Dies ist eine HTML Version eines Anhanges der Informationsfreiheitsanfrage 'Zugang zu Dokumenten iZm. Whistleblowing u. Whistleblowerschutz'.


 
 
 
 
 
 
PROVIDING AN ALTERNATIVE TO SILENCE: 
TOWARDS GREATER PROTECTION AND SUPPORT FOR 
WHISTLEBLOWERS IN BELGIUM 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
March 2013 
 
Transparency International Belgium 
Emile Jacqmain Boulevard 135 
1000 Brussels 
www.transparencybelgium.be 
 


 
Researcher: 
Dr. Wim Vandekerckhove (x.xxxxxxxxxxxxxx@xxx.xx.xx) 
Senior Lecturer Organizational Behaviour 
University of Greenwich 
Business School 
Park Row 
SE10 9LS 
UK 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
This study was conducted with financial support from the Prevention of and Fight against Crime 
Programme of the European Commission Directorate-General for Home Affairs. This publication 
reflects  the  views  only  of  Transparency  International  Belgium,  and  the  Commission  cannot  be 
held responsible for any use which may be made of the information contained therein.  
 
© 2013 Transparency International Belgium. All rights reserved. 
 
 
 
Prevention of and Fight Against Crime. 
With financial support from the Prevention of and Fight Against Crime Programme. 
European Commission - Directorate-General Home Affair

 
 
Content 
 
1. Introduction 


2. Summary 

3. Methodology 

4. Compilation, description and assessment of whistleblower protection laws 

4.1. The Flemish Decree on Whistleblowing 

4.2. Federal Bills 
11 
4.3. Auxiliary legislation 
17 
5.  Perceptions  and  political  will  with  regard  to  whistleblower  protection  in 
19 
the public sector 
6.  Perceptions  and  political  will  with  regard  to  whistleblower  protection  in 
25 
the private sector 
 
6.1. Which regulatory policies exist? 
25 
6.1.1. Labour Law 
25 
6.1.2. Corporate Governance 
29 
6.2. Which corporate policies exist? 
31 
6.3. Do corporate policies work? 
41 
6.3.1. How does management think about whistleblowing? 
41 
6.3.2. Who is in favour; who is opposed? 
41 
6.3.3. Hotlines? 
42 
6.4. Ways forward 
44 
7. SWOTs 
48 
8. Conclusions and suggested action plan 
50 
9. References 
52 
Appendix: charts 
56 
 
 
 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 

 
 
1.  Introduction 
The  federal  state  of  Belgium  is  comprised  of  the  Dutch  speaking  region  of 
Flanders in the north and the French speaking southern region of Wallonia. The 
Brussels-Capital region, officially bilingual, is a mostly French speaking enclave 
within  the  Flemish  region.  There  is  a  small  German  speaking  community (1%) 
which administratively is part of the Walloon region. 
Each region has its own parliament, government, public administration and civil 
service. There is also a federal parliament and government which has mandates 
over  parts  of  foreign  affairs,  defense,  justice,  finance,  social  security,  public 
health, and internal affairs. 
Which  political  level  (regional  or  federal)  mandates  which  policy  domain  has 
been and remains an important political and economic debate in Belgium. Given 
this  complexity,  we  have  chosen  to  analyze  perceptions  and  political  will  with 
regard  to  whistleblower  protection  separately  for  the  public  and  the  private 
sector. 
We present summaries for both parts first, and explain the methodology used to 
prepare  this  report.  Then  we  proceed  with  the  analysis  of  whistleblower 
protection  in  the  Belgian  public  sector,  and  after  that  with  the  analysis  for  the 
private sector. Finally, we summarize in SWOTs and conclude with a suggested 
action plan for both sectors. 
 

Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
2.  Summary 
In  the  federal  state  Belgium,  whistleblowing  legislation  exists  at  the  Flemish 
level. The policy covers wrongdoing in the Flemish public sector, and stipulates a 
two-tiered approach (Vandekerckhove 2010): line manager or internal audit at 
the  first  tier,  and  the  Flemish  Ombudsperson  at  the  second  tier.  The 
Ombudsperson  reports  to  parliament,  and  data  on  how  the  policy  works  is 
available through the annual reports. 
At federal level, a number of Bills have been submitted over the past years. All 
but one of those mimic the Flemish whistleblowing legislation. The exception is 
the  most  recent  Bill,  indicating  some  political  and  institutional  will  at  federal 
level.  However,  this  current  Bill  seems  to  make  procedures  for  whistleblowers 
too  complex,  and  also  lacks  an  identified  body  for  investigating  whistleblower 
concerns. 
There  seem  to  be  an  urgent  challenge  with  regard  to  public  sector 
whistleblowing  in  Belgium  to  ensure  an  agency  is  identified  in  the  federal 
whistleblowing  Bills  that  can  realistically  investigate  whistleblowing  concerns. 
More  long-term challenges  include  whistleblower  protection  at  the  level  of  the 
Brussels  Capital  community,  at  the  level  of  the  Walloon  Region,  and  in  the 
private sector. 
Recent  legislative  changes  have  demonstrated  a  critical  mass  (i.e.  a  minimum 
amount)  of  political  and  institutional  will  at  Flemish  level  to  further  improve 
whistleblowing1  practices  and  policies  by  including  confidentiality  and 
reinstatement options. At federal level, such a positive will seems to be growing 
at institutional level more than at political level. An important positive change in 
the Walloon press is the connotation of whistleblowing2 with civic responsibility 
and hence as pro-social behaviour. 
Our research on the private sector finds that in Belgium, employees tend to raise 
their  concerns  about  workplace  malpractice  in  the  wrong  place,  i.e.  informally 
                                                        
1 The Dutch  word for whistleblower is  'klokkenluider' which translates  as  'bell 
ringer'. 
2  The  French  word  for  whistleblower  is  ‘lanceur  d’alerte’  which  translates  as 
'alert launcher'. 

Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
with  people  they  trust  but  who  may  not  be  able  to  take  the  required  action. 
There  is  no  culture  of  silence,  although  whistleblowing  hotlines  are  generally 
disliked and not used. 
There  are  currently  no  legal  protections  for  private  sector  whistleblowers  in 
Belgium.  The  routes  suggested  by  policy  makers  are  not  viable  for 
whistleblowers.  Some  progress  has  been  made  in  the  area  of  corporate 
governance,  and  companies  tend  to  divide  between  pioneers  and  laggards  in 
terms of internal whistleblowing policies. 
Strengthening the  position  of  private  sector  whistleblowing cannot  be  a  quick-
fix.  However,  there  is  a  demand  with  different  stakeholders  to  exchange 
examples and good practices. That is the area where short-term progress can be 
made,  whilst  developing  a  long-term  strategy  for  legally  strengthening  the 
position of the whistleblower. 
 
 

Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
3.  Methodology 
The aims of this report are to provide some insight into how political perception 
and  policy  on  public  sector  whistleblowing  is  developing  at  various  political 
levels, and to identify the positions of stakeholders in the private sector relative 
to  internal  whistleblowing  and  to  investigate  under  what  conditions 
whistleblowing could be supported by the private sector. 
For the analysis of the public sector, we have used document analysis. There is 
an abundance of reports and legislative Bills to sketch policy development at an 
suitable level for the purposes of this report. 
For  the  private  sector  part,  we  have  used  a  combination  of  document  analysis 
and  expert  interviews  as  methodologies.  We  used  law  texts  and  minutes  of 
Parliamentary  Q&A  sessions  to  describe  the  position  of  policy  makers  towards 
private  sector  whistleblowing.  We  also  conducted  a  document  analysis  of  20 
companies  listed  on  Euronext  Brussels.  We  used  publicly  available  documents 
for this: corporate governance statements, annual reports, codes of conduct, and 
company websites. 
We  also  conducted  12  telephone  interviews  with  experts  in  the  fields  of 
sustainability,  compliance,  HR,  safety  advice,  risk  management,  quality  control, 
ethics training, and auditing. They were either employed in these functions, did 
consultancy  work,  were  board  member,  or  were  active  within  a  professional 
body in Belgium. They were asked for their opinion as professionals, not for an 
official standpoint of their organisations. In order to facilitate conversation and 
allow  the  use  of  examples  during  the  interviews,  our  interviewees  were 
promised complete anonymity. We have also abstained from using any examples 
mentioned during the interviews, unless the case had been covered by the media. 
The  methodologies  used  in  this  research  have  been  approved  by  the  Research 
Ethics  Committee  of  the  University  of  Greenwich  (London).  Both  the  public 
sector and private sector parts of the analysis have been reviewed by experts. 
 
 

Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
4.  Compilation, description and assessment of whistleblower 
protection laws 
All civil  servants  and  public  officials  have  the  duty  to  report  crimes  they come 
across during the fulfilment of their mandate, to the Crown Prosecutor (Article 
29  Criminal  Law).  In  reality,  this  old  law  remains  irrelevant  to  the  realities  of 
concerns  about  malpractice  people  have  at  their  workplace,  regardless  of 
whether the wrongdoing constitutes a crime or questionable behaviour. In fact, 
the  history  of  Belgian  whistleblowing  policies  starts  in  1999,  when  a  new 
coalition  of  liberal  democrats,  socialists,  and  greens  stated  the  intention  to 
‘install  at  every  department  a  channel  through  which  internal  dysfunctions  or 
malpractices could be forwarded in confidentiality’ (Verhofstadt 1999: 3).3 This 
intention  can  be  seen  as  an  extention  of  broader  political  institutional  reforms 
within  the  context  of  New  Public  Management.  The  then  Secretary  of  State 
Freddy  Willockx  perceived  whistleblowing  policies  as  a  vital  part  of  crisis 
management  (Willockx  2000:  43-44).  However,  the  past  decade  has  seen  a 
number of whistleblowing Bills being tabled in federal parliament. None of these 
has made it into legislation. This was different at Flemish level, where a Bill was 
introduced  into  Flemish  parliament  in  2003  (nrs  1658(2002-2003)/1  and 
1659(2002-2003)/1).  It  was  unanimously  approved  by  the  commission  for 
institutional reforms as well as at the plenary session (nr 51) in 2004. Hence we 
will  first  discuss  whistleblowing  legislation  at  the  Flemish  level  before  giving 
more detail on the developments at federal level. 
 
4.1. The Flemish Decree on Whistleblowing 
The  Flemish  Whistleblowing  Decree  of  2004  was  implemented  through  two 
protocols: one between the Ombudsperson and the Flemish government (4 June 
2005), and one between IAVA (internal audit of the Flemish administration) and 
the Flemish Ombudsperson (17 May 2006). The policy is stipulated in the Civil 
Servant Statute (13 January 2006) under ART II. 2-4. 
                                                        
3  Our  translation  of  ‘op elk  departement  een  meldpunt  waar  op  vertrouwelijke 
basis interne dysfuncties of mistoestanden kunnen worden doorgegeven.’ 

Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
Since  then,  former  and  current  civil  servants,  contractual  employees,  and 
apprentices can raise a concern with their line manager, heads of unit, or directly 
to  the  internal  audit  of  the  Flemish  administration  (IAVA)  if  that  superior  is 
involved  in  the  malpractice,  or  if  raising  the  concern  to  the  superior  was 
unsatisfactory.  In  addition,  one  can  raise  the  concern  with  the  Flemish 
Ombudsperson  when  one  experiences  or  fears  retaliation.  Besides  this  tiered 
route, if one has sound reasons to fear the line manager will try to prevent them 
from making a disclosure about crimes, the public servant has the duty to inform 
the Public Prosecutor. 
Besides  broad  coverage  of  people  able  to  raise  concern,  the  policy  also  has  a 
broad subject matter. It stipulates that concerns can be raised about negligence, 
abuse,  or  crime  within  one’s  unit.  The  Belgian  Privacy  Commission  has 
commented  that  this  is  too  broad  (Belgian  Privacy  Commission  2007),  and  has 
advised  to  limit  the  subject  matter  to  issues  relating  to  internal  accounting, 
auditing, corruption, financial malpractice, or other serious issues that needed to 
be stipulated in a code of conduct. None of the other actors experiences this as an 
issue. There is a renewed code of conduct (covers six areas, including speaking 
up  and  secrecy)  as  of  2010  (Bourgeois  2011).  Also,  a  review  of  the 
whistleblowing policy conducted by the Ombudsperson and IAVA in 2010 states 
there is no discussion about what are cases of negligence, abuse or crime. These 
can be very concrete facts, but ‘negligence’ can also refer to an organization that 
does nothing to deal with a well-known problem of bullying in that organization 
(Ombudsperson 2011a). 
The  policy  stipulates  a  good  faith  requirement.  Whistleblowers  will  not  enjoy 
protection in cases of ‘bad faith, personal gain, or false disclosures that damage a 
department  or  person’.4  This  formulation  lacks  the  clear  delineation  of  ‘honest 
belief’ which the TI Guidelines suggest. 
Protection can be asked when raising a concern with the Ombudsperson (verbal 
or  in  writing)  about  a  possible  malpractice  or  about  retaliation.  The 
Ombudsperson  will  carry  out  a  preliminary  screening  of  the  issue  before 
                                                        
4  Our  translation  of  ‘gevallen  van  kwade  trouw,  persoonlijk  voordeel  of  valse 
aangifte die een dienst of persoon schade toebrengen’ 

Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
granting protection. The Ombudsperson ensures concern is raised in good faith 
and is not obviously unfounded. Also, concerns cannot be raised anonymously. If 
protection  is  granted  than  this  lasts  until  two  years  after  the  end  of  the 
investigation  initiated  by  the  Ombudsperson,  and  protects  the  whistleblower 
from any disciplinary procedure, overt or covert measures. Burden of proof rests 
with the ‘employer’. Specific for the protection granted by the Ombudsperson is 
that the head of Department and the Minister is notified that the whistleblower 
now enjoys protection. This raises an issue with regard to confidentiality which 
we will explain further on. 
The policy incentivizes internal whistleblowing. As with any citizen concern, the 
Ombudsperson upholds a claim or complaint only when it has been raised first 
with the agency about which one is making the complaint (Ombuds Decree 1998 
Art 13.2). With regard to whistleblowing, there might be good reasons why the 
whistleblower chose  not  to  raise  their  concern  inside  first.  The  Ombudsperson 
will  readily  accept  these,  or  advise  the  internal  audit  (IAVA)  route.  If  the 
Ombudsperson regards the concern as founded, an investigation will follow. In 
practice,  the  Ombudsperson  will  ask  IAVA  to  conduct  the  investigations.  While 
the  Ombudsperson  is  mandated  to  outsource  the  investigation  to  a  private 
auditor  firm,  this  only  happens  when  specific  expertise  (eg  IT  forensics)  is 
needed. 
IAVA and the Ombudsperson provide the external access for whistleblowers in 
the  Flemish  public  services.  IAVA  is  the  centralized  internal  audit  for  all  these 
services.  It  belongs  to  the  Flemish  administration  but  is  operationally 
independent  from  any  other  unit,  department,  or  agency  within  that 
administration. It would audit the audits of those public bodies that have their 
own  internal  audits,  and  is  fully  mandated  to  undertake  forensic  audits.  The 
Ombudsperson  on  the  other  hand,  is  appointed  by  and  reports  to  the  Flemish 
Parliament. The implication is that the Ombudsperson includes some reporting 
on  whistleblowing  in  its  annual  reports.  These  are  publicly  available.  The 
Ombudsperson  will  formulate  advice  to  improve  the  functioning  of  the  public 
body from which the concern stems. 

Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
IAVA  says  it  receives  10  to  15  whistleblower  concerns  per  year,  of  which  half 
provide enough information to start a forensic audit (Ombudsperson 2009). The 
annual reports of the Ombudsperson provide a resumé of the issue, escalation, 
and recommendations with regard to the whistleblowing cases. Table 1 gives an 
overview of number of whistleblowing cases upheld by the Ombudsperson. 
 
Table 1. Number of whistleblower protections granted by the Ombudsperson 
Year 
2006 
2007 
2008 
2009 
2010 
2011 
Nr cases 






 
The peculiarity of the Flemish whistleblowing policy is that the Ombudsperson 
functions  as  the  body  that  receives  complaints  about  retaliation.  If  the 
Ombudsperson grants  protection, it can put someone ‘safe’ in their job for two 
years.  Yet  something  seemed  to  be  going  wrong  there.  In  its  annual  report  for 
2010,  the  Ombudsperson  writes  that  a  number  of  talks  were  held  with  some 
‘aspiring  whistleblowers’  but  that  none  of  these  wanted  to  come  forward 
officially. The explanation given is that there remains a fear to bear the burdens 
of blowing the whistle all by themselves (Ombudsperson 2010a: 57). In its report 
for  2011,  we  read  that  in  a  limited  number  of  preliminary  investigations  the 
decision  was  made  in  the  interest  of  the  whistleblower,  not  to  start  up  the 
whistleblower  protection  (Ombudsperson  2011b:  27).  This  sounds  odd.  How 
could not granting protection be in the interest of the whistleblower? 
This has to do with the issue of confidentiality. If one raises concern with IAVA 
(internal  audit),  then  confidentiality  is  guaranteed.  In  contrast,  if  the 
Ombudsperson  granted  protection,  then  the  whistleblower’s  superior,  and  the 
functional  Minister  will  be  informed  that  this  person  now  enjoys  protection. 
Obviously there is a loss of confidentiality in that case, at least on paper. This has 
very recently been amended (Flemish Parliament 1699 nr 3, 24 October 2012) as 
we will explain further. 

Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
Whistleblowers sometimes underestimate the ability of others to find out their 
identity. Sometimes wrongdoers guess. In other situations the whistleblower will 
have  expressed  concerns  or  asked  questions  about  the  appropriateness  of  a 
particular practice. If they later on blow the whistle to an agency that comes in to 
investigate that practice, it can be very obvious who the whistleblower was. In 
those  cases,  even  the  strictest  confidentiality  will  not  keep  the  whistleblower 
unidentified  within  his  or  her  organization.  One  could  argue  that  ‘waiving’  a 
written  notification  that  ‘someone  is  keeping an  eye  on  this’  serves as  a  better 
protection for the whistleblower. 
Clearly,  in  2010  and  2011,  some  whistleblowers  were  scared  off  by  this 
approach, and in some other cases, even the Ombudsperson thought this would 
expose the whistleblower to a higher risk of retaliation. 
In its Planning 2010-2016 the Flemish Ombudsperson explicitly states it is not 
including  short-term  initiatives  to  improve  whistleblower  protection 
(Ombudsperson  2010a).  The  document  refers  to  fear  and  suffering  as  the 
reasons why so few whistleblowers come forward. It suggests that perhaps the 
best  way  to  lower  these  thresholds  is  the  open  the  route  for  voluntary  re-
employment within the Flemish public sector. 
The  Flemish  whistleblowing  policy  was  reviewed  in  2010  (Ombudsperson 
2011a). This review finds that the policy was successful in avoiding abuse of the 
whistleblowing  policy.  It  leads  the  ombudsman  (Bart  Weekers)  to  maintain 
stipulations in the policy on scope and good faith requirements. 
There is some discussion in the review with regard to the coverage of the policy. 
The Ombudsperson's mandate also covers city councils. Hence citizens can make 
complaints  about  these  local  units  to  the  Ombudsperson.  Thus  in  theory  these 
local  units  should  also  be  covered  by  the  Ombudsperson  with  regard  to 
whistleblowing.  However,  the  protocol  (Ombudsperson  2009:  appendix  3)  for 
cities  seeking  coverage  by  the  Ombudsperson  states  that  whistleblowing 
concerns will not be dealt with. The review (Ombudsperson 2011a) states that 
the  whistleblowing  policy  seems to  work  less  well  in  correlation  with size  and 
isolation of the unit. Hence the ombudsman writes that many units at local level 
are not yet fit for whistleblowing policies. 

Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
The most important aspect of the review is the recommendation for a change to 
the  mandate  of  the  Ombudsperson.  In  order  to  improve  the  ability  of 
whistleblowers  to  move  on  with  their  lives  and  careers,  and  in  order  to 
compensate for the weaknesses in protection, the review suggests to include in 
the protection measures the possibility of a re-employment of the whistleblower 
elsewhere  in  the  Flemish  public  sector.  It  further  suggests  leaving  out  the 
requirement  to  inform  the  whistleblower’s  superior  of  the  protection.  This 
would create the flexibility for the Ombudsperson to decide case-by-case and in 
collaboration with the whistleblower, on how to make protection more effective. 
In  a  very  recent  session  -  24  October  2012  -  the  Flemish  Parliament  has 
approved  a  number  of  amendments  (1699(2011-2012)/nr3)  to  the 
whistleblowing  policy  for  Flemish  civil  servants  implemented  through  the 
Decree on the Ombudsperson. This latest development improves whistleblower 
protection in three ways. 
First,  limitations  for  concerns  or  complaints  that  can  be  taken  up  by  the 
Ombudsperson  have  been  removed,  thereby  broadening  the  scope  of  concerns 
that can be taken up by the Ombudsperson. 
Second, the stipulation that the Ombudsperson must inform the whistleblower's 
superior that the whistleblower enjoys protection is removed. The implication is 
that  the  Ombudsperson  can  now decide  case-by-case  and  in  the interest  of  the 
whistleblower whether or not to disclose the identity of the whistleblower and 
inform the head of department that the whistleblower enjoys protection. 
Third, re-employment of the whistleblower (if the whistleblower wants this) in 
another organisation within the Flemish public sector is now inscribed as one of 
the protection measures. 
This indicates the policy review has been very effective in leading to pragmatic 
piecemeal legislative changes. 
 
 
 
10 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
4.2. Federal Bills5 
There have been seven whistleblowing Bills at federal level, one in 2005 (Senate 
nr  3-1288/1),  one  in  2007  (Senate  nr  4-338/1),  one  in  2009  (House  of 
Representatives DOC 52-2337/001), two in 2010 (Senate nr 5-217/1 and House 
of  Representatives  DOC  53-0316/001),  one  in  2011  (Senate  nr  5-217/2),  and 
one in 2012 (Senate nr 5-1491/1). Christian Democrats have submitted Bills in 
the Senate, and the Greens in the House of Representatives and in the Senate in 
2012. The 2011 Bill is the only one to have been discussed. 
All but one of these Bills (the 2011 Bill) are very similar. The reason is that they 
are resubmissions of a previous Bill after new elections: in the Senate, the 2010 
Bill is a resubmission of the 2007 Bill, which is a resubmission of the 2005 Bill; 
and the 2012 Bill is the same as the 2010 Bill in the House of Representatives; 
the 2010 Bill in the House of Representatives is a resubmission of the 2009 Bill. 
All of these consist of a proposal to put in place the same whistleblowing policy 
at  federal  level  as  the  existing  one  at  Flemish  level.  They  seek  to  expand  the 
mandate of the federal ombudspersons to be a recipient for federal civil servants’ 
whistleblowing concerns and offer them protection. The 2010 Bill in the House 
of  Representatives  is  still  ‘hanging’  and  has  not  yet  been  discussed  in  a 
commission. 
The 2011 Bill in the Senate is technically an amendment to the 2010 Bill in the 
Senate,  but  de  facto  amounts  to  a  new  separate  law.  In  March  2012  it  was 
discussed  in  the  Commission  for  Internal  Affairs  and  Administrative  Matters, 
where the decision was made to ask for external advice from the Council of State, 
which issued its advice (nrs 51.084 & 51.085) in November 2012 (Belgian Senate 
5-217/3,  18  December  2012).  The  thrust  of  the  advice  is  that  the  proposed 
reporting  procedures  are  too  complex.  The  stipulations  with  regard  to  time 
frames and types of information for a qualified report and investigation increase 
the  risk  that  a  genuine  whistleblower  might  lose  their  protection  due  to  a 
procedural  error.  The  Council  of  State  also  advises  that  the  proposed  scheme 
                                                        
5 Due to recent legislative developments the chapter on federal Bills is no longer 
accurate.  Click  here  to  view  the  bill  (2802/003)  on  whistleblowing  that  was 
adopted by the Chamber of Representatives on 17 July 2013. 
11 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
should be tabled as a new Bill rather than an amendment to a previous one, and 
that this new Bill should include an explanation of aim and justification for each 
article.  Overall,  the  advice  is  an  important  step  which  is  promising,  but  it  also 
means whistleblower legislation at the federal level is not likely before the next 
elections  in  2014.  Nevertheless,  this  is  the  furthest  a  whistleblowing  Bill  has 
come  at  federal  level.  Hence  we  will  describe  and  comment  on  this  proposed 
policy. 
The  proposed  policy  has  broad  coverage.  It  would  apply  to  statutory  and 
contractual  employees,  and  apprentices  working  in  a  federal  administrative 
department.  The  subject  matter  is  broad  as  well.  The  policy  covers  ‘suspected 
breaches  of  integrity’,  meaning  breaches  of  legislation,  decisions,  circulars, 
internal regulations and internal procedures, inacceptable risks to life, health, or 
safety of persons or the environment, breach of professional duties, and advising 
or  ordering  someone  to  commit  a  breach  of  integrity.  It  does  not  cover 
discrimination.  Also  important  to  note  is  that  the  proposal  explicitly  states 
motivation is not a criterion (Art.5) but uses the phrases ‘reasonable suspicion’ 
and ‘honest belief’ as necessary criteria. 
The policy stipulates a two-tiered approach. At the first (internal) tier (Art.6.1), 
an employee can raise  a concern with his line manager who is obliged to treat 
this  confidentially  and  is  responsible  for  safeguarding  that  employee  from 
reprisals. Alternatively, if the employee desires, concerns can be raised with the 
Confidential Advisor Integrity of the department where the employee works. 
The second (external) tier (Art.6.2), consist of a ‘central recipient for suspected 
breaches of integrity’ which would be installed with the federal ombudsperson, 
who is  appointed  by  and  reports  to  parliament.  Whistleblowers can  access  the 
second tier if: 1) there is no confidential advisor within the federal department 
where they work, 2) if they do not wish to raise their concern internally, 3) if the 
head  of  the  department  where  they  work  is  involved  in  the  suspected 
wrongdoing, or 4) if the suspected wrongdoing takes place in a different federal 
department than the one they work in. 
The  formalities  for  raising  a  concern  about  a  suspected  breach  of  integrity  are 
stipulated in Art.7 to Art.9. This is a rather complex matter. A whistleblower who 
12 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
wants to raise a concern internally needs to ask – in writing – for a preliminary 
advice from the confidential advisor. When one wants to access the external tier, 
one  needs  to  ask  a  preliminary  advice  from  the  federal  ombudsperson.  This 
request for advice requires the whistleblower to provide elements that show the 
suspicion  of  wrongdoing  is  based  on  a  reasonable  and  honest  belief.  The 
recipient  of  the  request  for  advice  can  invite  the  whistleblower  for  further 
clarification  of  the  concerns  before  delivering  the  written  advice  to  the 
whistleblower. A positive advice will be given if the recipient finds the concern 
substantiated and formally correct. If the concern is found substantiated but not 
formally correct, the recipient will make recommendations to the whistleblower. 
The whistleblower can ask the federal ombudsman for advice if the confidential 
advisor has given a negative advice. 
Once  a  whistleblower  has  received  a  positive  advice  from  the  federal 
ombudsperson, they must then decide whether and how they want to make the 
disclosure.6  The  whistleblower  has  to  confirm  they  want  to  raise  the  concern 
they  raised  in  the  request  for  advice.  If  they  do,  it  becomes  a  disclosure.  This 
confirmation has to be done in writing and must include the choice to make an 
open  or  a  confidential  disclosure.  In  an  open  disclosure  the  identity  of  the 
whistleblower will not be kept confidential. 
The  law  proposal  also  includes  stipulations  about  the  investigation  following  a 
disclosure and the required elements of reporting on the investigation (Art.14 to 
Art.10),  as  well  as  stipulations  with  regard  to  the  protection  offered  by  the 
federal  ombudsperson  (Art.15  to  Art.17).  It  is  noteworthy  that  protection  is 
offered not only to the whistleblower, but also to employees who were involved 
in  the  investigation,  and  any  advisory  employee  to  the  whistleblower.  None  of 
these enjoy protection if they were involved in the alleged wrongdoing. 
In our view, the proposal contains both positive as well as problematic elements. 
Positive elements are: 
1.  It  encourages  people  to  raise  concern  inside  their  department.  The 
instatement  of  a  confidential  advisor  is  important  to  make  this 
                                                        
6  ‘advice’  is  used  as  a  translation  for  ‘avis’  and  ‘advies’;  ‘disclosure’  is  used  as 
translation for ‘dénonciation’ and ‘melding’. 
13 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
encouragement work, but it is crucial this advisory position would  have 
enough independence. Perhaps this avenue would be more trusted if the 
advisory role would be linked to the internal departmental audit function. 
2.  The  external  route  is  independent  from  the  executive  government,  and 
reports  to  parliament.  This  also  ensures  that  the  public  will  at  least  be 
able to access some data on how the policy is working. 
3.  The proposal has broad coverage and scope. As with the policy at Flemish 
level, this undercuts the opinion of the Privacy Commission that the scope 
of whistleblowing policies should be restricted to financial wrongdoing.  
4.  Broad protection that is offered, not just to the whistleblower but also to 
those  in  an  advisory  role  or  involved  in  the  investigation.  Protection  is 
offered  against  dismissal,  demotion,  missing  promotion,  disciplinary 
measures,  denial  of  pay  raise,  unfavourable  performance  evaluation, 
withholding of access to facilities and training, and denial of annual leave.  
5.  Motivation  is  explicitly  ruled  out  as  a  ground  for  denying  protection. 
Instead, honest belief and reasonable suspicion are used. 
6.  There is at least the intention of the legislators to involve whistleblowers 
in the investigation. 
7.  The  whistleblower  has  the  option  to  make  either  an  identified  or 
confidential  disclosure.  This  might  be  another  way  to  deal  with  the 
problem of (fear of) reprisals mentioned by the Flemish ombudsperson. 
Opting for the confidential route would allow the federal ombudsperson 
to  launch  an  investigation  without  disclosing  the  identity  of  the 
whistleblower  while  still  granting  them  protection.  Under  the  current 
Flemish  policy,  the  ombudsperson  informs  the  whistleblower’s  head  of 
department  that  the  whistleblower  enjoys  protection.  The  Flemish 
ombudsperson  reports  that  this  frightens  off  some  potential 
whistleblowers from coming forward, hence why in a number of cases it 
was decided not to offer protection.  It seems the current federal Bill has 
taken this concern on board by offering a confidential route. 
 
In our opinion there are also some problematic aspects about the federal Bill: 
14 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
1.  The proposed policy is preoccupied with the procedure to raise a concern. 
It  stipulates  many  time  restrictions  –  e.g.  the  recipient  has  two  weeks 
after the request for advice has been made to invite the whistleblower for 
clarification and there is another  two weeks to give to give clarification, 
the  recipient  then  has  another  two  weeks  to  formulate  the  advice,  and 
another  two  to  send  it  to  the  whistleblower,  in  the  case  of  a  negative 
advice from the confidential advisor the whistleblower has ten weeks to 
request  advice  from  the  federal  ombudsman  who  has  twelve  weeks  to 
respond, in the case of a positive advice the whistleblower has two weeks 
to  confirm  they  want  to  make  a  disclosure,  etc.  There  are  also  many 
stipulations with regard to necessary elements of a request for advice to 
qualify it as correct and hence acceptable, regardless whether or not the 
concern  is  deemed  substantiated.  The  apparently  zealous  endeavour  to 
provide  a  detailed  procedure  to  raise  concern  might  stem  from  an 
intention to close loopholes, but the upshot of overly detailed procedures 
is  also  a  huge  risk  to  the  whistleblower,  who  might  be  denied  of 
protection  or  investigation  of  their  concern  due  to  procedural  errors.  It 
seems  these  hurdles  have  been  deliberately  inserted  into  the  proposed 
policy, so as to ‘avoid unnecessary disclosures’ (p18 in the commentary to 
the proposal).7 
2.  The two stepped approach to raising a concern  – first a written request 
for  advice  and  then  a  written  confirmation  turning  the  advice  into  a 
disclosure – is a problematic and confusing element in the law proposal. 
While the two are consistently distinguished in the articles describing the 
procedure,  the  articles  on  protection  only  mention  ‘disclosure’  (Art.15). 
Hence it is not clear if one would be entitled to protection for requesting 
an  advice  that  was  found  correct  and  substantiated  without  having 
confirmed  this  as  a  disclosure.  This  will  lead  to  problems  in  practice 
because (a) requests for advice need to be made in writing,  hence these 
are on record, and (b) the whistleblower has only two weeks to confirm 
the disclosure upon receiving positive advice. 
                                                        
7 My translation of ‘L’on évite ainsi un afflux de dénonciations inutiles’ 
15 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
3.  The  proposal  contains  a  confusing  stipulation  relating  to  claims  about 
reprisals  (Art.16).  The  federal  ombudsperson  is  the  recipient  for  such 
claims, even when the concern was raised with the internal recipient. The 
confusion  rests  with  the  stipulation  of  the  burden  of  proof.  As  it  reads 
now,  the  whistleblower  has  to  provide  proof  of  actual  or  threatened 
reprisals, upon which the burden of proof is then reversed to the federal 
administration to show these reprisals are not happening.8 
4.  In our view the most fundamental problem of the proposal is that it does 
not  identify  a  body  that  can  realistically  carry  out  investigations  in  an 
effective and independent manner. The proposal foresees that the federal 
ombudsperson  carries  out  the  investigation,  ‘if  necessary  assisted  by 
experts’  (Art.11).9  The  way  the  federal  ombudsperson  currently  works 
will  require  such  expert  assistance  in  every  whistleblowing  case.  If  the 
federal  ombudsperson  takes  up  a  citizen’s  complaint  about  the 
functioning  of  a  federal  administrative  department,  it  ‘investigates’  by 
written dialogue with the federal department at stake. It is obvious that 
this  will  not  satisfy  investigatory  requirements  of  whistleblowing  cases. 
Further,  the  federal  ombudsperson  aims  at  mediation  and  conflict 
resolution.  This  makes  it  the  right  candidate  to  offer  protection  and 
receive claims about reprisals, but not to carry out investigations. 
In the Flemish whistleblowing policy, it is also the ombudsperson who receives 
concerns or complaints about reprisals, and who offers protection. Investigations 
however are carried out by the Flemish internal audit (IAVA), or in specific cases 
(such as IT-forensic investigations) this is outsourced. This body is mandated to 
carry out forensic audits and overrides departmental internal audits. 
                                                        
8  My  translation  of  ‘Si  un  member  du  personnel  protégé  par  les  médiateurs 
fédéraux  peut  apporter  aux  médiateurs  fédéraux,  au  cours  de  la  période  de 
protection,  des  preuves  suffisantes,  fondées  sur  des  éléments  et  des  faits,  de 
l’existence  ou  de  la  menace  de  mesures  […]  la  charge  de  la  preuve  qu’aucune 
mesure  ou  menace  de  mesure  n’est  ou  n’a  été  prise  ou  formulée  incombe  à 
l’autorité administrative fédérale […]’ 
9 My translation of ‘federale ombudsmannen en desgevallend de deskundigen die 
de federale ombudsmannen bijstaan’ 
16 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
Unfortunately there is  no parallel at federal level to the Flemish internal audit. 
There  is  a  Federal  Audit  Committee  (ACFO-CAAF).  Since  April  2010,  this  audit 
committee  is  comprised  of  seven  independent  experts  who  are  not  statutory 
employees  but  receive  attendance  fees.  The  Federal  Audit  Committee  is 
respected  as  a  source  of  expertise  and  advice  for  the  departmental  internal 
audits,  but  is  not  equipped  to  carry  out  forensic  audits.  Neither  are  the 
departmental internal audits the right body to carry out investigations ordered 
by the federal ombudsperson. Not only do they lack the required independence 
to achieve enough credibility for investigating whistleblowing concerns, but the 
reality is that only half of the federal administrative departments have internal 
audits,  including  those  who  outsourced  the  audit  to  a  private  firm  (EU 
Compendium 2011: 36). 
The Central Office for the Repression of Corruption (CDBC-OCRC) is equipped to 
undertake the required investigations, but is only mandated to carry out judicial 
investigations,  as  it  is  part  of  the  Director  General  of  the  Judicial  Police.  Its 
predecessor,  the  Superior  Control  Committee  (HCT-CSC)  resorted  until  1997 
under  the  Prime  Minister  and  was  mandated  to  carry  out  administrative 
investigations in all public administrations. In response to some recent scandals, 
politicians  from  diverse  parties  suggested  to  restore  the  Superior  Control 
Committee.  It  seems  to  us  that  this  could  be  done  rather  easily.  After  all,  the 
Superior  Control  Committee  still  exists  as  an  entity,  albeit  void  of  any  staff  or 
resources. Hence it would suffice an executive decision to allocate resources and 
staff for a centralised investigatory body to become operational (TI 2012: 191-
194). In order to make the external whistleblowing tier effective at federal level, 
it seems inevitable to either consider this restoration idea seriously, or to set up 
a centralised internal audit in addition to the Federal Audit Committee. 
 
4.3. Auxiliary legislation 
There  is  no  whistleblowing  legislation  covering  the  private  sector  in  Belgium. 
However, some legislation aimed at specific wrongdoing has provisions that are 
either  similar  to  whistleblowing  or  could  be  used  by  whistleblowers 
experiencing reprisals. We briefly describe these in this section. 
17 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
Art.49  of  the  competition  law  of  2006  establishes  a  clemency  regulation  for 
companies  who  denounce  a  cartel  they  are  part  of,  providing  partial  of  full 
waiving  of  fines.  In  practice,  the  clemency  regulation  is  referred  to  as  the 
whistleblower  policy  (Wijckmans  2006,  Wijckmans  and  Tuytschaever  2008)). 
Companies have to make a formal clemency request to the Belgian Competition 
Authority. Table 2 gives an overview of the number of clemency requests. 
 
Table  2.  Overview  of  clemency  requests  (based  on  data  from  annual  reports 
Belgian Competition Authority) 
year 
2011 
2010 
2009 
2008 
2007 
nr 
of  1 




requests 
 
The  anti-money  laundering  law  of  2010  (revising  and  renumber articles  of  the 
law  of  11  January  1993),  stipulates  that  financial  professions  have  a  duty  to 
disclose  suspicions  of  money  laundering  activities.  These  professions  include 
bankers, insurance brokers, notaries, auditors, accountants, and tax consultants. 
They  are  obliged  to  disclose  suspicions  to  the  Belgian  Financial  Intelligence 
Processing  Unit  (CFI-CTIF).  The  law  also  stipulates  such  a  duty  for  property 
brokers and lawyers. Lawyers need to disclose suspicions of money laundering 
with the Solicitor General of the Bar. 
Legislation  covering  both  public  and  private  sector  which  can  be  relevant  for 
whistleblower  experience  retaliation  is  the  law  on  prevention  of  psychosocial 
pressure caused by work of June 2007, which modifies the law of 2002. This is 
also  known  as  the  anti-mobbing  law.  The  law  stipulates  organisations  are 
required  to  have  a  prevention  advisor  on  physical  and  psychological  violence, 
sexual  harassment,  and  bullying.  The  law  also  advises  organisations  to  put  in 
place a confidential advisor. These provide internal avenues for employees who 
wish  to  make  a  complaint.  The  law  offers  protection  from  dismissal  for 
employees  whose  complaint  is  upheld,  as  well  as  for  witnesses  who  testify  in 
court. The available data covers number of cases per region, gender, sector, and 
18 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
organisation  size,  and  whether  the  complaint  was  about  violence,  sexual 
harassment, or bullying. It does not provide information to suggest how many of 
these were reprisals against whistleblowers. 
 
19 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
5.  Perceptions and political will with regard to whistleblower 
protection in the public sector 
This  section  will  discuss  public  perception  of  and  political  will  towards 
whistleblowing  in  the  Belgian  public  sector.  With  regard  to  political  will,  we 
would like to distinguish between will of politicians and of actors in current and 
proposed whistleblowing policies. With actors we mean those who play a role in 
whistleblowing policies, either as recipients, administrators, or investigators. 
There  seems  to  have  been  reached  a  critical  mass  of  positive  will  for 
whistleblowing  policies  at  actor  level,  and  possibly  this  is  starting  to  infect 
political  will  as  well.  This  is  most  obvious  at  Flemish  level.  People  from  the 
internal audit (IAVA) and the ombudsperson show a highly professional attitude 
towards  the  role  of  whistleblowing  in  good  governance.  Rather  than  merely 
fulfilling  their  designated  roles,  these  actors  are  actively  seeking  ways  to 
improve the quality of whistleblowing practice, both in terms of investigation as 
well  as  protection  for  the  whistleblower.  In  our  view,  IAVA  should  be  seen  as 
holding the expertise on whistleblowing in Belgium, and this expertise should be 
consulted when designing policies at other levels. IAVA is also heavily involved in 
preventative measures, i.e. bringing about cultural change in organisations with 
regard  to  people  who  raise  concerns.  Under  the  leadership  of  the  newly 
appointed integrity coordinator in October 2010, IAVA had an important know-
how input in the creation of an additional centralised low-threshold recipient for 
questions  and  concerns  related  to  integrity.  An  existing  helpline  for  stress  and 
other psychosocial issues at the workplace is being expanded to also offer advice 
on  integrity  issues.  Together  with  the  Central  HR  agency  (AgO),  IAVA  also 
contributed  to  the  creation  of  an  integrity  network  within  the  various  Flemish 
government  institutions.  This  network,  called  the  Virtual  Bureau Integrity,  was 
launched  in  January  2012,  aims  at  being  a  platform  for  integrity  actors. 
Prevention of whistleblowing conflict escalation is one of its points of attention. 
How does this affect political will? Obviously, the Flemish legislation came about 
through politicians, and IAVA's formation in 2006 was the result of political will. 
Yet the critical mass developed within and between institutions is important to 
sustain momentum of that political will. It is people within these institutions that 
20 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
formulate  proposals  for  piecemeal  change  and  progress.  The  central  low-
threshold  helpline/advice/recipient  as  well  as  the  Virtual  Bureau  Integrity 
would  not  have  come  about  by  political  will  alone,  and  given  the  delays  with 
which these came about, it seems plausible that they have been actioned because 
of actors' persistence. 
At  federal  level  the  political  will  seems  more  ambivalent.  The  previous  State 
Secretary  for  the  Co-ordination  of  the  Fight  Against  Fraud  (Carl  Devlies) 
explicitly supported whistleblowing policies. In response to a question posed to 
him  in  the  Justice  Commission  of  the  House  of  Representatives  in  December 
2010, he said that it would be a great step forward if parliament would approve 
the  then  proposed  whistleblowing  regulation  (Devlies  2010:  21).  The  current 
State  Secretary  John  Crombez,  however,  responded  to  the  TI  NIS  report  for 
Belgium  that  a  whistleblowing  policy  is  definitely  not  a  priority.  He  has  stated 
this both in the press as well as in his answer to a question in the Senate on 7 
June  2012  (Crombez  2012:  14).  Instead,  the  State  Secretary  sees  the 
strengthening of the audit procedures as a better way to secure integrity. Also of 
little  hope  is  the  answer  given  by  the  previous  Minister  of  Justice  (Stefaan  De 
Clerck) to a question posed to him in the Justice Commission of the Senate (De 
Clerck  2011:  36)),  on  the  whistleblowers  in  the  Hazodi  case  (see  below  for  a 
discussion of that case). The Minister said that while a statute for whistleblowers 
is something that needed thought, there is also the concern about abuses of such 
a  statute  for  personal  or  vindictive  reasons.  The  combination  of  not  seeing 
whistleblowing  policies  as  a  priority,  and  the  immediate  connotation of  people 
abusing such a policy, could indicate a decrease of political will.  
On the other hand, within the administration there are clear signs of a growing 
will. There is now a platform where people from various federal  departements 
can  regularly  meet  to  discuss  and  invite  experts  to  talk  on  integrity  related 
issues. 
There are no legislative initiatives at the level of the Brussels Capital Community. 
Neither are there any yet at the Walloon level. However, there are some – albeit 
minimal  –  indications  of  a  positive  evolution.  As  noted,  whistleblowing  Bills  at 
21 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
the  federal  level  were  co-signed  by  both  Flemish  as  well  as  French  speaking 
politicians of the Greens (Groen-Ecolo) and Christian Democrats (CD&V-Cdh).  
Also, on 30 November 2012, Transparency International organised a session on 
civil  servants'  duty  to  report  wrongdoing  and  their  need  to  be  protected.  The 
session  was  presided  by  Patrick  Dupriez,  President  of  the  Walloon  Parliament 
and member of the Greens (Ecolo). 
Finally,  connotations  in  the  press  of  the  term  whistleblowing  –  in  its  French 
equivalent of ‘donneur d’alerte’ or ‘lanceur d’alerte’10 – seem to be shifting from 
denunciator – dénonciateur – to citizens who speak out with regard to social or 
environmental concerns (see a special volume of Imagine, September 2009). Still, 
it  seems  the  press  in  the  Southern  part  of  the  country  is  somewhat 
underestimating whistleblowing. 
In contrast, the press in the Northern part of the country (the Flemish speaking 
part)  appears  to  be  overshooting  the  term  whistleblowing  –  in  its  Dutch 
translation  ‘klokkenluiden’.11  It  is  used  for  behaviours  that  technically  have 
nothing to do with whistleblowing, like politicians who, in their oppositional role 
question members of executive, i.e. a member of the city council of Genk taking 
up a report on environmental health issues (Nieuwsblad 29 September 2010), or 
a whole political party tagged as whistleblower for taking up its oppositional role 
in a radical way in some cases (LDD in De Morgen 22 January 2011). This same 
political  party  (LDD  –  a  small  libertarian  party)  has  marketed  itself  as 
whistleblower on several occasions since. Nevertheless, the term is widely used 
in press reports on both public and private sector cases of corruption or fraud, 
which shows the term is growing some currency in the Flemish press. 
Although the  arrest  of  the  European  Court  of Human  Rights  in  the  case  Martin 
Tillack  (STERN  journalist)  vs  Belgium  is  internationally  regarded  as  an 
important  Belgian  whistleblowing  case  (he  was  arrested  by  the  Belgian  police 
and the case resolved around protection of journalists’ sources), it received little 
coverage  in  the  Belgian  press.  The  most  recent  whistleblowing  case  which 
received major coverage in press as well as on television, is the Hazodi case. 
                                                        
10 Translates as alarm launcher or giver. 
11 Translates as bell ringer. 
22 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
The Hazodi case unspins as follows. Early 2009, four administrative employees 
of  the  Hazodi  police  zone  (Hasselt,  Zonhoven,  Diepenbeek)  make  anonymous 
complaints to Prosecutor-General of Hasselt, Comité P (centralised internal audit 
of the police), and tax inspection. These consist of allegations about fraud with 
overwork  payments,  allowances  for  mileage,  clothing,  and  food,  dropping 
dossiers  of  theft  and  parking  tickets,  and  exam  fraud.  After  a  number  of  these 
complaints, and some superfluous investigations, the Prosecutor-General drops 
charges  against  the  chief  of  police,  but  recommends  the  police  chief  would 
restore trust within the corps. The chief of police makes some restructurings, but 
these  are  not  beneficial  to  the  whistleblowers  –  perhaps  they  were  not  so 
anonymous after all. One gets dismissed and others are get a different job role. 
They  perceive  this  a  reprisal  and  raise  their  concerns  with  the  prevention 
advisor. One of them also goes to the employment tribunal, which demands the 
chief of police to correct his decisions. 
At  this  stage,  the  police  union  (NSPV)  supports  the  whistleblowers  and  send  a 
dossier  bundling  23  complaints  to  the  Minister  of  Internal  Affairs.  Meanwhile, 
the  Prosecutor-General  is  charging  two  of  the  whistleblowers  with  theft  of 
confidential  files  (when  they  were  collecting  evidence  for  their  fraud 
allegations).  Early  October  2011,  a  week  before  their  trial  for  stealing 
confidential files, the whistleblowers go public. Panorama aired a documentary 
on  the  case,  suggesting  the  Prosecutor-General  of  Hasselt is  trying  to  ‘hush  up’ 
the case. The Major of Hasselt – who is also overseeing the Hazodi police force, is 
interviewed  on  television,  and  does  not  seem  to  be  aware  of  what  is  going  on. 
Two  days  later,  a  private  forensic  auditing  firm  (i-Force)  is  contracted  in  to 
investigate  the  fraud  concerns.  A  week  later,  the  two  whistleblowers  are 
acquitted from the charges of theft of confidential files. 
At  the  end  of  October  2011,  the  Major  of  Hasselt  suspends  the  chief  of  police. 
Early December 2011, i-Force issues its report on the investigation, stating that 
they have found frauds totalling €476.000 since 2006 within the Hazodi police 
force, thereby indicating the whistleblowers’ information was correct but at the 
same  time  suggesting  three  of  the  whistleblowers  had  also  indirectly  received 
illicit payments. 
23 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
In  January  2012,  the  Public  Prosecutor’s  Office  investigates  the  involvement  of 
the Prosecutor-General of Hasselt in ‘hushing up’ the case. Their finding is that 
the Prosecutor-General did not make mistakes in handling the case. Meanwhile, 
former colleagues of the whistleblowers state through their union, that they do 
not  want  the  whistleblowers  reinstated  in  their  jobs.  In  April  2012,  one  of  the 
whistleblowers returns to work in the Hazodi police corps, in a different job and 
department  as  her  previous  role.  The  three  others  have  found  a  job  in  police 
forces  of  Antwerp  and  at  the  federal  level.  Also,  the  Minister  of  Justice  takes 
charge of the investigations upon the suspension of the chief of police, and later 
that month Comité P and the federal police search the offices of the Hazodi police 
force. In June 2012 it is announced that the chief of police remains suspended. 
While this case shows the wrongdoing was stopped in the end, and somehow the 
whistleblowers found a way to move on, the way this cases escalated leaves no 
winners. First, the whistleblowers had to expose their concerns and story in the 
media  in  order  to  attract  public  attention  to  the  fact  that  they  were  being 
charged  with  stealing  confidential  files  when  gathering  evidence  of  public 
interest  wrongdoing.  This  show  of  protection-by-scandal  is  precisely  what 
effective  whistleblowing  policies  aim  to  prevent.  Second,  reputations  of  the 
whistleblowers, the magistrates in Hasselt, the Major of Hasselt, and the Hazodi 
police force were seriously damaged. When those in the Hazodi police corps said 
that  they  did  not  want  the  four  to  return  to  work  with  them,  it  was  partly 
because  they  held  the  four  whistleblowers  responsible  for  their  police  force 
being perceived as ‘bad cops’, something these police officers found stressful to 
work under (Nieuwsblad 15 October 2011). 
A  second  important,  although  less  mediatised  case  relates  to  whistleblower 
reprisal  to  a  whistleblower in  Xios,  a  poly-technic  higher  education  institution. 
Apparently, the school’s social work department suffered from a malfunctioning 
organisational  culture,  where  intimidation  amongst  staff  and  towards  students 
was  common  (Ombudsperson  2011b:  19-20).  Things  escalated  during  an 
external  validation  process.  A  teacher  approaches  members  of  the  validation 
commission to talk to them about her concerns. Colleagues see this. Soon after, 
teaching hours are taken away from this teacher and she gets relocated to a job 
24 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
outside of the department. In September 2011 she requests protection from the 
Flemish Ombudsman, who upholds the request and after an investigation advises 
the  school  to  reinstate  the  whistleblower  in  the  department  with  her  teaching 
hours. The Ombudsman’s advice is also sent to the Ministers of Education and of 
Government  Administration,  who  also  urge  the  school  to  act  upon  the  advice. 
The  school  refuses  to  act  upon  this.  However,  the  Ombudsman’s  report  on  the 
case is taken up by the Provincial Council overseeing the school, and decides in 
June 2012 to merge Xios with another school as of the academic year 2012-2013, 
and appoints a new manager for the merged school. 
This  case  shows  that  if  raising  concern  internally  or  to  an  audit  (the  external 
validation  commission)  cannot  correct  malpractice  because  of  an  internally 
corrupt  culture,  whistleblowing  is  not  going  to  be  easy.  However,  protection 
from  the  ombudsperson  in  this  case,  gives  an  immediate  remedy  for  the 
whistleblower  (job  protection)  and  also  takes  away  the  burden  for  the 
whistleblower to carry the case further. Here, it was the Flemish Ombudsperson 
who  initiated  the  investigation,  and  sent  his  advice  to  the  school  and  the 
appropriate  Ministers.  The  fact  that  the  ombudsperson  reports  to  parliament, 
makes  sure  that  Ministers  are  informed  wrongdoing  which  was  not  resolved 
internally has escalated, that these Ministers cannot simply neglect this advice, 
and that it can be mentioned in a publicly available report should the case not be 
resolved. Both in terms of efficiency and effectiveness of the investigation as well 
as burden on the whistleblowers, the two cases stand miles apart. 
25 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
6.  Perceptions and political will with regard to whistleblower 
protection in the private sector 
This  section  is  structured  as  follows.  We  first  analyse  existing  (or  pseudo-
existing) regulatory policy of whistleblowing in the private sector. After that we 
present  an  overview  of  existing  internal  whistleblowing  policies  at  company 
level. We then proceed with an evaluation of  whistleblowing practice: whether 
policies work, management attitudes, what the different position are and who is 
taking these. 
6.1. Which regulatory policies exist? 
6.1.1. Labour Law 
At a Q&A session in the Belgian Senate in December 2006, the then Minister of 
Work  (Peter  Vanvelthoven,  Socialist  Party Sp.a)  was  asked  what  the  difference 
was  between  the  private  and  public  sector  in  terms  of  legal  protection  for 
whistleblowers,  whether  he  planned  any  initiative  to  improve  whistleblower 
protection,  and  what  his  vision  was  on  a  specific  statute  for  whistleblowers 
(Belgian Senate 2007a: 9129). 
The  Minister  responded  that  although  there  are  no  specific  provisions  in  the 
Belgian  employment  law  with  regard  to  whistleblowing,  a  number  of  general 
principles can provide guidance. He names three such principles. The first is that 
employer and employee owe each other ‘awe and respect’ (art. 16 law of 3 July 
1978).12  The  second  principle  the  Minister  of  Work  mentions  as  applicable  to 
whistleblowers is that an employer cannot arbitrarily dismiss a worker (art. 63 
law of 3 July  1978). This law only applies to manual workers, but the Minister 
adds that administrative workers can access similar provisions under the ‘figure 
of  legal  abuse’.13  The  third  principle  mentioned  in  the  Minister’s  reply  is 
protection against workplace bullying implemented through the law of 4 August 
1996. 
                                                        
12 Our translation of ‘eerbied en achting’. 
13 Our translation of ‘figuur van het rechtsmisbruik’. 
26 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
The  Minister  also  replies  that  he  is  not  aware  of  any  court  cases  relating  to 
private sector whistleblowing. His conclusion is that given the general principles 
already  in  place  through  the  employment  law,  there  is  no  reason  to  develop  a 
specific  statute  for  whistleblowers  in  the  employment  law.  However,  the 
assumptions on which Mr. Vanvelthoven bases his conclusion are mistaken. 
Let  us  take  a  closer  look  at  the  three  general  principles  used  to  shed  off 
responsibility  for  working  out  a  specific  whistleblowing  policy.  The  ‘awe  and 
respect’ stipulation in art. 16 of the law of 3 July 1978 remains too vague to be 
effectively  used  in  relation  to  internal  whistleblowing.  The  remainder of  art.16 
states that during the execution of the contract employer and employee must act 
with  decency  and  according  to  moral  norms.  There  is  nothing  in  art.16  that 
entices employers to define policies to manage conflicts escalating from workers 
who raise concerns. 
More  to  the  point,  art.17  of  the  same  law  (law  of  3  July  1978)  contains 
stipulations  which  could  easily  be  used  against  whistleblowers.  For  example, 
par.2  of  art.17  imposes  a  duty  on  employees  to  act  according  to  orders  and 
instructions from the employer or those delegated by the employer.  Thus if an 
employer  instructs  an  employee  to  act  so  as  to  cover-up  wrongdoing,  not 
following that instruction can be interpreted as a breach of contract. Par. 3a of 
art.17  imposes  on  employees  a  duty  to  refrain  from  making  known  company 
secrets, and personal or confidential data which the employee comes to know in 
the course of his or her employment. Again, this stipulation can be interpreted 
against whistleblowers, as it can be read as an implicit gagging-order. 
There is however a missed opportunity in art. 17 of the law of 3 July 1978. Par. 
3b imposes on employees a duty to refrain from committing or co-operating in 
acts  of  unfair  competition.  In  a  pro-social  sense  whistleblowing  in  the  private 
sector, both internal as well as external, can be regarded as acting upon a refusal 
to collaborate in organisational practices amounting to unfair competition. It is 
conceptually possible to anchor whistleblowing policies for the private sector on 
this  stipulation  (par  3b  art  17  law  of  3  July  1978).  This  would  promote  an 
understanding of whistleblowing as conducive to open and fair markets. Such a 
phrasing  would  also  focus  more  on  the  wrongdoing  whistleblowers  help  to 
27 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
identify  (internally  and  externally) rather  than  on  the  reprisals  whistleblowers 
often suffer. We admit freely here that this would not work where wrongdoing is 
harmful to the organisation but not to fair competition. 
The second principle – non-arbitrary dismissal of manual workers and figure of 
legal  abuse  for  administrative  workers  –  also  focuses  on  the  reprisals 
whistleblowers  can  suffer  rather  than  their  concerns  of  wrongdoing  in  their 
workplace.  However,  arbitrary  dismissal  is  reminiscent  of  the  US  employment-
at-will doctrine which was a pivotal target for whistleblowing activism from the 
1970’s  onwards  (Vandekerckhove  2006).  Restrictions  on  arbitrary  dismissal 
offer scope for whistleblower protection in two ways. The first is that it can be 
used to incur litigation from an employer when things go wrong. The second is 
that it offers scope for on order to be reinstated into ones job. The latter rarely 
happens.  One  can  argue  that  if  whistleblowing  escalates  into  a  court  case  on 
unfair  dismissal,  considerable  time  will  have  elapsed  from  the  moment  when 
internally  raising  a  concern  started  to  go  wrong,  and  also  that  the  court  case 
itself  indicates  the  necessary  trust  between  employee  and  employer  is  not 
reparable. 
A  peculiar  feat  about  Belgian  employment  law  is  that  it  distinguishes  manual 
workers  from  administrative  workers.14  The  law  of  3  July  1978  applies  for 
manual  workers  only.  Art.  63  of  that  law  imposes  a  duty  on  the  employer  to 
motivate a dismissal. This can be related to the employee’s behaviour or attitude, 
or can stem from a necessity of the corporation or the department (for example a 
restructuring).  In  a  dispute  the  onus  of  proof  for  the  motivation  is  on  the 
employer.  Unmotivated  dismissals  can  be  sanctioned  with  a  litigation  of  six 
months’  pay.  Hence  this  is  a  de  facto  cap  on  litigation  for  a  whistleblower  – 
assuming he or she wins the case. 
However,  the  law  of  3  July  1978  does  not  apply  for  administrative  workers.  In 
their case, the employer does not have a duty to motivate dismissals. With regard 
to  administrative  workers  the  employer  has  a  right  to  dismiss.  However,  this 
right should not be abused. Hence the phrase ‘figure of legal abuse’ used by the 
                                                        
14 Manual worker is ‘arbeider’ in Dutch and ‘travailleur’ in French; administrative 
worker is ‘bediende’ in Dutch and ‘actionné’ in French. 
28 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
Minister  means  the  abuse  of  the  right  to  dismiss.  In  disputes,  the  abuse  of  the 
employer’s right to dismiss is on the employee. The employee must show that his 
or  her  dismissal  is  not  something  an  employer  who  acted  with  ‘due  diligence’ 
would  do,  and  that  the  dismissal  has  caused  the  employee  damage  beyond  the 
normal  damage  associated  with  a  dismissal  (e.g.  loss  of  income  is  not  an 
abnormal damage). Best practice whistleblower policy puts the burden of proof 
on  the  employer  to  show  the  employee  was  dismissed  for  reasons  other  than 
raising a concern. Hence it comes over as odd that a policy maker would refer to 
the ‘figure of legal abuse’ as a general principle where whistleblowers can find 
protection. 
The third idea put forward as an avenue for whistleblower protection is through 
the anti-bullying or anti-harassment legislation. However, there is no data as to 
how  many  whistleblowers  suffering  reprisals  have  used  this  particular 
legislation or the internal organisational policies that come with the legislation. 
According  to  an  expert  interviewee,  anti-harassment  procedures  are  not  easily 
accessible  for  whistleblowers.  The  procedures  require  someone  to  bring 
evidence  of  a  pattern  of  behaviour.  Reprisals  against  whistleblowers  do  not 
necessarily  follow  a  straightforward  pattern.  The  anti-harassment  legislation 
does  oblige  organisations  to  mandate  a  prevention  advisor  and  a  confidential 
advisor (smaller organisations can use an external provider). These people can 
be a first contact person for whistleblowers suffering reprisals, but in order for 
them  to  start  a  procedure  offering  protection,  there  needs  to  be  substantial 
evidence  of  a  pattern  of  harassment.  Hence  the  statement  that  this  legislation 
provides  an  appropriate  avenue  for  whistleblowers  is  not  credible,  especially 
since there is an absolute lack of data on this. 
Since  Mr.  Vanvelthoven  (the  then  Minister  of  Work)  stated  in  December  2006 
that  he  was  not  aware  of  any  court  case  involving  reprisals  against 
whistleblowers,  an  interesting  case  was  brought  before  the  Labour  Court  in 
Liege in 2007 (Adriaens 2009). The case is interesting because it also shows how 
hard  it  is  for  an  administrative  employee  to  prove  a  misuse  of  the  employer's 
right to dismiss. In September 2001, an administrative employee of a gas station 
was dismissed. He claims this was as a reprisal for raising a number of legitimate 
29 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
questions  and  requests.  In  1999,  two  years  before  his  dismissal  the  employee 
had  filed  a  complaint  with  the  police  after  he  had  been  attacked  by  a  client.  A 
couple  of  months  later,  labour  inspection  officers  did  an  audit  after  his  labour 
union had made a complaint. In March 2001 the employee had made a written 
grievance with regard to some irregularities regarding wages. In May 2001 the 
employee,  together  with a  couple  of  colleagues,  had  made  a  written  request  to 
the  employer  to  improve  security  measures  around  the  back  door  of  the  gas 
station  in  order  to  avoid  burglary.  A  week  later  the  employee  was  attacked  at 
night  in  the  gas  station,  resulting  in  him  being  unfit  for  labour  until  16 
September  2001.  When  returned  to  work  on  the  17th  from  sick  leave,  he  was 
dismissed by his employer. 
The employee claimed abuse of the employer's right to dismiss, and disputed his 
dismissal  in  court.  The  employer  claimed  his  dismissal  had  nothing  to  do  with 
the issues the employee had previously raised, but rather were the outcome of a 
reorganisation  of  their  gas  stations.  The  Labour  Court  concluded  that  the 
employee  had  failed  to  prove  legal  abuse  by his  employer.  They  acknowledged 
the  concerns  the  employee  had  raised  were  legitimate,  but  that  he  had  not 
sufficiently proven a link between him raising those concerns and his dismissal. 
The  Labour  Court  also  reminded  that  in  principle  the  employer  has  a  right  to 
dismiss (administrative employees), and that this cannot be checked by a judge 
(Adriaens  2009,  commenting  on  A.R.  34.042/06,  Labourt  Court  Liege  18 
September 2007). 
Without  commenting  further  on  the  case,  or  questioning  the  judgement  of  the 
Labour Court, the case is stunning because it illustrates how difficult it might be 
for whistleblowers who suffer reprisals to prove this in court. In the same light it 
makes  Mr.  Vanvelthoven's  claim  that  whistblowing  administrative  employees 
can draw on the 'figure of legal abuse' to find protection nonsense. 
 
6.1.2. Corporate Governance 
In  2004  the  Corporate  Governance  Commission  published  a  Code  of  Corporate 
Governance for publicly listed companies. In 2009 the Commission published an 
30 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
updated code. The same wording is used: it requires listed companies to install 
an  audit  committee.  One  of  its  responsibilities  is  to  monitor  internal  control 
systems. This includes reviewing 
the specific arrangements in place which the staff of the company may use, in confidence, 
to raise concerns about possible improprieties in financial reporting or other matters. If 
deemed  necessary,  arrangements  should  be  made  for  proportionate  and  independent 
investigation of such matters, for appropriate follow-up action and arrangements whereby 
staff  can  inform  the  chairman  of  the  audit  committee  directly.  (Commissie  Corporate 
Governance 2004: 5.2/9; 2009: 5.2/16 of appendix C) 
The law of 6 April 2010 on strengthening corporate governance in publicly listed 
corporations, combined with the Royal Decree of 6 June 2010 imposes a duty on 
listed corporations to publish a corporate governance statement, in which they 
identify  the  Belgian  Corporate  Governance  Code  2009  as  the  code  they  apply, 
with  a  'comply  or  explain'  requirement.  Although  this  does  imply  that  the 
statement  must  include  a  description  of  the  'most  important  characteristics  of 
the internal control and risk management systems of the corporation'15 - without 
specifying what the key characteristics are - the vast bulk of new requirements 
relate  to  transparency  on  remuneration  of  management  and  board  members 
(Commissie Corporate Governance 2011b). 
Guidelines to the 2009 Code include a list of questions Boards of Directors can 
use  to  evaluate  a  company's  internal  control  system.  One  suggested  evaluation 
question under '3.4  Communication' (Commissie Corporate Governance 2011a: 
27)  to  the  Audit  Committee,  which  has  the  responsibility  for  ensuring 
appropriate  internal  control  systems,  is  whether  there  exist  means  of 
communication for employees to report suspicions of inappropriate facts?16 
The  public  consultation  on  the  Guidelines  to  the  2009  Code  (Commissie 
Corporate Governance 2012) show there is a huge demand for examples, cases, 
and best practices on different aspects of internal control deemed important in 
the 2009 Code and guidelines, and there is a lot of willingness from respondents 
                                                        
15  My  translation  of  'belangrijkste  kenmerken  van  de  interne  controle-  en 
risicobeheerssystemen van de vennootschap'. 
16  My  translation  of  'Bestaan  er  communicatiemiddelen  om  vermoedens  over 
ongepaste feiten aan het licht te brengen?' 
31 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
in the public consultation to engage in workshops aimed at exchanging cases and 
best practices. This momentum provides an opportunity to further enhance the 
understanding of the benefits of internal whistleblowing. 
The FSMA - financial services regulator - did two studies to assess whether listed 
companies  comply  with  the  2009  Code.  The  studies  show  an  improvement.  In 
2010  92%  (compared  to  46%  in  2009)  of  the  listed  companies  complied  with 
2009  Code  stipulation  on  describing  the  internal  control  systems  in  the 
corporate governance charter, at least as far as internal control systems relate to 
the process of financial reporting (FSMA 2011). 
The  Belgian  Corporate  Governance  Commission  has  also  published  a  Code  of 
Corporate  Governance  for  non-listed  corporations.  The  first  was  published  in 
2005, and is known as the Code Buysse. In 2009  the Commission published an 
updated  code,  the  Code  Buysse  II.  None  of  these  mention  channels  to 
communicate concerns about malpractice. 
 
6.2. Which corporate policies exist? 
The 2009 Corporate Governance Code requires listed companies to comment on 
their internal control system in their Corporate Governance Statement, including 
internal policies or procedures for workers to raise concerns (stipulation 5.2 and 
specified  in  5.2/16  in  Appendix  C  of  the  2009  Code).  The  2009  Code  does  not, 
however,  prescribe  in  any  way  minimal  requirements  of  such  policies  or 
procedures, nor does it prescribe a minimum description of the characteristics of 
those  polices.  Hence  there  is  a  huge  variation  in  the  amount  of  information 
companies  give  in  their  Corporate  Governance  Statements  on  their  internal 
control systems, whether these include whistleblowing policies, and what these 
look like. 
Some  more  information  can  be  found  when  we  also  look  at  companies'  annual 
reports and what they make publicly available on the company website. Table 1 
32 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
gives  an  overview  of  information  on  internal  whistleblowing  policies  of  BEL20 
companies17 found in the course of this research. 
Table 3. Whistleblowing policies in BEL20 companies (based on public data) 
Company 
Sector 
Information  found  Comment 
Name 
in 
AB Inbev 
Brewery 
CG charter 2012 
Hotline  (24/7  telephone  or 
internet), 
third 
party 
administered, 
confidential 
and  anonymous  concerns. 
Promise  of  non-retaliation 
(p33) 
Ackermans  &  Holding 
none found online 
 
van Haaren 
Ageas 

Insurance 
Annual Report 2011  Internal 
alert 
line 
for 
employees 
and 
others 
(appendix  10).  Justifies  not 
publishing  policy  on  the 
website  in  terms  of  this 
would  not  help  the  issue 
(p35) 
Befimmo 
Industrial  and  Terms  of  Reference  One of the duties on the audit 
office REITs 
of 
the 
Audit  committe  is  to  review 
Committee 2010 
specific 
arrangements 
Code of Ethics 2007 
through  which  employees  or 
others  can  raise  concerns  in 
confidentiality (p3). 
Employees  can  'apply  to  the 
Compliance  Officer'  for  any 
suspected  breaches  of  the 
code  (p2  of  the  Code  of 
Ethics) 
Bekaert 
Engineering 
Code  of  conduct  Policy  identifies  internal 
2009  (appendix  3  of  tiers:  line  manager,  HR, 
CG Charter 2012) 
Group 
Internal 
Audit. 
Promises  confidentiality  and 
non-retaliation (p11) 
Belgacom 
Telecom 
Website 
Alarm  Bell  Procedure  for 
employees. Reports are made 
to compliance on breaches of 
code  of  conduct,  law,  and 
internal 
and 
external 
                                                        
17  The  BEL20  is  the  benchmark  stock  market  index  for  Euronext  Brussels.  It 
consists of a selection of companies traded on the Brussels Stock Exchange. It is a 
market-value  weighted  index  deemed  to  be  a  representation  of  the  Belgian 
equity market. Companies selected for the BEL20 are large cap and at least 15% 
of its shares must be free float. 
33 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
regulations. 
Cofinimmo 
Industrial  and  Code  of  conduct  Employees 
can 
inform 
office REITs 
2005 
compliance 
of 
'preoccupations 
about 
possible irregularities' (p15) 
Colruyt 
Food retail 
Internal  Regulations  Employees 
can 
report 
of 
the 
Audit  financial  irregularities  to  the 
Committee (2006) 
audit committee (p2) 
Delhaize 
Food retail 
Website 
Full  policy  details  ('I  Share 
Line') - specific European ISL 
procedure. 
Promise  of  confidentiality 
(anonymous  possible)  and 
non-retaliation. 
D'Ieteren 
Car retail 
Activity Report 2011  Reports  that  20  calls  were 
made  in  2011  to  the  'Speak 
Up Line', nine of which were 
deemed  valid  and  have  been 
investigated  and  resolved 
(p44). 
No  description  of  policy  at 
group  level,  but  hotlines  on 
website  of  Belron  (92.7% 
owned  by  D'Ieteren)  in 
Australia,  New  Zealand,  UK, 
and USA. 
Elia 
Energy 
Compliance 
Office  Notes  that  after  evaluation 
Report 2011 
(2009 Code as benchmark) a 
recommendation  was  made 
that  the  company  needs  to 
implement  a  whistleblowing 
policy (p5) 
GBL 
Holding 
CG Charter 2011 
'The Committee puts in place 
and  ensures  the  proper 
application  of  a  whistle 
blowing procedure' (p16) 
GDF Suez 
Energy 
Ethics Charter 2009 
Uses  wording  in  terms  of 
establishing a culture. On the 
role  of  the  Ethics  Officer: 
'They  also  provide  help  and 
guidance  to  employees  who 
ask  or  share  concerns  about 
ethical issues' (p20) 
KBC 
Financial 
Group  Compliance  Group Compliance Rule 14 is 
services 
Rules 2010 
a  full  whistleblowing  policy. 
 
Tiered  approach.  Promise  of 
non-retaliation.  
Mobistar 
Telecom 
CG Charter 
Mentions 
that 
Internal 
34 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
Control  includes  evaluation 
of  a  whistleblowing  policy, 
and that the Audit Committee 
will investigate and act upon 
reports  of  financial  or  other 
irregularities. (p26) 
Nyrstar 
Metal 
Code  of  Business  Full  policy.  Tiered  approach: 
Conduct 2011 
line 
manager, 
then 
compliance 
officer. 
Confidential  or  anonymous. 
Promise  of  non-retaliation, 
and feedback on action taken 
as a result of the report. 
Solvay 
Chemics 
&  Annual Report 2011  Hotline, 
third 
party 
pharma 
administered.  'To  voice  any 
difficulties or pose questions 
in 
complete 
confidence' 
(p201).  Unclear  about  how 
accessible  the  policy  is:  'is 
progressively  being  made 
available 
to 
employees' 
(p200) 
Telenet Group  Telecom 
Website 
States 

whistleblowing 
policy  is  part  of  the  code  of 
conduct. 
No 
further 
information given. 
UCB 
Chemics 
&  Annual Report 2011  UCB  Integrity  Line  is  a  24/7 
Pharma 
hotline. 
Employees 
'are 
expected' 
to 
report 
suspected 
breaches 
via 
regular 
channels 
(line 
manager  and  HR),  and  only 
use  the  Integrity  Line  as  a 
last resort. 
Policy  was  imposed  through 

Corporate 
Integrity 
Agreement 
(Office 
of 
Inspector  General  of  the 
Dept.  of  Health  and  Human 
Services) 
as 
part 
of 
settlement in May 2011 with 
the authorities in the USA. 
Umicore 
Non-ferro 
Code of conduct 
States  the  company  aims  at 
establishing  an  open  debate 
culture.  In  that  context, 
employees  are  responsible 
for  raising  concerns  with 
their  line  manager,  local  or 
regional HR, Corporate Legal, 
or  Internal  Audit,  in  a  tiered 
35 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
approach. 
Retaliation 
is 
explicitly  stated  as  a  breach 
of the Code of conduct. False 
reports will be sanctioned. 
 
There  is  a  considerable  variation  both  in  terms  of  information  made  publicly 
available  on  the internal  whistleblowing  policy.  In  that  light,  BEL20  companies 
can be placed on a continuum, going from (1) companies giving no information 
or  the  bare  minimum  wording  to  comply  with  the  2009  Code,  (2)  companies 
mentioning  explicitly  that  they  have  a  whistleblowing  policy  or  a  Speak  Up 
procedure  but  not  giving  further  information,  (3)  companies  that  give  some 
indication  as  to  what  kind  of  procedure  they  have  implemented,  to  (4) 
companies that give a richer description of the procedure along with additional 
stipulations. Table 2 shows the resulting placing of the BEL20 companies on that 
continuum. 
 
Table  4.  BEL20  companies  continuum  of  richness  in  publicly  available 
information on their whistleblowing policy 
Continuum descriptor 
Companies 
(1) no info or minimal compliance with  Ackermans & van Haaren, Befimmo 
2009 Code 
(2) explicit mentioning of a policy but  Ageas,  Cofinimmo,  Colruyt,  GBL,    Mobistar, 
no info on policy 
Telenet 
(3) give an idea of kind of policy 
AB Inbev, Belgacom 
(4) rich description 
Bekaert,  Delhaize,  D'Ieteren  (subsidiary 
company), GDF Suez, KBC, Nyrstar, Umicore 
Anomalies 
Elia, Solvay, UCB 
 
This categorisation needs to be read with some caution. For example, Ackermans 
& van Haaren is a holding. We did not find any reference to an internal procedure 
at  holding  level.  This  does  not  imply  that  none  of  the  subsidiaries  have  such 
procedures. However, our limited research did not come across any. Compared 
to  the  other  holding  in  the  BEL20,  GBL,  the  only  difference  is  that  GBL  states 
their  audit  committee  puts  in  place  and  assures  the  proper  functioning  of  a 
36 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
whistleblowing  procedure.  Yet  we  did  not  find  any  further  information  or 
description of what that policy might look like. 
Another reason why we must caution the reader is that there are no guarantees 
that  the  publicly  available  information  (or  the  lack  of  it)  on  a  company's 
whistleblowing  policy  is  indeed  representative  of  the  attitude  of  management 
and board towards the value of internal whistleblowing. This was confirmed by 
our  expert  interviewees.  Three  interviewees  stated  that  there  is  often  a 
discrepancy  between  what  is  externally  communicated  and  what  is  internally 
practiced.  A  possible  explanation  for  this  could  be  that  departments  who  train 
and  monitor  on  compliance  and  integrity  -  and  hence  who  operate  internal 
whistleblowing policies - have another drive and discourse than the departments 
who formulate the company's external communication. 
Three  other  expert  interviewees  said  that  corporate  governance  charters  and 
related statements are often the result of combining different 'flavours', namely 
that  of  international  group  level  management  and  that  of  local  Belgian 
management. One can read the core idea in the policy, but how this is acted out 
at  a  concrete  organisational  level  is  always  dependent  on  the  interpretation  of 
that core idea by local management. This is even more likely to be the case where 
USA  and  UK  cultures  mingle  with  continental  cultures,  for  example  after  a 
merger. 
A  further  three  interviewees  explained  that  representativeness  of  public 
communication  on  these  issues  very  much  depended  on  the  target  audience  of 
that  communication.  In  that  light,  a  company  might  be  putting  effort  into 
implementing an internal procedure, but if it is not to be used by non-employees 
then the company might see no reason to publish its policy on its public website. 
There might also be differences in terms of where a company's most important 
stakeholders resign. A company oriented towards the USA would then be more 
incentivized in externally communicating about its efforts on providing ways for 
employees to raise concerns than a company with no or very little exposure to 
those markets and authorities. 
Thus we cannot conclude that companies that do not provide publicly available 
information  about  their  whistleblowing  procedures  do  not  have  them. 
37 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
Nevertheless,  there  remain  interesting  features  in  the  policies  that  are  more 
openly  communicated.  Let  us first  comment  on  the  anomalies  listed  in  table  4. 
Elia  notes  that  they  are  lacking  an  internal  whistleblowing  policy.  From  what 
Solvay  notes  we  can  infer  that  it  is  currently  working  at  implementing  a 
whistleblowing policy. Finally, UCB had a policy imposed as part of a settlement 
with the USA authorities. These are clear indications that at least until 2011 not 
all BEL20 companies had internal policies. 
From those listed in table 4 as offering a rich description of their internal policy 
we  can  infer  some  patterns.  We  make  these  inferences  based  on  important 
elements  in  internal  whistleblowing  policies  identified  in  Vandekerckhove  and 
Lewis (2012). 
One of the important elements in whistleblowing policies relates to the roles and 
responsibilities  whistleblowing  procedures  attribute  to  specific  organisational 
functions.  Policies  differ  on  whether  they  channel  all  concern  to  a  specialised 
body  or  rather  distribute  responsibilities  making  the  proper  functioning  of 
internal  whistleblowing  a  shared  concern  within  the  organisation.  Bekaert, 
Delhaize,  KBC,  Nyrstar,  and  Umicore  make  explicit  reference  to  a  tiered 
approach.  The  internal  tiers are  typically  line  manager,  HR,  compliance  officer, 
internal audit. Delhaize lists all these as a first tier and places its 'I Share Line' as 
an  additional  channel.  Umicore  makes  an  explicit  reference  to  its  aim  of 
establishing  an  open  debate  culture,  but  the  culture-approach  is  even  more 
pronounced and elaborated on in the GDF Suez Ethics Charter. 
A  second  element  of  whistleblowing  policies  we  comment  on  here  relates  to 
whether concerns  can  be  raised  confidential, anonymous,  or  both.  Bekaert  and 
D'Ieteren  only  use  the  term  'confidential'.  Delhaize  and  Nyrstar  explicitly 
mention the possibility of both raising concerns confidentially or anonymously. 
A  third  important  policy  element  relates  to  the  protection  of  whistleblowers. 
Within  organisations  this  amounts  to  an  explicit  promise  of  non-retaliation. 
Bekaert,  Delhaize,  GDF  Suez,  KBC,  Nyrstar,  and  Umicore  all  explicitly  promise 
non-retaliation. 
38 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
Other  elements  identified  as  important  in  Vandekerckhove  and  Lewis  (2012) 
relate to registering of concerns, monitoring and review of the policy. D'Ieteren 
was  the  only  company  offering  some  data  on  the  number  of  cases  reported 
through  their  hotline  and  the  number  of  investigated  cases.  None  of  the 
companies  we  researched  provided  information  on  how  they  monitor  the 
operation of their whistleblowing procedures, or on who is involved in reviewing 
them. 
A  further  important  policy  element  is  the  training  provided  to  employees  and 
managers  on  internal  whistleblowing.  Some  companies  mention  training 
vaguely,  but  no  information  on  specific  ethics  or  integrity  training  relating  to 
internal control systems is provided. 
A  final  important  element  we  wish  to  comment  on  relates  to  whether  raising 
concerns  is  formulated  as  an  obligation  or  duty,  or  not.  There  is  growing 
academic  literature  raising  questions  about  formulating  whistleblowing  as  a 
general  employee  duty.  Tsahuridu  and  Vandekerckhove  (2008)  and 
Vandekerckhove and Tsahuridu (2010) have argued the risks for whistleblowers 
and  organisations  of  imposing  such  a  general  duty,  mainly  because  it  does  not 
make sense to impose a duty on someone to put themselves at risk, and because 
a general duty to raise concern can only work if the acts of wrongdoing can be 
clearly  described  and  it  can  be  unambiguously  prescribed  who  is  expected  to 
know  of  such  behaviour.  Nevertheless,  Moberly  and  Wylie  (2011)  show  that 
more  than  96%  of  US  companies  formulate  whistleblowing  as  a  duty  in  their 
codes of ethics. In the European sample of Hassink et al (2007), this was 66%. In 
our sample we could only find an implicit hint at such a duty in the wording used 
by Umicore, stating it is considered a responsibility of employees that they will 
raise  a  concern.  The  opposite  is  found  in  the  Delhaize  policy,  which  explicitly 
states employees are under no obligation to report and those who do not report 
will not be sanctioned for not reporting. This however does not rule out that for 
the  companies  we  researched,  subsidiaries  in  the  USA  might  use  different 
wording in their codes of ethics. 
Nevertheless,  introducing  an  internal  whistleblowing  policy  is  not  always  that 
obvious in Belgium. A recent example is that of CASA, a home decoration retailer, 
39 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
who  announced  early  September  2012  that  it  would  implement  a  hotline  for 
employees to disclose information on other employees' unethical behaviour. The 
management of CASA came to that decision after it suspected up to one third of 
thefts  from  its  stores  were  committed  by  staff.  Management  states  it  has  the 
responsibility  for  the  well-being  of  the  company  and  its  employees  (De 
Standaard 2012). Reactions have been mixed, with the main opposition coming 
from  the  unions  who  believe  the  hotline  will  create  a  climate  of  suspicion  and 
fear (RTBF 2012). 
When  Fortis  Bank  introduced  an  internal  hotline  in  2005  to  comply  with  the 
Sarbanes-Oxley  Act  (SOX),  this  was  immediately  opposed  by  union 
representatives within the bank (Munster 2005). They stated it was an attempt 
to  install  a  tell-tale  culture,  and  made  a  complaint  with  the  Belgian  Privacy 
Commission. Earlier that year, a case in Germany and one in France saw labour 
unions  win  similar  complaints  in  labour  court.  This  prompted  the  Belgian 
Privacy Commission to formulate a position on internal whistleblowing systems 
(Belgian Privacy Commission 2006). 
The  Privacy  Commission  focuses  in  its  advice  on  the  risks  involved  when 
processing  personal  data  as  an  inevitable  part  of  operating  a  whistleblowing 
policy.  Its  advice  states  it  aims  to  find  a  balance  between  the  interests  of  the 
organisation,  the  whistleblower,  and  the  accused.18  It  reaches  that  balance  by 
commenting  on  a  number  of  dimensions,  including  proportionality, 
transparency,  and  the  individual's  right  to  access,  change,  and  delete  data  on 
oneself. The Commission acknowledges that SOX stipulations are not something 
US  listed  companies  cannot  comply  with,  thus  it  sees  any  (foreign)  legislation 
requiring  companies  to  have  whistleblowing  policies  as  a  good  reason  to  have 
one. 
On  the  other  hand,  the  Commission  does  formulate  specific  stipulations  as  to 
what kind of policies it deems fit to balance the interests of the various parties it 
sees  as  relevant.  For  example,  the  Commission  is  obviously  worried  about  the 
guarantees  whistleblowing  policies  can  offer  to  keep  the  identity  of  the 
                                                        
18 Our translation of 'de  organisatie, de  klokkenluider, en beklaagde.'  Note  that 
the advice omits the public interest. 
40 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
whistleblower  confidential.  Policies  must  specify  categories  of  staff  that  have 
access to that data, and a list of these categories must be made available to the 
Commission (Belgian Privacy Commission 2006: 4 fn2). 
Further,  the  advice  stipulates  that  there  must  be  an  explicit  policy  specifying 
different modi and scope of disclosures, processes behind the disclosure channel, 
and sanction for justified and unjustified reports. It also requires that employees 
must  be  sufficiently  informed  about  this.  Further  stipulations  include  that 
anonymous reporting should not be advertised, nor should there be any duty on 
employees  to  report  wrongdoing.  A  hotline  should  only  be  a  complementary 
channel  of  last  resort.  Finally,  only  specialised  staff  should  be  mandated  to 
receive complaints or reports of wrongdoing. The reason the Commission makes 
this stipulation is that it must be staff that is able to work independently enough 
from  the  day-to-day  management  so  it  could  not  be  pressured  into  revealing 
personal  data  about  whistleblowers or  the  accused.  Hence  the  advice  from  the 
Belgian  Privacy  Commission  is  in  line  with  the  guidance  from  the  European 
Group on Data Protection (the 29 Group). However, this advice often contradicts 
other authoritative guidelines on the issue (see Vandekerckhove and Lewis 2012 
for a detailed analysis). 
 
 
41 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
6.3. Do corporate policies work? 
6.3.1. How does management think about whistleblowing? 
If C-level management and boards think about internal whistleblowing channels, 
it  is  in  terms  of  a  risk  management  tool,  five  expert  interviewees  said.  Two  of 
them  suggested  that  engineering  type  of  businesses  were  more  likely  to  see 
raising  a  concern  internally  as  a  normal  practice.  These  types  of  professionals 
seemed  to  have  a  safety  driven  notion  of  risk  management,  rather  than  a 
financial  one.  However,  another  interviewee  said  the  issue  of  internal 
whistleblowing  is  not  at  all  seen  as  a  pressing  one  at  Enterprise  Risk 
Management level. This confirms an international tendency (Tsahuridu 2011). 
The idea of protecting the whistleblower from reprisals is a scary one for some 
managers, according to four of our interviewees. There is fear for negative media 
coverage and its impact on the company should things escalate. There is also fear 
that  it  would  function  as  a  channel  for  false  and  malicious  accusations.  One 
interviewee said that whereas management might be interested in what kind of 
malpractice is going on, they are not interested in protecting those who give that 
information.  Another  interviewee  said  that  managers  want  to  know  what  goes 
wrong in their organisations, but they have no clue as to  what employees who 
raise a concern go through. 
Our  interviewees  also  mentioned  that  some  managers  think  their  organisation 
can  do  without  internal  whistleblowing.  However,  in  a  moment  of  crisis  these 
managers  quickly  change  their  minds,  especially  in  publicly  traded  companies. 
Another interviewee said that companies are constantly being bombarded with 
consultants  who  want  to  implement  such  procedures,  yet  managers  and 
employees are often annoyed by that pressure. 
 
6.3.2. Who is in favour; who is opposed? 
In  the  cases  we  mentioned  earlier  of  Fortis  and  Casa  implementing  a 
whistleblowing policy, it was labour unions who opposed this and who launched 
a  negative  media  campaign.  One  interviewee  explained  that  unions  have 
42 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
difficulty with anything that relates to compliance. Another interviewee said that 
whereas  audits  love  it,  unions  hate  it.  However,  two  other  expert  interviewees 
had a very different view on the union position. Unions are not ‘per definition’ 
opposed  to  internal  whistleblowing  procedures.  It  depends  on  the  relationship 
between  management  and  union  representation  within  a  company.  ‘Labour 
union’, like ‘management’, are not monolith categories. Within some companies 
unions have been pioneering. In other companies they have been laggards. 
There was  general agreement among the interviewees that compliance officers 
and audit departments are perhaps, within organisations, the biggest supporters 
of  internal  whistleblowing.  One  interviewee  found  this  obvious  as  such 
procedures  belong  to  their  core  business.  Another  interviewee  said  that 
compliance  was  definitely  a  supporter,  but  only  when  this  existed  as  a  stand-
alone and independent function within a company. 
But  there  were  also  more  nuanced  position about  who is  in  favour  and  who is 
not.  One  interviewee  said  that  management  seems  to  develop  in  inclination 
towards  a  ‘USA-styled  structures  and  procedures  approach’,  but  work  floor 
employees  want  a  much more  pragmatic  approach.  Another  interviewee  found 
that top management is blocking any real implementation of internal procedures 
because they know they will have to deal with sensitive information and human 
relations  type  of  conflicts  that  are  hard  to  resolve.  Finally,  one  of  our 
interviewees  was  of  the  opinion  that  compliance  and  ethics  officers  are  often 
themselves the problem. Their training is far too legalistic and hence they only 
think in terms of shielding the employer from liability. 
 
6.3.3. Hotlines? 
There  was  a  general  agreement  among  the  interviewees  that  whistleblowing 
hotlines are very rarely used, and why this is the case. An expert said that some 
managers  reason  that  if  hotlines  are  not  used,  it  means  these  systems  do  not 
work,  and  hence  one  does  not  need  them.  These  managers very  rarely  ask the 
question  why  hotlines  are  not  being  used.  The  main  reason  according  to  our 
interviewees  was  that  there  is  a  lack  of  trust  in  the  processes  behind  such 
43 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
hotlines.  Interviewees  acknowledged  that  very  often  this  lack  of  trust  is  fully 
justified.  There  is  far  too  little  follow-up  to  make  these  hotlines  credible: 
managers are not held responsible for encouraging their staff to raise concerns, 
it remains unclear who runs these hotlines, and there is a lack of visible results. 
Hotlines  are  often  introduced  through  a  one-off  awareness  campaign.  Hotlines 
that are integrated into a continued risk management communication have more 
success. 
However, interviewees said that this does not imply that Belgian private sector 
workers do not raise concerns. They do, but are very reluctant to do so through a 
hotline.  Instead,  they  prefer  to  do  this  informally.  They  would  go  to  the 
compliance officer in person with their concern, adding ‘I didn’t say this, but now 
you  know’.  Or  they  would  simply  raise  their  concern  with  someone  they  trust, 
even if that is someone who is not mandated to take action. This is an exponent 
of  the  preference  to  resolve  things  locally,  and  pragmatically.  While  two 
interviewees  thought  that  the  fact  that  concerns  are  raised  is  more  important 
that  raising  them  through the  appropriate  procedure,  three  other  experts  gave 
good reasons why an informal approach is not appropriate. First, if a concern is 
raised with the wrong people (who are not mandated to investigate and correct 
malpractice)  it  is  not  safe  to  assume  that  the  ‘message  will  find  its  way  to  the 
right  place’.  It  would  require  very  receptive  management  for  that  to  happen. 
Secondly, this does not endorse open communication. On the contrary, assuming 
informal  networks  and  channels  will  work  entails  a  risk  of  feeding  gossip  and 
deteriorating  culture.  Thirdly,  some  interviewees  said  that  not  having  formal 
channels leave an internal whistleblower more at risk to reprisals. 
There was a very strong agreement among the interviewees that even if hotlines 
are very rarely used, it is still necessary to have them as a channel of last resort. 
Interviewees  mentioned:  that  more  sensitive  issues  required  more  objective 
(and  more  ‘distant’)  channels,  and  that  it  is  useful  if  other  recipients  (other 
channels) have concern with regard to their own autonomy and independence. 
Another  position  was  that  having  a  clear  procedure  including  a  hotline  is  a 
strong  communication  of  vision  on  ‘how  this  organisation  wants  to  deal  with 
concerns’.  It  is  absolutely  needed  if  the  vision  is  to  find  its  way  into  the 
44 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
organisational  culture  (as  pattern  of  behaviour).  Clear  guidelines  and  clearly 
defined norms lead to a lower threshold for employees to raise a concern openly 
and directly. In that sense, a clear and strong internal whistleblowing policy can 
result in a lesser need to use the procedures, because just having them clear and 
strong encourages an open debate culture. 
 
6.4. Ways forward 
The  stipulation  in  the  2009  Corporate  Governance  Code  for  listed  companies, 
along with the reporting obligations imposed by the law of 6 April 2010 seems to 
have  considerable  effect.  Listed  companies  must  write  something  on  their 
internal  control  systems  in  their  Corporate  Governance  Charter.  However, 
companies  tend  to  write  the  minimum  necessary  to  comply.  Whereas  a 
considerable  numbers  of  companies  have  internal  whistleblowing  policies,  it is 
often found in their codes of conduct. Companies should not simply refer to these 
codes  in  their  charter  but  also  include  some  details  on  their  internal  policies. 
Although  this  might  not  change  management  practice  immediately,  it  would  at 
least be a stronger pledge to take internal whistleblowing policies seriously as an 
internal  control  system.  In  connection  to  that,  we  noticed  a  considerable 
variation  in  wording  and  detail  of  the  internal  whistleblowing  policy,  at  least 
with  regard  to  what  information  companies  make  publicly  available.  At  this 
stage,  we  regard  this  variation  as  a  positive  feature  because  it  implies  that 
companies  that  do  write  such  policies  are  not  simply  copying  each  others 
rhetoric.  Whereas  there  are  no  guarantees  that  what  companies  write  about 
their internal whistleblowing policies is representative of the attitudes towards 
whistleblowing of their management and boards, these stakeholders have made 
it  clear  that  they  find  it  necessary  to  exchange  examples,  stories,  and  best 
practices  on  corporate  governance  arrangements  (Commissie  Corporate 
Governance  2012).  Hence  there  is  an  opportunity  to  invite  employers  to  share 
experiences  with  regard  to  running  internal  whistleblowing  procedures.  A 
weakness  related  to  the  corporate  governance  topic  is that  the  Code  Buysse  II, 
the corporate governance code for non-listed companies makes no mention at all 
of internal whistleblowing policies. Although such a mentioning would not make 
45 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
it  legally  binding  for  non-listed  companies  to  describe  their  internal  controls, 
again  it  would  symbolically  strengthen  internal  whistleblowing  policies  as  an 
essential feature of good governance. 
Leading on from the opportunity of discussing examples and best practices, there 
is  a  need  to  develop  a  discourse  of  how  internal  whistleblowing  fits  within  a 
Belgian  culture.  It  is  quite  common  to  see  'our  culture'  used  as  a  counter-
argument to whistleblowing policies (Vandekerckhove 2006) but this is always 
an over-statement (Park et al 2008). Likewise in Belgium. References have been 
made that whistleblowing is not 'in our culture' (Munster and Padoan 2005, Hein 
Lannoy  cited  in  Leys  and  Vandekerckhove  2010).  However,  reality  is  more 
nuanced. We learn from our expert interviews that there is a general dislike or at 
least unease with Anglo-like procedures (USA or UK), where a hotline is the most 
obvious way to implement internal whistleblowing. There was consensus among 
our interviewees that these are currently not working in Belgium. Reasons given 
for that were a distrust among employees of the processes behind such hotlines, 
and the lack of seriousness in promoting or communicating them. Although this 
suggests  a  cultural  barrier  to  hotlines,  one  of  the  key  findings  from  the  expert 
interviews  is  that  it  is  definitely  not  the  case  that  Belgian  employees  opt  to 
remain  silent  when  they  perceive  malpractice  in  their  work  place.  There  was 
general  agreement  that  employees  do  raise  their  concerns,  but  prefer  informal 
routes. Many expert interviewees saw this as worrisome because it implies that 
concerns are often raised in the wrong place - with people they trust but who are 
not  mandated  to  investigate  or  correct  wrongdoing.  It  was  also  suggested  this 
could lead to increased gossip, and could deteriorate organisational culture. Most 
experts held the view that a hotline is nevertheless important, either as a channel 
of  last  resort  or  as  a  way  to  communicate  management's  vision  on  raising 
concerns.  It  is  important  to  further  develop  with  Belgian  managers,  board 
members,  compliance  officers,  and  HR  practitioners  good  practice  examples  of 
implementing  formal  whistleblowing  channels  other  than  hotlines.  There  is 
much  to  be  gained  from  this.  It  could  generate  culturally  feasible  and  trusted 
internal  whistleblowing  policies  that  ensure  concerns  are  raised  with  people 
who can action correcting malpractices, whilst avoiding the 'uncomfortable' use 
46 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
of hotlines. Employers have every reason to engage in such a dialogue. After all, 
the  UCB example  shows  that  it  is  not  impossible  that  foreign  powers  impose  a 
hotline policy regardless of Belgian fears or distrust. 
A  similar  separate  dialogue  amongst  labour  union  representatives  would  be 
helpful  to  avoid  'smear  campaigns'  against  the  notion  of  whistleblowing  as 
'employees raising concern about malpractice in their workplace'. This results in 
enforcing negative connotations to whistleblowing in the press. In contradiction 
to  the  impression  given  by  media  reports  that  unions  are  opposed  to  internal 
whistleblowing, expert interviewees did not agree unions were always opposed. 
Much  depends  on  the  existing  relation  between  management  and  union 
representatives, and it is crucial to discuss the policy with union representatives 
before  implementing  it.  One  possible  aim  of  a  union  dialogue  might  be  a 
framework  of  requirements  for  internal  whistleblowing  policies  from  a  union 
point of view. A further aid to bridge management and union attitudes to internal 
whistleblowing might come from the advice of the Belgian Privacy Commission. 
Its  preoccupation  with  confidentiality,  and  balancing  interests  of  organisation, 
whistleblower,  and  accused  could  be  used  as  a  starting  point  for  a  dialogue 
towards  balancing  both  risk  management  and  protection  dimensions  of 
whistleblowing. 
Such  a  balance  is  needed.  Management  tends  to  underestimate  the  difficulties 
whistleblowers  can  face  before  and  after  they  raise  their  concerns  inside  their 
organisations,  and  are  generally  worried  that  whistleblower  protection  would 
attract abuse and malicious intent. In that light it is important to develop a long-
term  strategy  to  strengthen  whistleblower  protection  through  legislation.  The 
strategy has to be long-term because there is no leverage for short-term effective 
legislative  success.  One  huge  barrier  is  the  burden  of  proof  being  on  the 
administrative employee to show an employer is abusing their 'right to dismiss'. 
This makes the prospects of a dismissed administrative employee whistleblower 
to  win  their  case  almost  nil.  An  seemingly  obvious  route  to  strengthen  the 
position of the whistleblower is to enforce this through a broadening of the anti-
harassment  legislation.  An  internal  whistleblower  who  experiences  reprisal 
could then make a complaint about these reprisals with the confidential advisors. 
47 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
However, it would be unwise to opt for that route to strengthen the position of 
whistleblowers.  First  because  an  employee  needs  to  bring  a  strong  case 
(including  witnesses)  showing  specific  behavioural  patterns,  which  do  not 
necessarily  fit  whistleblower  experiences.  Second  because  a  confidential 
advisor's first aim is to find reconciliation. The confidential advisor's position is 
not  strong  enough  to  investigate,  correct,  and  sanction  malpractice  in  the 
workplace.  A  much  stronger  strategy  to  strengthen  the  whistleblower  position 
would be to use Art 17 Par 3b of the law of 3 July 1978 as a leverage to clearly 
position the employee who raises a concern about malpractices as someone who 
acts  in  the  public  interest.  The  referred  to  paragraph  imposes  a  duty  on 
employees  to  refrain  from  committing  or  co-operating  in  acts  of  unfair 
competition. 
In  line  with  this,  awareness  needs  to  be  increased  with  the  general  public, 
employees, and management that workplace malpractices have a wider societal 
impact than merely job satisfaction. From our expert interviews we learned that 
the issue of whistleblowing is not on the radar of enterprise risk management in 
Belgium,  and  that  not  only  is  there  a  lack  of  integrity  training  provisions  for 
compliance officers in general (TI 2012: 294), Belgian compliance officers have a 
background which is too legalistic. The implication of that is that they too often 
lack the 'soft skills' necessary in handling potential whistleblowing conflicts. 
 
 
 
48 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 













 
7.  SWOTs 
 
 
 
 
 
 
 
 
Table 5. Public sector 
Strengths 
Weaknesses 
 
Good practice at Flemish level 
 
Lack  of  institutional  structure 
 
Expertise and trouble-shooting (IAVA) 
(investigatory body at federal level) 
 
Evidence  of  pragmatic  piecemeal 
 
Lack  of  legislative  initiatives  at 
legislative  changes  based  on  policy 
Walloon level 
review 
(Flemish 
Ombudsperson   
review of 2010 and Flemish Decree of 
24 October 2012) 
 
Opportunities 

Threats 
  International pressure 
 
Over-zealous procedures in proposal 
  Critical  mass  at  federal  level?  (spill-
at  federal  level  which  would  work 
over to politicians?) 
against whistleblower trust 
  If  whistleblowing  legislation  would  be 
 
Economic 
recession 
and 
passed at federal level, this might take 
communitarian 
issues 
around 
away  fear  on  Walloon  side?  (Flemish 
constitutional 
reforms 
towards 
fear for abuse seems diminished) 
increased  autonomy  for  the  regions 
  Early  signs  of  political  will  at  Walloon 
might  distract  political  attention 
level 
away from good governance 
  Advice Council of State 
 
 
 
 
 
49 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 


















 
 
 
 
 
 
 
Table 6. Private sector 
Strengths 
Weaknesses 
 
2009  Corporate  Governance  Code 
 
no  reference  is  made  to  systems  for 
requires listed companies to comment 
employees  raising  concerns  in  the 
on  systems  through  which  employees 
Corporate  Governance  Code  for  non-
can safely raise concerns 
listed companies (Code Buysse II) 
 
there  is  variation  in  the  approach 
 
lack  of  protective  measures  for 
taken  by  companies  towards  internal 
whistleblowers 
whistleblowing 
 
bad recent media coverage (CASA) 
 
Belgian  Privacy  Commission  has  a 
 
the issue is not on the ERM radar 
position 
on 
internal 
policies, 
emphasising 
guarantees 
for 
confidential reporting 
Opportunities 
Threats 
 
employees  in  Belgium  do  not  remain 
 
people  raise  concern  in  the  wrong 
silent; concerns are raised (but rather 
place  (informally),  which  can  lead  to 
informally) 
gossip or the concern not being taken 
 
employers  are  eager  to  discuss  best 
up) 
practices  with  regard  to  further 
 
there  is  a  general  dislike  or  at  least 
implementing  the  2009  Corporate 
unease with Anglo-like procedures 
Governance Code 
 
managers  tend  to  fear  abuse  of 
 
internal whistleblowing policies can be 
protective measures 
externally  imposed  (e.g.  UCB),  the 
 
there  have  been  cases  where  labour 
implication  of  which  is  that  having  a 
unions  campaign  against  internal 
policy can become a more widespread 
policies 
practice  regardless  of  national  debate 
 
perhaps  the  most  obvious  route  for 
or preferences 
increasing  protection  would  be 
 
Par.  3b  of  Art.  17  of  the  law  of  3  July 
through 
the 
anti-harassment 
1978 imposes a duty on employees to 
legislation,  and  hence  through  the 
refrain  from  committing  or  co-
confidential  advisors.  However,  their 
operating in acts of unfair competition. 
position  within  companies  remains 
weak. 
 
there  is  a  lack  of  training  for 
compliance  officers  in  general,  and 
more  specific  for  the  'soft  skills' 
involved  in  handling  whistleblowing 
conflicts. 
 
50 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 









 
8. Conclusions and suggested action plan 
From  the  research  presented  in  this  report,  we  can  draw  the  following 
conclusions with regard to whistleblowing in the Belgian public sector: 
  there is good practice at Flemish level: there is good cooperation between 
recipients  at  different  levels,  and  policy  reviews  are  successfully 
translated at political level, 
  there is an emerging political and institutional will at the Walloon level to 
understand  whistleblowing  in  a  more  positive  light,  and  it  is  very 
promising to see these wills emerge at the same time, 
  at federal level, the institutional drive that has existed for quite some time 
seems  to  make  some  progress:  there  is  an  integrity  network  across 
departments, and ideas from the institutional side are finally seeing some 
translation  to  the  political  side  (i.e.  the  new  Bill  and  the  calls  for  an 
investigative body). 
 
From  the  research  presented  in  this  report,  we  can  draw  the  following 
conclusions with regard to whistleblowing in the Belgian private sector: 
  internal  whistleblowing  has  been  taken  up  in  the  context  of  corporate 
governance for listed companies but not for non-listed companies, 
  there  is  further  advice  from  an  authoritative  body  (Belgian  Privacy 
Commission) which takes into account and attempts to balance concerns 
from various stakeholders, 
  whereas there is a general unease with hotlines, the Belgian culture is one 
where  employees  raise  their  concerns  about  workplace  malpractice 
informally, and often unsuccessful, 
  there  is  a  need  and  a  demand  for  developing  good  practice  examples  on 
governance, including internal whistleblowing policies, 
  there are no legal protection measures for private sector whistleblowers 
in Belgium, nor is there a viable short-term route to legally strengthen the 
position of whistleblowers. 
 
From  our  research,  and  the  resulting  SWOT  analysis,  we  suggest  the  following 
action points towards successful whistleblowing in the Belgian public sector: 
1.  Strengthen  the  request  at  the  political  level  for  an  appropriately  mandated 
investigatory body at federal level. 
2. At the Walloon level, establish an integrity network at institutional level. 
3. Support the monitoring of the advice and help line at Flemish level, and where 
possible and desirable publish results. 
4. Gather success stories of internal whistleblowing. 
51 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
5. Organize an annual cross regional/federal conference on integrity, to support 
institutional momentum, and facilitate the traveling of ideas from institutional to 
political level. 
From  our  research,  and  the  resulting  SWOT  analysis,  we  suggest  the  following 
action points towards successful whistleblowing in the Belgian private sector: 
6.  Facilitate  a  dialogue  among  managers,  board  members,  compliance  officers, 
and  HR  practitioners  on  how  to  build  more  formal  and  trusted  channels  for 
employees to raise concerns. 
7.  Facilitate  a  dialogue  among  union  representatives  on  conditions  and 
characteristics of acceptable internal whistleblowing policies. 
8.  Develop  a  long-term  viable  strategy  for  strengthening  the  position  of 
whistleblowers through legal protection. 
 
 
 
 
52 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
9. References 
 
Adriaens,  B.  (2009).  'Misbruik  van  ontslagrecht:  zware  bewijslast  voor 
bediende.', 
HR.Square 
15 
May 
2009. 
Available 
on: 
http://www.hrsquare.be/nieuws/misbruik-van-ontslagrecht-zware-
bewijslast-voor-bediende (last accessed 24 September 2012). 
Belgian 
Privacy 
Commission 
(2006). 
Aanbeveling 
betreffende 
de 
verenigbaarheid  van  meldsystemen  (klokkenluidersystemen)  met  de  wet 
van  8  december  1992  tot  bescherming  van  de  persoonlijke  levenssfeer  ten 
opzichte  van  de  verwerking  van  persoonsgegevens.  Advice  nr 01/2006,  29 
november 2006. Ref SA2/SE/2006/059. 
Belgian Privacy Commission (2007). Advies met betrekking tot de vraag over de 
verenigbaarheid  van  de  klokkenluiderwerking  ingesteld  door  het  Vlaams 
decreet van 7 mei 2004 met de wetgeving in verband met de privacy. Brussels: 
Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer (Advice Nr 
03/2007 of 7 February 2007). 
Belgian Senate (2007a). Vraag 3-6430 van mevrouw De Roeck d.d. 15 december 
2006 (N.), Vragen en Antwoorden, Senaat Bulletin 3-84. 
Bourgeois,  G.  (2011).  Beleidsbrief  Bestuurszaken  Beleidsprioriteiten  2011-2012
Flemish Parliament 1311 (2011-2012) – nr1, 24 October 2011. 
Commissie Corporate Governance (2004). Belgische Corporate Governance Code. 
Brussels: 
Commissie 
Corporate 
Governance. 
Available 
at: 
http://www.ecgi.org/codes/documents/bel_code_dec2004_nl.pdf  (Accessed 
21 September 2012). 
Commissie  Corporate  Governance  (2009).  The  2009  Belgian  Code  on  Corporate 
Governance.  Brussels:  Commissie  Corporate  Governance.  Available  at: 
http://www.corporategovernancecommittee.be/en/home  (Accessed  21 
September 2012). 
Commissie  Corporate  Governance  (2011a).  Interne  controle  en  risicobeheer  –
Richtlijnen  in  het  kader  van  de  wet  van  6  april  2010  en  de  Belgische 
53 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
Corporate 
Governance 
Code 
2009. 
Available 
at: 
http://www.corporategovernancecommittee.be/en/tools/richtlijnen_intern
e_controle/default.aspx (last accessed 24 September 2012). 
Commissie Corporate Governance (2011b). Toelichting bij de impact van recente 
wetgeving  op  de  Belgische  Corporate  Governance  Code  2009.  Available  at: 
http://www.corporategovernancecommittee.be/en/tools/toelichting/defau
lt.aspx (last accessed 24 September 2012). 
Commissie  Corporate  Governance  (2012).  Interne  controle  en  risicobeheer  – 
Richtlijnen  in  het  kader  van  de  wet  van  6  april  2010  en  de  Belgische 
Corporate  Governance  Code  2009.  Resultaten  van  de  publieke  raadpleging. 
Available 
at: 
http://www.corporategovernancecommittee.be/en/tools/richtlijnen_intern
e_controle/default.aspx (last accessed 24 September 2012). 
Crombez, J. (2012). Handelingen Plenaire vergaderingen donderdag 7 juni 2012. 
Belgische Senaat Handelingen 5-62. 
De  Clerck,  S.  (2011).  Handelingen  Commissie  voor  de  Justitie  woensdag  9 
november 2011. Belgische Senaat Handelingen 5-101. 
De  Standaard  (2012).  Gemengde  reacties  op  Casa-kliklijn.  De  Standaard  
September 2012. 
Devlies,  C.  (2010).  Compte  Rendu  Analytique  –  Commission  de  la  Justice, 
Chambre des Représentants de Belgique CRABV53-COM063. La Chambre, 2e 
session de la 53e législature. 
EU Compendium (2011). Compendium of the public internal control systems in the 
EU  Member  States  2012.  Luxembourg:  Publications  Office  of  the  European 
Union. 
FSMA  (2011).  De  eerste  verklaringen  inzake  deugdelijk  bestuur: 
opvolgingsstudie  van  Studie  nr.  38,  Studie  nr.  40.  Available  at: 
http://www.corporategovernancecommittee.be/en/2009_code/compliance
_with_the_code/default.aspx (last accessed 24 September 2012). 
54 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
Hassink,  H.,  de  Vries,  M.  and  Bollen,  L.  (2007).  A  Content  Analysis  of 
Whistleblowing Policies of Leading European Companies. Journal of Business 
Ethics (75), 25-44. 
Imagine (2009). Quelqu’un, un jour, a decide de sonner l’alarme … Les lanceurs 
d’alerte, Imagine 75 (September-October), special issue. 
Leys,  J.  and  Vandekerckhove,  W.  (2010).  Geld  voor  heldenmoed.  De  Tijd  (3 
September 2010). 
Moberly, R. and Wylie, L.E. (2011). An Empirical Study of Whistleblower Policies 
in  United  States  Corporate  Codes  of  Ethics.  In  D.  Lewis  and  W. 
Vandekerckhove  (eds)  Whistleblowing  and  Democratic  Values.  London: 
International Whistleblowing Research Network, 27-55. 
Munster, J.F. (2005). La peur du corbeau chez Fortis, Le Soir 16 September 2005. 
Munster,  J.F.  and  Padoan,  B.  (2005).  Faut-il  dénoncer son  collègue?  Le  Soir  (16 
September 2005). 
Ombudsperson (2009). Jaarrapport. Brussels: Vlaamse Ombudsdienst. 
Ombudsperson (2010a). Jaarrapport. Brussels: Vlaamse Ombudsdienst. 
Ombudsperson  (2010b).  Vlaamse  ombudsdienst  2010-2016.  Slim  &  Burgernabij. 
Brussels: Vlaamse Ombudsdienst. 
Ombudsperson  (2011a).  Nota  met  aanbevelingen  van  de  Vlaamse  ombudsman 
over de klokkenluidersregeling. Brussels: Vlaamse Ombudsdients (20111019-
bawee-cdp-001). 
Ombudsperson (2011b). Jaarrapport. Brussels: Vlaamse Ombudsdienst. 
Park,  H.,  Blenkinsopp,  J.,  Oktem,  M.K.,  Omurgonulsen,  U.  (2008).  Cultural 
orientation  and  attitudes  toward  different  forms  of  whistleblowing:  A 
comparison of South Korea, Turkey, and the U.K.,  Journal of Business Ethics 
82, 929-939. 
RTBF  (2012).  La  firme  Casa  incite  ses  employés  à  la  délation.  RTBF  Info  
September  2012.  Available  at:  http://www.rtbf.be/info/societe/detail_la-
55 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
firme-casa-incite-ses-employes-a-la-delation?id=7834080  (Accessed  28 
September 2012) 
TI  (2012).  Evaluatie  van  het  nationale  integriteitssysteem  België.  Brussels: 
Transparency International Belgium. 
Tsahuridu,  E.  (2011).  Whistleblowing  management  is  Risk  management.  In  D. 
Lewis and W. Vandekerckhove (eds) Whistleblowing and Democratic Values
London: International Whistleblowing Research Network, 56-69. 
Tsahuridu,  E.  and  Vandekerckhove,  W.  (2008).  Organisational  Whistleblowing 
Policies: Making Employees Responsible or Liable? Journal of Business Ethics 
(82), 107-118. 
Vandekerckhove,  W.  (2006).  Whistleblowing  and  Organizational  Social 
Responsibility. A Global Assessment. Aldershot: Ashgate. 
Vandekerckhove,  W.  (2010).  European  Whistleblower  Protection:  Tiers  or 
Tears?.  In  D.  Lewis  (ed)  A  Global  Approach  to  Public  Interest  Disclosure. 
Cheltenham/Northampton MA: Edward Elgar, 15-35. 
Vandekerckhove,  W.  and  Lewis,  D.  (2012).  The  Content  of  Whistleblowing 
Procedures: A Critical Review of Recent Offical Guidelines. Journal of Business 
Ethics 108(2), 253-264. 
Vandekerckhove,  W.  and  Tsahuridu,  E.  (2010).  Risky  Rescues  and  the  Duty  to 
Blow the Whistle. Journal of Business Ethics 97(3), 365-380. 
Verhofstadt,  G.  (1999).  De  brug  naar  de  21ste  eeuw.  Regeerakkoord  Federale 
Regering 7 juli 1999. Brussels: Federal Government. 
Wijckmans,  F.  (2006).  De  nieuwe  Belgische  mededingingswet,  Rechtskundig 
Weekblad 15 (December), 622-634. 
Wijckmans, F. and Tuytschaever, F. (2008). Tot zover het Belgisch kartelparadijs, 
Rechtskundig Weekblad 29 (March), 1178-1196. 
Willockx,  F.  (2000).  Persoonlijke  conclusies  van  het  colloquium.  In  F.  Willockx 
(ed)  Crisisbeheer  door  de  overheid  –  Gestion  de  crise  par  le  gouvernement
Brussels: Federale Voorlichtingsdienst. 
56 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
Appendix: Charts 
Title:  Ombudsdecreet  7  July  1998  (amended  by  Decree  7  May  2004  to 
implement whistleblower protection, further amended by Decree on 24 October 
2012), accompanied by protocols of 4 July 2005 between the Ombudsperson and 
the Flemish government, and of 17 May 2006 between the Ombudsperson and 
IAVA. 
Protocols have not been amended yet to reflect changes by Decree of 24 October 
2012. 
 
Yes 
No  Partial 
Notes 
Broad  definition  X 
 

Limitations to scope were removed by Decree 24 Oct 
of whistleblowing 
2012) 
Broad  definition   
 

Civil servant, apprentice, or contractual employee of 
of whistleblower 
a Flemish governmental body. 
Broad  definition   
 

Protection  when  reporting  to  the  Ombudsperson: 
of 
retribution 
against dismissal and disciplinairy measures related 
protection 
to  the  reporting.  Burden  of  proof  is  with  the 
employer. 
Protection  extends  until  two  years  after  the  end  of 
the investigation. 
Internal  reporting  X 
 
 
Internal audit (IAVA) 
mechanism 
Whistleblower 
 

 
 
participation 
Rewards system 
 

 
 
Protection 
of  X 
 
 
Confidentiality 
extended 
to 
reporting 
to 
confidentiality 
Ombudsperson (Decree 24 Oct 2012) 
Anonymous 
 

 
 
reports accepted 
No  sanction  for   
 

Deliberately  false  reporting  will  lead  to  informing 
misguided 
the head of the department of such reporting. 
reporting 
Whistleblower 

 
 
Ombudsperson 
complaints 
authority 
Genuine  day  in   

 
 
court 
Full 
range 
of  X 
 
 
Protection  against  dismissal  and  disciplinairy 
remedies 
measures  related  to  the  reporting  (until  two  years 
after end of investigation). Decree 24 Oct 2012 adds 
re-employment  in  another  organisation  with  the 
Flemish public sector. 
Penalties 
for   

 
 
retaliation 
Involvement 
of   
X  
 
 
multiple actors 
 
 
57 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
Title:  Wetsvoorstel  betreffende  de  melding  van  een  vermoedelijke 
integriteitsschending  in  de  federale  administratieve  overheden  door  haar 
personeelsleden. 
Proposition de loi relative à la dénonciation d’une attainte présumée à l’intégrité 
dans une autorité administrative fédérale par un membre de son personnel. 
Belgian Senate (5-217/2) 
Law  proposal  on  the  reporting  of  a  suspected  breach  of  integrity  within  the 
federal administrative agencies by employees. 
 
Yes 
No  Partial 
Notes 
Broad  definition  X 
 
 
Suspected  breaches  of  legislation,  decisions, 
of whistleblowing 
circulars,  internal  regulations  and  internal 
procedures,  inacceptable  risks  to  life,  health,  or 
safety  of  persons  or  the  environment,  breach  of 
professional  duties,  and  advising  or  ordering 
someone to commit a breach of integrity. It does not 
cover discrimination 
Broad  definition  X 
 
 
Civil  servant,  contractual  employees,  apprentice, 
of whistleblower 
personnel working on a service contract. 
Borad  definition  X 
 
 
Protection for whistleblower and for those who give 
of 
retribution 
witness during investigation. 
protection 
Protection  granted  by  Ombudsperson:  against 
dismissal,  not  extending  a  temporary  contract,    not 
extending  a  probationary  period  into  a  temporary 
contract,  relocation  or  denial  of  relocation  when 
requested,  disciplinary  measures,  denying  salary 
increase,  withholding  opportunities  for  career 
advancement  or  other  resources,  denial  of  annual 
leave, giving a negative evaluation. 
Internal  reporting  X 
 
 
To confidential advisor, in writing. 
mechanism 
Whistleblower 
 
 

This is intended but not that obvious 
participation 
Rewards system 
 
 

 
Protection 
of  X 
 
 
On  whistleblower’s  request  when  reporting  to 
confidentiality 
Ombudsman. Always in internal route. 
Anonymous 
 

 
 
reports accepted 
No  sanction  for   
 

Disciplinary  investigation  following  a  deliberately 
misguided 
false report. 
reporting 
Whistleblower 

 
 
Federal Ombudsperson, reporting to parliament. 
complaints 
authority 
Genuine  day  in   

 
 
court 
Full 
range 
of   

 
 
remedies 
58 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
Penalties 
for   

 
 
retaliation 
Involvement 
of   

 
 
multiple actors 
 
Title:  Artikel  29  Wetboek  van  Strafvorderingen;  Article  29  Code  d’Instruction 
Criminelle (17 November 1808) – Article 29 Criminal Law 
 
Yes 
No  Partial 
Notes 
Broad  definition   

 
Imposes a duty to report crimes come across during 
of whistleblowing 
one’s mandate, to the Crown Prosecutor 
Broad  definition  X 
 
 
All civil servants and public officials, at any  level of 
of whistleblower 
government 
Borad  definition   

 
none 
of 
retribution 
protection 
Internal  reporting   
 

For  those  working  in  tax  administration,  crimes 
mechanism 
related to tax must first be reported to one’s head of 
department. 
Whistleblower 
 

 
 
participation 
Rewards system 
 

 
 
Protection 
of   

 
 
confidentiality 
Anonymous 
 

 
 
reports accepted 
No  sanction  for   

 
 
misguided 
reporting 
Whistleblower 
 

 
 
complaints 
authority 
Genuine  day  in   

 
 
court 
Full 
range 
of   

 
 
remedies 
Penalties 
for   

 
 
retaliation 
Involvement 
of   

 
 
multiple actors 
 
 
 
 
59 
Transparency International Belgium – Providing an Alternative to Silence 
 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Transparency International Belgium 
Boulevard E. Jacqmainlaan 135 
1000 Brussels 
Tel: +32 (0)25090031 
xxxx@xxxxxxxxxxxxxxxxxxx.xx 
www.transparencybelgium.be