister or the director. 
According  to  article  119  of  the  APC,  the  signals  shall  be  filed  to  the  bodies  who  directly 
manage  and  control  the  bodies  or  the  official,  when  unlawful  or  inexpedient  actions  or 
inactions are reported. The reporting person may file the signal also through the body, about 
whose action or inaction  he complains.  Copies of the signals  may  also  be sent  to  the higher 
bodies. 
There is flexibility of the form in which the signal could be filed. According to article 111(1) 
of the APC, the report may be written or oral and can  be filed by telephone, telex, fax or e-
mail.  The  signal  can  be  filed  in  person  on  by  an  authorised  representative.  The  internal 
procedure for receiving claims requires that the claim is subject to registration. The APC does 
not provide for information with regard to the time frame for registering the information, but 
it could be presumed that the claim is registered immediately upon receipt.   
The APC provides for the option to request the whistleblower to file the claim in writing as 
well as to  meet  definite  requirements. However,  the law does  provide the type of  additional 
requirements that could be set. According article 111(3) of the APC, the whistleblower “shall 
be  given relevant  explanations”  if the signal  has  to  be submitted in  writing or has to  satisfy 
specific requirements. The APC also provides that no anonymous signals shall be the subject 
of proceedings. 
According to article 121 of the APC, a decision on the claim shall be taken no later than two 
months upon its receipt. In exceptional circumstances, this time limit may be extended by the 
higher body, but not by more than a month, and the claimant shall be notified thereof. Article 
303  of  the  APC  provides  that  administrative  sanctions  (fines)  may  be  imposed  upon  public 
officials for failure to consider or forward claims to the competent authorities. 
The procedure that is described above regulates the general rules for filing a claim but it does 
not provide for the regulation of a channel for disclosure and it does not establish a system for 
internal checks or a system for protection of whistleblowers. A protection system is supposed 
to  be  developed  by  the  implementation  of  secondary  legislation,  namely  within  the  internal 
rules  and  regulations  of  the  relevant  structures  (ministries,  agencies  etc.).  However,  this 
remains to be implemented. 
The  Civil  Servant  Law  regulates  the  office  relationship  between  the  state  and  the  civil 
servants.  The  inspections  under  this  law  may  be  considered  as  another  mechanism  of 
disclosure within the public administration. Under article 127(2) of the  Civil  Servant  Law, 
the Inspectorates assist the Minister of Public Administration and Administrative Reform in 
the fulfilment of his control powers on the implementation of the law. The inspectors carry 
 


out general and specialised checks according to an annual plan, approved by the Minister of 
Public  Administration  and  Administrative  Reform,  as  well  as  immediate  checks  following 
signals by the chiefs of the inspectorates in the administrative structures and the trade unions 
or  upon  appeal  by  civil  servants.13  Within  the  framework  of  their  competences,  they  are 
authorised  to  require  from  the  bodies  of  appointment,  explanations  and  full  access  to  all 
necessary  documents,  papers  and  data,  as  well  as  to  be  informed  directly  by  the  civil 
servants on all issues relevant for the exercise of the control duties. In order to prevent and 
stop  infringements  of  the  legislation  for  the  civil  servants,  the  inspectors  issue  obligatory 
prescriptions to the body of appointment for removal of the violations of article 131. 
The  functions  and  regulations  described  above  are  part  of  the  general  framework  of  the 
prevention of corruption. This regulation is obviously basic and is not sufficient to establish 
a system for protection of whistleblowers. The rules from the Civil Servant Law are part of 
the  general  regulation  and  form  a  basis  for  the  establishment  of  such  a  system,  but  do  not 
provide for the system itself.     
The internal filing of information for conflict of interest is regulated by the Law on Prevention 
and Detection of Conflict of Interests. The regulation is limited in scope as it only covers the 
conflict  of  interest  and  does  not  encompass  any  other  irregularities,  infringements  and 
corruption crimes.  
It  should  be  mentioned  that  the  comparative  analysis  between  the  general  mechanism 
(regulated  by  the  APC)  and  the  special  mechanism  (regulated  by  the  Law  on  Conflict  of 
Interest) indicates some differences. The regulations are silent in relation to disclosures made 
first  to  supervisors  and  managers.  Also,  there  is  no  explicit  regulation  in  respect  of  cases 
where a whistleblower is not satisfied as to how to make disclosure to a more senior recipient 
(e.g. human resource officer, corporate complaints unit, etc.).  
(v) External disclosure channels 
Article  205  of  the  Criminal  Procedure  Code  establishes  two  different  levels  of  reporting 
obligations,  one  for  the  citizens  and  one  for  public  officials.  Article  205(1)  provides  that 
citizens who know about committed criminal offences are “socially” obliged to immediately 
inform  the  investigating  authorities  or  another  public  authority.  On  the  other  hand,  public 
officials  should  inform  the  investigating  authority  and  undertake  the  necessary  measures  in 
order  to  preserve  the  data  and  proofs  of  the  alleged  crime.  The  aforementioned  reporting 
obligations are applied in cases of any criminal offences. 
In  practice,  if  a  whistleblower  has  information  about  a  corruption  offence  he  could  file  the 
claim directly to the Ministry of Interior, the Prosecution Office, or, in the case of serious high 
level political corruption, to the National Security Agency which is under the direction of the 
Prime  Minister.  Another  option,  not  explicitly  mentioned  in  legislation,  is  to  approach  the 
General  Inspectorate  at  the  Council  of  Ministers  in  cases  where  the  inspectorate  at  the 
relevant  Ministry  is  not  taking  any  action.  This  option  is  possible  for  making  reports  of 
conflicts  of  interest,  which  is  explicitly  provided  for  in  the  Law  on  Conflict  of  Interests.  A 
whistleblower  may  also  approach  the  Ombudsman  but  only  in  relation  to  claims  of 
maladministration. 
None of the above mentioned rules and laws contain provisions as to the steps and procedures 
in  relation  to  the  making  of  a  disclosure,  the  burden  of  proof,  or  the  requirement  of 
“reasonable belief”. 
                                                 
13 The Civil Servant Law, art. 128. 
 


A whistleblower can make a disclosure to  an institution  that has established hotlines  for the 
purpose of receiving information. Most of these hotlines are set up within the ministries and 
more  precisely,  within  the  Inspectorates  which  are  designated  to  receive  claims  for  internal 
infringements  or  corruption.  Currently  there  are  such  hotlines  at  the  Ministry  of  Interior, 
Ministry of Social Care, Ministry of Health, Ministry of Agriculture and Food,  as well as  at 
the Ministry of Education.  
For cases of corruption within the judiciary, whistleblowers can approach the Inspectorate at 
the Supreme Judicial Council, which is designed especially to receive such claims and to do 
internal checks within the judiciary. However, article 54 of Law on Judiciary does not specify 
the  way  in  which  the  judicial  inspectorate  could  be  approached.  Usually  the  signal  is 
submitted by letter. Another option is to send the claim to the Supreme Judicial Council itself 
or to the Anticorruption Commission at the Supreme Judicial Council. 
 
Signals  for corruption may be sent  to  the Anticorruption Commission  set up at  the National 
Assembly.   
Whistleblowers may also contact advisory telephone lines of civic associations or individual 
governmental agencies or, inter alia, attorneys, the media or civic associations, which in some 
cases may represent the whistleblower in court.  
None of these channels  are equipped with  a special system for protection of whistleblowers 
and thus the whistleblower must rely on the recipient‟s good will not to reveal their identity.  
(vii) Additional disclosure channels 
There are no legislative provisions dealing with the making of disclosures through additional 
channels other than the above mentioned channels. 
Reporting to non-governmental organisations is formalised through the Advocacy and Legal 
Advise  Centre  (ALAC),  operated  by  Transparency  International  Bulgaria.  Operating  since 
2006, the ALAC has received only two whistleblowing-related notifications, one coming from 
a public official and one reported by the private sector.  
Trade Unions have no hotlines.  
Disclosures  to  the  media  are  also  possible  but  such  disclosures  are  not  looked  upon 
favourably due to potential bias and the risk of sensationalism. 
(viii) Confidentiality 
The  APC  does  not  contain  any  explicit  rules  on  how  to  guarantee  the  confidentiality  of  the 
whistleblower.  
According to  article 130  of the Civil  Servant  Law,  inspectors who receive a complaint are 
obliged to protect both the confidential data received and the source of the complaint. 
Some  regulations  on  the  confidentiality  can  be  found  in  Chapter  seven  of  the  Law  on 
Prevention  and  Detection  of  Conflict  of  Interest.  According  to  article  32,  the  persons 
competent to consider the signal for conflict of interest, are obliged not to reveal the identity 
of the whistleblower or facts and data related to the signal. They are also obliged to prevent 
any unauthorised access of third persons to documents related to the claim.  
However, it should be mentioned that anonymous signals are not taken into consideration by 
most  of  the  administrations.  In  this  respect  it  should  be  mentioned  that,  according  to  article 
111(4)  of  the  APC,  no  anonymous  signals  are  taken  into  consideration  for  the  purpose  of 
proceedings. Also, according to article 25(3) of the Law on Conflict of Interest, if the signal 
 


regarding  conflict  of  interest  is  made  anonymously,  the  competent  body  or  commission  has 
the discretion to decide whether to examine it or to ignore it. 
(ix) Protection against reprisals/retaliations 
Bulgarian  legislation  provides  for  general  rules  of  protection  of  whistleblowers.  However, 
these rules fail to  provide a  comprehensive system  for protection  for whistleblowers  against 
reprisals or retaliations.  
Article  108(2)  of  the  APC  stipulates  that  no  person  can  be  persecuted  for  filing  a  claim 
pursuant to that legislation. 
Under article 32(1) of the Law on Conflict of Interest, those who report a suspicion of conflict 
of interest may not be persecuted solely for this reason. The persons assigned to examine such 
reports  are  obliged  to  make  proposals  to  the  competent  administrative  heads  in  respect  of 
concrete  measures  that  must  be  implemented  to  preserve  the  dignity  of  the  whistleblower. 
These measures include measures to prevent any actions whereby the whistleblower would be 
subjected to mental or physical harassment. A person, who has been discharged, persecuted or 
who has suffered mental or physical harassment because of any actions taken as a result of a 
disclosure being made, is entitled to compensation for economic and non-economic damage.  
A general protection against reprisal can also be found in the Criminal Code.  
Beside  the  above-mentioned  regulation  there  are  no  other  special  rules  for  protection  of 
whistleblowers.    
(x) False reporting 
The  Criminal  Code  governs  the  law  in  relation  to  slander.  Any  individual  can  file  such  a 
complaint. An employer always has the right to protect its good name and reputation and may, 
where appropriate, have recourse to the courts. The regulations relating to whistleblowing do 
not contain any rules for legal liability of a person who files false information for corruption.  
(xi) Remedies 
As described above in the section “Protection against reprisals/retaliations”, the whistleblower 
has the right to compensation in cases where he was persecuted or subjected to actions leading 
to physical or mental harassment for the filing of the signal. In addition, the Labour Code and 
Civil  Servant  Law  provide  for  protection  against  unlawful  dismissal.  There  is,  however,  no 
direct reference to whistleblowing as a reason for dismissal, but this general regulation could 
be used as a remedy in the absence of specific rules.  
According  to  article  344  of  the  Labour  Code,  employees  shall  be  entitled  to  challenge  the 
lawfulness of their dismissal before the employer or in a court and demand: 
1. Recognition of dismissal as unlawful and its repeal; 
2. Reinstatement to his previous position; 
3. Compensation for the period of unemployment due to dismissal; 
4. Revision of the grounds for dismissal, entered in his service record or other documents. 
Under article 121 of the Civil Servant Law, the civil servant is entitled to the same remedies 
(except  the  reinstatement  to  the  previous  position)  before  the  body  of  appointment  or  the 
court. 
 


According to the Labour Code and Civil Servant Law, the employer or body of appointment 
may cancel on their own initiative the order of dismissal prior to the court proceedings. 
In cases of unlawful dismissal, the employee or the official has a right to compensation from 
the  employer  for  the  time  of  unemployment,  The  compensation,  however,  is  limited  to  a 
maximum  of  six  months  salary.  Under  article  255  of  the  Labour  Code,  compensation  may 
also  be  awarded  in  cases  where  the  employee  has  been  reinstated  but  receives  a  reduced 
salary.  Further,  if  the  employee  is  not  permitted  to  enter  into  the  work  place  after  he  has 
been reinstated he will also be entitled to compensation.  
The  legislation  does  not  provide  for  specific  administrative  remedies  to  compensate  a 
whistleblower.   
3. Perceptions and political will 
 
(i) Background 

The  public  attitude  towards  whistleblowers  in  Bulgaria  is  rather  a  negative  one.  There  is 
evidence  of  a  lack  of  a  reporting  culture  in  Bulgaria  and  data  from  the  Global  Corruption 
Barometer  2009  reveals  that  a  large  proportion  of  the  population  are  reluctant  to  report 
corruption related cases (82%). The main reasons for this reluctance includs the wide shared 
conviction that reporting will not result in any change (72%) and fear that reporting will lead 
to  reprisals  (12%).  In  addition  the  connotations  of  „whistleblower‟  with  „traitor‟  or  „police 
informer‟  are  still  prevalent  and  the  effects  of  „neighbor  society‟  still  exist  in  small  and 
medium sized communities.  
However, in recent years there has been an increase in the number of television reporters who 
are working in the field of “investigative journalism”. They base their investigations mostly 
on signals that they receive and they present their findings on national television. The people 
who make the signals, however, prefer to make them anonymously because of reasons such as 
a fear of being harassed, of being a victim of violent acts or a fear of being suppressed. 
 
Nonetheless, the general public are mainly biased and do not see whistleblowing as the right 
thing to do. This is due in part to the communistic legacy in Bulgaria, the corruption of public 
officials, the strong influence of criminal organisations and the fear of physical repercussions. 
 
In  respect  of  the  existence  or  not  of  political  will  in  Bulgaria  to  protect  whistleblowers,  the 
report  of  the  Anticorruption  Commission  and  their  action  plan  for  2011-2012  included 
provisions  requiring  political  leaders  to  encourage  people  to  file  signals  and  to  expose 
wrongdoings and acts of corruption. One of their main goals is to make it easy for the people 
to file signals if they need to. However, there is a lack of information available as to whether 
political leaders are in reality willing to support or protect whistleblowers.  
 
 
(ii) Whistleblowing agencies and whistleblowing statistics 
 
The  Advocacy  and  Legal  Advise  Centre  (ALAC),  operated  by  Transparency  International 
Bulgaria, was established for victims of corruption crimes or witnesses of misfeasance related 
to  EU  funds,  public  procurement,  infrastructure  projects,  to  report  their  signals.  Between 
2006-2009, ALAC received only two whistleblowing-related notifications, one coming from a 
public official and one reported by the private sector.  
Every  ministry  has  an  annual  report  with  the  number  of  signals  filed  that  year.  The  annual 
reports also include information as to how many signals resulted in actual action. For example 
 
10 










in  2012,  the  Ministry  of  Finance  received  9  signals,  7  of  which  were  actually  taken  into 
consideration and the signal givers were informed about the actions that were undertaken.  
 
4. Strengths, weaknesses, opportunities and threats 

 
Strengths 
Weaknesses 
  Generic 
whistleblowing 
 
There 
is 
no 
free-standing 
provisions  are  provided  in  the 
whistleblower protection law  
Administrative  Procedure  Code 
  The  ground  for  development  of 
(applicable 
to 
the 
public 
effective 
mechanisms 
for 
administration sector). 
guaranteeing 
whistleblowers 
  A  certain  degree  of  general  legal 
against retaliation is not provided.  
protection 
exists 
for 
whistleblowers, e.g. the protection 
  No court practice is available. 
against 
unlawful 
dismissal 
 
established  by  the  Labour  Code 
and the Civil Servant Law as well 
as  the  right  to  compensation  for 
damage  provided  by  the  Law  on 
Contracts  and  Obligations  in  the 
domain of civil law.  
Opportunities 
Threats 
  International pressure 
 
At 
present, 
protection 
of 
  The early parliamentary elections, 
whistleblowers  is  neither  on  the 
held in May 2013 did not result in 
political  agenda  nor  in  the 
a  change  of  policy  toward 
general public focus  
whistleblowers. 
 
Legacy  of  communism  still 
reverberates in the community. 
 
 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
11 

5. Administrative Procedure Code 2006 
 
 
Yes  No 
Partial  Notes 
Broad 
definition   
 

Article 107(1) provides that signals can be submitted about 
of whistleblowing 
abuse of power and corruption, mismanagement of State or 
municipal property and about other legally non-conforming 
or  inexpedient  actions  or  omissions  of  administrative 
authorities  and  officials  in  the  relevant  administrations, 
which  affect  State  or  public  interests,  rights  or  legitimate 
interests of other persons. 
 
Broad 
definition  X 
 
 
Article 109 provides that any individual or organization, as 
of whistleblower 
well as the ombudsman, may submit a proposal or alert. 
 
Broad 
definition   

 
Article  108(2)  stipulates  that  no  one  may  be  persecuted 
of 
retribution 
solely by reason of submission of a signal under the terms 
protection 
and  according  to  the  procedure  established  by  the 
legislation. 
 
Internal  reporting  X 
 
 
Article  107(1)  provides  that  a  signal  can  be  filed  to 
mechanism 
administrative  authorities,  as  well  as  to  other  authorities, 
performing functions at public law. 
Article  119(1)  provides  that  signals  shall  be  submitted  to 
the authorities who have direct control over the authorities 
and  the  officials  whose  legally  non-conforming  or 
inexpedient  actions  or  omissions  are  reported.  Article 
119(2)  provides  that,  at  the  discretion  of  the  submitter,  a 
signal  may  be  submitted  through  the  agency  of  the 
authority whose action or omission the signal opposes. 
 
External  reporting   

 
 
mechanism 
Whistleblower 
 

 
 
participation 
Rewards  
 

 
 
system 
Protection 
of   

 
 
confidentiality 
Anonymous 
 

 
Article  111(4)  provides  that  no  proceedings  shall  be 
reports accepted 
instituted on anonymous signals. 
No  sanctions  for   

 
 
misguided 
reporting 
Whistleblower 
 

 
 
complaints 
authority 
Genuine 
day    

 
 
in court 
Full 
range 
of   

 
Article  108(2)  stipulates  that  no  one  may  be  persecuted 
remedies 
solely by reason of submission of a signal under the terms 
and according to the procedure established by this Chapter. 
Penalties 
for   

 
 
retaliation 
Involvement 
of   

 
 
multiple actors 
 
12 

6. References 
Legislation: 
 

-  Administrative Procedure Code 
-  Code of Conduct for Civil Servants 
-  Law on Consumer Protection 
-  Criminal Code 
-  Criminal Procedure Code 
-  Internal Audit Act 
-  Labour Code 
-  Law on Environmental Protection 
-  Law on Civil Servants 
-  Law on the Conflict of Interests 
-  Law on Contracts and Obligations 
-  Law on Judiciary 
-  Law on Ombudsman Institution 
-  Law on Prevention and Detection of Conflict of Interests 
-  Law on Protection of Persons Threatened in Connection with Criminal Proceedings 
-  Law on State Administration 
-  National Audit Office Act 
 
Reports: 
-  ALAC Baseline study. Transparency International-Bulgaria 2007 
-  Global corruption Barometer 2009 
-  Global Integrity Report 2008: Bulgaria 
-  Government Program for Prevention and Counteraction of Corruption 2006-2008 
-  Whistleblower  Protection  Assessment,  Country  Report  Bulgaria,  Transparency 
International-Bulgaria, 2009  
 
 
 
 
 
13