Ref. Ares(2022)3360908 - 02/05/2022
Koncern Jura
Ref. SAHHE, KIRST
Den 8. juli 2016
EU PILOT 8540/16/ENVI om direktiv 91/676/EØF, 2000/60/EF
og 92/43/EØF, i relation til den nyligt vedtagne landbrugspakke
Miljø- og Fødevareministeriet har den 4. maj 2016 modtaget EU PILOT
8540/16/ENVI. Det fremgår af Kommissionens henvendelse, at Kommissionen
har påbegyndt undersøgelsen på eget initiativ, bl.a. på baggrund af spørgsmål og
klager.
Nedenfor følger en kort gennemgang af Fødevare- og landbrugspakken samt
baggrunden for den. Herefter gengives de spørgsmål, Kommissionen stiller i
pilotskrivelsen (kursiveret og fed skrift), efterfulgt af Miljø- og
Fødevareministeriets bemærkninger til de stillede spørgsmål.
Baggrund
Den danske indsats for at forbedre tilstanden i vandmiljøet går tilbage til 1987,
hvor iltsvind i Kattegat påviste et behov for at reducere udledningen af
næringsstoffer fra spildevand og landbrug. Danmark var foregangsland med
gennemførelsen af vandmiljøplaner1, allerede inden forhandlingerne af
vandrammedirektivet var påbegyndt.
Danmark kan derfor i dag se tilbage på 30 års vedvarende, succesfuld indsats.
Næringsstofbelastningen fra land er på landsplan reduceret med over 50 % for
kvælstof og ca. 60 % for fosfor siden 1990’erne2. Disse reduktioner har medført
betydelige fald i koncentrationer af næringsstoffer i de kystnære områder, og der
er en udvikling i gang med synlige forbedringer i den økologiske tilstand.
1 For yderligere information om vandmiljøplanerne henvises til
http://mst.dk/borger/landbruget-miljoeet/baeredygtighed-i-
landbruget/vandmiljoeplanerne-et-historisk-overblik/.
2 Seneste resultater af overvågningen, hvoraf fremgår udviklingstendenser, kan ses her:
http://naturstyrelsen.dk/media/180884/vandmiljoe-og-natur-2014.pdf.
Miljø- og Fødevareministeriet • Slotsholmsgade 12 • 1216 København K
Tlf. 38 14 21 42 • Fax 33 14 50 42 • CVR 12854358 • EAN 5798000862005 • xxxx@xxxx.xx • www.mfvm.dk
Næringsstofreduktionen er primært blevet gennemført ved en bevidst satsning på
forbedret spildevandsrensning og ved at pålægge det danske landbrugserhverv en
række miljøkrav. Indsatsen har været, og er også, et væsentligt element i den
danske gennemførelse af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, for at undgå
forringelser på grund af den eksisterende belastning med kvælstof af Natura 2000-
områder. Indsatsen er især sket gennem en række generelle og konkrete
reguleringer, der målrettet har bidraget til at reducere belastningen med kvælstof.
Den hidtidige miljøregulering har dog forhindret landbruget i at udnytte
dyrkningspotentialet fuldt ud, fordi danske landmænd igennem årtier er blevet
pålagt enslydende krav, uanset om deres marker er placeret i sårbare eller robuste
områder. Den allerede opnåede næringsstofreduktion har derfor haft væsentlige
økonomiske omkostninger for landbrugserhvervet, og stillet det i et
konkurrencemæssigt dårligt udgangspunkt sammenlignet med andre
medlemslande.
Miljø- og Fødevareministeriet har vurderet, at næringsstofbelastningen på
nuværende tidspunkt er reduceret til et niveau, hvor en højere grad af målretning
af indsatsen vil sikre omkostningseffektivitet af de nødvendige tiltag for at kunne
sikre, at Danmark kan leve op til vandrammedirektivets krav om god tilstand.
Nye oplysninger fra Aarhus Universitet og Københavns Universitet over de seneste
to år har således vist, at effekten af den generelle reduktion af gødningsnormerne
på 20 % i 2015 er reduceret ganske væsentligt fra ca. 7.000 tons til ca. 4.200 tons,
mens de erhvervsøkonomiske omkostninger ved reguleringen samtidig er
fordoblet fra mellem ca. 400 og 900 mio.kr. til mellem 1.3 og 1.8 mia. kr. årligt.
Da regeringen tiltrådte i 2015, var der et politisk ønske om hurtigst muligt at
omlægge ineffektiv og omkostningstung regulering af landbrugserhvervet.
Regeringen, Konservative, Dansk Folkeparti og Liberal Alliance har derfor indgået
en aftale om en Fødevare- og landbrugspakke, som vil sikre bedre
produktionsvilkår for landbruget og samtidig håndtere en række af de centrale
miljøudfordringer, Danmark står overfor, på sammenhængende og ansvarlig vis.
Hovedformålet med Fødevare- og landbrugspakken er således at indføre et
nødvendigt, grundlæggende paradigmeskift i miljøreguleringen af
landbrugssektoren. Den fremtidige miljøregulering vil være målrettet det enkelte
kystvandopland. Reguleringen skal baseres på en konkret vurdering af det lokale
behov for indsats, så det sikres, at indsatsen gøres dér, hvor der er brug for den.
Hermed sikres det, at miljøindsatsen løftes.
Samlet set vurderes effekten af initiativerne i Fødevare- og landbrugspakken at
bidrage til en forbedring af tilstanden i vandmiljøet, da 50 ud af 119
kystvandoplande forventes at opnå målopfyldelse ved udløb af planperioden for 2.
generation af vandområdeplaner i 2021.
Som nævnt finder regeringen, at der er behov for, at miljøreguleringen tager
udgangspunkt i hvor sårbare de enkelte områder er. Den danske regering har
derfor besluttet at indføre en målrettet regulering, der tager hensyn til vand- og
naturområders sårbarhed. Denne regulering træder i kraft i 2018 med fuld
2
virkning fra 2021. For at sikre at erhvervet ikke pålægges unødige byrder frem til
den nye regulering, har den danske regering besluttet at udfase de reducerede
gødningsnormer trinvist med 2/3 i dyrkningssæsonen 2015/16 og 1/3 fra
dyrkningssæsonen 2016/17. For at sikre beskyttelse af natur og vandområder frem
til den målrettede regulering træder i kraft, indføres en række afværgende
foranstaltninger.
Kommissionen har i sin henvendelse lagt følgende foreløbige vurderinger til
grund:
”På grundlag af de oplysninger, der er indsendt af Danmark, mener
Kommissionens tjenestegrene, at de ændrede danske regler for næringsstoffer
fra landbruget synes at være i modstrid med målene og bestemmelserne i
nitratdirektivets artikel 1 og artikel 5, stk. 5, og vandrammedirektivets artikel 4,
stk. 1, litra a), nr. i), artikel 4, stk. 1, litra b), nr. i), ii) og iii), artikel 4, stk. 4,
artikel 11, stk. 3, litra a), d) og h), og artikel 11, stk. 5:
-
Det forhold, at der allerede har fundet kortfristede ændringer sted, uden
at der er iværksat modvirkende foranstaltninger, har øget risikoen for
kvælstofforurening i allerede stærkt forurenede vandområder og har
øget risikoen for kvælstofbelastning af habitater, som er i dårlig
bevaringstilstand. Dette er i strid med principperne i EU-lovgivningen.
Forberedelsen af et mere målrettet fremtidigt system for at tackle
landbrugets udledning af næringsstoffer til vand fritager ikke for at
overholde den eksisterende miljølovgivning på kort sigt.
-
De strukturelle ændringer, som potentielt udligner en stor mængde
næringsstoftab som følge af ophævelsen af de eksisterende
foranstaltninger, giver ikke de nødvendige garantier for så vidt angår
beskyttelse af vandkvaliteten, navnlig på kort sigt. Potentielle virkninger
af strukturelle ændringer er ikke garanteret, og selv om de er effektive,
fører de måske først til reduktion af næringsstoftab flere år efter den
øgede næringsstofudvaskning, der opstår som følge af ophævelsen af de
eksisterende foranstaltninger. Muligheden for, at strukturelle ændringer
vil give positive virkninger på vandkvaliteten kan ikke være et gyldigt
argument for ikke at gennemføre lovgivning korrekt fra starten.
-
Frivillige foranstaltninger, herunder brug af midler fra fonden til
udvikling af landdistrikter i stedet for obligatoriske foranstaltninger,
som tidligere var anerkendt som grundlæggende foranstaltninger til
opfyldelse af målsætningerne i nitratdirektivet, kan ikke sikre, at der er
taget tilstrækkelig hånd om vandkvaliteten i specifikke områder, der er
påvirket af kvælstofforurening. Brugen af frivillige foranstaltninger til at
opfylde forpligtelserne i nitratdirektivet frem for obligatoriske
foranstaltninger er ikke foreneligt med nitratdirektivet.
-
Fjernelse af de obligatoriske foranstaltninger i henhold til
nitratdirektivet rejser også spørgsmål om, hvordan Danmark kan
overholde vandrammedirektivet for så vidt angår grundlæggende
3
foranstaltninger i medfør af artikel 11, stk. 3, litra d) og h), som
foreskriver kontrol.
-
Trods de manglende oplysninger om omfanget og placeringen af
eventuelt øget kvælstofudvaskning til grundvandet og på trods af de
eksisterende problemer med vandkvaliteten har de danske myndigheder
valgt at iværksætte kortfristede foranstaltninger, der øger udledningen
af næringsstoffer fra landbrugsjord. Dette er uforeneligt med
nitratdirektivets artikel 1 og vandrammedirektivets artikel 11, stk. 3, litra
a), (og bilag VI, del A, nr. ix)), og med artikel 4, stk. 1, litra b), nr. i), hvis
disse foranstaltninger fører til en forringelse af tilstanden, og med artikel
4, stk. 1, litra b), nr. iii), hvis der er en væsentlig og vedvarende
opadgående tendens i koncentrationen af forurenende stoffer. Derudover
lader det til, at Danmark ikke træffer tilstrækkelige foranstaltninger for
at håndtere diffus forurening som krævet i vandrammedirektivets artikel
11, stk. 3, litra d) og h).”
Gennemførelse af Fødevare- og Landbrugspakken
Beslutningen om at udfase de reducerede gødningsnormer fra dyrkningssæsonen
2015/16 og derefter indfase den målrettede regulering fra 2018 skyldes, at det var
regeringen magtpåliggende straks at afskaffe byrder for erhvervslivet, hvis effekten
af byrden ikke stod mål med gevinsten. Den hidtidige miljøregulering var ikke
længere tilstrækkelig omkostningseffektiv, og den samme beskyttelsesindsats kan
nås med anvendelse af mere målrettede og omkostningseffektive afværgende
foranstaltninger. Da den målrettede regulering tager tid at udvikle og indfase, vil
der være en overgangsperiode frem til indfasningen af den målrettede regulering
fra 2018, hvor der er iværksat afværgeforanstaltninger for at imødegå udfasningen
af de reducerede gødningsnormer. Afværgeforanstaltningerne uddybes nedenfor.
Udfasningen af normreduktionen vil således frem mod 2018 blive ledsaget af
afværgende foranstaltninger med det formål at undgå negativ indvirkning på
vandområderne og visse naturtyper som følge af udfasningen af de reducerede
gødningsnormer. Miljø- og Fødevareministeriet målretter disse foranstaltninger
mod vandområder, grundvandsforekomster og visse naturtyper beskyttet efter
habitatdirektivet3, hvor der ellers ville have kunnet været en midlertidig
mertilførsel af næringsstoffer.
Udfasningen af normreduktionen er gennemført ved en ændring i
gødskningsloven, som blev vedtaget i februar 2016. Efter lovændringen er miljø-
og fødevareministeren bemyndiget til at udstede en bekendtgørelse om regulering
af jordbrugets anvendelse af gødning i en konkret planperiode, dvs. at udfase de
reducerede gødningsnormer. Ved ændring af gødskningsbekendtgørelsen4 i marts
2016 blev normreduktionen udfaset med to tredjedele og den sidste tredjedel
udfases 1. august 2016.
3 Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper og vilde planter.
4 Bekendtgørelse nr. 280 af 16. marts 2016 om jordbrugets anvendelse af gødning i
planperioden 2016/2017, som ændret ved bekendtgørelse nr. 1055 af 1. juli 2016.
4
Strategisk miljøvurdering
Miljø- og Fødevareministeriet har i henhold til direktivet om vurdering af visse
planer og programmers indvirkning på miljøet5 udarbejdet en strategisk
miljøvurdering af planen om ændring af kvælstofnormerne.
Miljørapporten
”Miljørapport for forslag til plan for ændrede
gødskningsnormer” i 2015 forholder sig til de miljø- og naturmæssige
påvirkninger, der kan ske som følge af de samlede lempelser af miljøreguleringen i
forhold til restriktioner i kvælstofudledningen, som er indeholdt i aftalen om en
Fødevare- og landbrugspakke. Ud over ændringen af gødskningsloven, indgår
ophævelsen af randzoneloven og ændringen af reglerne om jordbearbejdning i de
vurderinger, der fremgår af miljørapporten. Miljørapportens vurdering af
påvirkningen af miljø- og natur er foretaget med afsæt i de forudsætninger, der er
politisk aftalt med Fødevare- og landbrugspakken, herunder
baselinefremskrivningen (strukturudvikling og effekt af allerede besluttede
initiativer), udmøntningen af afværgende foranstaltninger og iværksættelse af en
målrettet regulering.
Miljø- og Fødevareministeriet har i 2016 på baggrund af miljørapporten
udarbejdet en juridisk vurdering af udmøntningen af bemyndigelsen i
gødskningsloven, hvor udfasningen af de reducerede gødningsnormer er vurderet i
henhold til en række direktiver. Miljø- og Fødevareministeriet har vurderet, at
udfasningen af de reducerede gødningsnormer er i overensstemmelse med
forpligtelserne i de relevante direktiver.
Miljøvurderingen har været i 8 ugers høring i perioden 22. december 2015 – 17.
februar 2016. Den sammenfattende redegørelse af miljøvurderingen6 og den
juridiske vurdering7 er offentlig tilgængelige på Folketingets hjemmeside8.
I miljørapportens ikke-tekniske resumé beskrives effekterne af de lempelser, der
gennemføres med Fødevare- og landbrugspakken, samt de foranstaltninger, der
lokalt skal sikre mod forringelse af tilstanden for vandmiljø og natur, og de
foranstaltninger, der målrettet skal sikre forbedring af tilstanden.
Udfasningen af normreduktionen som følge af Fødevare- og landbrugspakken vil
isoleret set indebære en mertilførsel af kvælstof til kystvande på ca. 2.740 tons
kvælstof i 2016 stigende til ca. 4200 tons kvælstof i 2017, ca. 4.350 tons kvælstof i
2018 og 4.725 tons kvælstof i 2021. En udfasning af normreduktionen vil
endvidere isoleret set øge mængden af nitrat i grundvandet. Den isolerede
miljøpåvirkning som følge af øget gødskning vil til dels imødegås af en række
modsatrettede effekter, herunder væsentligst den såkaldte baseline 2021-effekt
(strukturudvikling og effekt af allerede besluttede initiativer) og udlæg af arealer
med efterafgrøder.
5 Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/42/EF af 27. juni 2001 om vurdering af
bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet.
6 http://www.ft.dk/samling/20151/lovforslag/L68/bilag/14/1601598/index.htm
7 http://www.ft.dk/samling/20151/almdel/mof/bilag/348/1611271.pdf
8 http://www.ft.dk/samling/20151/lovforslag/l68/bilag/4/1584916.pdf
5
Baselinefremskrivningen
I den samlede aftale om Fødevare- og landbrugspakken er det lagt til grund, at en
faktisk forringelse af kystvande, grundvand eller natur vil være i strid med EU-
direktiverne. Der er derfor i forbindelse med dimensioneringen af de
kompenserende foranstaltninger taget udgangspunkt i en fremskrivning af
udviklingen i tilførslen af næringsstoffer til grundvandet og kystvandene fra
Aarhus Universitet.
I vand(område)planerne for 2009-2015 blev der indregnet en baselineeffekt af
allerede trufne beslutninger og udmøntningen af disse. Ved opdateringen af
basisanalysen i henhold til vandrammedirektivets artikel 5 forud for
vandområdeplanerne for 2015-2021 blev det konstateret, at der faktisk har været
en sådan baselineeffekt samt at den har været underestimeret, hvilket er bekræftet
af statistiske analyser af en faldende kvælstoftilførsel til kystvande i den
pågældende periode. Også i forbindelse med fastsættelse af indsatser i
vandområdeplanerne 2009-2015 blev det lagt til grund, at der blev udtaget
landbrugsareal fra dyrkning.
Baselineeffekt og vurderingen af baselineeffekten i relation til Fødevare- og
landbrugspakken er foretaget af en uafhængig forskningsinstitution (Aarhus
Universitet). Baselineeffekt er en anerkendt effekt og hviler i relation til Fødevare-
og landbrugspakken på et solidt fagligt skøn.
Det er efter Miljø- og Fødeministeriets opfattelse almindelig praksis at tage højde
for strukturelle effekter i bred forstand i forbindelse med fremskrivninger. Denne
praksis har Kommissionen selv anvendt ved GAINS-modellen, der bruges af EU-
kommissionen ift. fastlæggelse af målforpligtelser og byrdefordeling mellem EU’s
medlemsstater i forhold til NEC-direktivet og klimamålsætninger, og som tager
højde for fremskrivninger af udviklingen, herunder for eksempel ændringer i
arealudnyttelsen.
Der er ikke grundlag for at antage, at en baselinefremskrivning ikke skulle være
tilstrækkelig sikker til at kunne indgå i grundlaget for udarbejdelsen af et
indsatsprogram.
Kompenserende foranstaltninger
Fødevare- og landbrugspakken indeholder på baggrund af beregningerne af
udfasning af normreduktionen og baselinefremskrivning følgende
afværgeforanstaltninger, som skal sikre mod midlertidig forringelse af tilstanden
for vandmiljø og natur indtil den målrettede regulering, som skal sikre en løbende
forbedring af miljøtilstanden, træder i kraft fra dyrkningssæsonen 2018-19:
For det første fastsættes der bindende regler om landbrugets mulighed for at
bruge de samme virkemidler til at opfylde henholdsvis det fortsatte nationale krav
om 240.000 ha efterafgrøder og EU's krav om at en del af den direkte støtte
afhænger af, at der er udlagt 5 pct. såkaldt miljøfokusareal (MFO). I det omfang
landmanden anvender brak, lavskov eller randzoner som miljøfokusareal, vil disse
virkemidler ikke kunne anvendes som alternativ til det nationale efterafgrødekrav.
Initiativet giver en reduktion på 1.197 ton kvælstof i 2016 og en permanent effekt
6
på 867 ton kvælstof i de efterfølgende år. Ordningen er ikke forbundet med
kompensation til de enkelte landmænd.
For det andet iværksættes og finansieres yderligere kompenserende kollektive
virkemidler som fx vådområder, minivådområder og skovrejsning under
landdistriktsprogrammet i 2017-2020. Indsatserne, der er bindende for de parter,
der indgår de konkrete aftaler om de yderligere kompenserende virkemidler, giver
en akkumuleret reduktion på 1.435 ton kvælstof i 2021.
For det tredje er det forudsat i Fødevare- og landbrugspakken, at der etableres en
midlertidig efterafgrødeordning, som dimensioneres på baggrund af de samlede
beregninger af effekten af lempelser og øvrige kompenserende foranstaltning og
dermed vil sikre mod en merbelastning af kystvande, grundvand og sårbare
naturområder i 2016, 2017 og 2018.
Efterafgrødeordningen tilrettelægges således på en sådan måde, at der ikke vil
være en risiko for forringelse af natur eller miljø som følge af Fødevare- og
landbrugspakken. Ordningen vil være kompenseret under
de minimis-reglerne
med en støttesats, der er beregnet ud fra de direkte omkostninger ved udlægning
af efterafgrøder og således, at det vil være attraktivt for den enkelte landmand at
indgå i ordningen. Det er besluttet at supplere den frivillige efterafgrødeordning
med et obligatorisk efterafgrødekrav, resulterende i en hybrid mellem frivillighed
og obligatorisk regulering, hvis det i et givent år konstateres, at den frivillige
ordning ikke har tilvejebragt den nødvendige miljøeffekt i et givent delvandopland.
Konsolidering af indsatsbehov
I forlængelse af Fødevare- og landbrugspakken og ovennævnte miljørapport og i
forbindelse med udarbejdelsen af vandområdeplanerne for perioden 2015-2021 er
det faglige grundlag for dimensioneringen af efterafgrødeordningen blevet
konsolideret. Der henvises til vandområdeplanerne for perioden 2015-2021,
herunder bilag 19.
Konsolideringen i forbindelse med færdiggørelsen af vandområdeplanerne har
dels givet anledning til en mindre justering af indsatsbehovet ift. kystvande på
baggrund af en ændret målbelastning i nogle vandområder og dels justeringer som
følge af ændret fremtidig regulering og placering af dambrug og havbrug.
Derudover er der gennemført en analyse af risikoen for en merbelastning med
nitrat af grundvand som følge af de lempelser, der er besluttet i Fødevare- og
landbrugspakken.
Endelig er der foretaget en analyse af, hvor stor en del af den ekstra gødning, der
efter udfasning af 2/3 dele af de reducerede gødningsnormer, faktisk er blevet
anvendt i dyrkningssæsonen 2015/16.
9 Den danske regering offentliggjorde vandområdeplaner for 2. planperiode den 27. juni
2016. Vandområdeplanerne kan læses på Styrelsen for Vand- og Naturforvaltnings
hjemmeside: http://svana.dk/vand/vandomraadeplaner/vandomraadeplaner-2015-
2021/vandomraadeplaner-2015-2021/
7
Aarhus Universitet har vurderet, at data fra landbrugserhvervet ”giver en
indikation af uudnyttet kvote i 2015/16”.10 Data består af en
spørgeskemaundersøgelse, og understøttes af de aktuelle forventninger fra de
store gødningsfirmaer i Danmark (Yara, DLG, DLA og DanGødning) til salget i
2016 i forhold til 2015 baseret på deres salgstal frem til medio maj 2016. Tallene
viser, at danske landmænd gennemsnitligt vil anvende 60 pct. af den ekstra
kvælstofkvote, som de har fået stillet til rådighed i dyrkningsåret 2015/2016 som
følge af ophævelsen af de reducerede gødningsnormer svarende til en
meranvendelse på 8 % i forhold til de tidligere gødningsnormer ved 2/3 udfasning
af 20 % normreduktionen. Den samlede vurdering af kvælstofforbruget for
dyrkningsåret 2015/2016 har derfor taget udgangspunkt i dette.
Konsolideringen af indsatsbehovet for at modvirke en merudledning af kvælstof til
kystvande, grundvand og visse sårbare naturtyper er således baseret på en
beregning af effekten af de gennemførte lempelser af kvælstofreguleringen,
effekten af baseline, samt effekten af MFO-ordningen og de kollektive virkemidler.
Den konsoliderede beregning af indsatsbehovet er gennemført for hvert af de 119
kystvande samt for alle de danske grundvandsforekomster og viser, hvorledes
efterafgrødeordningen skal dimensioneres i hvert delvandopland for at modvirke
en merudvaskning af kvælstof fra rodzonen. Hermed sikres samtidig mod en
merudvaskning, som ville have kunnet give forringelse i forhold til visse sårbare
naturtyper.
Endelig dimensionering af efterafgrødeordning
Det er på baggrund af ovenstående konsolidering af indsatsbehovet i forhold til
kystvande, grundvand og visse naturtyper slået fast, at der ikke er et supplerende
indsatsbehov i 2016. I 2017 og 2018 er der et supplerende indsatsbehov, som
imødegås gennem udlægning af ekstra efterafgrøder.
Det samlede kompensationsbehov for grundvand og kystvand er 180.000 ha
efterafgrøder i 2017 og 139.000 ha efterafgrøder i 2018. Regeringen har afsat de
nødvendige midler til at gennemføre denne indsats. Der må dog forventes et vist
overlap mellem de efterafgrøder, der kompenserer grundvand og de efterafgrøder,
der kompenserer kystvandet.
Det er besluttet at supplere den frivillige efterafgrødeordning med et obligatorisk
efterafgrødekrav, resulterende i en hybrid mellem frivillighed og obligatorisk
regulering, hvis det i et givent år konstateres, at den frivillige ordning ikke har
tilvejebragt den nødvendige miljøeffekt i et givent delvandopland.
Det obligatoriske krav vil svare til den samlede manko for henholdsvis kystvande
og grundvand, som eventuelt ikke er opnået gennem frivillighed. Det obligatoriske
krav er ikke kompenseret, hvilket sikrer yderligere incitament til at deltage i den
frivillige ordning. Der vil, med andre ord, ved konstatering af en manglende effekt
i et delvandopland, blive sat ind med et obligatorisk efterafgrødekrav som sikrer
10 Eriksen et al., 2016. Vedrørende ”Vurdering af data fra Landbrug & Fødevarer til brug for
samlet vurdering af kvælstofpåvirkning af grundvandsmagasiner” fra DCA – Nationalt
Center for Fødevarer og Jordbrug.
8
realiseringen af miljøeffekten, uagtet erhvervets tilslutning til den frivillige
ordning. Efterafgrøderne ligger ud over de 240.000 ha efterafgrøder årligt, der
udlægges til opfyldelse af eksisterende nationale krav og som kan indgå i
opfyldelsen af MFO-kravet.
Landmændene indberetter via Fællesskemaet, som er åbent i perioden 1. februar
til medio april 2017, hvor mange efterafgrøder, de ønsker at etablere via den
frivillige ordning. På den baggrund kan Miljø- og Fødevareministeriet opgøre, om
der er blevet tilvejebragt den nødvendige effekt.
Såfremt det efter Fællesskemaets lukning viser sig, at den frivillige
efterafgrødeordning ikke har tilvejebragt den nødvendige effekt, vil
hjemmelsgrundlaget for et obligatorisk efterafgrødekrav blive tilvejebragt ved
vedtagelse af et lovforslag i Folketinget inden sommerferien 2017.
De eventuelle obligatoriske efterafgrøder vil blive udlagt senest i august 2017, så de
kan få effekt fra det tidspunkt.
Målrettet regulering
Med henblik på at sikre en forbedring af tilstanden i kystvande og grundvand i
vandområdeplanerne for 2015-2021 træder en målrettet regulering af
udvaskningen af kvælstof fra landbruget til såvel kystvande som grundvand i kraft
i 201811.
Den kommende målrettede regulering skal bygge på
et princip om, at
udvaskningsadgangen differentieres geografisk i forhold til, hvilke miljømål de
enkelte kystvandoplande (90 i alt i Danmark) skal opnå. Måltilstanden i de enkelte
kystvandområder fastsættes på baggrund af det nye opgjorte indsatsniveau.
Udvaskningsadgangen bliver i hvert kystvandopland fastsat, så det sikres, at
bedrifterne i området tilsammen holder sig inden for den maksimalt acceptable
udledning i området. Ved beregning af udvaskningsadgangen indregnes arealernes
gennemsnitlige robusthed (retention) i de enkelte kystvandoplande.
Som
det andet princip planlægges, at den enkelte bedrift tildeles en
udvaskningsadgang i vandmiljøet, opgjort som kg. kvælstof, der maksimalt må
udvaskes pr. ha. Udvaskningsretten er ens for alle bedrifter indenfor det enkelte
kystvandopland.
Som
det tredje princip skal den enkelte bedrift have fleksibilitet i forhold til,
hvordan udvaskningsadgangen overholdes. Det kan ske ved nærmere fastsatte
kvælstofreducerende virkemidler med en dokumenteret effekt på udvaskningen
(efterafgrøder, mellemafgrøder, tidlig såning af vinterafgrøder mv.). Der arbejdes -
frem mod igangsætningen af den målrettede regulering - på at øge antallet af
virkemidler, som kan anvendes af den enkelte bedrift.
Som
det fjerde princip skal der etableres en kompensationsordning i forhold til en
indsats på 3.500 ton kvælstof i 2021, som kompenserer bedrifterne økonomisk for
11 http://svana.dk/media/201922/kort1_maalrettet-regulering-
markeffekt_detgroennekort.pdf
9
omkostninger forbundet med den reducerede udledningsret, som følge af den
målrettede regulering.
Differentieringen indebærer, at bedrifter i kystvandoplande med et højt
indsatsbehov tildeles en begrænset udvaskningsadgang, mens bedrifter i
kystvandoplande med lavt indsatsbehov kan tildeles en højere udvaskningsadgang.
Det vil derudover blive kortlagt i hvilke kystvandoplande, hvor der er behov for en
indsats for at beskytte grundvandet. Denne kortlægning vil indgå som kriterie for
udmålingen af den målrettede regulering, således at der tages hensyn til både
kystvande og grundvand.
Samlet fremgang i tilstanden
I sammenhæng med de i Fødevare- og landbrugspakken omfattede
afværgeforanstaltninger har Danmark vedtaget vandområdeplaner for 2.
planperiode frem til 202112. De danske vandområdeplaner har til formål at
forbedre og vedligeholde tilstanden i dansk overfladevand og grundvand. Planerne
indeholder grundlæggende og supplerende foranstaltninger, som skal
gennemføres for at nå miljømålene for de målsatte vandområder, herunder den
kommende målrettede regulering.
Den målrettede regulering skal reducere belastningen af kvælstof til kystvandene
med 3.500 tons kvælstof årligt fra 2021. Samlet set, inklusive de kollektive
virkemidler som vådområder, minivådområder og skovrejsning samt ændringen af
reglerne vedrørende MFO, vil belastningen af de danske kystvande således være
reduceret med ca. 7.000 tons kvælstof. Tilsvarende vil den målrettede regulering
give en væsentlig forbedring af tilstanden for de danske grundvandsforekomster.
I 2021 ved udgangen af vandrammedirektivets 2. planperiode, vil udledningen af
kvælstof til kystvandene således være reduceret væsentligt. Ud af alle 119
kystvandområder i Danmark er - ved senest opgjorte status - to vandområder
kommet i ”god tilstand”. Når planperioden 2015-2021 (VP2) udløber, er det
forventningen, at yderligere 48 kystvandområder i 2021 kommer i ”god tilstand”,
under forudsætning af at andre lande også leverer deres andel.13
Det er på ovenstående baggrund Miljø- og Fødevareministeriets opfattelse, at
Fødevare- og landbrugspakken samlet set er et udtryk for en fortsættelse af
Danmarks mangeårige indsats til gavn for natur og miljø. En indsats, der vurderes
at være i overensstemmelse med de EU-retlige forpligtigelser.
Under antagelse af øget gødningsudnyttelse
Fra 2017 og frem forudsættes normudfasningens effekt på vandmiljøet fuldt ud af
imødegået af de afværgende foranstaltninger.
For så vidt angår 2016 lægges det til grund i vurderingen, at forhøjelsen af
kvælstofnormerne kun udnyttes med 60 % i 2016, jf. spørgeskemaundersøgelse og
12 I henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/60/EF af 23. oktober 2000
om fastlæggelse af en ramme for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger.
13 http://svana.dk/media/202872/n_maalopfyldelse-i-2021.pdf
10
analyse af forventninger fra gødningsleverandører. Som beskrevet vurderer Århus
Universitet, at undersøgelsen ”giver en indikation af uudnyttet kvote i 2015/16”14.
Det er Miljø- og Fødevareministeriets vurdering, at kvoteforhøjelsen ikke vil
udnyttes fuldt ud. Skulle der mod forventning være en udnyttelse på mere end 60
% i 2016, vil der kunne være en midlertidig merudledning i enkelte
kystvandområder og en midlertidig merpåvirkning på grundvandsforekomster.
Eventuel merudledning af kvælstof i 2016 som følge af højere udnyttelse end 60 %
af kvoteforhøjelsen, ville kunne indebære en risiko for negativ påvirkning af natur
inden for og uden for Natura 2000-områder.
Der kan i givet fald ske merudledning til ca. 20 marine Natura 2000-områder
fordelt i hele landet. Langt størstedelen af disse midlertidige merudledninger til
disse 20 områder ville dog i givet fald ligge på et niveau under 1 % af den samlede
belastning, og disse udledninger vurderes næppe at kunne have en målbar effekt
på arter eller naturtyper. I Vadehavet kunne der med mere end 60 %
kvoteudnyttelse i 2016 være en mindre merudledning på op til 2,5 %, men denne
udledning forventes i så fald heller ikke at få en målbar effekt som følge af stor
vandudskiftning i området. En eventuel merbelastning i et så begrænset omfang
ville skulle ses i sammenhæng med de betydelige udsving, der findes i den årlige
opgørelse af belastningen, og det er usikkert, om en et-årlig merudledning i denne
størrelsesorden ville kunne få en målbar effekt i det marine miljø.
Med de gældende regler om kommunernes indsatsplanlægning og de fastsatte
kvalitetskrav til drikkevand, som vandforsyningerne skal leve op til, forventes det,
at den eksisterende regulering vil håndtere drikkevandsbeskyttelsen
tilfredsstillende.
En større udnyttelse end 60 % af kvoteforhøjelsen kan forventes at indebære en
øget udledning af ammoniak til luften. Den øgede ammoniakemission vil skulle
elimineres i henhold til internationale forpligtelser. Såfremt der måtte ske en
merudledning af ammoniak, håndteres dette i regi af NEC-direktivet.
Selv med en større udnyttelse end 60 % af kvoteforhøjelsen i 2016 vil udfasningen
af normreduktionen samt planlagte afværgende foranstaltninger i den overvejende
del af overfladevandområderne kunne gennemføres, uden at dette indebærer en
negativ indvirkning.
I et scenarie, hvor forhøjelsen af kvælstofkvoten udnyttes med mere end 60 % i
2016, forudsættes det således alene, at udfasningen af normreduktionen kan
medføre en midlertidig og meget begrænset mertilførsel af kvælstof til enkelte
kystvande samt tilførsel af nitrat til grundvandsforekomster, herunder særligt
forekomster inden for den del af grundvandsressourcen, der ikke anvendes til
drikkevandsindvinding.
14 Eriksen et al., 2016. Vedrørende ”Vurdering af data fra Landbrug & Fødevarer til brug for
samlet vurdering af kvælstofpåvirkning af grundvandsmagasiner” fra DCA – Nationalt
Center for Fødevarer og Jordbrug.
11
Den årlige tilførsel af næringsstoffer til de enkelte vandområder kan opgøres årligt
bl.a. gennem data fra overvågningsprogrammet NOVANA. Opgørelsen er for de
enkelte år meget afhængig af en række faktorer, herunder væsentligst årets
nedbør. Det er således ikke muligt at forudsige med sikkerhed, hvad tilførslen af
næringsstoffer vil være i det kommende år.
Kvalitetselementerne responderer på en lang række faktorer, og der vil være en
usikkerhed knyttet til, om der for et kvalitetselement faktisk kan registreres frem-
eller tilbagegang som følge af små forskydninger i næringsstoftilførslen. I praksis
vil det derfor næppe være muligt for et enkelt år at fastslå, om et skift i tilførslen i
de nævnte størrelsesordener har haft en kausal, målbar effekt på
kvalitetselementerne. Hertil kommer, at en vurdering af den økologiske tilstand
efter vandrammedirektivet baseres på flere års målinger for at udjævne naturligt
forekommende år til år-variationer. Et enkelt års effekt på kvalitetselementerne vil
således i tilstandsvurderingen blive udjævnet over den betragtede årrække.
Som det ligeledes fremgår af miljørapporten, vil det næppe være muligt for et
enkelt år at fastslå, om et skift i tilførslen i de nævnte størrelsesordener har haft en
kausal, målbar effekt på kvalitetselementerne. På det foreliggende vidensniveau er
det derfor ikke muligt entydigt at afgøre, om den anslåede mertilførsel ville føre til
et fald i tilstandsklasse, eller om der ville være tale om en målbar påvirkning af
kvalitetselementerne i vandområder i den laveste tilstandsklasse. Givet de relativt
beskedne eventuelle procentuelle forøgelser, vurderes det dog overvejende
usandsynligt, at eventuelle mertilførsler vil give anledning til direkte målbare
forringelser af vandområdernes tilstand bedømt ud fra de relevante
kvalitetselementer.
Miljø- og Fødevareministeriet forudsætter således, at fra 2017 og frem vil
normudfasningens effekt på vandmiljøet fuldt ud være imødegået af de
afværgende foranstaltninger. I 2021, når den samlede kvælstofreducerende indsats
er implementeret, forventes udledningen af næringsstoffer og ammoniak at ville
være reduceret.
1. Er
de
danske
myndigheder
enige
i
vurderingen
fra
Kommissionens tjenestegrene om de trufne foranstaltningers
ineffektive
karakter
og
den
potentielle
overtrædelse
af
nitratdirektivets artikel 1 og artikel 5, stk. 5?
Nitratdirektivet har til formål at nedbringe og forebygge vandforurening forårsaget
eller fremkaldt af nitrater, som stammer fra landbruget, jf. artikel 1. Ift. forskellen
mellem nitratdirektivet og vandrammedirektivet er det væsentligt, at
vandrammedirektivet fastsætter en overordnet ramme for en integreret
vandforvaltning af overfladevand og grundvand. For så vidt angår nitratforurening
fra landbruget henviser vandrammedirektivet til nitratdirektivet.
Nitratdirektivet udgør således en integreret del af vandrammedirektivet, og
foranstaltninger til at opnå målsætningerne i henhold til vandrammedirektivet
bidrager også til at nå målsætningerne i henhold til nitratdirektivet.
12
Nitratdirektivet er specifik rettet mod forurening med nitrater, der stammer fra
landbruget, og direktivet stiller således krav om, at medlemsstaterne fastsætter
foranstaltninger, som f.eks. kvælstofnormer for afgrøder, krav til opbevaring af
husdyrgødning og udbringningsperioder for gødning.
Nitratdirektivet er implementeret i dansk ret i bl.a. gødskningsloven,
husdyrgødningsbekendtgørelsen og bekendtgørelse om jordbrugets anvendelse af
gødning i planperioden 2015/2016, der opdateres årligt for hver planperiode, og
plantedækkebekendtgørelsen15.
Nitratdirektivets artikel 1 fastslår:
Dette direktiv har til formål:
-
at nedbringe vandforurening forårsaget eller fremkaldt af nitrater,
der stammer fra landbruget, og
-
at forebygge yderligere forurening af denne art.
Direktivets artikel 5, stk. 5, fastslår:
5. Medlemsstaterne træffer inden for rammerne af
handlingsprogrammerne desuden de supplerende foranstaltninger eller
skærpede foranstaltninger, som de anser for nødvendige, hvis det allerede
fra starten eller på baggrund af de erfaringer, der indhøstes i forbindelse
med handlingsprogrammernes gennemførelse, viser sig, at
foranstaltningerne i stk. 4 ikke er tilstrækkelige til at nå de mål, der er
fastsat i artikel 1. Ved udvælgelsen af disse foranstaltninger tager
medlemsstaterne hensyn til, om de er effektive og rentable i forhold til andre
mulige forebyggende foranstaltninger.
Kommissionen angiver i pilotskrivelsen, at:
De strukturelle ændringer, som potentielt udligner en stor mængde
næringsstoftab som følge af ophævelsen af de eksisterende foranstaltninger,
giver ikke de nødvendige garantier for så vidt angår beskyttelse af
vandkvaliteten, navnlig på kort sigt. Potentielle virkninger af strukturelle
ændringer er ikke garanteret, og selv om de er effektive, fører de måske
først til reduktion af næringsstoftab flere år efter den øgede
næringsstofudvaskning, der opstår som følge af ophævelsen af de
eksisterende foranstaltninger. Muligheden for, at strukturelle ændringer vil
give positive virkninger på vandkvaliteten kan ikke være et gyldigt
argument for ikke at gennemføre lovgivning korrekt fra starten.
Frivillige foranstaltninger, herunder brug af midler fra fonden til udvikling
af landdistrikter i stedet for obligatoriske foranstaltninger, som tidligere
var anerkendt som grundlæggende foranstaltninger til opfyldelse af
målsætningerne i nitratdirektivet, kan ikke sikre, at der er taget
15 Bekendtgørelse nr. 1777 af 16. december 2015 om plantedække og om
dyrkningsrelaterede tiltag.
13
tilstrækkelig hånd om vandkvaliteten i specifikke områder, der er påvirket
af kvælstofforurening. Brugen af frivillige foranstaltninger til at opfylde
forpligtelserne i nitratdirektivet frem for obligatoriske foranstaltninger er
ikke foreneligt med nitratdirektivet.
Miljø- og Fødevareministeriet er af de nedenfor anførte grunde ikke enig i
Kommissionens vurdering af, at de samlede besluttede foranstaltninger er
ineffektive, ligesom Miljø- og Fødevareministeriet heller ikke er enig i, at
retstilstanden i Danmark er i strid med nitratdirektivets artikel 1 og artikel 5, stk.
5.
Foranstaltningernes karakter
Hovedformålet med Fødevare- og landbrugspakken er at indføre et nødvendigt,
grundlæggende paradigmeskift i miljøreguleringen af landbrugssektoren. Den
fremtidige miljøregulering vil være målrettet det enkelte kystvandopland.
Reguleringen skal baseres på en konkret vurdering af det lokale behov for indsats,
så det sikres, at indsatsen gøres dér, hvor der er brug for den. Hermed sikres det,
at miljøindsatsen løftes.
Foranstaltningerne i Fødevare- og landbrugspakken bygger på anvendelse af en
baseline. Baselineeffekt er en anerkendt effekt, og hviler i relation til Fødevare- og
landbrugspakken på et solidt fagligt skøn foretaget af en uafhængig
forskningsinstitution (Aarhus Universitet). Baselineeffekten er udregnet fra 2013
og frem. Dette skyldes, at estimaterne tager udgangspunkt i 2012, hvor Miljø- og
Fødevareministeriet har den seneste konsoliderede viden om
udledningerne/basisbelastningen. Basisbelastningen er udregnet som et
gennemsnit af 2010, 2011, 2012, 2013 og 2014, med henblik på at have så robust
en basisbelastning som muligt.
Baselinefremskrivningen, der blev inddraget ved arbejdet med
vand(område)planerne for perioden 2009-2015 blev ved opdatering af
basisanalysen i henhold til vandrammedirektivet forud for vandområdeplanerne
for 2015-2021 bekræftet af statistiske analyser af en faldende kvælstoftilførsel til
kystvande.
Samlet set vurderes effekten af initiativerne i Fødevare- og landbrugspakken at
bidrage til en forbedring af tilstanden i vandmiljøet, da 50 kystvandoplande
forventes at opnå målopfyldelse ved udløb af planperioden for 2. generation af
vandområdeplaner i 2021.
Den hidtidige miljøregulering, der har fastsat ensartede krav for f.eks. landbrug
uanset hvor disse er placeret, har, som ovenfor nævnt, sikret en nedgang i
udledning af kvælstof til vand- og naturområder. Med henblik på at sikre en fortsat
målopfyldelse er der behov for, at miljøreguleringen fremover tager udgangspunkt
i hvor sårbart de enkelte områder er. Den danske regering har derfor besluttet at
indføre en målrettet regulering, der tager hensyn til vand- og naturområders
sårbarhed, og som er mere omkostningseffektiv (rentabel) end generelle
normreduktioner. Denne regulering indfases fra 2018 og forventes endeligt
gennemført i 2021. For at sikre at erhvervet ikke pålægges unødige byrder frem til
14
den nye regulering, har den danske regering besluttet endeligt at udfase den
nuværende reducerede gødningsnorm fra påbegyndelsen af dyrkningssæsonen
2016/17. For at sikre beskyttelse af natur og vandområder frem til den målrettede
regulering der påbegyndes i 2018, indføres en række afværgende foranstaltninger.
Miljø- og Fødevareministeriet finder, at en opfyldelse af nitratdirektivets krav skal
ses i sammenhæng med gennemførelsen af de afværgende foranstaltninger, som
gennemføres i andet regi.
Fødevare- og landbrugspakken indeholder en række afværgeforanstaltninger for at
sikre, at der ikke sker en forurening af vandmiljøet. Afværgeforanstaltningerne
indeholder bl.a. den under ”Baggrund” beskrevne hybridmodel. Herudover vil de
danske myndigheder iværksætte og finansiere yderligere kompenserende
virkemidler, som f.eks. vådområder, minivådområder og skovrejsning.
Afværgeforanstaltningerne er uddybet under ”Baggrund” ovenfor. Det er Miljø- og
Fødevareministeriets vurdering, at de beskrevne afværgeforanstaltninger vil
håndtere eventuel merudledning.
På den baggrund er det Miljø- og Fødevareministeriets opfattelse, at der ikke er
behov for at fastsætte yderligere bindende foranstaltninger i
nitrathandlingsprogrammet end de foranstaltninger, der allerede fremgår af
nitrathandlingsprogrammet i lyset af de afværgende foranstaltninger, der
gennemføres i andet regi, som beskrevet ovenfor, og effekten af baseline, som
beskrevet under ”Baggrund”.
Afværgeforanstaltningerne under Landdistriktsprogrammet vil blive gennemført i
regi af vandrammedirektivet.
Miljø- og Fødevareministeriet har fastsat bindende foranstaltninger i det
eksisterende nitrathandlingsprogram i form af foranstaltningerne i henhold til
nitratdirektivets bilag II og III, som f.eks. krav til opbevaringskapacitet,
udbringningsperioder, -krav og -teknikker, udnyttelseskrav, krav til plantedække
m.v. Det danske nitrathandlingsprogram indeholder derudover mange
forebyggende foranstaltninger i forhold til at undgå forurening med nitrater, der
stammer fra landbruget. Således indeholder nitrathandlingsprogrammet bindende
krav til den enkelte landmand i forhold til f.eks. specificerede krav til indretning af
stalde, indretning af afløb fra stalde samt krav til drift og vedligeholdelse, der
præciserer kravene i henhold til bilag II og III.
Desuden indeholder nitrathandlingsprogrammet supplerende foranstaltninger,
der er bindende for den enkelte landmand, i form af krav til afgasset vegetabilsk
biomasse. Disse supplerende foranstaltninger stiller krav til håndtering,
udbringning og opbevaring af afgasset vegetabilsk biomasse på linje med de krav
som nitratdirektivets bilag III stiller til husdyrgødning.
Herudover forventer Miljø- og Fødevareministeriet indenfor det kommende år at
foretage en række tekniske justeringer i nitrathandlingsprogrammet og det
regelsæt, der implementerer nitratdirektivet for at sikre, at bl.a. alle
gødningsfraktioner håndteres i overensstemmelse med nitratdirektivets
målsætninger. Det drejer sig for eksempel om korrekt håndtering af bundfald i
15
gyllebeholdere. Endvidere vil de tekniske justeringer omhandle regler om
udbringning, der sikrer en jævn fordeling af gødningen, samt sikring af korrekt
fastsættelse af periode, hvor husdyrgødning ikke må udbringes. Disse tekniske
justeringer vil, ligesom de øvrige foranstaltninger i handlingsprogrammet, bestå af
bindende foranstaltninger.
Opgørelsen af det konsoliderede indsatsbehov viser, at der ikke er et indsatsbehov
for grund- og kystvand i 2016. Miljø- og Fødevareministeriet er derudover ikke
enig i Kommissionens vurdering af, at de ovenfor beskrevne foranstaltninger
skulle være ineffektive, eller at fremskrivningen af baseline ikke er tilstrækkelig
sikker.
Fødevare- og landbrugspakkens forenelighed med artikel 1 og 5, stk. 5
Nitratdirektivet har, som ovenfor nævnt, som målsætning at nedbringe
vandforurening og forebygge yderligere forurening af vandmiljøet med nitrater fra
landbruget.
Forurening defineres i nitratdirektivets artikel 2, litra j, som:
Direkte eller indirekte udledning i vandmiljøet af kvælstofforbindelser, der
stammer fra landbruget, med det resultat, at menneskers sundhed bringes i
fare, levende ressourcer og vandøkosystemer skades, rekreative værdier
forringes eller anden retmæssig anvendelse af vandet hindres.
En midlertidig forøgelse af nitratudledningerne fra landbruget er ikke i sig selv en
”forurening” i nitratdirektivets forstand. En mertilførsel medfører således ikke
nødvendigvis forurening i direktivets forstand. En forøget udledning skal således
indebære en forurening med det resultat, at menneskers sundhed bringes i fare,
levende ressourcer og vandøkosystemer skades m.v., jf. direktivets artikel 2, litra j.
Den isolerede miljøpåvirkning som følge af øget gødskning vil i 2017 og 2018 blive
imødegået af de tidligere beskrevne afværgende foranstaltninger samt som følge af
baselineeffekten. Eventuel merudledning håndteres således.
Den ændrede regulering medfører ikke udledninger, hvor menneskers sundhed
bringes i fare, levende ressourcer og vandøkosystemer skades, rekreative værdier
forringes eller anden retmæssig anvendelse af vandet forhindres. Fødevare- og
landbrugspakken medfører således ikke ”forurening” i direktivets forstand og
målsætningen om at forebygge yderligere forurening er således opfyldt, jf.
direktivets artikel 1.
Nitratdirektivets tidsperspektiv
Miljø- og Fødevareministeriet vurderer, at hvis der, uanset det ovenfor anførte,
alligevel måtte være tale om en forurening som defineret i nitratdirektivets artikel
2, litra j), så skal nitratdirektivets målsætning om at nedbringe vandforurening og
at forebygge yderligere vandforurening forårsaget eller fremkaldt af nitrater, der
stammer fra landbruget, ses over en længere tidsmæssig periode.
16
Det fremgår ikke af nitratdirektivets artikel 1 eller øvrige artikler i direktivet,
hvornår vandforureningen skal være nedbragt, eller at der stilles krav om, at der
skal være en fremgang hvert år.
Nitratdirektivets artikel 5, stk. 1 og 7, fastslår:
Med henblik på gennemførelse af de i artikel 1 omhandlede målsætninger
udarbejder medlemsstaterne …. handlingsprogrammer …
…
Medlemsstaterne skal mindst hvert fjerde år foretage en ny gennemgang af
og om fornødent revidere deres handlingsprogrammer […].
Endvidere fastslår artikel 5, stk. 4:
Handlingsprogrammerne skal gennemføres inden fire år efter deres
udarbejdelse og skal bestå af følgende bindende foranstaltninger:
a) foranstaltningerne i bilag III
b) de foranstaltninger, som medlemsstaterne har foreskrevet i den
eller de kodekser for godt landmandskab, der er udarbejdet i
henhold til artikel 4, undtagen dem, der er overflødiggjort af
foranstaltningerne i bilag III.
Det følger således af nitratdirektivet, at et handlingsprogram skal gennemføres
inden fire år efter udarbejdelsen, jf. artikel 5, stk. 4, og at der skal foretages en
gennemgang og om nødvendigt en revision mindst hvert fjerde år, jf. artikel 5, stk.
7.
Nitratdirektivets artikel 5, stk. 3, fastslår, at der i handlingsprogrammerne tages
hensyn til:
a) de foreliggende videnskabelige tekniske data, hovedsagelig om
kvælstoftilførsler fra henholdsvis landbrugsvirksomhed og andre kilder
b) miljøbetingelserne i de relevante områder i den pågældende
medlemsstat.
Dette skal således sammenholdes med, at der i handlingsprogrammerne skal tages
hensyn til de videnskabelige og tekniske data om kvælstoftilførsler fra
landbrugsvirksomhed og andre kilder, jf. artikel 5, stk. 3, litra a). Brugen af
sådanne data har de facto ofte et længere tidsperspektiv, da der kan gå flere år, før
effekten i vandmiljøet af ændringer i reguleringen kan konstateres på grundlag af
sådanne data.
Nitratdirektivet anvender en teknik med successiv målopfyldelse i takt med, at der
tilvejebringes stadig sikrere videnskabelige og tekniske data.
Handlingsprogrammerne skal således indeholde en plan, hvorefter der løbende
17
tilsigtes at nedbringe og forebygge forurening med nitrater, der stammer
landbruget i lyset af de samlede foranstaltninger, herunder foranstaltninger, som
tilvejebringes i andet regi.
Ligeledes fremgår det af nitratdirektivets artikel 5, stk. 6, at medlemsstaterne
udarbejder og gennemfører passende overvågningsprogrammer med henblik på at
vurdere effektiviteten af de handlingsprogrammer, der er udarbejdet efter
direktivet. De medlemsstater, som lader deres handlingsprogram gælde for hele
deres nationale område, skal overvåge nitratindholdet i vand (overfladevand og
grundvand) på udvalgte målesteder, som gør det muligt at fastslå omfanget af
nitratforurening i vandet hidrørende fra landbrugsvirksomhed. Direktivet stiller
således ikke krav om en overvågning, der skal kunne fastslå omfanget af
nitratforureningen på en år til år-basis.
Endelig følger det af artikel 10, at der hvert fjerde år skal ske en afrapportering
med nærmere angivelse af de oplysninger, der skal indgå i afrapporteringen. Til
det brug har Kommissionen udarbejdet vejledning til udarbejdelse af
afrapporteringen16, hvor det blandt andet fremgår, at overvågningsresultater for
den enkelte overvågningsperiode skal vises som en sammenligning med tidligere
overvågningsperioder.
Denne tilgang bekræfter, at direktivet har til formål at sikre en fortsat forbedring
mod målopfyldelse, men at denne udvikling evalueres på baggrund af flerårige
overvågningsperioder og ikke baseres på en evaluering af udviklingen i det enkelte
år. Med hensyn til afrapporteringens forpligtelse om, at angive anslået tidspunkt
for opnåelse af målsætninger for de enkelte vandområder har de tidligere
afrapporteringer lagt gældende vandmiljøplaner til grund samt vandområdeplaner
efter vandrammedirektivet17. Kommissionen har ikke haft indvendinger mod
denne tilgang i afrapporteringen.
Nitratdirektivets målsætninger og Kommissionens praksis bygger således på et
flerårigt perspektiv. Udsving i udledninger på et enkelt år, er således ikke at anse
som en forurening i nitratdirektivets perspektiv.
Hertil kommer, at den generelle reduktion af gødningsnormerne siden
vandmiljøplan III i 2004 løbende er blevet skærpet. I 2015 var reduktionen af de
generelle gødningsnormer ca. 20 %. Det medfører samlede erhvervsøkonomiske
omkostninger på op til gennemsnitligt ca. 450 kr./kg kvælstof, i alt op til 1,8 mia.
kr. om året18. Nitratdirektivets artikel 5, stk. 5, stiller krav om, medlemsstaterne
ved udvælgelsen af supplerende foranstaltninger skal tage hensyn til, om
foranstaltningerne er effektive og rentable i forhold til andre mulige forebyggende
foranstaltninger. Aktuelt er det vurderingen, at der kan opnås en højere
omkostningseffektivitet ved at øge anvendelsen af efterafgrøder i stedet, idet
16 Status og udviklingstendenser for vandmiljø og landbrug, Vejledning til udarbejdelse af
medlemsstaternes rapporter, 2011.
17 jf. Status and Trends of Aquatic Environment and Agricultural Practice in Denmark,
Februar 2013, kapitel 9.
18 Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi, Københavns Universitet, 22. februar 2016,
Erhvervsøkonomisk Analyse af reduktioner af kvæstofnormer i landbruget
18
efterafgrøder anslås at have omkostninger svarende til ca. 35 kr./kg kvælstof 19.
Den målrettede regulering, der indfases fra 2018 sikrer således, at
foranstaltningerne er mere omkostningseffektive i overensstemmelse med
nitratdirektivets artikel 5, stk. 5.
2. Hvilke yderligere obligatoriske foranstaltninger vil de danske
myndigheder indføre inden for rammerne af det danske
handlingsprogram for nitrater for at sikre overensstemmelse med
artikel 5, stk. 5, i nitratdirektivet på kort, mellemlangt og langt
sigt? Forelæg venligst en detaljeret tidsplan for sådanne
foranstaltninger.
Nedenfor redegøres for hvilke yderligere obligatoriske foranstaltninger der
indføres for at sikre overensstemmelse med nitratdirektivets artikel 5, stk. 5, på
kort, mellemlangt og langt sigt.
Obligatoriske foranstaltninger på kort sigt i forhold til nitratdirektivet
Det er Miljø- og Fødevareministeriets opfattelse, at de bindende foranstaltninger
der er fastsat i det eksisterende nitrathandlingsprogram er tilstrækkelige til at
opfylde nitratdirektivets målsætninger på kort sigt, idet de skal ses i sammenhæng
med baselineeffekten og de øvrige foranstaltninger, der gennemføres i regi af
vandrammedirektivet. Der henvises i øvrigt til besvarelsen under spørgsmål 1, og
til ”Baggrund” ovenfor, og til den under spørgsmål 4 beskrevne tidslinje.
Som nævnt ovenfor er det besluttet at supplere den frivillige efterafgrødeordning
med et obligatorisk efterafgrødekrav, resulterende i en hybrid mellem frivillighed
og obligatorisk regulering, hvis det i et givent år konstateres, at den frivillige
ordning ikke har tilvejebragt den nødvendige miljøeffekt i et givent delvandopland.
Det obligatoriske krav vil svare til den samlede manko for henholdsvis kystvande
og grundvand, som eventuelt ikke er opnået gennem frivillighed. Det obligatoriske
krav er ikke kompenseret, hvilket sikrer yderligere incitament til at deltage i den
frivillige ordning. Der vil, med andre ord, ved konstatering af en manglende effekt
i et delvandopland, blive sat ind med et obligatorisk efterafgrødekrav som sikrer
realiseringen af miljøeffekten, uagtet erhvervets tilslutning til den frivillige
ordning.
Landmændene indberetter via Fællesskemaet, som er åbent i perioden 1. februar
til medio april 2017, hvor mange efterafgrøder, de ønsker at etablere via den
frivillige ordning. På den baggrund kan Miljø- og Fødevareministeriet opgøre, om
der er blevet tilvejebragt den nødvendige effekt.
Såfremt det efter Fællesskemaets lukning viser sig, at den frivillige
efterafgrødeordning ikke har tilvejebragt den nødvendige effekt, vil
hjemmelsgrundlaget for et obligatorisk efterafgrødekrav blive tilvejebragt ved
vedtagelse af et lovforslag i Folketinget inden sommerferien 2017.
19 DCA, Aarhus Universitet, rapport 052 december 2015. Virkemidler til realisering af 2.
generations vandplaner og målrettet regulering. Egne beregninger.
19
De eventuelle obligatoriske efterafgrøder vil blive udlagt senest i august 2017, så de
kan få effekt fra det tidspunkt.
Øvrige obligatoriske foranstaltninger på mellemlangt og langt sigt
Som en del af Fødevare- og landbrugspakken, skal en ny målrettet regulering
indfases fra 2018. Den kommende målrettede regulering vil sikre overholdelse af
nitratdirektivets artikel 5, stk. 5, på både mellemlangt og langt sigt.
Den nye målrettede regulering, der påbegyndes indfaset i 2018, vil være bindende
for alle landmænd, og vil sikre en, i forhold til den hidtidige regulering, yderligere
beskyttelse af de områder, hvor der er et specifikt behov for at reducere
udledningen af kvælstof til vandmiljøet. Den kommende målrettede regulering vil
sikre overholdelse af vandrammedirektivet. Kvælstofindsatsen efter
vandrammedirektivet vil samtidigt medvirke til at sikre den fortsatte opfyldelse af
nitratdirektivets målsætninger i direktivets artikel 1. Beslutningen om indførelse af
en målrettet regulering er endvidere truffet på baggrund af vurdering af
reguleringens omkostningseffektive karakter, hvilket er en forudsætning for bl.a.
forsvarlig gennemførelse i praksis af foranstaltninger til opfyldelse af forpligtelser
efter nitratdirektivet og vandrammedirektivet.
Som nævnt ovenfor under ”Baggrund” skal den kommende målrettede regulering
bygge på
et princip om, at udvaskningsadgangen20 differentieres geografisk i
forhold til, hvilke miljømål de enkelte kystvandoplande (90 i alt i Danmark) skal
opnå. Måltilstanden i de enkelte kystvandområder fastsættes på baggrund af det
nye opgjorte indsatsniveau. Udvaskningsadgangen bliver i hvert kystvandopland
fastsat, så det sikres, at bedrifterne i området tilsammen holder sig inden for den
maksimalt acceptable udledning i området. Ved beregning af
udvaskningsadgangen indregnes arealernes gennemsnitlige robusthed (retention)
i de enkelte kystvandoplande.
Som det
andet princip planlægges, at den enkelte bedrift tildeles en
udvaskningsadgang i vandmiljøet, opgjort som kg. kvælstof, der maksimalt må
udvaskes pr. ha. Udvaskningsretten er ens for alle bedrifter indenfor det enkelte
kystvandopland.
Som det
tredje princip skal den enkelte bedrift have fleksibilitet i forhold til,
hvordan udvaskningsadgangen overholdes. Det kan ske ved nærmere fastsatte
kvælstofreducerende virkemidler med en dokumenteret effekt på udvaskningen
(efterafgrøder, mellemafgrøder, tidlig såning af vinterafgrøder, minivådområder
mv.). Der arbejdes - frem mod igangsætningen af den målrettede regulering - på at
øge antallet af virkemidler, som kan anvendes af den enkelte bedrift. Det kan fx
dreje sig om nedmuldning af halm eller intelligente bufferzoner, i det omfang
effekten kan operationaliseres.
20 I denne sammenhæng forstås udvaskningsafgang som en miljøforpligtelse til at gøre brug
af kvælstofreducerende virkemidler, der ligger ud over de generelt fastsatte
kvælstofreducerende virkemidler.
20
Som det
fjerde princip skal der etableres en kompensationsordning i forhold til en
indsats på 3.800 ton kvælstof i 2021, som kompenserer bedrifterne økonomisk for
omkostninger forbundet med den reducerede udledningsret, som følge af den
målrettede regulering.
Differentieringen indebærer, at bedrifter i kystvandoplande med et højt
indsatsbehov tildeles en begrænset udvaskningsadgang, mens bedrifter i
kystvandoplande med lavt indsatsbehov kan tildeles en højere udvaskningsadgang.
Det vil derudover blive kortlagt i hvilke kystvandoplande, hvor der er behov for en
indsats for at beskytte grundvandet. Denne kortlægning vil indgå som kriterie for
udmålingen af den målrettede regulering, således at der tages hensyn til både
kystvande og grundvand.
3. Er
de
danske
myndigheder
enige
i
vurderingen
fra
Kommissionens tjenestegrene om de trufne foranstaltningers
ineffektive
karakter
og
den
potentielle
overtrædelse
af
vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra a, nr. i), artikel 4, stk.
1, litra b), nr. i), ii) og iii), artikel 4, stk. 4, artikel 11, stk. 3, litra a),
d) og h), og artikel 11, stk. 5?
Vandrammedirektivet fra 2000 er et rammedirektiv, der udover miljømål,
opstiller overordnede rammer for den administrative struktur, for planlægning og
gennemførelse af tiltag og for overvågning af vandmiljøet. Hvordan de opstillede
rammer konkret skal udfyldes, er op til de enkelte medlemslande.
Grundvandsdirektivet supplerer vandrammedirektivet ved at fastsætte kriterier for
vurdering af god kemisk tilstand for grundvandsforekomster og kriterier for
identifikation af en væsentlig og vedvarende opadgående tendens og for
fastlæggelse af udgangspunktet for at vende en sådan tendens, jf. herved
vandrammedirektivets artikel 17.
Vandrammedirektivet opstiller overordnet to selvstændige forpligtelser, som
Danmark skal leve op til for at overholde direktivet, nemlig dels at der skal
iværksættes nødvendige foranstaltninger for at forebygge forringelser af alle
overfladevandområde og grundvand og dels, at det skal sikres, at alle de
vandforekomster, som den pågældende medlemsstat har ansvaret for senest i
december 2015 (medmindre undtagelsen om fristforlængelse kan anvendes) som
minimum har opnået det, der ifølge direktivet betegnes som ”god tilstand”.
Kravene uddybes nedenfor.
I begge forpligtelser i vandrammedirektivet omtales overfladevande som, jf. artikel
2, stk. 1, litra 1, omfatter vandløb, søer og kystvande. Når søer og vandløb ikke er
behandlet under besvarelsen af dette spørgsmål skyldes det, at det i al
væsentlighed er andre faktorer end kvælstof, der har betydning for tilstanden i
disse. Det er således alene kystvande og grundvand, der omhandles i det følgende.
Derudover følger en række processuelle krav af vandrammedirektivet, bl.a.
opereres der med planperioder, hvorefter der skal ske en revision af
vandområdeplanerne mindst hver 6. år, jf. artikel 13, stk. 7. Kommissionen skal
ikke godkende Danmarks vandområdeplaner, men medlemslandene skal sende de
21
revurderede og ajourførte vandområdeplaner (VP2) for 2. planperiode til
Kommissionen og berørte medlemsstater senest 3 måneder efter offentliggørelsen
af planerne, jf. artikel 15, stk. 1.
Kommissionen angiver i pilotskrivelsen, at
Fjernelse af de obligatoriske foranstaltninger i henhold til nitratdirektivet
rejser også spørgsmål om, hvordan Danmark kan overholde
vandrammedirektivet for så vidt angår grundlæggende foranstaltninger i
medfør af artikel 11, stk. 3, litra d) og h), som foreskriver kontrol.
Trods de manglende oplysninger om omfanget og placeringen af eventuelt
øget kvælstofudvaskning til grundvandet og på trods af de eksisterende
problemer med vandkvaliteten har de danske myndigheder valgt at
iværksætte kortfristede foranstaltninger, der øger udledningen af
næringsstoffer fra landbrugsjord. Dette er uforeneligt med nitratdirektivets
artikel 1 og vandrammedirektivets artikel 11, stk. 3, litra a), (og bilag VI, del
A, nr. ix)), og med artikel 4, stk. 1, litra b), nr. i), hvis disse foranstaltninger
fører til en forringelse af tilstanden, og med artikel 4, stk. 1, litra b), nr. iii),
hvis der er en væsentlig og vedvarende opadgående tendens i
koncentrationen af forurenende stoffer. Derudover lader det til, at Danmark
ikke træffer tilstrækkelige foranstaltninger for at håndtere diffus forurening
som krævet i vandrammedirektivets artikel 11, stk. 3, litra d) og h).
Miljø- og Fødevareministeriet er af de nedenfor anførte grunde ikke enig i
Kommissionens vurdering af, at de samlede besluttede foranstaltninger er
ineffektive, ligesom ministeriet heller ikke er enig i, at retstilstanden i Danmark
potentielt er i strid med vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra a), nr. i),
artikel 4, stk. 1, litra b), nr. i), ii) og iii), artikel 4, stk. 4, artikel 11, stk. 1, litra a), d)
og h) samt artikel 11, stk. 5.
Foranstaltningernes karakter
Som beskrevet i ”Baggrund” reduceres kvælstofudledningen samlet set over
perioden 2012 til 2021 fra omkring 57.000 tons N til omkring 49.000 tons N, og
indsatsen samles de steder, hvor der er mest brug for den ved indførsel af den
målrettede regulering, som udgør et mere omkostningseffektivt virkemiddel end
generelt reducerede gødningsnormer. For at modvirke eventuelle merudledninger
iværksættes afværgende foranstaltninger.
For det første fastsættes der bindende regler i bekendtgørelse om landbrugets
mulighed for at bruge de samme virkemidler til henholdsvis at opfylde det
fortsatte nationale krav om 240.000 ha efterafgrøder og EU's krav om at en del af
den direkte støtte afhænger af, at der er udlagt 5 pct. såkaldt miljøfokusareal. I det
omfang landmanden anvender brak, lavskov eller randzoner som miljøfokusareal,
vil disse virkemidler ikke kunne anvendes som alternativ til det nationale
efterafgrødekrav. Initiativet giver en reduktion på 1.197 ton kvælstof i 2016 og 867
ton kvælstof i de efterfølgende år, og afsluttes i 2018. Ordningen er ikke forbundet
med kompensation til de enkelte landmænd.
22
For det andet, at der iværksættes og finansieres yderligere kompenserende
virkemidler som f.eks. vådområder, minivådområder og skovrejsning under
landdistriktsprogrammet i 2017-2020. Indsatsen, der er bindende for de parter,
der indgår aftalen, giver en akkumuleret reduktion på 1.435 ton kvælstof i 2021.
For det tredje etableres en midlertidig frivillig efterafgrødeordning, som
dimensioneres på baggrund af de samlede beregninger af effekten af lempelser og
øvrige afværgende foranstaltninger. Det er besluttet at supplere den frivillige
efterafgrødeordning med et obligatorisk efterafgrødekrav, resulterende i en hybrid
mellem frivillighed og obligatorisk regulering, hvis det i et givent år konstateres, at
den frivillige ordning ikke har tilvejebragt den nødvendige miljøeffekt i et givent
delvandopland.
Der er og vil således fortsat ske forebyggelse af forringelse af vandforekomster og
samtidig fremadrettet ske en reduktion i kvælstoftilførslen. Der henvises desuden
til vandområdeplanerne for perioden 2015-2021 afsnit 6.
I vand(område)planerne for 2009-201521 blev der indregnet en baselineeffekt af
allerede trufne beslutninger og udmøntningen af disse. Ved opdateringen af artikel
5 analysen (basisanalysen) forud for vandområdeplanerne for 2015-2021 blev det
konstateret, at der faktisk har været en sådan baselineeffekt, hvilket er bekræftet af
statistiske analyser af en faldende kvælstoftilførsel til kystvande.
Baselineeffekt og vurderingen af baselineeffekten i relation til Fødevare- og
landbrugspakken er foretaget af en uafhængig forskningsinstitution (DCE).
Baselineeffekt er en anerkendt effekt og hviler i relation til Fødevare- og
landbrugspakken på et solidt fagligt skøn.
Der er ikke grundlag for at antage, at en baselinefremskrivning ikke skulle være
tilstrækkelig sikker til at kunne indgå i grundlaget for udarbejdelsen af et
indsatsprogram, hvilket Kommissionen heller ikke ses at have frembragt nogen
dokumentation for.
Det er derfor i overensstemmelse med vandrammedirektivet, at vurderingen af
effekten af strukturudvikling og effekten af allerede besluttede initiativer
(baseline) tillægges betydning ved vurdering af konsekvenserne af forventede
miljøbelastninger af vandforekomsterne.
Fødevare- og landbrugspakkens forenelighed med
vandrammedirektivet
a. Krav om forebyggelse af ”forringelse af tilstanden”
21 Det er ikke korrekt, når Kommissionen i note 15 i EU pilot 8540/16/ENVI anfører, at
vandplanerne for perioden 2009-2015 aldrig blev endeligt vedtaget og offentliggjort.
Planerne blev endeligt vedtaget og offentliggjort 30. oktober 2014 og efterfølgende
rapporteret til Kommissionen. Den omstændighed, at der efterfølgende blev anlagt
retssager omhandlende planernes gyldighed, medførte ikke, at planernes vedtagelse og
offentliggørelse ikke var fuldt gyldig indtil planerne blev erstattet af reviderede planer for
perioden 2015-2021.
23
Det følger af vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra a), nr. i), at:
”Medlemsstaterne iværksætter de nødvendige foranstaltninger med henblik
på at forebygge forringelse af tilstanden for alle overfladevandområder
[..]”.
Af EU-Domstolens præjudicielle afgørelse i sag C-461/13, Bund für Umwelt und
Naturschutz Deutschland V, præmis 69 og 70, fremgår:
[…] der foreligger en »forringelse af tilstanden« for et
overfladevandområde som omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra a), nr. i), i
direktiv 2000/60, når tilstanden for mindst et af kvalitetselementerne som
omhandlet i direktivets bilag V forringes med en klasse, selv om denne
forringelse ikke fører til, at hele overfladevandområdet rykker en klasse
ned. Hvis det pågældende kvalitetselement som omhandlet i bilaget allerede
befinder sig i den laveste klasse, udgør enhver forringelse af dette element
imidlertid en »forringelse af tilstanden« for et overfladevandområde i den
forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 4, stk. 1, litra a), nr. i).
[…] foreligger der en forringelse af tilstanden af et overfladevandområde,
når mindst et af kvalitetselementerne i vandrammedirektivets bilag V falder
et niveau, selvom denne forringelse ikke fører til, at hele
overfladevandområdet rykker en klasse ned. Hvis det pågældende
kvalitetselement som omhandlet i bilaget allerede befinder sig i den laveste
klasse, udgør enhver forringelse af dette element imidlertid en forringelse af
tilstanden for et overfladevandområde i den forstand, hvori dette udtryk er
anvendt i artikel 4, stk. 1, litra a), nr. i).
b. Forpligtelse til at sikre ”forbedring” samt at ”opnå god tilstand”
Det følger af vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra a), nr. ii), at
medlemsstaterne:
ii)
beskytter, forbedrer og restaurerer alle overfladevandområder med
forbehold af anvendelse af nr. iii) for kunstige og stærkt modificerede
vandområder, med henblik på at opnå god tilstand for
overfladevand i overensstemmelse med bestemmelserne i bilag V
senest 15 år efter datoen for dette direktivs ikrafttræden, med
forbehold af eventuelle fristforlængelser i henhold til stk. 4 og
anvendelse af stk. 5, 6 og 7, jf. dog stk. 8.
For de såkaldt ”kunstige og stærkt modificerede vandområder” gælder et
lempeligere miljøkrav, således at der, jf. artikel 4, stk. 1, litra a), nr. iii), i stedet for
god tilstand skal opnås ”godt økologisk potentiale og god kemisk tilstand”.
Forpligtelsen til at forbedre alle vandområder forudsætter, at der træffes de
nødvendige foranstaltninger med henblik på at opfylde målet om en god tilstand
(for kunstige eller stærkt modificerede vandløb mindst et godt økologisk
potentiale).
24
Som udgangspunkt skal medlemsstaterne sikre, at vandområderne opnår god
tilstand, eller for kunstige og stærkt modificerede vandområder godt økologisk
potentiale og god kemisk tilstand, senest i 2015.
Vandrammedirektivet indeholder dog, som det fremgår af artikel 4, stk. 1, en
række muligheder for, under en række bestemte forudsætninger, at
undtage/fravige de generelle miljømål om opnåelse af god tilstand/god kemisk
tilstand/godt økologisk potentiale i 2015. Disse undtagelses- og
fravigelsesbestemmelser er fastsat bl.a. af hensyn til situationer, hvor det kan være
uforholdsmæssigt dyrt for medlemslandene inden for tidsplanen at opnå god
tilstand (eller - for kunstige eller stærkt modificerede overfladevandområder - godt
økologisk potentiale og god kemisk tilstand). Bestemmelserne imødekommer
således behovet for fleksibilitet i de enkelte medlemslandes opfyldelse af
direktivets miljømålskrav, men indeholder samtidig en række betingelser for
anvendelsen.
Undtagelses- og fravigelsesbestemmelser findes i direktivets artikel 4, stk. 4 - 7, og
giver følgende muligheder for at fravige direktivets krav om god tilstand i 2015 og
om at forebygge forringelse af vandforekomsters tilstand:
-
Artikel 4, stk. 4: Forlængelse af fristen for opfyldelse af miljømålet med op
til to gange seks år, dvs. frem til 2027.
-
Artikel 4, stk. 5: Fastsættelse af mindre strengt miljømål end god tilstand.
-
Artikel 4, stk. 6: Midlertidig forringelse af vandforekomsters tilstand, når
det skyldes naturlige forhold eller force majeure.
-
Artikel 4, stk. 7: Manglende opfyldelse af de generelle miljømål for
overfladevand og grundvand eller manglende forebyggelse af forringelse af
tilstanden, hvor årsagen er nye ændringer af overfladevands fysiske
forhold eller ændringer i grundvandsstand, eller manglende forebyggelse
af forringelse af tilstanden fra "høj" til "god" i overfladevand, hvor årsagen
er nye bæredygtige menneskelige udviklingsaktiviteter.
Anvendelse af undtagelses- og fravigelsesmulighederne fritager ikke for
forpligtelser, der følger af anden EU-lovgivning.
I direktivets artikel 4, stk. 8, er fastsat, at medlemsstaterne ved anvendelse af
undtagelses- og fravigelsesbestemmelserne skal sørge for, at
"anvendelsen ikke
vedvarende udelukker eller hindrer opfyldelse af målene i dette direktiv i andre
forekomster af vand inden for samme vandområdedistrikt, og at den er forenelig
med gennemførelsen af anden fællesskabslovgivning på miljøområdet."
Det er fastsat i artikel 4, stk. 9, at
"[d]er skal tages skridt til at sikre, at
anvendelsen af de nye bestemmelser, herunder anvendelsen af stk. (…) 4, 5, 6 og
7, garanterer mindst det samme beskyttelsesniveau som den eksisterende
fællesskabslovgivning." Fraviges det generelle miljømål ved anvendelse af undtagelses- og
fravigelsesbestemmelserne, skal det begrundes i vandområdeplanen, og der skal
redegøres for, at anvendelsen er berettiget. Der er ingen formkrav til redegørelsen,
25
men den skal gøre det muligt for offentligheden og Kommissionen at se, at
betingelserne for at anvende undtagelserne/fravigelserne er opfyldt.
Alle fravigelser fra forpligtelsen om at nå god tilstand i 2015 og at forebygge
forringelse skal revideres mindst hvert 6. år, og ingen af direktivets undtagelses-
og fravigelsesbestemmelser er således i realiteten "permanente". Undtagelser og
fravigelser kan opretholdes, så længe betingelserne er til stede, dog ikke
fristforlængelse, der kun kan anvendes frem til 2027, bortset fra tilfælde, hvor de
naturlige forhold er af en sådan karakter, at målene ikke kan opfyldes inde for
denne periode.
c. Særligt ift. beskyttelse af grundvandsforekomster
Vandrammedirektivets ikke-forringelsesprincip, som beskrevet overfor under
afsnit a), gælder også for grundvandsforekomster.
Af vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra b), nr. i)- iii), følger:
i)
medlemsstaterne iværksætter de nødvendige foranstaltninger med
henblik på at forebygge eller begrænse udledning af forurenende
stoffer til grundvand og at forebygge forringelse af tilstanden af alle
grundvandsforekomster med forbehold af anvendelse af stk. 6 og 7,
jf. dog stk. 8, og med forbehold af anvendelse af artikel 11, stk. 3, litra
j).
ii)
medlemsstaterne beskytter, forbedrer og restaurerer alle
grundvandsforekomster, sørger for balance mellem indvinding og
grundvandsdannelse med henblik på at opnå god
grundvandstilstand i overensstemmelse med bestemmelserne i bilag
V senest 15 år efter datoen for dette direktivs ikrafttræden, med
forbehold af eventuelle fristforlængelser i henhold til stk. 4 og
anvendelsen af stk. 5, 6 og 7, jf. dog stk. 8, og med forbehold af
anvendelse af artikel 11, stk. 3, litra j).
iii)
medlemsstaterne iværksætter de nødvendige foranstaltninger med
henblik på at vende enhver væsentlig og vedvarende opadgående
tendens i koncentrationen af et hvilket som helst forurenende stof
hidrørende fra menneskelig aktivitet med henblik på en progressiv
reduktion af forureningen af grundvandet.
Det er bl.a. en forudsætning for, at en grundvandsforekomst har god tilstand, at
indholdet af nitrat i grundvandsforekomsten ikke overstiger 50 mg/liter, jf.
grundvandsdirektivets bilag 1. Et tilsvarende kvalitetskrav for nitrat i grundvand
på 50 mg/l følger af nitratdirektivet og drikkevandsdirektivet.
Udgangspunktet for at vende en væsentlig og vedvarende opadgående tendens af
nitrat, er når nitratindholdet i en grundvandsforekomst overstiger 75 % af
kvalitetskravet for nitrat, dvs. 37,5 mg/l, og samtidig har en opadgående tendens.
De 75 % er kun et udgangspunkt, der under visse betingelser kan fraviges, jf.
grundvandsdirektivets bilag 4, del b.
26
Ad a. Vurdering af overholdelse af kravet om forebyggelse af ”forringelse af
tilstanden”
Der foreligger en konsolideret opgørelse af indsatsbehovene for grund- og
kystvand. Som følge heraf er der ikke et indsatsbehov i 2016 for hverken grund-
eller kystvand, jf. ovenfor under ”Baggrund”. I 2017 og 2018 er der fortsat et
indsatsbehov. Som nævnt ovenfor vil dette indsatsbehov blive imødegået af
hybridmodellen, dvs. dækket af en frivillig efterafgrødeordning med et obligatorisk
efterafgrødekrav, hvis det i et 2017 og 2018 år konstateres, at den frivillige ordning
ikke har tilvejebragt den nødvendige miljøeffekt i et givent delvandopland.
Såfremt det i april 2017 viser sig, at den frivillige efterafgrødeordning ikke har
tilvejebragt den nødvendige effekt, vil hjemmelsgrundlaget for et obligatorisk
efterafgrødekrav blive tilvejebragt ved vedtagelse af et lovforslag i Folketinget
inden sommerferien 2017.
Det bemærkes, at det af miljørapporten fremgår, at udmøntningen af Fødevare- og
Landbrugspakken vil medføre en midlertidig mertilførsel af kvælstof til enkelte
kystvande på i alt ca. 220 tons samt tilførsel af nitrat til grundvandsforekomster.
Den konsoliderede opgørelse af indsatsbehovet viser, at denne tilførsel ikke
realiseres i 2016. Der sker med andre ord ingen forringelse i 2016.
Målbarhed af mertilførsel af næringsstoffers betydning for kvalitetselementerne
Som nævnt ovenfor foreligger konsolideret opgørelse af indsatsbehovet for
kystvand som viser, at den tidligere formodede merudledning på ca. 220 tons i
2016 ikke realiseres.
Såfremt udnyttelsen af den forhøjede kvælstofkvote alligevel mod forventning
overstiger 60 %, vil en eventuel merudledning være på et niveau, hvor det er
tvivlsomt, at den vil være målbar.
I de følgende afsnit a.1. og a.2., vil der blive foretaget en vurdering ift. om der er
tale om et vandområde, som befinder sig i laveste tilstandsklasse eller ej, da dette,
jf. EU-domstolens afgørelse i sagen C-461/13, Bund für Umwelt und Naturschutz
Deutschland V er af betydning.
a.1. Vurdering ift. overfladevande, der ikke befinder sig i laveste tilstandsklasse
Som anført ovenfor, fastslår dommen i sag C-461/13, Bund für Umwelt und
Naturschutz Deutschland V, at der foreligger en forringelse af tilstanden, når
tilstanden for mindst et af kvalitetselementerne forringes med en klasse, selv om
denne forringelse ikke fører til, at hele overfladevandområdet rykker en klasse
ned.
Det er Miljø- og Fødevareministeriets vurdering, at et fald inden for den aktuelle
økologiske tilstandsklasse bedømt ud fra hvert af de relevante kvalitetselementer
for den pågældende kategori og type af overfladevand som følge af en øget
menneskelig påvirkning ikke i sig selv vil være i strid med vandrammedirektivet,
medmindre det pågældende kvalitetselement befinder sig i den laveste klasse
(”dårlig”).
27
Som anført ovenfor, er det ikke givet, at der, i tilfælde af en merudledning, vil være
tale om en målbar effekt i relation til kvalitetselementerne dybdeudbredelse af
ålegræs, klorofylkoncentration eller bunddyr. På det foreliggende vidensniveau er
det derfor ikke muligt entydigt at afgøre, om den anslåede mertilførsel vil føre til et
fald i tilstandsklasse, eller om der vil være tale om en målbar påvirkning af
kvalitetselementerne i vandområder i den laveste tilstandsklasse.
Givet de relativt beskedne eventuelle procentuelle forøgelser, vurderes det dog
overvejende usandsynligt, at eventuelle mertilførsler vil give anledning til direkte
målbare forringelser af vandområdernes tilstand bedømt ud fra de relevante
kvalitetselementer.
Ud fra en samlet afvejning, er det Miljø- og Fødevareministeriets vurdering, at en
eventuel merudledning ville ligge indenfor for rammerne af vandrammedirektivet,
og Miljø- og Fødevareministeriet er derfor ikke enig i, at artikel 4, stk. 1, litra a, nr.
i), potentielt overtrædes eller at de fastsatte foranstaltninger er effektive.
a.2. Vurdering ift. overfladevande, der befinder sig i laveste tilstandsklasse
En eventuel merbelastning som vurderes, selv ved fuld udnyttelse af normen, kun i
enkelte områder at kunne være på op til 1,8 %22 skal, som anført, ses i
sammenhæng med de udsving, der findes i den årlige opgørelse af belastningen, og
det er usikkert, om en et-årig merudledning i denne størrelsesorden vil kunne få
en målbar effekt i det marine miljø. Der er desuden usikkerhed knyttet til
estimeringen af baselineeffekten og af lempelser år for år i perioden, herunder som
følge af, at der er forsinkelser på gennemslag af effekterne af de forskellige
elementer.
Som anført er det ikke givet, at der vil være tale om en målbar effekt i relation til
kvalitetselementerne dybdeudbredelse af ålegræs, klorofylkoncentration eller
bunddyr. På det foreliggende vidensniveau er det derfor ikke muligt entydigt at
afgøre, om den anslåede mertilførsel vil føre til et fald i tilstandsklasse eller om der
vil være tale om en målbar påvirkning af kvalitetselementerne i vandområder i den
laveste tilstandsklasse. Givet de relativt beskedne procentuelle forøgelser vurderes
det dog overvejende usandsynligt, at mertilførslerne vil give anledning til direkte
målbare forringelser af vandområdernes tilstand bedømt ud fra de relevante
kvalitetselementer.
Miljø- og Fødevareministeriet vurderer, at selv med en fuld udnyttelse af de øgede
gødningsnormer, vil en sådan merudledning i de laveste tilstandsklasser ligge
inden for rammerne af vandrammedirektivet. Miljø- og Fødevareministeriet er
ikke enig i, at det skulle være en overtrædelse af vandrammedirektivets artikel 4,
stk. 1, litra a, nr. i) eller at foranstaltningerne skulle være ineffektive.
22 I miljørapporten er det beskrevet, hvordan merudledningen til vandområdet Holsteinborg Nor øges
med 6 %. Miljø- og Fødevareministeriet er dog efterfølgende blevet opmærksom på, at det faktuelle
grundlag for denne beregning ikke har været retvisende. Oplysning herom er indarbejdet i den
sammenfattende redegørelse om miljørapporten.
28
Ad b. Vurdering af overholdelse af forpligtelsen til at sikre ”forbedring” samt at
”opnå god tilstand”
b.1. Forpligtelsen til at sikre forbedring
Der følger som nævnt af vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra a), nr. ii) og
iii), samt artikel 4, stk. 1, litra b), nr. ii), en forpligtelse til at beskytte, forbedre og
restaurere alle overfladevandområder og grundvandsforekomster.
Da de øgede gødningsnormer alt andet lige indebærer en forsinkelse i indsatsen
for gradvist at forbedre både overfladevand og grundvand, bør det overvejes, om
denne forsinkelse strider mod vandrammedirektivet.
Forpligtelsen til at forbedre alle vandområder forudsætter, at der træffes de
nødvendige foranstaltninger med henblik på at opfylde målet om en god tilstand.
Indsatsen kan under anvendelse af direktivets undtagelsesbestemmelse om
fristforlængelse under visse betingelser fordeles over flere planperioder med
henblik på en gradvis opfyldelse af målene, jf. artikel 3, stk. 4.
Anvendelse af undtagelsesbestemmelsen i artikel 4, stk. 4, om fristforlængelse
forudsættes efter bestemmelsen at ske med henblik på gradvis opfyldelse af
målene. I vandområder, hvor der ikke er målopfyldelse, skal der således i hver af
vandrammedirektivets planperioder fastsættes et indsatsprogram, som tilsikrer en
vis forbedring af tilstanden, herunder skal eventuelle forudsete forringelser inden
for tilstandsklassen, som følge af øget menneskelig påvirkning, neutraliseres.
Forpligtelsen må fortolkes således, at der i hver planperiode skal ske forbedring af
tilstanden, herunder at eventuelle forringelser inden for tilstandsklassen som følge
af øget menneskelig påvirkning mindst neutraliseres.
Direktivet indeholder ikke udtrykkelige bestemmelser om i hvilken takt, den
gradvise fremdrift mod opfyldelse af målet skal ske. Det afgørende er, at der
løbende sker forbedringer, som resulterer i, at målet nås senest på tidspunktet for
udløbet af den forlængede frist.
I relation til udledning af kvælstof indebærer forpligtelsen til forbedring, at der
foreligger en plan, som for hvert enkelt overfladevandområde og
grundvandsforekomst sikrer fremdrift i form af yderligere reduktion med henblik
på en gradvis opfyldelse af miljømålet.
Indførelsen af en ny målrettet regulering, som er væsentligt mere
omkostningseffektivt, kan medvirke til at gennemføre reduktioner af
kvælstoftilførslen og dermed medvirke til gradvist at opnå miljømålet.
Da de øgede gødningsnormer indgår som en integreret del af den samlede
Fødevare- og landbrugspakke, som frem mod 2021 samlet set vil sikre en
forbedring af vandområder og grundvandsforekomster, vurderes de øgede
gødningsnormer således ikke i sig selv at være til hinder for Danmarks forpligtelse
til at sikre gradvis forbedring.
29
b.2. Forpligtelsen til at opnå god tilstand
I forhold til brugen af undtagelserne i vandrammedirektivet, bør det altid
først undersøges, om god tilstand vil kunne nås ved fristforlængelse, men hvis det
er klart, at god tilstand aldrig vil kunne nås - og betingelserne i øvrigt er til stede –
kan undtagelsen om fastsættelse af et mindre strengt miljømål anvendes.
I forhold til kvælstofpåvirkning vurderes det alene at være bestemmelsen i artikel
4, stk. 4, om fristforlængelse, og eventuelt artikel 4, stk. 5, om fastsættelse af et
mindre strengt miljømål, der eventuelt vil være relevant. Bestemmelsen i artikel 4,
stk. 6, angår midlertidig forringelse af vandforekomsters tilstand, når det skyldes
naturlige forhold eller force majeure, og bestemmelsen i artikel 4, stk. 7, angår nye
fysiske ændringer, henholdsvis nye bæredygtige udviklingsaktiviteter.
Dette er den primære baggrund for, at der i både de første vandplaner (VP1) og i
vandområdeplaner for anden planperiode (VP2), alene er anvendt
undtagelsesbestemmelsen om fristudskydelse.
I de første vandplaner (VP1) vedtaget i oktober 2014, som gælder for perioden
2009-2015, er undtagelsen om forlængelses af tidsfrist, jf. artikel 4, stk. 4, anvendt
for samtlige kystvandsområder under henvisning til, at opfyldelse af målet om god
tilstand senest 22. december 2015 vil være forbundet med uforholdsmæssigt store
omkostninger. Der er ikke anvendt andre undtagelses- eller fravigelsesmuligheder
for kystvande i VP1.
I vandområdeplanerne for 2015-2021 (VP2), er der 119 kystvandområder. Ud af de
119 kystvandområder er der anvendt undtagelser i form af fristforlængelse, jf.
artikel. 4, stk. 4, for i alt 69 kystvandområder.
Begrundelsen er, at det vurderes, at alle nødvendige forbedringer i vandområdets
tilstand ikke med rimelighed kan opnås inden 22. december 2021 som følge af, at
der vil være uforholdsmæssigt store omkostninger forbundet med en færdiggørelse
af forbedringerne inden for fristen, idet det vurderes, at nyttevirkningen ved at
gennemføre alle nødvendige indsatser for vandmiljøet som sådan i planperioden
ikke er proportional med omkostningerne herved sammenholdt med den samlede
nyttevirkning og omkostninger ved at udskyde visse indsatser til en senere
planperiode.
30
Tabel 123 – Kvælstofbelastning frem mod 2012 (tons).
Baselineeffekt, Forventet
Udskudt
inklusiv
belastningsniveau
Estimeret indsats
Belastning lempelser
2021 inden
Belastning til efter
2012
frem mod 21
indsats
Målbelastning i 2021
2027
56.847
401
56.446
44.696
49.500
6.200
Ud af alle 119 kystvandområder i Danmark er - ved senest opgjorte status - to
vandområder kommet i ”god tilstand”. Når planperioden 2015-2021 (VP2)
udløber, er det forventningen at yderligere 48 kystvandområder i 2021 kommer i
”god tilstand” under forudsætning af at andre lande også leverer deres andel.
Samlet set vil 50 kystvandområder således opnå målopfyldelse i 2021. For de
øvrige kystvandområder, er der, såfremt betingelser er opfyldt, mulighed for efter
2021 at anvende undtagelsen om fristforlængelse i direktivets artikel 4, stk. 4 indtil
2027.
Ad c. Vurdering ift. beskyttelsen af grundvandsforekomster
I forbindelse med Fødevare- og landbrugspakkens politiske vedtagelse
gennemførte GEUS en faglig vurdering for Miljø- og Fødevareministeriet af
konsekvenserne ved udfasning af de reducerede gødningsnormers påvirkning af
grundvandsforekomster. Vurderingen viste, at der potentielt kunne ske en stigning
i nitratindhold i grundvandet, som følge af udfasningen af de reducerede
gødningsnormer.
For mere præcist at kunne vurdere indvirkningen af øget gødskning for hver enkelt
grundvandsforekomst, anmodede de danske myndigheder GEUS om at
gennemføre et modelprojekt herom.
Vurdering af eventuel påvirkning på grundvand
23
Belastning: Den landbaserede danske kvælstoftilførsel til kystvande regnet som et gennemsnit af
de klimanormaliserede tilførsler for årene 2010-2014.
Baselineeffekt: Omfatter dels de reduktioner i tilførslerne der forventes i peiroden frem til 2021 og
dels de forøgelser der forventes som følge af landbrugspakken. Reduktionerne omfatter effekter af
indsatserne i vandplanerne for 2009-2015, strukturudvikling, stigende udlægning af økologiske
arealer, faldende kvælstofdeposition m.v.
Målbelastning: Den belastning fra danske landbaserede kilder, der svarer til, at der kan opnås god
tilstand i de danske kystvande.
Estimeret belastning 2021: Den forventede tilførsel til kystvande, når der indregnes de planlagte
indsatser på i alt ca. 6.960 tons kvælstof.
Udskudt indsats: Det er besluttet at udskyde en indsats på samlet set 6.200 tons kvælstof til efter
2021.
31
GEUS har i første halvår af 2016 foretaget en grundig analyse af det danske
grundvand baseret på modelberegninger. Modellen har beregnet
miljøpåvirkningen på grundvandsforekomsterne som følge af de øgede
gødningsnormer i Fødevare- og landbrugspakken. Formålet med projektet har
været at opnå et solidt vidensgrundlag om kompensationsbehovet, så det sikres, at
kompensationsbehovet som følge af de øgede gødningsnormer fuldt ud
imødekommes af de i Fødevare- og landbrugspakken forudsatte indsatser.
Modelberegningerne bygger på data fra SEGES om gødningsforbrug,
grundvandsrelevante baselineeffekter fra Aarhus Universitets publikation
”Revurdering af baseline”24 og effekter af grundvandsrelevante kompenserende
tiltag i Fødevare- og landbrugspakken i form af effekten af ophævelse af
muligheden for at anvende miljøfokusområder for henholdsvis brak, lavskov og
randzoner til opfyldelse af det nationale efterafgrødekrav og yderligere
skovrejsning. De grundvandsrelevante baselineelementer udgøres af biogas,
energiafgrøder, miljøgodkendelser, kvælstofdeposition, slæt, stigende udbytter,
udtag af landbrugsjord og økologi, der alle direkte påvirker rodzoneudvaskningen
fra marken. Vurderingen af effekter af de enkelte elementer i modellen er opgjort
af Aarhus Universitet25.
Aarhus Universitet har vurderet, at data fra landbrugserhvervet ”giver en
indikation af uudnyttet kvote i 2015/16”26. Data består af en
spørgeskemaundersøgelse, og understøttes af de aktuelle forventninger fra de
store gødningsfirmaer i Danmark (Yara, DLG, DLA og DanGødning) til salget i
2016 i forhold til 2015 baseret på deres salgstal frem til medio maj 2016. Tallene
viser, at danske landmænd gennemsnitligt vil anvende 60 pct. af den ekstra
kvælstofkvote, som de har fået stillet til rådighed i dyrkningsåret 2015/2016 som
følge af ophævelsen af de reducerede gødningsnormer svarende til en
meranvendelse på 8 % i forhold til de tidligere gødningsnormer ved 2/3 udfasning
af 20 pct. normreduktionen. Den samlede vurdering af kvælstofforbruget for
dyrkningsåret 2015/2016 har derfor taget udgangspunkt i dette.
GEUS har beregnet det antal tons kvælstof ud af rodzonen, der skal håndteres for
at sikre, at der ikke sker forringelse af grundvandsforekomsterne som følge af
udfasningen af de reducerede gødningsnormer. Dette tal kan omregnes til et behov
for ekstra efterafgrøder for grundvand på 95.000 ha i 2017 og 75.000 ha i 2018.
Miljø- og Fødevareministeriet har vurderet behovet for ekstra efterafgrøder for
kystvand på 85.000 ha efterafgrøder i 2017 og 64.000 ha efterafgrøder i 2018.
Der er afsat midler til at dække hele kompensationsbehovet for kystvand og hele
kompensationsbehovet for grundvand hver for sig. Der bør dog reelt forventes et
overlap mellem grundvands- og kystvandsindsatsen. Det samlede
kompensationsbehov der er lagt til grund for de afsatte midler, baserer sig derfor
24 Nordemann Jensen et al., 2016. Teknisk rapport fra DCE – Nationalt Center for Miljø og
Energi, nr. 67.
25 Jensen et al., 2016.
26 Eriksen et al., 2016. Vedrørende ”Vurdering af data fra Landbrug & Fødevarer til brug for
samlet vurdering af kvælstofpåvirkning af grundvandsmagasiner” fra DCA – Nationalt
Center for Fødevarer og Jordbrug.
32
på konservative skøn, hvor det er blevet forudsat, at den fulde gødningsnorm
udnyttes.
Det er besluttet at supplere den frivillige efterafgrødeordning med et obligatorisk
efterafgrødekrav, resulterende i en hybrid mellem frivillighed og obligatorisk
regulering, hvis det i et givent år konstateres, at den frivillige ordning ikke har
tilvejebragt den nødvendige miljøeffekt i et givent delvandopland.
Af miljørapporten fremgår det bl.a., at udmøntningen af ændringen af
gødskningsloven i 2016 vil medføre en tilførsel af nitrat til
grundvandsforekomster. Af ”Juridisk vurdering af en ændring af
gødningsnormerne” i forbindelse med udfasning af de reducerede normer fremgår
det endvidere, at:
”På baggrund af GEUS’s vurdering sammenholdt med de foreliggende
tilstandsvurderinger for grundvandsforekomster, overvågningsdata m.m. har
Naturstyrelsen vurderet, at der for visse grundvandsforekomster er en ikke
nærmere defineret risiko for, at der som følge af en udfasning af
normreduktionen for kvælstof kan ske en forringelse af grundvandsforekomsters
tilstand fra god til ringe, ligesom der er en risiko for, at kravet om vending af
væsentlige og vedvarende opadgående tendenser af nitrat ikke kan overholdes.”
Miljø- og Fødevareministeriet vurderer, at der med de ovenfor beskrevne
beregninger og vurderinger fra GEUS og Aarhus Universitet, er et markant
forbedret grundlag for at fastlægge kompensationsindsatsen i forhold til at
forebygge nitrattilførsel til grundvandsforekomster. Det er på baggrund af dette
grundlag, at kompensationsindsatsen tilrettelægges med henblik på at forebygge
forringelser af tilstanden af grundvandsforekomster. Den målrettede regulering
træder i kraft i 2018, og vil blive tilrettelagt således, at der tages hensyn til både
kystvande og grundvand samt med det formål på sigt at opnå god tilstand,
herunder at ”væsentlig[e] og vedvarende opadgående tendenser” vendes.
Samlet set er Miljø- og Fødevareministeriet ikke enig i, at de fastlagte
foranstaltninger ikke skulle være effektive, ligesom Miljø- og Fødevareministeriet
ikke er enig i, at der sker en overtrædelse af vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1,
litra b, nr. i)-iii).
Mulighed for forlængelse af frister
Vandrammedirektivets artikel 4, stk. 4, fastslår:
4. Fristerne i stk. 1 kan med henblik på en gradvis opfyldelse af målene for
forekomster af vand forlænges, under forudsætning af at der ikke sker
yderligere forringelse af det pågældende vandområdes tilstand, og følgende
betingelser alle er opfyldt:
a) medlemsstaterne afgør, at alle de nødvendige forbedringer i vandets
tilstand ikke med rimelighed kan opnås inden for den tidsplan, der er fastsat
i nævnte stykke af mindst en af følgende årsager:
33
i) der er behov for så store forbedringer, at de af tekniske årsager
kun kan gennemføres i faser, der overskrider tidsplanen
ii) der ville være uforholdsmæssigt store omkostninger forbundet
med en færdiggørelse af forbedringerne inden for tidsplanen
iii) de naturlige forhold muliggør ikke en rettidig forbedring af
vandforekomstens tilstand
b) forlængelse af fristen er sammen med begrundelsen herfor udtrykkeligt
fastsat og forklaret i den vandområdeplan, der kræves i henhold til artikel
13
c) fristforlængelser begrænses til højst to yderligere ajourføringer af
vandområdeplanen, bortset fra de tilfælde, hvor de naturlige forhold er af
en sådan karakter, at målene ikke kan opfyldes inden for denne periode
d) vandområdeplanen indeholder en oversigt over de foranstaltninger, der
kræves i henhold til artikel 11 og anses for nødvendige for gradvis at bringe
vandet i overensstemmelse med den krævede tilstand inden udløbet af den
forlængede frist, grundene til enhver væsentlig forsinkelse i gennemførelsen
af disse foranstaltninger og den forventede tidsplan for deres
gennemførelse. En gennemgang af gennemførelsen af disse foranstaltninger
og en oversigt over alle yderligere foranstaltninger medtages i
ajourføringerne af vandområdeplanen.
Miljø- og Fødevareministeriet deler af de nedenfor anførte grunde ikke
Kommissionens vurdering af, at der muligvis sker en krænkelse af direktivets
mulighed efter artikel 4, stk. 4, for at fastsætte fristforlængelse for målopfyldelse.
Den forlængelse af fristen for at nå miljømålene, der er foretaget i Danmark, ligger
inden for rammerne af det skøn, der tilkommer medlemslandene efter
vandrammedirektivets mulighed for fristforlængelse. Anvendelsen vil ikke
vedvarende udelukke eller hindre opfyldelse af målene i andre forekomster af
vand, og fristforlængelsen er forenelig med gennemførelsen af anden EU-
lovgivning på miljøområdet. Forlængelse af fristen for at nå god tilstand medfører
fx ikke, at der fraviges forpligtelser, der følger nitratdirektivet eller
habitatdirektivet. Der henvises i øvrigt til svar på spørgsmål 1-2 og 6-8, om
henholdsvis nitratdirektivet og habitatdirektivet.
Udfasningen af normreduktionen indgår som en integreret del af den samlede
Fødevare- og landbrugspakke, som frem mod 2021 samlet set vil sikre en
forbedring af vandområder og grundvandsforekomster, og udfasningen af
normreduktionen vurderes således ikke i sig selv at være til hinder for Danmarks
forpligtelse til at sikre gradvis forbedring.
Anvendelsen af muligheden for at forlænge fristen for målopfyldelse med henblik
på gradvis forbedring af vandforekomsters tilstand er for vandforekomster, der
ikke har en tilstand, som svarer til god tilstand, er omhandlet i
34
vandområdeplanerne for perioden 2015-2021. Med hensyn til den konkrete
forventede gradvise forbedring ved nedbringelse af kvælstofbelastning henvises i
øvrigt til svaret på spørgsmål 4 nedenfor.
Der vil således ske de nødvendige gradvise forbedringer af vandforekomsterne for
at sikre god tilstand, og de indsatsprogrammer, der er fastlagt for perioden 2015-
2021, er egnede og tilstrækkelige til at sikre gradvis forbedring frem mod
målopfyldelse inden for rammerne af vandrammedirektivet. Kommissionen ses
ikke at have frembragt nogen dokumentation for, at den gradvise forbedring af
vandforekomsternes tilstand, der vil ske frem mod 2021, ikke skulle ligge inden for
rammerne af vandrammedirektivets artikel 4, stk. 4, eller i øvrigt, at anvendelsen
er i strid med direktivet.
Der henvises i øvrigt til vandområdeplanerne 2015-2021 afsnit 5 og 6 samt bilag 1
og 2 samt til beskrivelsen af brugen af undtagelsesbestemmelserne tidligere under
dette spørgsmål.
Håndtering af diffus forurening
Vandrammedirektivets artikel 11, stk. 3, litra a), d) og h), fastslår:
3. "Grundlæggende foranstaltninger" er minimumskrav, der skal opfyldes
og består af:
a) de foranstaltninger, der kræves for at gennemføre Fællesskabets
lovgivning vedrørende beskyttelse af vand, herunder
foranstaltninger, der kræves i henhold til de retsakter, der er nævnt
i artikel 10 og i bilag VI, del A
[...]
d) foranstaltninger, der skal opfylde kravene i artikel 7, herunder
foranstaltninger til sikring af vandkvaliteten med henblik på at
reducere omfanget af den rensning, der kræves til fremstilling af
drikkevand
[...]
h) for diffuse kilder, der kan være årsag til forurening,
foranstaltninger til forebyggelse af eller kontrol med tilførsel af
forurenende stoffer. Kontrollen kan tage form af krav om
forudgående regulering, såsom et forbud mod tilførsel af
forurenende stoffer til vandet, forhåndstilladelse eller registrering
baseret på bindende regler, hvor der ikke ellers er bestemmelser om
et sådant krav i anden fællesskabslovgivning. Denne kontrol skal
regelmæssigt tages op til revision og om nødvendigt ajourføres
Miljø- og Fødevareministeriet deler ikke Kommissionens vurdering af, at der
muligvis sker en krænkelse af direktivets artikel 11, stk. 3, litra a), d) og h).
35
De indsatsprogrammer, der er iværksat med vandområdeplanerne for perioden
2015-2021, er i overensstemmelse med vandrammedirektivets krav til
indsatsprogrammer. Indsatsprogrammerne vil sikre den fornødne beskyttelse af
vandforekomsterne og sikre den fornødne gradvise forbedring af forekomsterne i
overensstemmelse med direktivets mulighed for fristforlængelse.
Omprioritering af indsatser
Indsatsprogrammets foranstaltninger skal indeholde grundlæggende
foranstaltninger og om nødvendigt supplerende foranstaltninger, jf.
vandrammedirektivets artikel 11, stk. 2. Grundlæggende foranstaltninger er
minimumskrav, der skal opfyldes, og supplerende foranstaltninger er
foranstaltninger, som udformes og gennemføres ud over de grundlæggende
foranstaltninger med det formål at opfylde de miljømål, der følger af artikel 4, jf.
artikel 11, stk. 3 og 4. Der er ingen nærmere krav til supplerende foranstaltninger,
der fx kan være frivillige.
Overholdelse af bl.a. nitratdirektivet og habitatdirektivet er grundlæggende
foranstaltninger, og som beskrevet i besvarelsen af spørgsmål 1-2 og 6-8, hvortil
der henvises, overholdes disse allerede. De supplerende foranstaltninger, der er
fastlagt i indsatsprogrammerne efter vandrammedirektivet er alene supplerende
til forpligtelserne efter direktiverne, og er i øvrigt nødvendige for at sikre
opfyldelse af vandrammedirektivets mål.
Det er i overensstemmelse med vandrammedirektivet at foretage justeringer ved
omprioritering af foranstaltninger i indsatsprogrammerne - fx ved at gå fra
bindende til frivillige foranstaltninger. Det afgørende er, at indsatsprogrammernes
foranstaltninger vil sikre direktivets mål.
De fastlagte supplerende foranstaltninger, herunder frivillige foranstaltninger, er
egnede til at sikre direktivforpligtelserne, og Kommissionen ses ikke at have
frembragt nogen dokumentation for, at det modsatte skulle være tilfældet.
Der henvises i øvrigt til vandområdeplanerne for perioden 2015-21 afsnit 5 og 6
samt bilag 1 og 3.
Overvågningsprogrammer
Vandrammedirektivets artikel 11, stk. 5, fastslår:
5. Hvis overvågning eller andre data viser, at målene i artikel 4 for et
vandområde ikke kan ventes opfyldt, sørger medlemsstaterne for:
-
at årsagerne hertil undersøges
-
at relevante tilladelser og godkendelser undersøges og eventuelt
revideres
-
at overvågningsprogrammer revideres og eventuelt tilpasses
-
at der fastsættes sådanne yderligere foranstaltninger, som er
nødvendige for at opfylde disse mål, herunder, hvor det er relevant,
36
fastlæggelse af strengere miljøkvalitetskrav efter procedurerne i
bilag V.
Hvis disse årsager hidrører fra omstændigheder af naturlig art eller
force majeure, som er ekstraordinære eller ikke med rimelighed kunne
have været forudset, navnlig voldsomme oversvømmelser og langvarig
tørke, kan medlemsstaten beslutte, at yderligere foranstaltninger ikke
er gennemførlige, jf. dog artikel 4, stk. 5
Miljø- og Fødevareministeriet deler ikke Kommissionens vurdering af, at der
muligvis sker en krænkelse af direktivets artikel 11, stk. 5.
Overvågning af effekten på natur og miljø af planen for udfasning af
kvælstofnormreduktionen vil blive håndteret som del af det nationale
overvågningsprogram NOVANA. Det danske natur- og miljøovervågningsprogram
har til formål at tilvejebringe viden om natur- og miljøtilstanden i Danmark.
Denne viden er en del af forvaltningsgrundlaget for den danske natur- og
miljøpolitik og beslutningsgrundlaget for miljøpolitiske initiativer. Data fra
programmet indgår også i dokumentationen af effekterne af forvaltningsmæssige
initiativer på natur- og miljøområdet.
NOVANA er målrettet efter både 1) at skabe et nationalt overblik over natur- og
miljøtilstanden i Danmark samt 2) at kunne give viden om konkrete områder og
lokaliteter i Danmark til brug for udarbejdelse af de næste vand- og Natura 2000-
planer, herunder at vurdere effekterne af de første vand- og Natura 2000-planer,
som følger af implementering af vandramme- og Natura 2000-direktiverne (dvs.
habitat- og fuglebeskyttelsesdirektiverne). Endvidere er programmet tilrettelagt
efter at overvåge luftforurening med henblik på bestemmelse af belastningen af
naturen med kvælstofforbindelser samt human eksponering.
Denne kombination af nationalt overblik og konkret viden om specifikke områder
opnås ved, at flere af delprogrammerne i NOVANA er tilrettelagt efter
vandrammedirektivets principper ved en kombination af såkaldt
Kontrolovervågning og Operationel overvågning. Kontrolovervågningen beskriver
den generelle tilstand og udvikling i miljøet og naturen på nationalt niveau, mens
Operationel overvågning til gengæld er tilrettelagt til at beskrive tilstanden i
konkrete områder og lokaliteter, som er i risiko for ikke at opfylde miljømålene i
vand- og Natura 2000-planerne.
NOVANA-programmet muliggør dermed en løbende overvågning af udviklingen i
de natur- og vandområder, hvortil der sker en øget udledning af kvælstof som følge
af udfasning af kvælstofnormreduktionen, så det sikres, at den øgede udledning
ikke medfører væsentlig forringelse af natur- og miljøtilstand.
Desuden gennemføres, som led i landbrugspakken, et særligt 3-årigt
moniteringsprogram for kvælstof, som har til formål at spore potentielle effekter af
kvælstof på følsomme terrestriske naturtyper og søer på baggrund af kendte
parametre, som kan give en ”early warning” om evt. øget kvælstofpåvirkning. Se
også besvarelsen af spørgsmål 6.
37
Herudover foreligger der ikke overvågningsdata eller andre data, der indikerer, at
Fødevare- og landbrugspakkens miljøvirkninger giver anledning til yderligere
anvendelse af foranstaltninger, end de allerede iværksatte og planlagte
foranstaltninger. Kommissionen har ikke frembragt nogen dokumentation for, at
det modsatte skulle være tilfældet.
Der henvises i øvrigt til vandområdeplanerne 2015-2021 afsnit 2 og 3, bilag 1 og 3,
samt svaret på spørgsmål 4 nedenfor.
4. Hvilke yderligere foranstaltninger og styrkede foranstaltninger
vil de danske myndigheder træffe for at tackle næringsstoffer fra
landbruget (både nitrat og fosfat), så det sikres, at der ikke sker
nogen forringelse af vandkvaliteten (for alle vandområder) også
på kort sigt, for at afhjælpe eksisterende negative tendenser i
vandkvaliteten og sikre bedre vandkvalitet (grundvand og
ferskvands- og kystoverfladevand) for at sikre god tilstand inden
for den kortest mulige tidshorisont (i lyset af den omstændighed,
at den fastsatte frist i 2015 for at nå disse mål allerede er udløbet)?
Angiv venligst en detaljeret tidsplan for sådanne foranstaltninger,
og angiv hvornår god tilstand vil blive nået.
Som det følger af svarene på spørgsmålene ovenfor, deler Miljø- og
Fødevareministeriet ikke Kommissionens vurdering af Fødevare- og
landbrugspakkens mulige uforenelighed med forpligtelserne efter
vandrammedirektivet.
Miljø- og Fødevareministeriet ser således ikke behov for iværksættelse af
yderligere eller mere vidtrækkende foranstaltninger for at håndtere næringsstoffer
fra landbruget for at leve op til forpligtelserne efter vandrammedirektivet end de
foranstaltninger, der allerede er igangsat eller planlægges igangsat. Kommissionen
har ikke frembragt nogen dokumentation for, at der er behov for yderligere og
mere vidtrækkende foranstaltninger over for kvælstofudledning fra landbruget for
at sikre forpligtelserne efter vandrammedirektivet.
Den nye husdyrregulering indføres i 2017, og der vil i forbindelsen med den nye
regulering blive fastlagt de nødvendige regler vedrørende fosfor for at modvirke en
øget risiko for fosfortab til vandmiljøet i overensstemmelse med
vandrammedirektivet. Ændringer i muligheden for udledning af fosfor er således
ikke på nuværende tidspunkt gennemført, og fosforudledning er derfor ikke
aktuelt på nuværende tidspunkt.
Planen for udfasning af normreduktionen for gødskning samt de afværgende
foranstaltninger i den overvejende del af overfladevandområderne kan
gennemføres, uden at dette indebærer en merudledning af næringsstoffer til
vandforekomster. Det forventes desuden, at den eksisterende regulering
vedrørende kommunal indsatsplanlægning, jf. vandforsyningslovens § 13 og § 13 a,
som indebærer, at kommunerne som følge af en udfasning af normreduktionen i
nødvendigt omfang vil skulle justere deres indsatsplaner, vil håndtere
drikkevandsbeskyttelsen tilfredsstillende.
38
Der henvises desuden til svaret på spørgsmål 3 ovenfor, vandområdeplanerne for
perioden 2015-2021, afsnit 2 og 6.
Tidslinje for vandområdeplanernes reduktion af kvælstofbelastning til et niveau,
der understøtter en tilstand, der svarer til god tilstand:
2009-
2 ud af 119 kystvandområder er i god økologisk tilstand.
2015
2005-
Den danske tilførsel af kvælstof forventes for ca. 50 kystvandområder at være
2021
nedbragt til et niveau, der understøtter, at god økologisk tilstand nås.
2021-
Den danske tilførsel af kvælstof forventes for alle kystvande at være nedbragt til
2027
et niveau, der understøtter, at god økologisk tilstand nås, idet der vil skulle
træffes politisk beslutning om håndtering af yderligere reduktionsbehov i det
omfang dette måtte vise sig at blive relevant.
Foranstaltninger i perioden 2009-2021:
2009-
Etablering af vådområder og forbedret spildevandsrensning som følge af
2021
vandplanerne for 2009-2015.
2016
Øget effekt af miljøfokusområder (MFO), som følge af færre muligheder for
overlap af indsatser mellem MFO og de obligatoriske efterafgrøder.
2016 -
Indsats for etablering af vådområder og lavbundsprojekter.
2016
Effekt af spildevandsindsats overfor spredt bebyggelse, regnbetingede overløb
og renseanlæg.
2016 -
Opkøb af dambrug
2017 -
Yderligere efterafgrøder til kompensation for øget kvælstoftilførsel til kystvande
og grundvand.
2017 -
Styrket indsats for etablering af vådområder og for privat skovrejsning.
2018 -
Ny ordning for etablering af minivådområder.
39
2018
Påbegyndelse af indfasning af målrettet kvælstofregulering med 1/3 af
forventeligt 3.500 tons kvælstof til kystvande.
2021
Fuld indfasning af målrettet kvælstof regulering.
5. Vil de danske myndigheder - i lyset af det foregående spørgsmål -
forpligte sig til at genindføre de foranstaltninger, der er
nødvendige for at nå de miljømål, der er planlagt i henhold til det
første program af foranstaltninger under vandrammedirektivet,
således at gennemførelsen er progressiv, ikke degressiv?
Som det følger af svarene på spørgsmålene ovenfor deler Miljø- og
Fødevareministeriet ikke Kommissionens vurdering af Fødevare- og
landbrugspakkens mulige uforenelighed med forpligtelserne efter
vandrammedirektivet.
Miljø- og Fødevareministeriet ser således ikke behov for iværksættelse af
yderligere eller mere vidtrækkende foranstaltninger, herunder behov for at
reintroducere tidligere iværksatte foranstaltninger, for at leve op til forpligtelserne
efter vandrammedirektivet.
Der vil som beskrevet i vandområdeplanerne for perioden 2015-2021, afsnit 5 og 6,
samt tidslinjen beskrevet ovenfor til ved spørgsmål 4, ske en gradvis forbedring af
vandforekomsterne frem mod god tilstand. Det er derfor Miljø- og
Fødevareministeriets vurdering, at de nuværende iværksatte og planlagte
foranstaltninger er i overensstemmelse med vandrammedirektivet, der er fuldt ud
implementeret i dansk ret.
Kommissionen har ikke frembragt nogen dokumentation for, at der er behov for
yderligere og mere vidtrækkende foranstaltninger, herunder behov for at
reintroducere tidligere iværksatte foranstaltninger over for kvælstofudledning fra
landbruget, for at sikre forpligtelserne efter vandrammedirektivet.
Det er besluttet at supplere den frivillige efterafgrødeordning med et obligatorisk
efterafgrødekrav, resulterende i en hybrid mellem frivillighed og obligatorisk
regulering, hvis det i et givent år konstateres, at den frivillige ordning ikke har
tilvejebragt den nødvendige miljøeffekt i et givent delvandopland.
Der henvises desuden til vandområdeplanerne for perioden 2015-2021, bilag 1 og
3.
6. Hvilke bevaringsforanstaltninger i henhold til habitatdirektivets
artikel 6, stk. 1, har de danske myndigheder iværksat for at
afhjælpe det eksisterende kvælstofpres fra landbruget på
naturtyper og arter (f.eks. søer, kyst- og græslandsnaturtyper) i
Natura 2000-områder i lyset af forpligtelsen til at opretholde eller
genoprette en gunstig bevaringsstatus for naturtyper samt vilde
dyre- og plantearter af fællesskabsbetydning, også på baggrund
40
af de resultater, som Danmark har forelagt rapporten i medfør af
habitatdirektivets
artikel 17?
Vil
virkningen
af
disse
foranstaltninger blive reduceret på grund af landbrugspakken?
Hvis dette er tilfældet, vil de danske myndigheder gennemføre nye
bevaringsforanstaltninger i medfør af habitatdirektivets artikel 6,
stk. 1, for at modvirke konsekvenserne af landbrugspakken?
Habitatdirektivets formål er overordnet at opretholde eller genoprette en gunstig
bevaringsstatus for de naturtyper samt vilde dyre- og plantearter, som er omfattet
af direktivet, jf. habitatdirektivets artikel 2, stk. 2. Direktivet indeholder ikke
bestemmelser om i hvilken takt, den gradvise fremdrift mod opfyldelse af målet
om gunstig bevaringsstatus skal ske. Det afgørende er, at der løbende sker
forbedringer, som resulterer i, at målet nås på længere sigt.
Habitatdirektivet rummer dels generelle bestemmelser om at beskytte visse arter
og deres levesteder, jf. artikel 12, dels specifikke bestemmelser, jf. artikel 6, til
beskyttelse af Natura 2000-områder (habitat- og fuglebeskyttelsesområderne).
Tilstanden af danske naturområder omfattet af habitatdirektivet
Kvælstofpåvirkning af naturtyper og levesteder i Natura 2000-områder kan ske
dels gennem udvaskning til vandmiljøet, dels gennem luftbårent kvælstof, især
ammoniak, til kvælstoffølsom natur, bl.a. som følge af landbrugsdrift.
Danmark har fastlagt bevaringsforanstaltninger for Natura 2000-områder med
vedtagelsen af Natura 2000-planer for alle områder. Planerne ligger i forlængelse
af forpligtelserne i artikel 6, stk. 1, og artikel 6, stk. 2. Planernes indsatsprogram,
der revideres hvert 6. år27 efter dansk lovgivning28, tager udgangspunkt i de
fastsatte bevaringsmålsætninger for området, der er baseret på
formålsbestemmelsen i habitatdirektivets artikel 2, stk. 2, om at opretholde eller
genoprette en gunstig bevaringsstatus. Planerne er netop revideret, gældende for
perioden 2016-21.
Planerne og de tilhørende basisanalyser identificerer kvælstofudledning og
effekterne heraf som et generelt problem for mange marine og terrestriske
naturtyper, som det også er kommet til udtryk i den danske EU-rapportering efter
habitatdirektivets artikel 17. De foranstaltninger, der er nødvendige for at reducere
kvælstofpåvirkningen, vil således helt overvejende have karakter af
foranstaltninger efter artikel 6, stk. 2, og ikke efter artikel 6, stk. 1.
Natura 2000-planernes indsatsprogram indeholder ikke selvstændige
bevaringsforanstaltninger i forhold til kvælstof til det akvatiske miljø, men
henviser til den indsats, der gennemføres med vandområdeplanerne efter
vandrammedirektivet. Vedtagelsen af Natura 2000-planerne er således tæt
koordineret med vedtagelse af vandområdeplanerne. Denne prioritering er
27 For yderligere information henvises til
http://naturstyrelsen.dk/naturbeskyttelse/natura-2000/natura-2000-planer/planer/.
28 Lovbekendtgørelse nr. 1531 af 8. december 2015 om miljømål m.v. for vandforekomster
og internationale naturbeskyttelsesområder (Miljømålsloven) § 46.
41
hensigtsmæssig, da mere end 85 % af landarealet afvander til marine Natura
2000-områder, ligesom der ligger et antal søer i Natura 2000-områder.
Det forudsættes i Natura 2000-planerne, at den grundlæggende indsats for at
reducere udvaskning af kvælstof til vandmiljøet sker gennem implementeringen af
vandområdeplanerne, der ligger i forlængelse af den forudgående nationale
indsats.
I forhold til græslandsnaturtyper gælder, at størstedelen af arealer med
habitatnaturtyper er beskyttet af naturbeskyttelseslovens § 3. Det indebærer, at det
er forbudt at øge gødskning, hvis det kan ændre tilstanden på arealet. Natura
2000-planerne fastlægger endvidere rammene for væsentlige
bevaringsforanstaltninger i forhold til græslandsnaturtyper i form af naturpleje
(græsning m.v.), forbedret hydrologi og reduceret anvendelse af gødning, hvor
dette ikke allerede er forbudt m.v. Disse foranstaltninger bidrager til i et vist
omfang at fjerne biomasse, og dermed næringsstoffer, fra arealerne eller at
modvirke effekten af evt. næringssaltbelastning.
For så vidt angår ammoniakudledningen, er der gennem godkendelsesordningen
for husdyrbrug, som er en afgørende kilde til ammoniakudledningen, gennemført
en række foranstaltninger for at reducere udslippet i form af krav til godkendelse
af anlæggene, med fokus på netop at nedbringe påvirkningen af sårbare
naturområder. Samlet set er udledningen af ammoniak i Danmark
reduceret med
mere end 1/3 i perioden 1990-201429.
Fødevare- og landbrugspakkens indvirkning på
beskyttelsesforanstaltningerne efter habitatdirektivet
Udfasningen af de reducerede gødningsnormer og de kompenserende miljøtiltag,
som gennemføres med Fødevare- og landbrugspakken, er en justering af den
samlede indsats efter habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, imod forringelser
forårsaget af kvælstof, jf. også besvarelsen af spørgsmål 7 nedenfor.
I spørgsmålet om evt. øget miljøpåvirkning som følge af de øgede gødningsnormer
er det efter de danske myndigheders opfattelse alene kvælstofudvaskning og -
afstrømning, der er relevant og ikke ammoniakdeposition.
Som det fremgår af miljørapporten30, forudsættes den øgede gødskning at ske med
handelsgødning. Den øgede udledning af ammoniak til luften vurderes at blive ca.
1.600 tons i 2016 stigende til ca. 2.700 tons i 2021. Denne vurdering er baseret på
fuld udnyttelse af den yderligere gødningsnorm. Denne merudledning vil blive
fordelt ud over hele landet, og en evt. merpåvirkning på naturarealer med
naturtyper eller levesteder for arter i Natura 2000-områder vil være marginal og
ikke målbar.
29 Rapport fra Det Europæiske Miljøagentur fra 2015 viser på s. 52, at Danmark har
reduceret ammoniakemissionerne med 41 % fra 1990-2013:
http://www.eea.europa.eu/publications/lrtap-emission-inventory-report
30 Se miljørapporten side 4.
http://www.ft.dk/samling/20151/lovforslag/l68/bilag/4/1584916.pdf
42
Danmark agter at overholde sine forpligtigelser under NEC-direktivet. Der
arbejdes fortløbende med at nedbringe ammoniakbelastningen fra nationale
kilder, især fra landbruget, bl.a. gennem strenge krav til godkendelse af
husdyrbrug, som er en væsentlig kilde til ammoniakbelastning i Danmark – ikke
mindst i lyset af internationale forpligtelser31.
Opgørelsen af det konsoliderede indsatsbehov viser som nævnt ovenfor, at der ikke
er en kvælstofmerudledning i 2016.
Hvad angår græslandsnaturtyper er det, som nævnt ovenfor, ikke tilladt at øge
gødningsmængden på arealer, der er omfattet af naturbeskyttelseslovens § 3, hvis
det kan ændre på tilstanden på arealet, hvorfor disse naturtyper ikke er relevante i
forhold til spørgsmålet om øgede gødningsnormer i forhold til hidtidigt niveau.
Vurdering af påvirkningen
Fødevare- og landbrugspakkens miljøpåvirkning som følge af ændrede
gødningsnormer er vurderet i den gennemførte miljøvurdering, der var i offentlig
høring sammen med forslaget til ændring af bekendtgørelse om gødskningsnormer
fra 22. december 2015-17. februar 2016.
På baggrund af høringen blev udarbejdet en sammenfattende redegørelse.
Som det fremgår af miljørapporten, indebærer en merudledning af kvælstof som
følge af udfasningen af normreduktionen en risiko for negativ påvirkning af natur
inden for og uden for Natura 2000-områder, og denne risiko vil blive søgt
imødegået af afværgeforanstaltningerne.
Hvad angår søerne som naturtyper og levesteder for arter, vurderes den ekstra
tilførsel af kvælstof ikke at ville medføre målbar negativ indvirkning for de større
søer (> 5 ha), jf. nedenfor under beskrivelsen af påvirkning på vand, som fremgår
af miljørapporten.
Vedrørende sandsynligheden for, at en midlertidig forringelse af terrestriske
naturtyper og små søer kan forekomme, kan følgende bemærkes:
Som anført ovenfor betyder - selv om der kan være en risiko for en lokal
påvirkning på terrestriske naturtyper og søer - den samlede midlertidige
merpåvirkning fordelt på de mange Natura 2000-områder, at denne risiko må
vurderes at være lille.
Det skyldes bl.a., at der igangsættes afværgende foranstaltninger, primært ved at
de generelle efterafgrøder placeres i tilknytning til kvælstoffølsomme naturtyper.
Endvidere udarbejdes vejledningsmateriale, der skal sikre, at landbrugets
organisationer kan rådgive den enkelte landmand, så han konkret kan tage hensyn
til de kvælstoffølsomme områder ved gødskningen. Hertil kommer, at der
etableres et monitoreringsprogram, der nøje skal følge effekten af den mulige
31 Göteborg protokollen for grænseoverskridende luftforurening af 4. maj 2012.
43
merudledning, således at relevante yderligere afværgeforanstaltninger kan
iværksættes.
I spørgsmålet om iværksættelse af bevaringsforanstaltninger gælder, at indsatsen
for at begrænse næringssaltudledningerne fortsætter i overensstemmelse med de
målsætninger, der er fastlagt i vandområdeplaner og internationale aftaler32.
7. Har landbrugspakken og dens gennemførelsesretsakter været
genstand for en passende vurdering, jf. habitatdirektivets
artikel 6, stk. 3, med henblik på at vurdere dens virkninger for alle
Natura 2000-lokaliteter i Danmark, og/eller en vurdering i
henhold til direktiv 2001/42/EF? Hvad er resultaterne af disse
vurderinger?
Habitatdirektivets artikel 6, stk. 1-3, fastslår:
1. For de særlige bevaringsområder iværksætter medlemsstaterne de
nødvendige bevaringsforanstaltninger, hvilket i givet fald kan
indebære hensigtsmæssige forvaltningsplaner, som er specifikke for
lokaliteterne eller integreret i andre udviklingsplaner, samt de
relevante retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler, der
opfylder de økologiske behov for naturtyperne i bilag I og de arter i
bilag II, der findes på lokaliteterne.
2. Medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger for at undgå
forringelse af naturtyperne og levestederne for arterne i de særlige
bevaringsområder samt forstyrrelser af de arter, for hvilke
områderne er udpeget, for så vidt disse forstyrrelser har betydelige
konsekvenser for dette direktivs målsætninger.
3. Alle planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med eller
nødvendige for lokalitetens forvaltning, men som i sig selv eller i
forbindelse med andre planer og projekter kan påvirke en sådan
lokalitet væsentligt, vurderes med hensyn til deres virkninger på
lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne. På
baggrund af konklusionerne af vurderingen af virkningerne på
lokaliteten, og med forbehold af stk. 4, giver de kompetente nationale
myndigheder først deres tilslutning til en plan eller et projekt, når de
har sikret sig, at den/det ikke skader lokalitetens integritet, og når de
- hvis det anses for nødvendigt - har hørt offentligheden.
(…)
Kommissionen anfører i pilotskrivelsen, at der burde have været gennemført en
konsekvensvurdering af Fødevare- og landbrugspakken i henhold til
habitatdirektivets artikel 6, stk. 3.
32 Københavnererklæringen af 3. oktober 2013 under HELCOM.
44
Artikel 6, stk. 3, omfatter efter sin ordlyd ”planer og projekter, der ikke direkte er
forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning”, men som kan påvirke
en sådan lokalitet ”væsentligt”.
Artikel 6, stk. 3, har til formål at sikre, at der foretages en konsekvensvurdering af
virkningerne på lokaliteten i forbindelse med planer og projekter, der ikke er
direkte forbundet med eller nødvendig for lokalitetens forvaltning. Fødevare- og
landbrugspakken er efter Miljø- og Fødevareministeriets opfattelse ikke omfattet
af bestemmelsen, allerede fordi der ikke er tale om ”planer eller projekter”, der
ikke er direkte forbundet med lokalitetens forvaltning. Der er derimod tale om
generel regulering af, hvorledes jordarealer kan dyrkes, hvilket er direkte
forbundet med lokalitetens forvaltning. Praksis viser da også, at bestemmelsen
anvendes ved større anlægsarbejder, og ikke ved generel regulering af almindelig
arealanvendelse, som f.eks. fastsættelse af generelle gødningsnormer, jf. f.eks. C-
258/11 og C-521/12, der begge vedrørte anlæg af et vejprojekt33 og C-399/14, der
vedrørte anlæg af en bro over Elbdalen34.
Fødevare- og landbrugspakken indeholder som nævnt ændringer af generel
regulering, som giver alle landmænd mulighed for at øge gødskningen på deres
landbrugsareal, således at landmændene får mulighed for at udnytte
dyrkningspotentialet fuldt ud.
Hvis det vurderes, at generel regulering af almindelig arealanvendelse, herunder
gødningsnormer, er underlagt krav om konsekvensvurdering efter artikel 6, stk. 3,
vil stort set enhver ændring af en generel regulering i Unionen være underlagt krav
om konsekvensvurdering, hvilket ikke vurderes at være formålet med
bestemmelsen eller have støtte i EU-domstolens praksis.
Det følger endvidere af artikel 6, stk. 3, er der skal være tale om en ”væsentlig”
påvirkning for, at bestemmelsen finder anvendelse, jf. også præmis 43 i EU-
Domstolens dom i sag C-399/14, Grüne Liga Sachsen. Som det fremgår af
besvarelsen af spørgsmål 6, vil den samlede merudledning fordele sig forholdsvis
jævnt i forhold til Natura 2000-områderne, således at påvirkningen af det enkelte
Natura 2000-område må antages at være relativt beskeden, ligesom det ikke er
givet, at der er tale om en målbar effekt.
På den baggrund vurderes Fødevare- og landbrugspakken ikke at medføre en
væsentlig påvirkning af de enkelte Natura 2000-områder.
Den samlede pakke, som indebærer ændring af gødningsnormerne kombineret
med afværgeforanstaltninger og en udvikling af en ny målrettet regulering, er
derfor hverken efter formålet med direktivet, bestemmelsens ordlyd eller EU-
domstolens praksis omfattet af den særlige procedure efter habitatdirektivets
artikel 6, stk. 3.
33 Se C-258/11 Peter Sweetman, Ireland, Attorney General, Minister for the Environment,
Heritage and Local Government mod An Bord Pleanala.
34 C-399/14 Grüne Liga Sachsen eV m.fl. mod Freistaat Sachsen.
45
Den ændrede regulering har derimod været vurderet i henhold til direktivets
artikel 6, stk. 2, hvorefter medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger for
at undgå forringelse af naturtyperne og levestederne for arterne i de særlige
bevaringsområder samt forstyrrelser af de arter, for hvilke områderne er udpeget,
for så vidt disse forstyrrelser har betydelige konsekvenser for direktivets
målsætninger.
Det fremgår af EU-Domstolens praksis, at denne bestemmelse forudsætter en
forpligtelse til ”at undgå en forringelse og forstyrrelser, der kan få væsentlige
virkninger med hensyn til [habitatdirektivets] målsætninger”, jf. præmis 37 i EU-
Domstolens dom i sag C-399/14, Grüne Liga Sachsen.
Ligeledes fremgår det af præmis 33 i EU-Domstolens dom i sag C-258/11,
Sweetman, ”at bestemmelserne i habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, gør det muligt
at opfylde hovedmålsætningen om bevaring og beskyttelse af miljøkvaliteten,
herunder bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter, og fastsætter en
forpligtelse til generel beskyttelse, der består i at undgå forringelser samt
forstyrrelser, der kan få væsentlige virkninger med hensyn til dette
[habitatdirektivets] målsætninger.”
Videre fremgår det af domspraksis, at ”en virksomhed kun er i overensstemmelse
med habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, hvis det sikres, at den ikke medfører
forstyrrelser, der mærkbart vil kunne påvirke direktivets formål, navnlig de
bevarelsesmålsætninger, som det forfølger”, jf. præmis 41 i EU-Domstolens dom i
sag C-399/14, Grüne Liga Sachsen, og ”at selve eksistensen af en sandsynlighed
eller en risiko for, at en økonomisk aktivitet på en beskyttet lokalitet medfører
væsentlige forstyrrelser for en art, kan udgøre en tilsidesættelse af
habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, uden at det skal bevises, at der er en
årsagsforbindelse mellem denne aktivitet og den væsentlige forstyrrelse af den
beskyttede art”, jf. præmis 42 i EU-Domstolens dom i sag C-399/14, Grüne Liga
Sachsen.
Det er Miljø- og Fødevareministeriets opfattelse, at direktivets artikel 6, stk. 2, er
overholdt, idet de ændrede gødningsnormer ikke medfører forringelser eller
forstyrrelser, der mærkbart vil kunne påvirke direktivets målsætninger, jf. præmis
41 og 42 i EU-Domstolens dom i sag C-399/14, Grüne Liga Sachsen, idet
påvirkningen som nævnt vurderes at være relativt beskeden, ligesom det ikke er
givet, at der er tale om en målbar effekt. Der foreligger således ikke sandsynlighed
eller risiko for, at gennemførelsen af Fødevare- og landbrugspakken medfører, at
de danske Natura 2000-områder bliver påvirket væsentligt.
Videre er medlemsstaterne i henhold til EU-domstolens praksis35 tillagt en
skønsmargen ved vurdering af, hvilke foranstaltninger, der må anses for at være
”passende foranstaltninger”. Den generelle indsats for at begrænse
næringssaltsbelastning af naturen er en vigtig del af gennemførelsen af artikel 6,
stk. 2, da denne samlede indsats i forhold til kvælstofpåvirkningen af naturen og
vandmiljøet bidrager til at undgå forringelser af Natura 2000-områder i
35 Jf. C-399/14, præmis 40.
46
overensstemmelse med direktivets artikel 6, stk. 2. Gødskningsreguleringen indgår
som en integreret del af den samlede indsats efter artikel 6, stk. 2.
Fødevare- og landbrugspakken er også et bidrag til på længere sigt at nedbringe
kvælstofudledningen, og dermed på sigt, at opnå gunstig bevaringsstatus for arter
og naturtyper i overensstemmelse med habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, og
direktivets målsætning. Ændringen af gødningsnormerne, og de tilhørende
miljøtiltag, er således alene en justering af den hidtidige indsats på området. Der
henvises herudover til besvarelsen af spørgsmål 6.
Som nævnt ovenfor har de ændrede gødningsnormer som følge af Fødevare- og
landbrugspakken været genstand for en miljøvurdering i henhold til direktiv
2001/42/EF om bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet. Der
henvises til afsnittet ”Baggrund” ovenfor, hvor resultaterne af miljøvurderingen er
beskrevet.
8. Hvordan har Danmark til hensigt at sikre, at den forringelse af
naturtyperne og levestederne for de arter, som alle Natura 2000-
områder er udpeget for, undgås i forhold til den planlagte øgede
kvælstoftilførsel
i
landbrugsområder
og
i
forhold
til
landbrugspakken generelt?
Der henvises til besvarelsen af spørgsmål 6 ovenfor.
47