This is an HTML version of an attachment to the Freedom of Information request 'Freedom of information request re. EU Pilot 8540/16/ENVI'.



 
Ref. Ares(2022)3360908 - 02/05/2022
 
   
Koncern Jura 
   
Ref. SAHHE, KIRST 
  
Den 8. juli 2016 
 
 
EU PILOT 8540/16/ENVI om direktiv 91/676/EØF, 2000/60/EF 
og 92/43/EØF, i relation til den nyligt vedtagne landbrugspakke 
 
 
Miljø- og Fødevareministeriet har den 4. maj 2016 modtaget EU PILOT 
8540/16/ENVI. Det fremgår af Kommissionens henvendelse, at Kommissionen 
har påbegyndt undersøgelsen på eget initiativ, bl.a. på baggrund af spørgsmål og 
klager.  
 
Nedenfor følger en kort gennemgang af Fødevare- og landbrugspakken samt 
baggrunden for den. Herefter gengives de spørgsmål, Kommissionen stiller i 
pilotskrivelsen (kursiveret og fed skrift), efterfulgt af Miljø- og 
Fødevareministeriets bemærkninger til de stillede spørgsmål.   
 
Baggrund 

Den danske indsats for at forbedre tilstanden i vandmiljøet går tilbage til 1987, 
hvor iltsvind i Kattegat påviste et behov for at reducere udledningen af 
næringsstoffer fra spildevand og landbrug. Danmark var foregangsland med 
gennemførelsen af vandmiljøplaner1, allerede inden forhandlingerne af 
vandrammedirektivet var påbegyndt.  
 
Danmark kan derfor i dag se tilbage på 30 års vedvarende, succesfuld indsats. 
Næringsstofbelastningen fra land er på landsplan reduceret med over 50 % for 
kvælstof og ca. 60 % for fosfor siden 1990’erne2. Disse reduktioner har medført 
betydelige fald i koncentrationer af næringsstoffer i de kystnære områder, og der 
er en udvikling i gang med synlige forbedringer i den økologiske tilstand.    
 
 
                                                             
1 For yderligere information om vandmiljøplanerne henvises til 
http://mst.dk/borger/landbruget-miljoeet/baeredygtighed-i-
landbruget/vandmiljoeplanerne-et-historisk-overblik/. 
2 Seneste resultater af overvågningen, hvoraf fremgår udviklingstendenser, kan ses her: 
http://naturstyrelsen.dk/media/180884/vandmiljoe-og-natur-2014.pdf. 
Miljø- og Fødevareministeriet • Slotsholmsgade 12 • 1216 København K  
Tlf. 38 14 21 42 • Fax 33 14 50 42 • CVR 12854358 • EAN 5798000862005 • xxxx@xxxx.xx • www.mfvm.dk  
  

 
 
Næringsstofreduktionen er primært blevet gennemført ved en bevidst satsning på 
forbedret spildevandsrensning og ved at pålægge det danske landbrugserhverv en 
række miljøkrav. Indsatsen har været, og er også, et væsentligt element i den 
danske gennemførelse af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, for at undgå 
forringelser på grund af den eksisterende belastning med kvælstof af Natura 2000-
områder. Indsatsen er især sket gennem en række generelle og konkrete 
reguleringer, der målrettet har bidraget til at reducere belastningen med kvælstof.  
 
Den hidtidige miljøregulering har dog forhindret landbruget i at udnytte 
dyrkningspotentialet fuldt ud, fordi danske landmænd igennem årtier er blevet 
pålagt enslydende krav, uanset om deres marker er placeret i sårbare eller robuste 
områder. Den allerede opnåede næringsstofreduktion har derfor haft væsentlige 
økonomiske omkostninger for landbrugserhvervet, og stillet det i et 
konkurrencemæssigt dårligt udgangspunkt sammenlignet med andre 
medlemslande.  
 
Miljø- og Fødevareministeriet har vurderet, at næringsstofbelastningen på 
nuværende tidspunkt er reduceret til et niveau, hvor en højere grad af målretning 
af indsatsen vil sikre omkostningseffektivitet af de nødvendige tiltag for at kunne 
sikre, at Danmark kan leve op til vandrammedirektivets krav om god tilstand. 
 
Nye oplysninger fra Aarhus Universitet og Københavns Universitet over de seneste 
to år har således vist, at effekten af den generelle reduktion af gødningsnormerne 
på 20 % i 2015 er reduceret ganske væsentligt fra ca. 7.000 tons til ca. 4.200 tons, 
mens de erhvervsøkonomiske omkostninger ved reguleringen samtidig er 
fordoblet fra mellem ca. 400 og 900 mio.kr. til mellem 1.3 og 1.8 mia. kr. årligt. 
  
Da regeringen tiltrådte i 2015, var der et politisk ønske om hurtigst muligt at 
omlægge ineffektiv og omkostningstung regulering af landbrugserhvervet. 
Regeringen, Konservative, Dansk Folkeparti og Liberal Alliance har derfor indgået 
en aftale om en Fødevare- og landbrugspakke, som vil sikre bedre 
produktionsvilkår for landbruget og samtidig håndtere en række af de centrale 
miljøudfordringer, Danmark står overfor, på sammenhængende og ansvarlig vis. 
  
Hovedformålet med Fødevare- og landbrugspakken er således at indføre et 
nødvendigt, grundlæggende paradigmeskift i miljøreguleringen af 
landbrugssektoren. Den fremtidige miljøregulering vil være målrettet det enkelte 
kystvandopland. Reguleringen skal baseres på en konkret vurdering af det lokale 
behov for indsats, så det sikres, at indsatsen gøres dér, hvor der er brug for den. 
Hermed sikres det, at miljøindsatsen løftes.  
 
Samlet set vurderes effekten af initiativerne i Fødevare- og landbrugspakken at 
bidrage til en forbedring af tilstanden i vandmiljøet, da 50 ud af 119 
kystvandoplande forventes at opnå målopfyldelse ved udløb af planperioden for 2. 
generation af vandområdeplaner i 2021. 
  
Som nævnt finder regeringen, at der er behov for, at miljøreguleringen tager 
udgangspunkt i hvor sårbare de enkelte områder er. Den danske regering har 
derfor besluttet at indføre en målrettet regulering, der tager hensyn til vand- og 
naturområders sårbarhed. Denne regulering træder i kraft i 2018 med fuld 


 
 
virkning fra 2021. For at sikre at erhvervet ikke pålægges unødige byrder frem til 
den nye regulering, har den danske regering besluttet at udfase de reducerede 
gødningsnormer trinvist med 2/3 i dyrkningssæsonen 2015/16 og 1/3 fra 
dyrkningssæsonen 2016/17. For at sikre beskyttelse af natur og vandområder frem 
til den målrettede regulering træder i kraft, indføres en række afværgende 
foranstaltninger.  
 
Kommissionen har i sin henvendelse lagt følgende foreløbige vurderinger til 
grund: 
 
”På grundlag af de oplysninger, der er indsendt af Danmark, mener 
Kommissionens tjenestegrene, at de ændrede danske regler for næringsstoffer 
fra landbruget synes at være i modstrid med målene og bestemmelserne i 
nitratdirektivets artikel 1 og artikel 5, stk. 5, og vandrammedirektivets artikel 4, 
stk. 1, litra a), nr. i), artikel 4, stk. 1, litra b), nr. i), ii) og iii), artikel 4, stk. 4, 
artikel 11, stk. 3, litra a), d) og h), og artikel 11, stk. 5: 

 

Det forhold, at der allerede har fundet kortfristede ændringer sted, uden 
at der er iværksat modvirkende foranstaltninger, har øget risikoen for 
kvælstofforurening i allerede stærkt forurenede vandområder og har 
øget risikoen for kvælstofbelastning af habitater, som er i dårlig 
bevaringstilstand. Dette er i strid med principperne i EU-lovgivningen. 
Forberedelsen af et mere målrettet fremtidigt system for at tackle 
landbrugets udledning af næringsstoffer til vand fritager ikke for at 
overholde den eksisterende miljølovgivning på kort sigt. 

 

De strukturelle ændringer, som potentielt udligner en stor mængde 
næringsstoftab som følge af ophævelsen af de eksisterende 
foranstaltninger, giver ikke de nødvendige garantier for så vidt angår 
beskyttelse af vandkvaliteten, navnlig på kort sigt. Potentielle virkninger 
af strukturelle ændringer er ikke garanteret, og selv om de er effektive, 
fører de måske først til reduktion af næringsstoftab flere år efter den 
øgede næringsstofudvaskning, der opstår som følge af ophævelsen af de 
eksisterende foranstaltninger. Muligheden for, at strukturelle ændringer 
vil give positive virkninger på vandkvaliteten kan ikke være et gyldigt 
argument for ikke at gennemføre lovgivning korrekt fra starten. 

 

Frivillige foranstaltninger, herunder brug af midler fra fonden til 
udvikling af landdistrikter i stedet for obligatoriske foranstaltninger, 
som tidligere var anerkendt som grundlæggende foranstaltninger til 
opfyldelse af målsætningerne i nitratdirektivet, kan ikke sikre, at der er 
taget tilstrækkelig hånd om vandkvaliteten i specifikke områder, der er 
påvirket af kvælstofforurening. Brugen af frivillige foranstaltninger til at 
opfylde forpligtelserne i nitratdirektivet frem for obligatoriske 
foranstaltninger er ikke foreneligt med nitratdirektivet.  

 

Fjernelse af de obligatoriske foranstaltninger i henhold til 
nitratdirektivet rejser også spørgsmål om, hvordan Danmark kan 
overholde vandrammedirektivet for så vidt angår grundlæggende 



 
 
foranstaltninger i medfør af artikel 11, stk. 3, litra d) og h), som 
foreskriver kontrol. 

 

Trods de manglende oplysninger om omfanget og placeringen af 
eventuelt øget kvælstofudvaskning til grundvandet og på trods af de 
eksisterende problemer med vandkvaliteten har de danske myndigheder 
valgt at iværksætte kortfristede foranstaltninger, der øger udledningen 
af næringsstoffer fra landbrugsjord. Dette er uforeneligt med 
nitratdirektivets artikel 1 og vandrammedirektivets artikel 11, stk. 3, litra 
a), (og bilag VI, del A, nr. ix)), og med artikel 4, stk. 1, litra b), nr. i), hvis 
disse foranstaltninger fører til en forringelse af tilstanden, og med artikel 
4, stk. 1, litra b), nr. iii), hvis der er en væsentlig og vedvarende 
opadgående tendens i koncentrationen af forurenende stoffer. Derudover 
lader det til, at Danmark ikke træffer tilstrækkelige foranstaltninger for 
at håndtere diffus forurening som krævet i vandrammedirektivets artikel 
11, stk. 3, litra d) og h).” 

 
Gennemførelse af Fødevare- og Landbrugspakken 
Beslutningen om at udfase de reducerede gødningsnormer fra dyrkningssæsonen 
2015/16 og derefter indfase den målrettede regulering fra 2018 skyldes, at det var 
regeringen magtpåliggende straks at afskaffe byrder for erhvervslivet, hvis effekten 
af byrden ikke stod mål med gevinsten. Den hidtidige miljøregulering var ikke 
længere tilstrækkelig omkostningseffektiv, og den samme beskyttelsesindsats kan 
nås med anvendelse af mere målrettede og omkostningseffektive afværgende 
foranstaltninger. Da den målrettede regulering tager tid at udvikle og indfase, vil 
der være en overgangsperiode frem til indfasningen af den målrettede regulering 
fra 2018, hvor der er iværksat afværgeforanstaltninger for at imødegå udfasningen 
af de reducerede gødningsnormer. Afværgeforanstaltningerne uddybes nedenfor.  
 
Udfasningen af normreduktionen vil således frem mod 2018 blive ledsaget af 
afværgende foranstaltninger med det formål at undgå negativ indvirkning på 
vandområderne og visse naturtyper som følge af udfasningen af de reducerede 
gødningsnormer. Miljø- og Fødevareministeriet målretter disse foranstaltninger 
mod vandområder, grundvandsforekomster og visse naturtyper beskyttet efter 
habitatdirektivet3, hvor der ellers ville have kunnet været en midlertidig 
mertilførsel af næringsstoffer. 
 
Udfasningen af normreduktionen er gennemført ved en ændring i 
gødskningsloven, som blev vedtaget i februar 2016. Efter lovændringen er miljø- 
og fødevareministeren bemyndiget til at udstede en bekendtgørelse om regulering 
af jordbrugets anvendelse af gødning i en konkret planperiode, dvs. at udfase de 
reducerede gødningsnormer. Ved ændring af gødskningsbekendtgørelsen4 i marts 
2016 blev normreduktionen udfaset med to tredjedele og den sidste tredjedel 
udfases 1. august 2016. 
 
                                                             
3 Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper og vilde planter. 
4 Bekendtgørelse nr. 280 af 16. marts 2016 om jordbrugets anvendelse af gødning i 
planperioden 2016/2017, som ændret ved bekendtgørelse nr. 1055 af 1. juli 2016. 


 
 
Strategisk miljøvurdering 
Miljø- og Fødevareministeriet har i henhold til direktivet om vurdering af visse 
planer og programmers indvirkning på miljøet5 udarbejdet en strategisk 
miljøvurdering af planen om ændring af kvælstofnormerne.  
 
Miljørapporten ”Miljørapport for forslag til plan for ændrede 
gødskningsnormer” 
i 2015 forholder sig til de miljø- og naturmæssige 
påvirkninger, der kan ske som følge af de samlede lempelser af miljøreguleringen i 
forhold til restriktioner i kvælstofudledningen, som er indeholdt i aftalen om en 
Fødevare- og landbrugspakke. Ud over ændringen af gødskningsloven, indgår 
ophævelsen af randzoneloven og ændringen af reglerne om jordbearbejdning i de 
vurderinger, der fremgår af miljørapporten. Miljørapportens vurdering af 
påvirkningen af miljø- og natur er foretaget med afsæt i de forudsætninger, der er 
politisk aftalt med Fødevare- og landbrugspakken, herunder 
baselinefremskrivningen (strukturudvikling og effekt af allerede besluttede 
initiativer), udmøntningen af afværgende foranstaltninger og iværksættelse af en 
målrettet regulering.  
 
Miljø- og Fødevareministeriet har i 2016 på baggrund af miljørapporten 
udarbejdet en juridisk vurdering af udmøntningen af bemyndigelsen i 
gødskningsloven, hvor udfasningen af de reducerede gødningsnormer er vurderet i 
henhold til en række direktiver. Miljø- og Fødevareministeriet har vurderet, at 
udfasningen af de reducerede gødningsnormer er i overensstemmelse med 
forpligtelserne i de relevante direktiver.  
 
Miljøvurderingen har været i 8 ugers høring i perioden 22. december 2015 – 17. 
februar 2016. Den sammenfattende redegørelse af miljøvurderingen6 og den 
juridiske vurdering7 er offentlig tilgængelige på Folketingets hjemmeside8.  
 
I miljørapportens ikke-tekniske resumé beskrives effekterne af de lempelser, der 
gennemføres med Fødevare- og landbrugspakken, samt de foranstaltninger, der 
lokalt skal sikre mod forringelse af tilstanden for vandmiljø og natur, og de 
foranstaltninger, der målrettet skal sikre forbedring af tilstanden. 
 
Udfasningen af normreduktionen som følge af Fødevare- og landbrugspakken vil 
isoleret set indebære en mertilførsel af kvælstof til kystvande på ca. 2.740 tons 
kvælstof i 2016 stigende til ca. 4200 tons kvælstof i 2017, ca. 4.350 tons kvælstof i 
2018 og 4.725 tons kvælstof i 2021. En udfasning af normreduktionen vil 
endvidere isoleret set øge mængden af nitrat i grundvandet. Den isolerede 
miljøpåvirkning som følge af øget gødskning vil til dels imødegås af en række 
modsatrettede effekter, herunder væsentligst den såkaldte baseline 2021-effekt 
(strukturudvikling og effekt af allerede besluttede initiativer) og udlæg af arealer 
med efterafgrøder. 
                                                             
5 Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/42/EF af 27. juni 2001 om vurdering af 
bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet.  
6 http://www.ft.dk/samling/20151/lovforslag/L68/bilag/14/1601598/index.htm  
7 http://www.ft.dk/samling/20151/almdel/mof/bilag/348/1611271.pdf  
8 http://www.ft.dk/samling/20151/lovforslag/l68/bilag/4/1584916.pdf   


 
 
 
Baselinefremskrivningen 
I den samlede aftale om Fødevare- og landbrugspakken er det lagt til grund, at en 
faktisk forringelse af kystvande, grundvand eller natur vil være i strid med EU-
direktiverne. Der er derfor i forbindelse med dimensioneringen af de 
kompenserende foranstaltninger taget udgangspunkt i en fremskrivning af 
udviklingen i tilførslen af næringsstoffer til grundvandet og kystvandene fra 
Aarhus Universitet. 
 
I vand(område)planerne for 2009-2015 blev der indregnet en baselineeffekt af 
allerede trufne beslutninger og udmøntningen af disse. Ved opdateringen af 
basisanalysen i henhold til vandrammedirektivets artikel 5 forud for 
vandområdeplanerne for 2015-2021 blev det konstateret, at der faktisk har været 
en sådan baselineeffekt samt at den har været underestimeret, hvilket er bekræftet 
af statistiske analyser af en faldende kvælstoftilførsel til kystvande i den 
pågældende periode. Også i forbindelse med fastsættelse af indsatser i 
vandområdeplanerne 2009-2015 blev det lagt til grund, at der blev udtaget 
landbrugsareal fra dyrkning. 
 
Baselineeffekt og vurderingen af baselineeffekten i relation til Fødevare- og 
landbrugspakken er foretaget af en uafhængig forskningsinstitution (Aarhus 
Universitet). Baselineeffekt er en anerkendt effekt og hviler i relation til Fødevare- 
og landbrugspakken på et solidt fagligt skøn.  
 
Det er efter Miljø- og Fødeministeriets opfattelse almindelig praksis at tage højde 
for strukturelle effekter i bred forstand i forbindelse med fremskrivninger. Denne 
praksis har Kommissionen selv anvendt ved GAINS-modellen, der bruges af EU-
kommissionen ift. fastlæggelse af målforpligtelser og byrdefordeling mellem EU’s 
medlemsstater i forhold til NEC-direktivet og klimamålsætninger, og som tager 
højde for fremskrivninger af udviklingen, herunder for eksempel ændringer i 
arealudnyttelsen.  
 
Der er ikke grundlag for at antage, at en baselinefremskrivning ikke skulle være 
tilstrækkelig sikker til at kunne indgå i grundlaget for udarbejdelsen af et 
indsatsprogram. 
 
Kompenserende foranstaltninger 
Fødevare- og landbrugspakken indeholder på baggrund af beregningerne af 
udfasning af normreduktionen og baselinefremskrivning følgende 
afværgeforanstaltninger, som skal sikre mod midlertidig forringelse af tilstanden 
for vandmiljø og natur indtil den målrettede regulering, som skal sikre en løbende 
forbedring af miljøtilstanden, træder i kraft fra dyrkningssæsonen 2018-19:  
 
For det første fastsættes der bindende regler om landbrugets mulighed for at 
bruge de samme virkemidler til at opfylde henholdsvis det fortsatte nationale krav 
om 240.000 ha efterafgrøder og EU's krav om at en del af den direkte støtte 
afhænger af, at der er udlagt 5 pct. såkaldt miljøfokusareal (MFO). I det omfang 
landmanden anvender brak, lavskov eller randzoner som miljøfokusareal, vil disse 
virkemidler ikke kunne anvendes som alternativ til det nationale efterafgrødekrav. 
Initiativet giver en reduktion på 1.197 ton kvælstof i 2016 og en permanent effekt 


 
 
på 867 ton kvælstof i de efterfølgende år. Ordningen er ikke forbundet med 
kompensation til de enkelte landmænd. 
 
For det andet iværksættes og finansieres yderligere kompenserende kollektive 
virkemidler som fx vådområder, minivådområder og skovrejsning under 
landdistriktsprogrammet i 2017-2020. Indsatserne, der er bindende for de parter, 
der indgår de konkrete aftaler om de yderligere kompenserende virkemidler, giver 
en akkumuleret reduktion på 1.435 ton kvælstof i 2021. 
 
For det tredje er det forudsat i Fødevare- og landbrugspakken, at der etableres en 
midlertidig efterafgrødeordning, som dimensioneres på baggrund af de samlede 
beregninger af effekten af lempelser og øvrige kompenserende foranstaltning og 
dermed vil sikre mod en merbelastning af kystvande, grundvand og sårbare 
naturområder i 2016, 2017 og 2018. 
 
Efterafgrødeordningen tilrettelægges således på en sådan måde, at der ikke vil 
være en risiko for forringelse af natur eller miljø som følge af Fødevare- og 
landbrugspakken. Ordningen vil være kompenseret under de minimis-reglerne 
med en støttesats, der er beregnet ud fra de direkte omkostninger ved udlægning 
af efterafgrøder og således, at det vil være attraktivt for den enkelte landmand at 
indgå i ordningen. Det er besluttet at supplere den frivillige efterafgrødeordning 
med et obligatorisk efterafgrødekrav, resulterende i en hybrid mellem frivillighed 
og obligatorisk regulering, hvis det i et givent år konstateres, at den frivillige 
ordning ikke har tilvejebragt den nødvendige miljøeffekt i et givent delvandopland. 
 
Konsolidering af indsatsbehov 
I forlængelse af Fødevare- og landbrugspakken og ovennævnte miljørapport og i 
forbindelse med udarbejdelsen af vandområdeplanerne for perioden 2015-2021 er 
det faglige grundlag for dimensioneringen af efterafgrødeordningen blevet 
konsolideret. Der henvises til vandområdeplanerne for perioden 2015-2021, 
herunder bilag 19. 
 
Konsolideringen i forbindelse med færdiggørelsen af vandområdeplanerne har 
dels givet anledning til en mindre justering af indsatsbehovet ift. kystvande på 
baggrund af en ændret målbelastning i nogle vandområder og dels justeringer som 
følge af ændret fremtidig regulering og placering af dambrug og havbrug. 
 
Derudover er der gennemført en analyse af risikoen for en merbelastning med 
nitrat af grundvand som følge af de lempelser, der er besluttet i Fødevare- og 
landbrugspakken. 
 
Endelig er der foretaget en analyse af, hvor stor en del af den ekstra gødning, der 
efter udfasning af 2/3 dele af de reducerede gødningsnormer, faktisk er blevet 
anvendt i dyrkningssæsonen 2015/16. 
 
                                                             
9 Den danske regering offentliggjorde vandområdeplaner for 2. planperiode den 27. juni 
2016. Vandområdeplanerne kan læses på Styrelsen for Vand- og Naturforvaltnings 
hjemmeside: http://svana.dk/vand/vandomraadeplaner/vandomraadeplaner-2015-
2021/vandomraadeplaner-2015-2021/ 


 
 
Aarhus Universitet har vurderet, at data fra landbrugserhvervet ”giver en 
indikation af uudnyttet kvote i 2015/16”.10 Data består af en 
spørgeskemaundersøgelse, og understøttes af de aktuelle forventninger fra de 
store gødningsfirmaer i Danmark (Yara, DLG, DLA og DanGødning) til salget i 
2016 i forhold til 2015 baseret på deres salgstal frem til medio maj 2016. Tallene 
viser, at danske landmænd gennemsnitligt vil anvende 60 pct. af den ekstra 
kvælstofkvote, som de har fået stillet til rådighed i dyrkningsåret 2015/2016 som 
følge af ophævelsen af de reducerede gødningsnormer svarende til en 
meranvendelse på 8 % i forhold til de tidligere gødningsnormer ved 2/3 udfasning 
af 20 % normreduktionen. Den samlede vurdering af kvælstofforbruget for 
dyrkningsåret 2015/2016 har derfor taget udgangspunkt i dette. 
 
Konsolideringen af indsatsbehovet for at modvirke en merudledning af kvælstof til 
kystvande, grundvand og visse sårbare naturtyper er således baseret på en 
beregning af effekten af de gennemførte lempelser af kvælstofreguleringen, 
effekten af baseline, samt effekten af MFO-ordningen og de kollektive virkemidler. 
 
Den konsoliderede beregning af indsatsbehovet er gennemført for hvert af de 119 
kystvande samt for alle de danske grundvandsforekomster og viser, hvorledes 
efterafgrødeordningen skal dimensioneres i hvert delvandopland for at modvirke 
en merudvaskning af kvælstof fra rodzonen. Hermed sikres samtidig mod en 
merudvaskning, som ville have kunnet give forringelse i forhold til visse sårbare 
naturtyper. 
 
Endelig dimensionering af efterafgrødeordning 
Det er på baggrund af ovenstående konsolidering af indsatsbehovet i forhold til 
kystvande, grundvand og visse naturtyper slået fast, at der ikke er et supplerende 
indsatsbehov i 2016. I 2017 og 2018 er der et supplerende indsatsbehov, som 
imødegås gennem udlægning af ekstra efterafgrøder. 
 
Det samlede kompensationsbehov for grundvand og kystvand er 180.000 ha 
efterafgrøder i 2017 og 139.000 ha efterafgrøder i 2018. Regeringen har afsat de 
nødvendige midler til at gennemføre denne indsats. Der må dog forventes et vist 
overlap mellem de efterafgrøder, der kompenserer grundvand og de efterafgrøder, 
der kompenserer kystvandet. 
 
Det er besluttet at supplere den frivillige efterafgrødeordning med et obligatorisk 
efterafgrødekrav, resulterende i en hybrid mellem frivillighed og obligatorisk 
regulering, hvis det i et givent år konstateres, at den frivillige ordning ikke har 
tilvejebragt den nødvendige miljøeffekt i et givent delvandopland. 
 
Det obligatoriske krav vil svare til den samlede manko for henholdsvis kystvande 
og grundvand, som eventuelt ikke er opnået gennem frivillighed. Det obligatoriske 
krav er ikke kompenseret, hvilket sikrer yderligere incitament til at deltage i den 
frivillige ordning. Der vil, med andre ord, ved konstatering af en manglende effekt 
i et delvandopland, blive sat ind med et obligatorisk efterafgrødekrav som sikrer 
                                                             
10 Eriksen et al., 2016. Vedrørende ”Vurdering af data fra Landbrug & Fødevarer til brug for 
samlet vurdering af kvælstofpåvirkning af grundvandsmagasiner” fra DCA – Nationalt 
Center for Fødevarer og Jordbrug. 


 
 
realiseringen af miljøeffekten, uagtet erhvervets tilslutning til den frivillige 
ordning. Efterafgrøderne ligger ud over de 240.000 ha efterafgrøder årligt, der 
udlægges til opfyldelse af eksisterende nationale krav og som kan indgå i 
opfyldelsen af MFO-kravet. 
 
Landmændene indberetter via Fællesskemaet, som er åbent i perioden 1. februar 
til medio april 2017, hvor mange efterafgrøder, de ønsker at etablere via den 
frivillige ordning. På den baggrund kan Miljø- og Fødevareministeriet opgøre, om 
der er blevet tilvejebragt den nødvendige effekt.  
 
Såfremt det efter Fællesskemaets lukning viser sig, at den frivillige 
efterafgrødeordning ikke har tilvejebragt den nødvendige effekt, vil 
hjemmelsgrundlaget for et obligatorisk efterafgrødekrav blive tilvejebragt ved 
vedtagelse af et lovforslag i Folketinget inden sommerferien 2017.  
De eventuelle obligatoriske efterafgrøder vil blive udlagt senest i august 2017, så de 
kan få effekt fra det tidspunkt. 
 
Målrettet regulering 
Med henblik på at sikre en forbedring af tilstanden i kystvande og grundvand i 
vandområdeplanerne for 2015-2021 træder en målrettet regulering af 
udvaskningen af kvælstof fra landbruget til såvel kystvande som grundvand i kraft 
i 201811. 
 
Den kommende målrettede regulering skal bygge på et princip om, at 
udvaskningsadgangen differentieres geografisk i forhold til, hvilke miljømål de 
enkelte kystvandoplande (90 i alt i Danmark) skal opnå. Måltilstanden i de enkelte 
kystvandområder fastsættes på baggrund af det nye opgjorte indsatsniveau. 
Udvaskningsadgangen bliver i hvert kystvandopland fastsat, så det sikres, at 
bedrifterne i området tilsammen holder sig inden for den maksimalt acceptable 
udledning i området. Ved beregning af udvaskningsadgangen indregnes arealernes 
gennemsnitlige robusthed (retention) i de enkelte kystvandoplande.  
 
Som det andet princip planlægges, at den enkelte bedrift tildeles en 
udvaskningsadgang i vandmiljøet, opgjort som kg. kvælstof, der maksimalt må 
udvaskes pr. ha. Udvaskningsretten er ens for alle bedrifter indenfor det enkelte 
kystvandopland.  
 
Som det tredje princip skal den enkelte bedrift have fleksibilitet i forhold til, 
hvordan udvaskningsadgangen overholdes. Det kan ske ved nærmere fastsatte 
kvælstofreducerende virkemidler med en dokumenteret effekt på udvaskningen 
(efterafgrøder, mellemafgrøder, tidlig såning af vinterafgrøder mv.). Der arbejdes - 
frem mod igangsætningen af den målrettede regulering - på at øge antallet af 
virkemidler, som kan anvendes af den enkelte bedrift.  
 
Som det fjerde princip skal der etableres en kompensationsordning i forhold til en 
indsats på 3.500 ton kvælstof i 2021, som kompenserer bedrifterne økonomisk for 
                                                             
11 http://svana.dk/media/201922/kort1_maalrettet-regulering-
markeffekt_detgroennekort.pdf  


 
 
omkostninger forbundet med den reducerede udledningsret, som følge af den 
målrettede regulering.  
 
Differentieringen indebærer, at bedrifter i kystvandoplande med et højt 
indsatsbehov tildeles en begrænset udvaskningsadgang, mens bedrifter i 
kystvandoplande med lavt indsatsbehov kan tildeles en højere udvaskningsadgang. 
Det vil derudover blive kortlagt i hvilke kystvandoplande, hvor der er behov for en 
indsats for at beskytte grundvandet. Denne kortlægning vil indgå som kriterie for 
udmålingen af den målrettede regulering, således at der tages hensyn til både 
kystvande og grundvand. 
 
Samlet fremgang i tilstanden 
I sammenhæng med de i Fødevare- og landbrugspakken omfattede 
afværgeforanstaltninger har Danmark vedtaget vandområdeplaner for 2. 
planperiode frem til 202112. De danske vandområdeplaner har til formål at 
forbedre og vedligeholde tilstanden i dansk overfladevand og grundvand. Planerne 
indeholder grundlæggende og supplerende foranstaltninger, som skal 
gennemføres for at nå miljømålene for de målsatte vandområder, herunder den 
kommende målrettede regulering. 
 
Den målrettede regulering skal reducere belastningen af kvælstof til kystvandene 
med 3.500 tons kvælstof årligt fra 2021. Samlet set, inklusive de kollektive 
virkemidler som vådområder, minivådområder og skovrejsning samt ændringen af 
reglerne vedrørende MFO, vil belastningen af de danske kystvande således være 
reduceret med ca. 7.000 tons kvælstof. Tilsvarende vil den målrettede regulering 
give en væsentlig forbedring af tilstanden for de danske grundvandsforekomster. 
 
I 2021 ved udgangen af vandrammedirektivets 2. planperiode, vil udledningen af 
kvælstof til kystvandene således være reduceret væsentligt. Ud af alle 119 
kystvandområder i Danmark er - ved senest opgjorte status - to vandområder 
kommet i ”god tilstand”. Når planperioden 2015-2021 (VP2) udløber, er det 
forventningen, at yderligere 48 kystvandområder i 2021 kommer i ”god tilstand”, 
under forudsætning af at andre lande også leverer deres andel.13  
 
Det er på ovenstående baggrund Miljø- og Fødevareministeriets opfattelse, at 
Fødevare- og landbrugspakken samlet set er et udtryk for en fortsættelse af 
Danmarks mangeårige indsats til gavn for natur og miljø. En indsats, der vurderes 
at være i overensstemmelse med de EU-retlige forpligtigelser. 
 
Under antagelse af øget gødningsudnyttelse 
Fra 2017 og frem forudsættes normudfasningens effekt på vandmiljøet fuldt ud af 
imødegået af de afværgende foranstaltninger.  
 
For så vidt angår 2016 lægges det til grund i vurderingen, at forhøjelsen af 
kvælstofnormerne kun udnyttes med 60 % i 2016, jf. spørgeskemaundersøgelse og 
                                                             
12 I henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/60/EF af 23. oktober 2000 
om fastlæggelse af en ramme for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger. 
13 http://svana.dk/media/202872/n_maalopfyldelse-i-2021.pdf  
10 

 
 
analyse af forventninger fra gødningsleverandører. Som beskrevet vurderer Århus 
Universitet, at undersøgelsen ”giver en indikation af uudnyttet kvote i 2015/16”14. 
 
Det er Miljø- og Fødevareministeriets vurdering, at kvoteforhøjelsen ikke vil 
udnyttes fuldt ud. Skulle der mod forventning være en udnyttelse på mere end 60 
% i 2016, vil der kunne være en midlertidig merudledning i enkelte 
kystvandområder og en midlertidig merpåvirkning på grundvandsforekomster. 
 
Eventuel merudledning af kvælstof i 2016 som følge af højere udnyttelse end 60 % 
af kvoteforhøjelsen, ville kunne indebære en risiko for negativ påvirkning af natur 
inden for og uden for Natura 2000-områder.  
 
Der kan i givet fald ske merudledning til ca. 20 marine Natura 2000-områder 
fordelt i hele landet. Langt størstedelen af disse midlertidige merudledninger til 
disse 20 områder ville dog i givet fald ligge på et niveau under 1 % af den samlede 
belastning, og disse udledninger vurderes næppe at kunne have en målbar effekt 
på arter eller naturtyper. I Vadehavet kunne der med mere end 60 % 
kvoteudnyttelse i 2016 være en mindre merudledning på op til 2,5 %, men denne 
udledning forventes i så fald heller ikke at få en målbar effekt som følge af stor 
vandudskiftning i området. En eventuel merbelastning i et så begrænset omfang 
ville skulle ses i sammenhæng med de betydelige udsving, der findes i den årlige 
opgørelse af belastningen, og det er usikkert, om en et-årlig merudledning i denne 
størrelsesorden ville kunne få en målbar effekt i det marine miljø. 
 
Med de gældende regler om kommunernes indsatsplanlægning og de fastsatte 
kvalitetskrav til drikkevand, som vandforsyningerne skal leve op til, forventes det, 
at den eksisterende regulering vil håndtere drikkevandsbeskyttelsen 
tilfredsstillende. 
 
En større udnyttelse end 60 % af kvoteforhøjelsen kan forventes at indebære en 
øget udledning af ammoniak til luften. Den øgede ammoniakemission vil skulle 
elimineres i henhold til internationale forpligtelser. Såfremt der måtte ske en 
merudledning af ammoniak, håndteres dette i regi af NEC-direktivet.  
 
Selv med en større udnyttelse end 60 % af kvoteforhøjelsen i 2016 vil udfasningen 
af normreduktionen samt planlagte afværgende foranstaltninger i den overvejende 
del af overfladevandområderne kunne gennemføres, uden at dette indebærer en 
negativ indvirkning.  
 
I et scenarie, hvor forhøjelsen af kvælstofkvoten udnyttes med mere end 60 % i 
2016, forudsættes det således alene, at udfasningen af normreduktionen kan 
medføre en midlertidig og meget begrænset mertilførsel af kvælstof til enkelte 
kystvande samt tilførsel af nitrat til grundvandsforekomster, herunder særligt 
forekomster inden for den del af grundvandsressourcen, der ikke anvendes til 
drikkevandsindvinding.  
 
                                                             
14 Eriksen et al., 2016. Vedrørende ”Vurdering af data fra Landbrug & Fødevarer til brug for 
samlet vurdering af kvælstofpåvirkning af grundvandsmagasiner” fra DCA – Nationalt 
Center for Fødevarer og Jordbrug.  
11 

 
 
Den årlige tilførsel af næringsstoffer til de enkelte vandområder kan opgøres årligt 
bl.a. gennem data fra overvågningsprogrammet NOVANA. Opgørelsen er for de 
enkelte år meget afhængig af en række faktorer, herunder væsentligst årets 
nedbør. Det er således ikke muligt at forudsige med sikkerhed, hvad tilførslen af 
næringsstoffer vil være i det kommende år. 
 
Kvalitetselementerne responderer på en lang række faktorer, og der vil være en 
usikkerhed knyttet til, om der for et kvalitetselement faktisk kan registreres frem- 
eller tilbagegang som følge af små forskydninger i næringsstoftilførslen. I praksis 
vil det derfor næppe være muligt for et enkelt år at fastslå, om et skift i tilførslen i 
de nævnte størrelsesordener har haft en kausal, målbar effekt på 
kvalitetselementerne. Hertil kommer, at en vurdering af den økologiske tilstand 
efter vandrammedirektivet baseres på flere års målinger for at udjævne naturligt 
forekommende år til år-variationer. Et enkelt års effekt på kvalitetselementerne vil 
således i tilstandsvurderingen blive udjævnet over den betragtede årrække.  
 
Som det ligeledes fremgår af miljørapporten, vil det næppe være muligt for et 
enkelt år at fastslå, om et skift i tilførslen i de nævnte størrelsesordener har haft en 
kausal, målbar effekt på kvalitetselementerne. På det foreliggende vidensniveau er 
det derfor ikke muligt entydigt at afgøre, om den anslåede mertilførsel ville føre til 
et fald i tilstandsklasse, eller om der ville være tale om en målbar påvirkning af 
kvalitetselementerne i vandområder i den laveste tilstandsklasse. Givet de relativt 
beskedne eventuelle procentuelle forøgelser, vurderes det dog overvejende 
usandsynligt, at eventuelle mertilførsler vil give anledning til direkte målbare 
forringelser af vandområdernes tilstand bedømt ud fra de relevante 
kvalitetselementer. 
 
Miljø- og Fødevareministeriet forudsætter således, at fra 2017 og frem vil 
normudfasningens effekt på vandmiljøet fuldt ud være imødegået af de 
afværgende foranstaltninger. I 2021, når den samlede kvælstofreducerende indsats 
er implementeret, forventes udledningen af næringsstoffer og ammoniak at ville 
være reduceret. 
 
1.  Er 
de 
danske 
myndigheder 
enige 

vurderingen 
fra 
Kommissionens  tjenestegrene  om  de  trufne  foranstaltningers 
ineffektive 

karakter 
og 
den 
potentielle 
overtrædelse 
af 
nitratdirektivets artikel 1 og artikel 5, stk. 5?  
Nitratdirektivet har til formål at nedbringe og forebygge vandforurening forårsaget 
eller fremkaldt af nitrater, som stammer fra landbruget, jf. artikel 1. Ift. forskellen 
mellem nitratdirektivet og vandrammedirektivet er det væsentligt, at 
vandrammedirektivet fastsætter en overordnet ramme for en integreret 
vandforvaltning af overfladevand og grundvand. For så vidt angår nitratforurening 
fra landbruget henviser vandrammedirektivet til nitratdirektivet.  
 
Nitratdirektivet udgør således en integreret del af vandrammedirektivet, og 
foranstaltninger til at opnå målsætningerne i henhold til vandrammedirektivet 
bidrager også til at nå målsætningerne i henhold til nitratdirektivet. 
 
12 

 
 
Nitratdirektivet er specifik rettet mod forurening med nitrater, der stammer fra 
landbruget, og direktivet stiller således krav om, at medlemsstaterne fastsætter 
foranstaltninger, som f.eks. kvælstofnormer for afgrøder, krav til opbevaring af 
husdyrgødning og udbringningsperioder for gødning. 
 
Nitratdirektivet er implementeret i dansk ret i bl.a. gødskningsloven, 
husdyrgødningsbekendtgørelsen og bekendtgørelse om jordbrugets anvendelse af 
gødning i planperioden 2015/2016, der opdateres årligt for hver planperiode, og 
plantedækkebekendtgørelsen15. 
 
Nitratdirektivets artikel 1 fastslår:  
 
Dette direktiv har til formål: 

at nedbringe vandforurening forårsaget eller fremkaldt af nitrater, 
der stammer fra landbruget, og 


at forebygge yderligere forurening af denne art. 
 
Direktivets artikel 5, stk. 5, fastslår:  
 
5. Medlemsstaterne træffer inden for rammerne af 
handlingsprogrammerne desuden de supplerende foranstaltninger eller 
skærpede foranstaltninger, som de anser for nødvendige, hvis det allerede 
fra starten eller på baggrund af de erfaringer, der indhøstes i forbindelse 
med handlingsprogrammernes gennemførelse, viser sig, at 
foranstaltningerne i stk. 4 ikke er tilstrækkelige til at nå de mål, der er 
fastsat i artikel 1. Ved udvælgelsen af disse foranstaltninger tager 
medlemsstaterne hensyn til, om de er effektive og rentable i forhold til andre 
mulige forebyggende foranstaltninger. 

 
Kommissionen angiver i pilotskrivelsen, at: 
 
De strukturelle ændringer, som potentielt udligner en stor mængde 
næringsstoftab som følge af ophævelsen af de eksisterende foranstaltninger, 
giver ikke de nødvendige garantier for så vidt angår beskyttelse af 
vandkvaliteten, navnlig på kort sigt. Potentielle virkninger af strukturelle 
ændringer er ikke garanteret, og selv om de er effektive, fører de måske 
først til reduktion af næringsstoftab flere år efter den øgede 
næringsstofudvaskning, der opstår som følge af ophævelsen af de 
eksisterende foranstaltninger. Muligheden for, at strukturelle ændringer vil 
give positive virkninger på vandkvaliteten kan ikke være et gyldigt 
argument for ikke at gennemføre lovgivning korrekt fra starten. 
 
Frivillige foranstaltninger, herunder brug af midler fra fonden til udvikling 
af landdistrikter i stedet for obligatoriske foranstaltninger, som tidligere 
var anerkendt som grundlæggende foranstaltninger til opfyldelse af 
målsætningerne i nitratdirektivet, kan ikke sikre, at der er taget 

                                                             
15 Bekendtgørelse nr. 1777 af 16. december 2015 om plantedække og om 
dyrkningsrelaterede tiltag. 
13 

 
 
tilstrækkelig hånd om vandkvaliteten i specifikke områder, der er påvirket 
af kvælstofforurening. Brugen af frivillige foranstaltninger til at opfylde 
forpligtelserne i nitratdirektivet frem for obligatoriske foranstaltninger er 
ikke foreneligt med nitratdirektivet. 

 
Miljø- og Fødevareministeriet er af de nedenfor anførte grunde ikke enig i 
Kommissionens vurdering af, at de samlede besluttede foranstaltninger er 
ineffektive, ligesom Miljø- og Fødevareministeriet heller ikke er enig i, at 
retstilstanden i Danmark er i strid med nitratdirektivets artikel 1 og artikel 5, stk. 
5.   
 
Foranstaltningernes karakter 
Hovedformålet med Fødevare- og landbrugspakken er at indføre et nødvendigt, 
grundlæggende paradigmeskift i miljøreguleringen af landbrugssektoren. Den 
fremtidige miljøregulering vil være målrettet det enkelte kystvandopland. 
Reguleringen skal baseres på en konkret vurdering af det lokale behov for indsats, 
så det sikres, at indsatsen gøres dér, hvor der er brug for den. Hermed sikres det, 
at miljøindsatsen løftes.  
 
Foranstaltningerne i Fødevare- og landbrugspakken bygger på anvendelse af en 
baseline. Baselineeffekt er en anerkendt effekt, og hviler i relation til Fødevare- og 
landbrugspakken på et solidt fagligt skøn foretaget af en uafhængig 
forskningsinstitution (Aarhus Universitet). Baselineeffekten er udregnet fra 2013 
og frem. Dette skyldes, at estimaterne tager udgangspunkt i 2012, hvor Miljø- og 
Fødevareministeriet har den seneste konsoliderede viden om 
udledningerne/basisbelastningen. Basisbelastningen er udregnet som et 
gennemsnit af 2010, 2011, 2012, 2013 og 2014, med henblik på at have så robust 
en basisbelastning som muligt. 
 
Baselinefremskrivningen, der blev inddraget ved arbejdet med 
vand(område)planerne for perioden 2009-2015 blev ved opdatering af 
basisanalysen i henhold til vandrammedirektivet forud for vandområdeplanerne 
for 2015-2021 bekræftet af statistiske analyser af en faldende kvælstoftilførsel til 
kystvande.  
 
Samlet set vurderes effekten af initiativerne i Fødevare- og landbrugspakken at 
bidrage til en forbedring af tilstanden i vandmiljøet, da 50 kystvandoplande 
forventes at opnå målopfyldelse ved udløb af planperioden for 2. generation af 
vandområdeplaner i 2021. 
 
Den hidtidige miljøregulering, der har fastsat ensartede krav for f.eks. landbrug 
uanset hvor disse er placeret, har, som ovenfor nævnt, sikret en nedgang i 
udledning af kvælstof til vand- og naturområder. Med henblik på at sikre en fortsat 
målopfyldelse er der behov for, at miljøreguleringen fremover tager udgangspunkt 
i hvor sårbart de enkelte områder er. Den danske regering har derfor besluttet at 
indføre en målrettet regulering, der tager hensyn til vand- og naturområders 
sårbarhed, og som er mere omkostningseffektiv (rentabel) end generelle 
normreduktioner. Denne regulering indfases fra 2018 og forventes endeligt 
gennemført i 2021. For at sikre at erhvervet ikke pålægges unødige byrder frem til 
14 

 
 
den nye regulering, har den danske regering besluttet endeligt at udfase den 
nuværende reducerede gødningsnorm fra påbegyndelsen af dyrkningssæsonen 
2016/17. For at sikre beskyttelse af natur og vandområder frem til den målrettede 
regulering der påbegyndes i 2018, indføres en række afværgende foranstaltninger.  
 
Miljø- og Fødevareministeriet finder, at en opfyldelse af nitratdirektivets krav skal 
ses i sammenhæng med gennemførelsen af de afværgende foranstaltninger, som 
gennemføres i andet regi. 
 
Fødevare- og landbrugspakken indeholder en række afværgeforanstaltninger for at 
sikre, at der ikke sker en forurening af vandmiljøet. Afværgeforanstaltningerne 
indeholder bl.a. den under ”Baggrund” beskrevne hybridmodel. Herudover vil de 
danske myndigheder iværksætte og finansiere yderligere kompenserende 
virkemidler, som f.eks. vådområder, minivådområder og skovrejsning. 
Afværgeforanstaltningerne er uddybet under ”Baggrund” ovenfor. Det er Miljø- og 
Fødevareministeriets vurdering, at de beskrevne afværgeforanstaltninger vil 
håndtere eventuel merudledning.  
 
På den baggrund er det Miljø- og Fødevareministeriets opfattelse, at der ikke er 
behov for at fastsætte yderligere bindende foranstaltninger i 
nitrathandlingsprogrammet end de foranstaltninger, der allerede fremgår af 
nitrathandlingsprogrammet i lyset af de afværgende foranstaltninger, der 
gennemføres i andet regi, som beskrevet ovenfor, og effekten af baseline, som 
beskrevet under ”Baggrund”.  
 
Afværgeforanstaltningerne under Landdistriktsprogrammet vil blive gennemført i 
regi af vandrammedirektivet. 
 
Miljø- og Fødevareministeriet har fastsat bindende foranstaltninger i det 
eksisterende nitrathandlingsprogram i form af foranstaltningerne i henhold til 
nitratdirektivets bilag II og III, som f.eks. krav til opbevaringskapacitet, 
udbringningsperioder, -krav og -teknikker, udnyttelseskrav, krav til plantedække 
m.v. Det danske nitrathandlingsprogram indeholder derudover mange 
forebyggende foranstaltninger i forhold til at undgå forurening med nitrater, der 
stammer fra landbruget. Således indeholder nitrathandlingsprogrammet bindende 
krav til den enkelte landmand i forhold til f.eks. specificerede krav til indretning af 
stalde, indretning af afløb fra stalde samt krav til drift og vedligeholdelse, der 
præciserer kravene i henhold til bilag II og III.  
 
Desuden indeholder nitrathandlingsprogrammet supplerende foranstaltninger, 
der er bindende for den enkelte landmand, i form af krav til afgasset vegetabilsk 
biomasse. Disse supplerende foranstaltninger stiller krav til håndtering, 
udbringning og opbevaring af afgasset vegetabilsk biomasse på linje med de krav 
som nitratdirektivets bilag III stiller til husdyrgødning.  
 
Herudover forventer Miljø- og Fødevareministeriet indenfor det kommende år at 
foretage en række tekniske justeringer i nitrathandlingsprogrammet og det 
regelsæt, der implementerer nitratdirektivet for at sikre, at bl.a. alle 
gødningsfraktioner håndteres i overensstemmelse med nitratdirektivets 
målsætninger. Det drejer sig for eksempel om korrekt håndtering af bundfald i 
15 

 
 
gyllebeholdere. Endvidere vil de tekniske justeringer omhandle regler om 
udbringning, der sikrer en jævn fordeling af gødningen, samt sikring af korrekt 
fastsættelse af periode, hvor husdyrgødning ikke må udbringes. Disse tekniske 
justeringer vil, ligesom de øvrige foranstaltninger i handlingsprogrammet, bestå af 
bindende foranstaltninger. 
 
Opgørelsen af det konsoliderede indsatsbehov viser, at der ikke er et indsatsbehov 
for grund- og kystvand i 2016. Miljø- og Fødevareministeriet er derudover ikke 
enig i Kommissionens vurdering af, at de ovenfor beskrevne foranstaltninger 
skulle være ineffektive, eller at fremskrivningen af baseline ikke er tilstrækkelig 
sikker. 
 
Fødevare- og landbrugspakkens forenelighed med artikel 1 og 5, stk. 5 
Nitratdirektivet har, som ovenfor nævnt, som målsætning at nedbringe 
vandforurening og forebygge yderligere forurening af vandmiljøet med nitrater fra 
landbruget.  
 
Forurening defineres i nitratdirektivets artikel 2, litra j, som: 
 
Direkte eller indirekte udledning i vandmiljøet af kvælstofforbindelser, der 
stammer fra landbruget, med det resultat, at menneskers sundhed bringes i 
fare, levende ressourcer og vandøkosystemer skades, rekreative værdier 
forringes eller anden retmæssig anvendelse af vandet hindres. 

 
En midlertidig forøgelse af nitratudledningerne fra landbruget er ikke i sig selv en 
”forurening” i nitratdirektivets forstand. En mertilførsel medfører således ikke 
nødvendigvis forurening i direktivets forstand. En forøget udledning skal således 
indebære en forurening med det resultat, at menneskers sundhed bringes i fare, 
levende ressourcer og vandøkosystemer skades m.v., jf. direktivets artikel 2, litra j.   
 
Den isolerede miljøpåvirkning som følge af øget gødskning vil i 2017 og 2018 blive 
imødegået af de tidligere beskrevne afværgende foranstaltninger samt som følge af 
baselineeffekten. Eventuel merudledning håndteres således. 
 
Den ændrede regulering medfører ikke udledninger, hvor menneskers sundhed 
bringes i fare, levende ressourcer og vandøkosystemer skades, rekreative værdier 
forringes eller anden retmæssig anvendelse af vandet forhindres. Fødevare- og 
landbrugspakken medfører således ikke ”forurening” i direktivets forstand og 
målsætningen om at forebygge yderligere forurening er således opfyldt, jf. 
direktivets artikel 1.  
 
Nitratdirektivets tidsperspektiv 

Miljø- og Fødevareministeriet vurderer, at hvis der, uanset det ovenfor anførte, 
alligevel måtte være tale om en forurening som defineret i nitratdirektivets artikel 
2, litra j), så skal nitratdirektivets målsætning om at nedbringe vandforurening og 
at forebygge yderligere vandforurening forårsaget eller fremkaldt af nitrater, der 
stammer fra landbruget, ses over en længere tidsmæssig periode. 
 
16 

 
 
Det fremgår ikke af nitratdirektivets artikel 1 eller øvrige artikler i direktivet, 
hvornår vandforureningen skal være nedbragt, eller at der stilles krav om, at der 
skal være en fremgang hvert år.  
 
Nitratdirektivets artikel 5, stk. 1 og 7, fastslår:  
 
Med henblik på gennemførelse af de i artikel 1 omhandlede målsætninger 
udarbejder medlemsstaterne …. handlingsprogrammer … 

 
… 
 
Medlemsstaterne skal mindst hvert fjerde år foretage en ny gennemgang af 
og om fornødent revidere deres handlingsprogrammer […].  

 
Endvidere fastslår artikel 5, stk. 4:  
 
Handlingsprogrammerne skal gennemføres inden fire år efter deres 
udarbejdelse og skal bestå af følgende bindende foranstaltninger: 

 
a)  foranstaltningerne i bilag III 
b)  de foranstaltninger, som medlemsstaterne har foreskrevet i den 

eller de kodekser for godt landmandskab, der er udarbejdet i 
henhold til artikel 4, undtagen dem, der er overflødiggjort af 
foranstaltningerne i bilag III. 

 
Det følger således af nitratdirektivet, at et handlingsprogram skal gennemføres 
inden fire år efter udarbejdelsen, jf. artikel 5, stk. 4, og at der skal foretages en 
gennemgang og om nødvendigt en revision mindst hvert fjerde år, jf. artikel 5, stk. 
7.  
 
Nitratdirektivets artikel 5, stk. 3, fastslår, at der i handlingsprogrammerne tages 
hensyn til: 
 
a)  de foreliggende videnskabelige tekniske data, hovedsagelig om 
kvælstoftilførsler fra henholdsvis landbrugsvirksomhed og andre kilder 
b)  miljøbetingelserne i de relevante områder i den pågældende 
medlemsstat. 
 
Dette skal således sammenholdes med, at der i handlingsprogrammerne skal tages 
hensyn til de videnskabelige og tekniske data om kvælstoftilførsler fra 
landbrugsvirksomhed og andre kilder, jf. artikel 5, stk. 3, litra a). Brugen af 
sådanne data har de facto ofte et længere tidsperspektiv, da der kan gå flere år, før 
effekten i vandmiljøet af ændringer i reguleringen kan konstateres på grundlag af 
sådanne data. 
 
Nitratdirektivet anvender en teknik med successiv målopfyldelse i takt med, at der 
tilvejebringes stadig sikrere videnskabelige og tekniske data. 
Handlingsprogrammerne skal således indeholde en plan, hvorefter der løbende 
17 

 
 
tilsigtes at nedbringe og forebygge forurening med nitrater, der stammer 
landbruget i lyset af de samlede foranstaltninger, herunder foranstaltninger, som 
tilvejebringes i andet regi. 
 
Ligeledes fremgår det af nitratdirektivets artikel 5, stk. 6, at medlemsstaterne 
udarbejder og gennemfører passende overvågningsprogrammer med henblik på at 
vurdere effektiviteten af de handlingsprogrammer, der er udarbejdet efter 
direktivet. De medlemsstater, som lader deres handlingsprogram gælde for hele 
deres nationale område, skal overvåge nitratindholdet i vand (overfladevand og 
grundvand) på udvalgte målesteder, som gør det muligt at fastslå omfanget af 
nitratforurening i vandet hidrørende fra landbrugsvirksomhed. Direktivet stiller 
således ikke krav om en overvågning, der skal kunne fastslå omfanget af 
nitratforureningen på en år til år-basis. 
 
Endelig følger det af artikel 10, at der hvert fjerde år skal ske en afrapportering 
med nærmere angivelse af de oplysninger, der skal indgå i afrapporteringen. Til 
det brug har Kommissionen udarbejdet vejledning til udarbejdelse af 
afrapporteringen16, hvor det blandt andet fremgår, at overvågningsresultater for 
den enkelte overvågningsperiode skal vises som en sammenligning med tidligere 
overvågningsperioder.  
 
Denne tilgang bekræfter, at direktivet har til formål at sikre en fortsat forbedring 
mod målopfyldelse, men at denne udvikling evalueres på baggrund af flerårige 
overvågningsperioder og ikke baseres på en evaluering af udviklingen i det enkelte 
år. Med hensyn til afrapporteringens forpligtelse om, at angive anslået tidspunkt 
for opnåelse af målsætninger for de enkelte vandområder har de tidligere 
afrapporteringer lagt gældende vandmiljøplaner til grund samt vandområdeplaner 
efter vandrammedirektivet17. Kommissionen har ikke haft indvendinger mod 
denne tilgang i afrapporteringen. 
 
Nitratdirektivets målsætninger og Kommissionens praksis bygger således på et 
flerårigt perspektiv. Udsving i udledninger på et enkelt år, er således ikke at anse 
som en forurening i nitratdirektivets perspektiv. 
 
Hertil kommer, at den generelle reduktion af gødningsnormerne siden 
vandmiljøplan III i 2004 løbende er blevet skærpet. I 2015 var reduktionen af de 
generelle gødningsnormer ca. 20 %. Det medfører samlede erhvervsøkonomiske 
omkostninger på op til gennemsnitligt ca. 450 kr./kg kvælstof, i alt op til 1,8 mia. 
kr. om året18. Nitratdirektivets artikel 5, stk. 5, stiller krav om, medlemsstaterne 
ved udvælgelsen af supplerende foranstaltninger skal tage hensyn til, om 
foranstaltningerne er effektive og rentable i forhold til andre mulige forebyggende 
foranstaltninger. Aktuelt er det vurderingen, at der kan opnås en højere 
omkostningseffektivitet ved at øge anvendelsen af efterafgrøder i stedet, idet 
                                                             
16 Status og udviklingstendenser for vandmiljø og landbrug, Vejledning til udarbejdelse af 
medlemsstaternes rapporter, 2011. 
17 jf. Status and Trends of Aquatic Environment and Agricultural Practice in Denmark, 
Februar 2013, kapitel 9. 
18 Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi, Københavns Universitet, 22. februar 2016, 
Erhvervsøkonomisk Analyse af reduktioner af kvæstofnormer i landbruget 
18 

 
 
efterafgrøder anslås at have omkostninger svarende til ca. 35 kr./kg kvælstof 19. 
Den målrettede regulering, der indfases fra 2018 sikrer således, at 
foranstaltningerne er mere omkostningseffektive i overensstemmelse med 
nitratdirektivets artikel 5, stk. 5. 
 
2.  Hvilke  yderligere  obligatoriske  foranstaltninger  vil  de  danske 
myndigheder  indføre  inden  for  rammerne  af  det  danske 
handlingsprogram for nitrater for at sikre overensstemmelse med 
artikel 5,  stk. 5,  i  nitratdirektivet  på  kort,  mellemlangt  og  langt 
sigt?  Forelæg  venligst  en  detaljeret  tidsplan  for  sådanne 
foranstaltninger. 

Nedenfor redegøres for hvilke yderligere obligatoriske foranstaltninger der 
indføres for at sikre overensstemmelse med nitratdirektivets artikel 5, stk. 5, på 
kort, mellemlangt og langt sigt. 
 
Obligatoriske foranstaltninger på kort sigt i forhold til nitratdirektivet 
Det er Miljø- og Fødevareministeriets opfattelse, at de bindende foranstaltninger 
der er fastsat i det eksisterende nitrathandlingsprogram er tilstrækkelige til at 
opfylde nitratdirektivets målsætninger på kort sigt, idet de skal ses i sammenhæng 
med baselineeffekten og de øvrige foranstaltninger, der gennemføres i regi af 
vandrammedirektivet. Der henvises i øvrigt til besvarelsen under spørgsmål 1, og 
til ”Baggrund” ovenfor, og til den under spørgsmål 4 beskrevne tidslinje. 
 
Som nævnt ovenfor er det besluttet at supplere den frivillige efterafgrødeordning 
med et obligatorisk efterafgrødekrav, resulterende i en hybrid mellem frivillighed 
og obligatorisk regulering, hvis det i et givent år konstateres, at den frivillige 
ordning ikke har tilvejebragt den nødvendige miljøeffekt i et givent delvandopland. 
 
Det obligatoriske krav vil svare til den samlede manko for henholdsvis kystvande 
og grundvand, som eventuelt ikke er opnået gennem frivillighed. Det obligatoriske 
krav er ikke kompenseret, hvilket sikrer yderligere incitament til at deltage i den 
frivillige ordning. Der vil, med andre ord, ved konstatering af en manglende effekt 
i et delvandopland, blive sat ind med et obligatorisk efterafgrødekrav som sikrer 
realiseringen af miljøeffekten, uagtet erhvervets tilslutning til den frivillige 
ordning.  
 
Landmændene indberetter via Fællesskemaet, som er åbent i perioden 1. februar 
til medio april 2017, hvor mange efterafgrøder, de ønsker at etablere via den 
frivillige ordning. På den baggrund kan Miljø- og Fødevareministeriet opgøre, om 
der er blevet tilvejebragt den nødvendige effekt.  
 
Såfremt det efter Fællesskemaets lukning viser sig, at den frivillige 
efterafgrødeordning ikke har tilvejebragt den nødvendige effekt, vil 
hjemmelsgrundlaget for et obligatorisk efterafgrødekrav blive tilvejebragt ved 
vedtagelse af et lovforslag i Folketinget inden sommerferien 2017.  
 
                                                             
19 DCA, Aarhus Universitet, rapport 052 december 2015. Virkemidler til realisering af 2. 
generations vandplaner og målrettet regulering. Egne beregninger. 
19 

 
 
De eventuelle obligatoriske efterafgrøder vil blive udlagt senest i august 2017, så de 
kan få effekt fra det tidspunkt. 
 
Øvrige obligatoriske foranstaltninger på mellemlangt og langt sigt 
Som en del af Fødevare- og landbrugspakken, skal en ny målrettet regulering 
indfases fra 2018. Den kommende målrettede regulering vil sikre overholdelse af 
nitratdirektivets artikel 5, stk. 5, på både mellemlangt og langt sigt. 
 
Den nye målrettede regulering, der påbegyndes indfaset i 2018, vil være bindende  
for alle landmænd, og vil sikre en, i forhold til den hidtidige regulering, yderligere  
beskyttelse af de områder, hvor der er et specifikt behov for at reducere 
udledningen af kvælstof til vandmiljøet. Den kommende målrettede regulering vil 
sikre overholdelse af vandrammedirektivet. Kvælstofindsatsen efter 
vandrammedirektivet vil samtidigt medvirke til at sikre den fortsatte opfyldelse af 
nitratdirektivets målsætninger i direktivets artikel 1. Beslutningen om indførelse af 
en målrettet regulering er endvidere truffet på baggrund af vurdering af 
reguleringens omkostningseffektive karakter, hvilket er en forudsætning for bl.a. 
forsvarlig gennemførelse i praksis af foranstaltninger til opfyldelse af forpligtelser 
efter nitratdirektivet og vandrammedirektivet.  
 
Som nævnt ovenfor under ”Baggrund” skal den kommende målrettede regulering 
bygge på et princip om, at udvaskningsadgangen20 differentieres geografisk i 
forhold til, hvilke miljømål de enkelte kystvandoplande (90 i alt i Danmark) skal 
opnå. Måltilstanden i de enkelte kystvandområder fastsættes på baggrund af det 
nye opgjorte indsatsniveau. Udvaskningsadgangen bliver i hvert kystvandopland 
fastsat, så det sikres, at bedrifterne i området tilsammen holder sig inden for den 
maksimalt acceptable udledning i området. Ved beregning af 
udvaskningsadgangen indregnes arealernes gennemsnitlige robusthed (retention) 
i de enkelte kystvandoplande.  
 
Som det andet princip planlægges, at den enkelte bedrift tildeles en 
udvaskningsadgang i vandmiljøet, opgjort som kg. kvælstof, der maksimalt må 
udvaskes pr. ha. Udvaskningsretten er ens for alle bedrifter indenfor det enkelte 
kystvandopland.  
 
Som det tredje princip skal den enkelte bedrift have fleksibilitet i forhold til, 
hvordan udvaskningsadgangen overholdes. Det kan ske ved nærmere fastsatte 
kvælstofreducerende virkemidler med en dokumenteret effekt på udvaskningen 
(efterafgrøder, mellemafgrøder, tidlig såning af vinterafgrøder, minivådområder 
mv.). Der arbejdes - frem mod igangsætningen af den målrettede regulering - på at 
øge antallet af virkemidler, som kan anvendes af den enkelte bedrift. Det kan fx 
dreje sig om nedmuldning af halm eller intelligente bufferzoner, i det omfang 
effekten kan operationaliseres.  
 
                                                             
20 I denne sammenhæng forstås udvaskningsafgang som en miljøforpligtelse til at gøre brug 
af kvælstofreducerende virkemidler, der ligger ud over de generelt fastsatte 
kvælstofreducerende virkemidler. 
20 

 
 
Som det fjerde princip skal der etableres en kompensationsordning i forhold til en 
indsats på 3.800 ton kvælstof i 2021, som kompenserer bedrifterne økonomisk for 
omkostninger forbundet med den reducerede udledningsret, som følge af den 
målrettede regulering.  
 
Differentieringen indebærer, at bedrifter i kystvandoplande med et højt 
indsatsbehov tildeles en begrænset udvaskningsadgang, mens bedrifter i 
kystvandoplande med lavt indsatsbehov kan tildeles en højere udvaskningsadgang. 
Det vil derudover blive kortlagt i hvilke kystvandoplande, hvor der er behov for en 
indsats for at beskytte grundvandet. Denne kortlægning vil indgå som kriterie for 
udmålingen af den målrettede regulering, således at der tages hensyn til både 
kystvande og grundvand.  
 
3.  Er 
de 
danske 
myndigheder 
enige 

vurderingen 
fra 
Kommissionens  tjenestegrene  om  de  trufne  foranstaltningers 
ineffektive 

karakter 
og 
den 
potentielle 
overtrædelse 
af 
vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra a, nr. i), artikel 4, stk. 
1, litra b), nr. i), ii) og iii), artikel 4, stk. 4, artikel 11, stk. 3, litra a), 
d) og h), og artikel 11, stk. 5?  

 
Vandrammedirektivet fra 2000 er et rammedirektiv, der udover miljømål, 
opstiller overordnede rammer for den administrative struktur, for planlægning og 
gennemførelse af tiltag og for overvågning af vandmiljøet. Hvordan de opstillede 
rammer konkret skal udfyldes, er op til de enkelte medlemslande. 
 
Grundvandsdirektivet supplerer vandrammedirektivet ved at fastsætte kriterier for 
vurdering af god kemisk tilstand for grundvandsforekomster og kriterier for 
identifikation af en væsentlig og vedvarende opadgående tendens og for 
fastlæggelse af udgangspunktet for at vende en sådan tendens, jf. herved 
vandrammedirektivets artikel 17. 
 
Vandrammedirektivet opstiller overordnet to selvstændige forpligtelser, som 
Danmark skal leve op til for at overholde direktivet, nemlig dels at der skal 
iværksættes nødvendige foranstaltninger for at forebygge forringelser af alle 
overfladevandområde og grundvand og dels, at det skal sikres, at alle de 
vandforekomster, som den pågældende medlemsstat har ansvaret for senest i 
december 2015 (medmindre undtagelsen om fristforlængelse kan anvendes) som 
minimum har opnået det, der ifølge direktivet betegnes som ”god tilstand”. 
Kravene uddybes nedenfor. 
 
I begge forpligtelser i vandrammedirektivet omtales overfladevande som, jf. artikel 
2, stk. 1, litra 1, omfatter vandløb, søer og kystvande. Når søer og vandløb ikke er 
behandlet under besvarelsen af dette spørgsmål skyldes det, at det i al 
væsentlighed er andre faktorer end kvælstof, der har betydning for tilstanden i 
disse. Det er således alene kystvande og grundvand, der omhandles i det følgende.  
 
Derudover følger en række processuelle krav af vandrammedirektivet, bl.a. 
opereres der med planperioder, hvorefter der skal ske en revision af 
vandområdeplanerne mindst hver 6. år, jf. artikel 13, stk. 7. Kommissionen skal 
ikke godkende Danmarks vandområdeplaner, men medlemslandene skal sende de 
21 

 
 
revurderede og ajourførte vandområdeplaner (VP2) for 2. planperiode til 
Kommissionen og berørte medlemsstater senest 3 måneder efter offentliggørelsen 
af planerne, jf. artikel 15, stk. 1. 
 
Kommissionen angiver i pilotskrivelsen, at  
 
Fjernelse af de obligatoriske foranstaltninger i henhold til nitratdirektivet 
rejser også spørgsmål om, hvordan Danmark kan overholde 
vandrammedirektivet for så vidt angår grundlæggende foranstaltninger i 
medfør af artikel 11, stk. 3, litra d) og h), som foreskriver kontrol. 

 
Trods de manglende oplysninger om omfanget og placeringen af eventuelt 
øget kvælstofudvaskning til grundvandet og på trods af de eksisterende 
problemer med vandkvaliteten har de danske myndigheder valgt at 
iværksætte kortfristede foranstaltninger, der øger udledningen af 
næringsstoffer fra landbrugsjord. Dette er uforeneligt med nitratdirektivets 
artikel 1 og vandrammedirektivets artikel 11, stk. 3, litra a), (og bilag VI, del 
A, nr. ix)), og med artikel 4, stk. 1, litra b), nr. i), hvis disse foranstaltninger 
fører til en forringelse af tilstanden, og med artikel 4, stk. 1, litra b), nr. iii), 
hvis der er en væsentlig og vedvarende opadgående tendens i 
koncentrationen af forurenende stoffer. Derudover lader det til, at Danmark 
ikke træffer tilstrækkelige foranstaltninger for at håndtere diffus forurening 
som krævet i vandrammedirektivets artikel 11, stk. 3, litra d) og h). 

 
Miljø- og Fødevareministeriet er af de nedenfor anførte grunde ikke enig i 
Kommissionens vurdering af, at de samlede besluttede foranstaltninger er 
ineffektive, ligesom ministeriet heller ikke er enig i, at retstilstanden i Danmark 
potentielt er i strid med vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra a), nr. i), 
artikel 4, stk. 1, litra b), nr. i), ii) og iii), artikel 4, stk. 4, artikel 11, stk. 1, litra a), d) 
og h) samt artikel 11, stk. 5. 
 
Foranstaltningernes karakter 
Som beskrevet i ”Baggrund” reduceres kvælstofudledningen samlet set over 
perioden 2012 til 2021 fra omkring 57.000 tons N til omkring 49.000 tons N, og 
indsatsen samles de steder, hvor der er mest brug for den ved indførsel af den 
målrettede regulering, som udgør et mere omkostningseffektivt virkemiddel end 
generelt reducerede gødningsnormer. For at modvirke eventuelle merudledninger 
iværksættes afværgende foranstaltninger. 
 
For det første fastsættes der bindende regler i bekendtgørelse om landbrugets 
mulighed for at bruge de samme virkemidler til henholdsvis at opfylde det 
fortsatte nationale krav om 240.000 ha efterafgrøder og EU's krav om at en del af 
den direkte støtte afhænger af, at der er udlagt 5 pct. såkaldt miljøfokusareal. I det 
omfang landmanden anvender brak, lavskov eller randzoner som miljøfokusareal, 
vil disse virkemidler ikke kunne anvendes som alternativ til det nationale 
efterafgrødekrav. Initiativet giver en reduktion på 1.197 ton kvælstof i 2016 og 867 
ton kvælstof i de efterfølgende år, og afsluttes i 2018. Ordningen er ikke forbundet 
med kompensation til de enkelte landmænd. 
 
22 

 
 
For det andet, at der iværksættes og finansieres yderligere kompenserende 
virkemidler som f.eks. vådområder, minivådområder og skovrejsning under 
landdistriktsprogrammet i 2017-2020. Indsatsen, der er bindende for de parter, 
der indgår aftalen, giver en akkumuleret reduktion på 1.435 ton kvælstof i 2021.  
 
For det tredje etableres en midlertidig frivillig efterafgrødeordning, som 
dimensioneres på baggrund af de samlede beregninger af effekten af lempelser og 
øvrige afværgende foranstaltninger. Det er besluttet at supplere den frivillige 
efterafgrødeordning med et obligatorisk efterafgrødekrav, resulterende i en hybrid 
mellem frivillighed og obligatorisk regulering, hvis det i et givent år konstateres, at 
den frivillige ordning ikke har tilvejebragt den nødvendige miljøeffekt i et givent 
delvandopland.  
 
Der er og vil således fortsat ske forebyggelse af forringelse af vandforekomster og 
samtidig fremadrettet ske en reduktion i kvælstoftilførslen. Der henvises desuden 
til vandområdeplanerne for perioden 2015-2021 afsnit 6.  
 
I vand(område)planerne for 2009-201521 blev der indregnet en baselineeffekt af 
allerede trufne beslutninger og udmøntningen af disse. Ved opdateringen af artikel 
5 analysen (basisanalysen) forud for vandområdeplanerne for 2015-2021 blev det 
konstateret, at der faktisk har været en sådan baselineeffekt, hvilket er bekræftet af 
statistiske analyser af en faldende kvælstoftilførsel til kystvande.    
 
Baselineeffekt og vurderingen af baselineeffekten i relation til Fødevare- og 
landbrugspakken er foretaget af en uafhængig forskningsinstitution (DCE). 
Baselineeffekt er en anerkendt effekt og hviler i relation til Fødevare- og 
landbrugspakken på et solidt fagligt skøn.  
 
Der er ikke grundlag for at antage, at en baselinefremskrivning ikke skulle være 
tilstrækkelig sikker til at kunne indgå i grundlaget for udarbejdelsen af et 
indsatsprogram, hvilket Kommissionen heller ikke ses at have frembragt nogen 
dokumentation for.  
 
Det er derfor i overensstemmelse med vandrammedirektivet, at vurderingen af 
effekten af strukturudvikling og effekten af allerede besluttede initiativer 
(baseline) tillægges betydning ved vurdering af konsekvenserne af forventede 
miljøbelastninger af vandforekomsterne.  
 
Fødevare- og landbrugspakkens forenelighed med 
vandrammedirektivet 

a. Krav om forebyggelse af ”forringelse af tilstanden” 
                                                             
21 Det er ikke korrekt, når Kommissionen i note 15 i EU pilot 8540/16/ENVI anfører, at 
vandplanerne for perioden 2009-2015 aldrig blev endeligt vedtaget og offentliggjort. 
Planerne blev endeligt vedtaget og offentliggjort 30. oktober 2014 og efterfølgende 
rapporteret til Kommissionen. Den omstændighed, at der efterfølgende blev anlagt 
retssager omhandlende planernes gyldighed, medførte ikke, at planernes vedtagelse og 
offentliggørelse ikke var fuldt gyldig indtil planerne blev erstattet af reviderede planer for 
perioden 2015-2021.                
23 

 
 
Det følger af vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra a), nr. i), at:  
 
”Medlemsstaterne iværksætter de nødvendige foranstaltninger med henblik 
på at forebygge forringelse af tilstanden for alle overfladevandområder 
[..]”. 

 
Af EU-Domstolens præjudicielle afgørelse i sag C-461/13, Bund für Umwelt und 
Naturschutz Deutschland V, præmis 69 og 70, fremgår: 
 
[…] der foreligger en »forringelse af tilstanden« for et 
overfladevandområde som omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra a), nr. i), i 
direktiv 2000/60, når tilstanden for mindst et af kvalitetselementerne som 
omhandlet i direktivets bilag V forringes med en klasse, selv om denne 
forringelse ikke fører til, at hele overfladevandområdet rykker en klasse 
ned. Hvis det pågældende kvalitetselement som omhandlet i bilaget allerede 
befinder sig i den laveste klasse, udgør enhver forringelse af dette element 
imidlertid en »forringelse af tilstanden« for et overfladevandområde i den 
forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 4, stk. 1, litra a), nr. i). 

 
[…] foreligger der en forringelse af tilstanden af et overfladevandområde, 
når mindst et af kvalitetselementerne i vandrammedirektivets bilag V falder 
et niveau, selvom denne forringelse ikke fører til, at hele 
overfladevandområdet rykker en klasse ned. Hvis det pågældende 
kvalitetselement som omhandlet i bilaget allerede befinder sig i den laveste 
klasse, udgør enhver forringelse af dette element imidlertid en forringelse af 
tilstanden for et overfladevandområde i den forstand, hvori dette udtryk er 
anvendt i artikel 4, stk. 1, litra a), nr. i). 

 
b. Forpligtelse til at sikre ”forbedring” samt at ”opnå god tilstand” 
Det følger af vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra a), nr. ii), at 
medlemsstaterne: 
 
ii) 
beskytter, forbedrer og restaurerer alle overfladevandområder med 
forbehold af anvendelse af nr. iii) for kunstige og stærkt modificerede 
vandområder, med henblik på at opnå god tilstand for 
overfladevand i overensstemmelse med bestemmelserne i bilag V 
senest 15 år efter datoen for dette direktivs ikrafttræden, med 
forbehold af eventuelle fristforlængelser i henhold til stk. 4 og 
anvendelse af stk. 5, 6 og 7, jf. dog stk. 8. 

 
For de såkaldt ”kunstige og stærkt modificerede vandområder” gælder et 
lempeligere miljøkrav, således at der, jf. artikel 4, stk. 1, litra a), nr. iii), i stedet for 
god tilstand skal opnås ”godt økologisk potentiale og god kemisk tilstand”. 
 
Forpligtelsen til at forbedre alle vandområder forudsætter, at der træffes de 
nødvendige foranstaltninger med henblik på at opfylde målet om en god tilstand 
(for kunstige eller stærkt modificerede vandløb mindst et godt økologisk 
potentiale). 
 
24 

 
 
Som udgangspunkt skal medlemsstaterne sikre, at vandområderne opnår god 
tilstand, eller for kunstige og stærkt modificerede vandområder godt økologisk 
potentiale og god kemisk tilstand, senest i 2015. 
 
Vandrammedirektivet indeholder dog, som det fremgår af artikel 4, stk. 1, en 
række muligheder for, under en række bestemte forudsætninger, at 
undtage/fravige de generelle miljømål om opnåelse af god tilstand/god kemisk 
tilstand/godt økologisk potentiale i 2015. Disse undtagelses- og 
fravigelsesbestemmelser er fastsat bl.a. af hensyn til situationer, hvor det kan være 
uforholdsmæssigt dyrt for medlemslandene inden for tidsplanen at opnå god 
tilstand (eller - for kunstige eller stærkt modificerede overfladevandområder - godt 
økologisk potentiale og god kemisk tilstand). Bestemmelserne imødekommer 
således behovet for fleksibilitet i de enkelte medlemslandes opfyldelse af 
direktivets miljømålskrav, men indeholder samtidig en række betingelser for 
anvendelsen. 
 
Undtagelses- og fravigelsesbestemmelser findes i direktivets artikel 4, stk. 4 - 7, og 
giver følgende muligheder for at fravige direktivets krav om god tilstand i 2015 og 
om at forebygge forringelse af vandforekomsters tilstand: 
 

Artikel 4, stk. 4: Forlængelse af fristen for opfyldelse af miljømålet med op 
til to gange seks år, dvs. frem til 2027. 

Artikel 4, stk. 5: Fastsættelse af mindre strengt miljømål end god tilstand. 

Artikel 4, stk. 6: Midlertidig forringelse af vandforekomsters tilstand, når 
det skyldes naturlige forhold eller force majeure. 

Artikel 4, stk. 7: Manglende opfyldelse af de generelle miljømål for 
overfladevand og grundvand eller manglende forebyggelse af forringelse af 
tilstanden, hvor årsagen er nye ændringer af overfladevands fysiske 
forhold eller ændringer i grundvandsstand, eller manglende forebyggelse 
af forringelse af tilstanden fra "høj" til "god" i overfladevand, hvor årsagen 
er nye bæredygtige menneskelige udviklingsaktiviteter. 
 
Anvendelse af undtagelses- og fravigelsesmulighederne fritager ikke for 
forpligtelser, der følger af anden EU-lovgivning. 
 
I direktivets artikel 4, stk. 8, er fastsat, at medlemsstaterne ved anvendelse af 
undtagelses- og fravigelsesbestemmelserne skal sørge for, at "anvendelsen ikke 
vedvarende udelukker eller hindrer opfyldelse af målene i dette direktiv i andre 
forekomster af vand inden for samme vandområdedistrikt, og at den er forenelig 
med gennemførelsen af anden fællesskabslovgivning på miljøområdet." 
 
Det er fastsat i artikel 4, stk. 9, at "[d]er skal tages skridt til at sikre, at 
anvendelsen af de nye bestemmelser, herunder anvendelsen af stk. (…) 4, 5, 6 og 
7, garanterer mindst det samme beskyttelsesniveau som den eksisterende 
fællesskabslovgivning."
 
 
Fraviges det generelle miljømål ved anvendelse af undtagelses- og 
fravigelsesbestemmelserne, skal det begrundes i vandområdeplanen, og der skal 
redegøres for, at anvendelsen er berettiget. Der er ingen formkrav til redegørelsen, 
25 

 
 
men den skal gøre det muligt for offentligheden og Kommissionen at se, at 
betingelserne for at anvende undtagelserne/fravigelserne er opfyldt. 
 
Alle fravigelser fra forpligtelsen om at nå god tilstand i 2015 og at forebygge 
forringelse skal revideres mindst hvert 6. år, og ingen af direktivets undtagelses- 
og fravigelsesbestemmelser er således i realiteten "permanente". Undtagelser og 
fravigelser kan opretholdes, så længe betingelserne er til stede, dog ikke 
fristforlængelse, der kun kan anvendes frem til 2027, bortset fra tilfælde, hvor de 
naturlige forhold er af en sådan karakter, at målene ikke kan opfyldes inde for 
denne periode. 
 
c. Særligt ift. beskyttelse af grundvandsforekomster 
Vandrammedirektivets ikke-forringelsesprincip, som beskrevet overfor under 
afsnit a), gælder også for grundvandsforekomster. 
 
Af vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra b), nr. i)- iii), følger: 
 
i) 
medlemsstaterne iværksætter de nødvendige foranstaltninger med 
henblik på at forebygge eller begrænse udledning af forurenende 
stoffer til grundvand og at forebygge forringelse af tilstanden af alle 
grundvandsforekomster med forbehold af anvendelse af stk. 6 og 7, 
jf. dog stk. 8, og med forbehold af anvendelse af artikel 11, stk. 3, litra 
j). 

ii) 
medlemsstaterne beskytter, forbedrer og restaurerer alle 
grundvandsforekomster, sørger for balance mellem indvinding og 
grundvandsdannelse med henblik på at opnå god 
grundvandstilstand i overensstemmelse med bestemmelserne i bilag 
V senest 15 år efter datoen for dette direktivs ikrafttræden, med 
forbehold af eventuelle fristforlængelser i henhold til stk. 4 og 
anvendelsen af stk. 5, 6 og 7, jf. dog stk. 8, og med forbehold af 
anvendelse af artikel 11, stk. 3, litra j). 

iii) 
medlemsstaterne iværksætter de nødvendige foranstaltninger med 
henblik på at vende enhver væsentlig og vedvarende opadgående 
tendens i koncentrationen af et hvilket som helst forurenende stof 
hidrørende fra menneskelig aktivitet med henblik på en progressiv 
reduktion af forureningen af grundvandet. 

 
Det er bl.a. en forudsætning for, at en grundvandsforekomst har god tilstand, at 
indholdet af nitrat i grundvandsforekomsten ikke overstiger 50 mg/liter, jf. 
grundvandsdirektivets bilag 1. Et tilsvarende kvalitetskrav for nitrat i grundvand 
på 50 mg/l følger af nitratdirektivet og drikkevandsdirektivet. 
 
Udgangspunktet for at vende en væsentlig og vedvarende opadgående tendens af 
nitrat, er når nitratindholdet i en grundvandsforekomst overstiger 75 % af 
kvalitetskravet for nitrat, dvs. 37,5 mg/l, og samtidig har en opadgående tendens. 
De 75 % er kun et udgangspunkt, der under visse betingelser kan fraviges, jf. 
grundvandsdirektivets bilag 4, del b. 
 
26 

 
 
Ad a. Vurdering af overholdelse af kravet om forebyggelse af ”forringelse af 
tilstanden” 

Der foreligger en konsolideret opgørelse af indsatsbehovene for grund- og 
kystvand. Som følge heraf er der ikke et indsatsbehov i 2016 for hverken grund- 
eller kystvand, jf. ovenfor under ”Baggrund”. I 2017 og 2018 er der fortsat et 
indsatsbehov. Som nævnt ovenfor vil dette indsatsbehov blive imødegået af 
hybridmodellen, dvs. dækket af en frivillig efterafgrødeordning med et obligatorisk 
efterafgrødekrav, hvis det i et 2017 og 2018 år konstateres, at den frivillige ordning 
ikke har tilvejebragt den nødvendige miljøeffekt i et givent delvandopland. 
 
Såfremt det i april 2017 viser sig, at den frivillige efterafgrødeordning ikke har 
tilvejebragt den nødvendige effekt, vil hjemmelsgrundlaget for et obligatorisk 
efterafgrødekrav blive tilvejebragt ved vedtagelse af et lovforslag i Folketinget 
inden sommerferien 2017.  
 
Det bemærkes, at det af miljørapporten fremgår, at udmøntningen af Fødevare- og 
Landbrugspakken vil medføre en midlertidig mertilførsel af kvælstof til enkelte 
kystvande på i alt ca. 220 tons samt tilførsel af nitrat til grundvandsforekomster. 
Den konsoliderede opgørelse af indsatsbehovet viser, at denne tilførsel ikke 
realiseres i 2016. Der sker med andre ord ingen forringelse i 2016. 
 
Målbarhed af mertilførsel af næringsstoffers betydning for kvalitetselementerne 
Som nævnt ovenfor foreligger konsolideret opgørelse af indsatsbehovet for 
kystvand som viser, at den tidligere formodede merudledning på ca. 220 tons i 
2016 ikke realiseres.  
 
Såfremt udnyttelsen af den forhøjede kvælstofkvote alligevel mod forventning 
overstiger 60 %, vil en eventuel merudledning være på et niveau, hvor det er 
tvivlsomt, at den vil være målbar. 
 
I de følgende afsnit a.1. og a.2., vil der blive foretaget en vurdering ift. om der er 
tale om et vandområde, som befinder sig i laveste tilstandsklasse eller ej, da dette, 
jf. EU-domstolens afgørelse i sagen C-461/13, Bund für Umwelt und Naturschutz 
Deutschland V er af betydning. 
 
a.1. Vurdering ift. overfladevande, der ikke befinder sig i laveste tilstandsklasse 
Som anført ovenfor, fastslår dommen i sag C-461/13, Bund für Umwelt und 
Naturschutz Deutschland V, at der foreligger en forringelse af tilstanden, når 
tilstanden for mindst et af kvalitetselementerne forringes med en klasse, selv om 
denne forringelse ikke fører til, at hele overfladevandområdet rykker en klasse 
ned. 
 
Det er Miljø- og Fødevareministeriets vurdering, at et fald inden for den aktuelle 
økologiske tilstandsklasse bedømt ud fra hvert af de relevante kvalitetselementer 
for den pågældende kategori og type af overfladevand som følge af en øget 
menneskelig påvirkning ikke i sig selv vil være i strid med vandrammedirektivet, 
medmindre det pågældende kvalitetselement befinder sig i den laveste klasse 
(”dårlig”). 
27 

 
 
 
Som anført ovenfor, er det ikke givet, at der, i tilfælde af en merudledning, vil være 
tale om en målbar effekt i relation til kvalitetselementerne dybdeudbredelse af 
ålegræs, klorofylkoncentration eller bunddyr. På det foreliggende vidensniveau er 
det derfor ikke muligt entydigt at afgøre, om den anslåede mertilførsel vil føre til et 
fald i tilstandsklasse, eller om der vil være tale om en målbar påvirkning af 
kvalitetselementerne i vandområder i den laveste tilstandsklasse. 
 
Givet de relativt beskedne eventuelle procentuelle forøgelser, vurderes det dog 
overvejende usandsynligt, at eventuelle mertilførsler vil give anledning til direkte 
målbare forringelser af vandområdernes tilstand bedømt ud fra de relevante 
kvalitetselementer. 
 
Ud fra en samlet afvejning, er det Miljø- og Fødevareministeriets vurdering, at en 
eventuel merudledning ville ligge indenfor for rammerne af vandrammedirektivet, 
og Miljø- og Fødevareministeriet er derfor ikke enig i, at artikel 4, stk. 1, litra a, nr. 
i), potentielt overtrædes eller at de fastsatte foranstaltninger er effektive.  
 
a.2. Vurdering ift. overfladevande, der befinder sig i laveste tilstandsklasse 
En eventuel merbelastning som vurderes, selv ved fuld udnyttelse af normen, kun i 
enkelte områder at kunne være på op til 1,8 %22 skal, som anført, ses i 
sammenhæng med de udsving, der findes i den årlige opgørelse af belastningen, og 
det er usikkert, om en et-årig merudledning i denne størrelsesorden vil kunne få 
en målbar effekt i det marine miljø. Der er desuden usikkerhed knyttet til 
estimeringen af baselineeffekten og af lempelser år for år i perioden, herunder som 
følge af, at der er forsinkelser på gennemslag af effekterne af de forskellige 
elementer. 
 
Som anført er det ikke givet, at der vil være tale om en målbar effekt i relation til 
kvalitetselementerne dybdeudbredelse af ålegræs, klorofylkoncentration eller 
bunddyr. På det foreliggende vidensniveau er det derfor ikke muligt entydigt at 
afgøre, om den anslåede mertilførsel vil føre til et fald i tilstandsklasse eller om der 
vil være tale om en målbar påvirkning af kvalitetselementerne i vandområder i den 
laveste tilstandsklasse. Givet de relativt beskedne procentuelle forøgelser vurderes 
det dog overvejende usandsynligt, at mertilførslerne vil give anledning til direkte 
målbare forringelser af vandområdernes tilstand bedømt ud fra de relevante 
kvalitetselementer. 
 
 
Miljø- og Fødevareministeriet vurderer, at selv med en fuld udnyttelse af de øgede 
gødningsnormer, vil en sådan merudledning i de laveste tilstandsklasser ligge 
inden for rammerne af vandrammedirektivet. Miljø- og Fødevareministeriet er 
ikke enig i, at det skulle være en overtrædelse af vandrammedirektivets artikel 4, 
stk. 1, litra a, nr. i) eller at foranstaltningerne skulle være ineffektive.  
                                                             
22 I miljørapporten er det beskrevet, hvordan merudledningen til vandområdet Holsteinborg Nor øges 
med 6 %. Miljø- og Fødevareministeriet er dog efterfølgende blevet opmærksom på, at det faktuelle 
grundlag for denne beregning ikke har været retvisende. Oplysning herom er indarbejdet i den 
sammenfattende redegørelse om miljørapporten. 
 
28 

 
 
 
Ad b. Vurdering af overholdelse af forpligtelsen til at sikre ”forbedring” samt at 
”opnå god tilstand” 

 
b.1. Forpligtelsen til at sikre forbedring 
Der følger som nævnt af vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra a), nr. ii) og 
iii), samt artikel 4, stk. 1, litra b), nr. ii), en forpligtelse til at beskytte, forbedre og 
restaurere alle overfladevandområder og grundvandsforekomster. 
 
Da de øgede gødningsnormer alt andet lige indebærer en forsinkelse i indsatsen 
for gradvist at forbedre både overfladevand og grundvand, bør det overvejes, om 
denne forsinkelse strider mod vandrammedirektivet. 
 
Forpligtelsen til at forbedre alle vandområder forudsætter, at der træffes de 
nødvendige foranstaltninger med henblik på at opfylde målet om en god tilstand. 
Indsatsen kan under anvendelse af direktivets undtagelsesbestemmelse om 
fristforlængelse under visse betingelser fordeles over flere planperioder med 
henblik på en gradvis opfyldelse af målene, jf. artikel 3, stk. 4. 
 
Anvendelse af undtagelsesbestemmelsen i artikel 4, stk. 4, om fristforlængelse 
forudsættes efter bestemmelsen at ske med henblik på gradvis opfyldelse af 
målene. I vandområder, hvor der ikke er målopfyldelse, skal der således i hver af 
vandrammedirektivets planperioder fastsættes et indsatsprogram, som tilsikrer en 
vis forbedring af tilstanden, herunder skal eventuelle forudsete forringelser inden 
for tilstandsklassen, som følge af øget menneskelig påvirkning, neutraliseres. 
 
Forpligtelsen må fortolkes således, at der i hver planperiode skal ske forbedring af 
tilstanden, herunder at eventuelle forringelser inden for tilstandsklassen som følge 
af øget menneskelig påvirkning mindst neutraliseres. 
 
Direktivet indeholder ikke udtrykkelige bestemmelser om i hvilken takt, den 
gradvise fremdrift mod opfyldelse af målet skal ske. Det afgørende er, at der 
løbende sker forbedringer, som resulterer i, at målet nås senest på tidspunktet for 
udløbet af den forlængede frist. 
 
I relation til udledning af kvælstof indebærer forpligtelsen til forbedring, at der 
foreligger en plan, som for hvert enkelt overfladevandområde og 
grundvandsforekomst sikrer fremdrift i form af yderligere reduktion med henblik 
på en gradvis opfyldelse af miljømålet. 
 
Indførelsen af en ny målrettet regulering, som er væsentligt mere 
omkostningseffektivt, kan medvirke til at gennemføre reduktioner af 
kvælstoftilførslen og dermed medvirke til gradvist at opnå miljømålet. 
 
Da de øgede gødningsnormer indgår som en integreret del af den samlede 
Fødevare- og landbrugspakke, som frem mod 2021 samlet set vil sikre en 
forbedring af vandområder og grundvandsforekomster, vurderes de øgede 
gødningsnormer således ikke i sig selv at være til hinder for Danmarks forpligtelse 
til at sikre gradvis forbedring. 
29 

 
 
 
b.2. Forpligtelsen til at opnå god tilstand 
I forhold til brugen af undtagelserne i vandrammedirektivet, bør det altid 
først undersøges, om god tilstand vil kunne nås ved fristforlængelse, men hvis det 
er klart, at god tilstand aldrig vil kunne nås - og betingelserne i øvrigt er til stede – 
kan undtagelsen om fastsættelse af et mindre strengt miljømål anvendes. 
 
I forhold til kvælstofpåvirkning vurderes det alene at være bestemmelsen i artikel 
4, stk. 4, om fristforlængelse, og eventuelt artikel 4, stk. 5, om fastsættelse af et 
mindre strengt miljømål, der eventuelt vil være relevant. Bestemmelsen i artikel 4, 
stk. 6, angår midlertidig forringelse af vandforekomsters tilstand, når det skyldes 
naturlige forhold eller force majeure, og bestemmelsen i artikel 4, stk. 7, angår nye 
fysiske ændringer, henholdsvis nye bæredygtige udviklingsaktiviteter. 
 
Dette er den primære baggrund for, at der i både de første vandplaner (VP1) og i 
vandområdeplaner for anden planperiode (VP2), alene er anvendt 
undtagelsesbestemmelsen om fristudskydelse. 
 
I de første vandplaner (VP1) vedtaget i oktober 2014, som gælder for perioden 
2009-2015, er undtagelsen om forlængelses af tidsfrist, jf. artikel 4, stk. 4, anvendt 
for samtlige kystvandsområder under henvisning til, at opfyldelse af målet om god 
tilstand senest 22. december 2015 vil være forbundet med uforholdsmæssigt store 
omkostninger. Der er ikke anvendt andre undtagelses- eller fravigelsesmuligheder 
for kystvande i VP1. 
 
I vandområdeplanerne for 2015-2021 (VP2), er der 119 kystvandområder. Ud af de 
119 kystvandområder er der anvendt undtagelser i form af fristforlængelse, jf. 
artikel. 4, stk. 4, for i alt 69 kystvandområder. 
 
Begrundelsen er, at det vurderes, at alle nødvendige forbedringer i vandområdets 
tilstand ikke med rimelighed kan opnås inden 22. december 2021 som følge af, at 
der vil være uforholdsmæssigt store omkostninger forbundet med en færdiggørelse 
af forbedringerne inden for fristen, idet det vurderes, at nyttevirkningen ved at 
gennemføre alle nødvendige indsatser for vandmiljøet som sådan i planperioden 
ikke er proportional med omkostningerne herved sammenholdt med den samlede 
nyttevirkning og omkostninger ved at udskyde visse indsatser til en senere 
planperiode. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

30 

 
 
 
 
Tabel 123 – Kvælstofbelastning frem mod 2012 (tons). 
 

Baselineeffekt,  Forventet 
Udskudt 
inklusiv 
belastningsniveau 
Estimeret  indsats 
Belastning  lempelser 
2021 inden 
Belastning  til efter 
2012 
frem mod 21 
indsats 
Målbelastning  i 2021 
2027 
              
                        
                                                     
                              
56.847  
401  
56.446  
44.696  
49.500  
6.200  
 
Ud af alle 119 kystvandområder i Danmark er - ved senest opgjorte status - to 
vandområder kommet i ”god tilstand”. Når planperioden 2015-2021 (VP2) 
udløber, er det forventningen at yderligere 48 kystvandområder i 2021 kommer i 
”god tilstand” under forudsætning af at andre lande også leverer deres andel. 
Samlet set vil 50 kystvandområder således opnå målopfyldelse i 2021. For de 
øvrige kystvandområder, er der, såfremt betingelser er opfyldt, mulighed for efter 
2021 at anvende undtagelsen om fristforlængelse i direktivets artikel 4, stk. 4 indtil 
2027. 
 
Ad c. Vurdering ift. beskyttelsen af grundvandsforekomster 
I forbindelse med Fødevare- og landbrugspakkens politiske vedtagelse 
gennemførte GEUS en faglig vurdering for Miljø- og Fødevareministeriet af 
konsekvenserne ved udfasning af de reducerede gødningsnormers påvirkning af 
grundvandsforekomster. Vurderingen viste, at der potentielt kunne ske en stigning 
i nitratindhold i grundvandet, som følge af udfasningen af de reducerede 
gødningsnormer.  
 
For mere præcist at kunne vurdere indvirkningen af øget gødskning for hver enkelt 
grundvandsforekomst, anmodede de danske myndigheder GEUS om at 
gennemføre et modelprojekt herom.  
 
Vurdering af eventuel påvirkning på grundvand 
                                                             
23 Belastning: Den landbaserede danske kvælstoftilførsel til kystvande regnet som et gennemsnit af 
de klimanormaliserede tilførsler for årene 2010-2014.  

Baselineeffekt: Omfatter dels de reduktioner i tilførslerne der forventes i peiroden frem til 2021 og 
dels de forøgelser der forventes som følge af landbrugspakken. Reduktionerne omfatter effekter af 
indsatserne i vandplanerne for 2009-2015, strukturudvikling, stigende udlægning af økologiske 
arealer, faldende kvælstofdeposition m.v.  
Målbelastning: Den belastning fra danske landbaserede kilder, der svarer til, at der kan opnås god 
tilstand i de danske kystvande. 
Estimeret belastning 2021: Den forventede tilførsel til kystvande, når der indregnes de planlagte 
indsatser på i alt ca. 6.960 tons kvælstof. 
Udskudt indsats: Det er besluttet at udskyde en indsats på samlet set 6.200 tons kvælstof til efter 
2021. 
 
31 

 
 
GEUS har i første halvår af 2016 foretaget en grundig analyse af det danske 
grundvand baseret på modelberegninger. Modellen har beregnet 
miljøpåvirkningen på grundvandsforekomsterne som følge af de øgede 
gødningsnormer i Fødevare- og landbrugspakken. Formålet med projektet har 
været at opnå et solidt vidensgrundlag om kompensationsbehovet, så det sikres, at 
kompensationsbehovet som følge af de øgede gødningsnormer fuldt ud 
imødekommes af de i Fødevare- og landbrugspakken forudsatte indsatser. 
 
Modelberegningerne bygger på data fra SEGES om gødningsforbrug, 
grundvandsrelevante baselineeffekter fra Aarhus Universitets publikation 
”Revurdering af baseline”24 og effekter af grundvandsrelevante kompenserende 
tiltag i Fødevare- og landbrugspakken i form af effekten af ophævelse af 
muligheden for at anvende miljøfokusområder for henholdsvis brak, lavskov og 
randzoner til opfyldelse af det nationale efterafgrødekrav og yderligere 
skovrejsning. De grundvandsrelevante baselineelementer udgøres af biogas, 
energiafgrøder, miljøgodkendelser, kvælstofdeposition, slæt, stigende udbytter, 
udtag af landbrugsjord og økologi, der alle direkte påvirker rodzoneudvaskningen 
fra marken. Vurderingen af effekter af de enkelte elementer i modellen er opgjort 
af Aarhus Universitet25.  
 
Aarhus Universitet har vurderet, at data fra landbrugserhvervet ”giver en 
indikation af uudnyttet kvote i 2015/16”26. Data består af en 
spørgeskemaundersøgelse, og understøttes af de aktuelle forventninger fra de 
store gødningsfirmaer i Danmark (Yara, DLG, DLA og DanGødning) til salget i 
2016 i forhold til 2015 baseret på deres salgstal frem til medio maj 2016. Tallene 
viser, at danske landmænd gennemsnitligt vil anvende 60 pct. af den ekstra 
kvælstofkvote, som de har fået stillet til rådighed i dyrkningsåret 2015/2016 som 
følge af ophævelsen af de reducerede gødningsnormer svarende til en 
meranvendelse på 8 % i forhold til de tidligere gødningsnormer ved 2/3 udfasning 
af 20 pct. normreduktionen. Den samlede vurdering af kvælstofforbruget for 
dyrkningsåret 2015/2016 har derfor taget udgangspunkt i dette. 
 
GEUS har beregnet det antal tons kvælstof ud af rodzonen, der skal håndteres for 
at sikre, at der ikke sker forringelse af grundvandsforekomsterne som følge af 
udfasningen af de reducerede gødningsnormer. Dette tal kan omregnes til et behov 
for ekstra efterafgrøder for grundvand på 95.000 ha i 2017 og 75.000 ha i 2018. 
Miljø- og Fødevareministeriet har vurderet behovet for ekstra efterafgrøder for 
kystvand på 85.000 ha efterafgrøder i 2017 og 64.000 ha efterafgrøder i 2018. 
 
Der er afsat midler til at dække hele kompensationsbehovet for kystvand og hele 
kompensationsbehovet for grundvand hver for sig. Der bør dog reelt forventes et 
overlap mellem grundvands- og kystvandsindsatsen. Det samlede 
kompensationsbehov der er lagt til grund for de afsatte midler, baserer sig derfor 
                                                             
24 Nordemann Jensen et al., 2016.  Teknisk rapport fra DCE – Nationalt Center for Miljø og 
Energi, nr. 67. 
25 Jensen et al., 2016.  
26 Eriksen et al., 2016. Vedrørende ”Vurdering af data fra Landbrug & Fødevarer til brug for 
samlet vurdering af kvælstofpåvirkning af grundvandsmagasiner” fra DCA – Nationalt 
Center for Fødevarer og Jordbrug. 
32 

 
 
på konservative skøn, hvor det er blevet forudsat, at den fulde gødningsnorm 
udnyttes.  
 
Det er besluttet at supplere den frivillige efterafgrødeordning med et obligatorisk 
efterafgrødekrav, resulterende i en hybrid mellem frivillighed og obligatorisk 
regulering, hvis det i et givent år konstateres, at den frivillige ordning ikke har 
tilvejebragt den nødvendige miljøeffekt i et givent delvandopland.  
 
Af miljørapporten fremgår det bl.a., at udmøntningen af ændringen af 
gødskningsloven i 2016 vil medføre en tilførsel af nitrat til 
grundvandsforekomster. Af ”Juridisk vurdering af en ændring af 
gødningsnormerne” i forbindelse med udfasning af de reducerede normer fremgår 
det endvidere, at: 
 
”På baggrund af GEUS’s vurdering sammenholdt med de foreliggende 
tilstandsvurderinger for grundvandsforekomster, overvågningsdata m.m. har 
Naturstyrelsen vurderet, at der for visse grundvandsforekomster er en ikke 
nærmere defineret risiko for, at der som følge af en udfasning af 
normreduktionen for kvælstof kan ske en forringelse af grundvandsforekomsters 
tilstand fra god til ringe, ligesom der er en risiko for, at kravet om vending af 
væsentlige og vedvarende opadgående tendenser af nitrat ikke kan overholdes.” 
 
Miljø- og Fødevareministeriet vurderer, at der med de ovenfor beskrevne 
beregninger og vurderinger fra GEUS og Aarhus Universitet, er et markant 
forbedret grundlag for at fastlægge kompensationsindsatsen i forhold til at 
forebygge nitrattilførsel til grundvandsforekomster. Det er på baggrund af dette 
grundlag, at kompensationsindsatsen tilrettelægges med henblik på at forebygge 
forringelser af tilstanden af grundvandsforekomster. Den målrettede regulering 
træder i kraft i 2018, og vil blive tilrettelagt således, at der tages hensyn til både 
kystvande og grundvand samt med det formål på sigt at opnå god tilstand, 
herunder at ”væsentlig[e] og vedvarende opadgående tendenser” vendes.  
 
Samlet set er Miljø- og Fødevareministeriet ikke enig i, at de fastlagte 
foranstaltninger ikke skulle være effektive, ligesom Miljø- og Fødevareministeriet 
ikke er enig i, at der sker en overtrædelse af vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, 
litra b, nr. i)-iii). 
 
Mulighed for forlængelse af frister 
Vandrammedirektivets artikel 4, stk. 4, fastslår: 
  
4. Fristerne i stk. 1 kan med henblik på en gradvis opfyldelse af målene for 
forekomster af vand forlænges, under forudsætning af at der ikke sker 
yderligere forringelse af det pågældende vandområdes tilstand, og følgende 
betingelser alle er opfyldt:  
 
a) medlemsstaterne afgør, at alle de nødvendige forbedringer i vandets 
tilstand ikke med rimelighed kan opnås inden for den tidsplan, der er fastsat 
i nævnte stykke af mindst en af følgende årsager:  
 

33 

 
 
i) der er behov for så store forbedringer, at de af tekniske årsager 
kun kan gennemføres i faser, der overskrider tidsplanen  
 
ii) der ville være uforholdsmæssigt store omkostninger forbundet 
med en færdiggørelse af forbedringerne inden for tidsplanen  
 
iii) de naturlige forhold muliggør ikke en rettidig forbedring af 
vandforekomstens tilstand 

 
b) forlængelse af fristen er sammen med begrundelsen herfor udtrykkeligt 
fastsat og forklaret i den vandområdeplan, der kræves i henhold til artikel 
13 
 
c) fristforlængelser begrænses til højst to yderligere ajourføringer af 
vandområdeplanen, bortset fra de tilfælde, hvor de naturlige forhold er af 
en sådan karakter, at målene ikke kan opfyldes inden for denne periode 
 
d) vandområdeplanen indeholder en oversigt over de foranstaltninger, der 
kræves i henhold til artikel 11 og anses for nødvendige for gradvis at bringe 
vandet i overensstemmelse med den krævede tilstand inden udløbet af den 
forlængede frist, grundene til enhver væsentlig forsinkelse i gennemførelsen 
af disse foranstaltninger og den forventede tidsplan for deres 
gennemførelse. En gennemgang af gennemførelsen af disse foranstaltninger 
og en oversigt over alle yderligere foranstaltninger medtages i 
ajourføringerne af vandområdeplanen. 

 
Miljø- og Fødevareministeriet deler af de nedenfor anførte grunde ikke 
Kommissionens vurdering af, at der muligvis sker en krænkelse af direktivets 
mulighed efter artikel 4, stk. 4, for at fastsætte fristforlængelse for målopfyldelse.  
 
Den forlængelse af fristen for at nå miljømålene, der er foretaget i Danmark, ligger 
inden for rammerne af det skøn, der tilkommer medlemslandene efter 
vandrammedirektivets mulighed for fristforlængelse. Anvendelsen vil ikke 
vedvarende udelukke eller hindre opfyldelse af målene i andre forekomster af 
vand, og fristforlængelsen er forenelig med gennemførelsen af anden EU-
lovgivning på miljøområdet. Forlængelse af fristen for at nå god tilstand medfører 
fx ikke, at der fraviges forpligtelser, der følger nitratdirektivet eller 
habitatdirektivet. Der henvises i øvrigt til svar på spørgsmål 1-2 og 6-8, om 
henholdsvis nitratdirektivet og habitatdirektivet.  
 
Udfasningen af normreduktionen indgår som en integreret del af den samlede 
Fødevare- og landbrugspakke, som frem mod 2021 samlet set vil sikre en 
forbedring af vandområder og grundvandsforekomster, og udfasningen af 
normreduktionen vurderes således ikke i sig selv at være til hinder for Danmarks 
forpligtelse til at sikre gradvis forbedring. 
 
Anvendelsen af muligheden for at forlænge fristen for målopfyldelse med henblik 
på gradvis forbedring af vandforekomsters tilstand er for vandforekomster, der 
ikke har en tilstand, som svarer til god tilstand, er omhandlet i 
34 

 
 
vandområdeplanerne for perioden 2015-2021. Med hensyn til den konkrete 
forventede gradvise forbedring ved nedbringelse af kvælstofbelastning henvises i 
øvrigt til svaret på spørgsmål 4 nedenfor. 
   
Der vil således ske de nødvendige gradvise forbedringer af vandforekomsterne for 
at sikre god tilstand, og de indsatsprogrammer, der er fastlagt for perioden 2015-
2021, er egnede og tilstrækkelige til at sikre gradvis forbedring frem mod 
målopfyldelse inden for rammerne af vandrammedirektivet. Kommissionen ses 
ikke at have frembragt nogen dokumentation for, at den gradvise forbedring af 
vandforekomsternes tilstand, der vil ske frem mod 2021, ikke skulle ligge inden for 
rammerne af vandrammedirektivets artikel 4, stk. 4, eller i øvrigt, at anvendelsen 
er i strid med direktivet.      
 
Der henvises i øvrigt til vandområdeplanerne 2015-2021 afsnit 5 og 6 samt bilag 1 
og 2 samt til beskrivelsen af brugen af undtagelsesbestemmelserne tidligere under 
dette spørgsmål. 
 
Håndtering af diffus forurening 
Vandrammedirektivets artikel 11, stk. 3, litra a), d) og h), fastslår: 
 
3. "Grundlæggende foranstaltninger" er minimumskrav, der skal opfyldes 
og består af: 
 

a)  de foranstaltninger, der kræves for at gennemføre Fællesskabets 
lovgivning vedrørende beskyttelse af vand, herunder 
foranstaltninger, der kræves i henhold til de retsakter, der er nævnt 
i artikel 10 og i bilag VI, del A 

 
[...] 
 
d)  foranstaltninger, der skal opfylde kravene i artikel 7, herunder 
foranstaltninger til sikring af vandkvaliteten med henblik på at 
reducere omfanget af den rensning, der kræves til fremstilling af 
drikkevand  

 
[...] 
 
h)   for diffuse kilder, der kan være årsag til forurening, 
foranstaltninger til forebyggelse af eller kontrol med tilførsel af 
forurenende stoffer. Kontrollen kan tage form af krav om 
forudgående regulering, såsom et forbud mod tilførsel af 
forurenende stoffer til vandet, forhåndstilladelse eller registrering 
baseret på bindende regler, hvor der ikke ellers er bestemmelser om 
et sådant krav i anden fællesskabslovgivning. Denne kontrol skal 
regelmæssigt tages op til revision og om nødvendigt ajourføres  

 
Miljø- og Fødevareministeriet deler ikke Kommissionens vurdering af, at der 
muligvis sker en krænkelse af direktivets artikel 11, stk. 3, litra a), d) og h).  
 
35 

 
 
De indsatsprogrammer, der er iværksat med vandområdeplanerne for perioden 
2015-2021, er i overensstemmelse med vandrammedirektivets krav til 
indsatsprogrammer. Indsatsprogrammerne vil sikre den fornødne beskyttelse af 
vandforekomsterne og sikre den fornødne gradvise forbedring af forekomsterne i 
overensstemmelse med direktivets mulighed for fristforlængelse.  
 
Omprioritering af indsatser   
Indsatsprogrammets foranstaltninger skal indeholde grundlæggende 
foranstaltninger og om nødvendigt supplerende foranstaltninger, jf. 
vandrammedirektivets artikel 11, stk. 2. Grundlæggende foranstaltninger er 
minimumskrav, der skal opfyldes, og supplerende foranstaltninger er 
foranstaltninger, som udformes og gennemføres ud over de grundlæggende 
foranstaltninger med det formål at opfylde de miljømål, der følger af artikel 4, jf. 
artikel 11, stk. 3 og 4. Der er ingen nærmere krav til supplerende foranstaltninger, 
der fx kan være frivillige.           
 
Overholdelse af bl.a. nitratdirektivet og habitatdirektivet er grundlæggende 
foranstaltninger, og som beskrevet i besvarelsen af spørgsmål 1-2 og 6-8, hvortil 
der henvises, overholdes disse allerede. De supplerende foranstaltninger, der er 
fastlagt i indsatsprogrammerne efter vandrammedirektivet er alene supplerende 
til forpligtelserne efter direktiverne, og er i øvrigt nødvendige for at sikre 
opfyldelse af vandrammedirektivets mål.  
 
Det er i overensstemmelse med vandrammedirektivet at foretage justeringer ved 
omprioritering af foranstaltninger i indsatsprogrammerne - fx ved at gå fra 
bindende til frivillige foranstaltninger. Det afgørende er, at indsatsprogrammernes 
foranstaltninger vil sikre direktivets mål. 
 
De fastlagte supplerende foranstaltninger, herunder frivillige foranstaltninger, er 
egnede til at sikre direktivforpligtelserne, og Kommissionen ses ikke at have 
frembragt nogen dokumentation for, at det modsatte skulle være tilfældet. 
 
Der henvises i øvrigt til vandområdeplanerne for perioden 2015-21 afsnit 5 og 6 
samt bilag 1 og 3.      
 
Overvågningsprogrammer 
Vandrammedirektivets artikel 11, stk. 5, fastslår: 
 
5. Hvis overvågning eller andre data viser, at målene i artikel 4 for et 
vandområde ikke kan ventes opfyldt, sørger medlemsstaterne for:  

at årsagerne hertil undersøges  
 

at relevante tilladelser og godkendelser undersøges og eventuelt 
revideres  

 

at overvågningsprogrammer revideres og eventuelt tilpasses  
 

at der fastsættes sådanne yderligere foranstaltninger, som er 
nødvendige for at opfylde disse mål, herunder, hvor det er relevant, 

36 

 
 
fastlæggelse af strengere miljøkvalitetskrav efter procedurerne i 
bilag V.  

 
Hvis disse årsager hidrører fra omstændigheder af naturlig art eller 
force majeure, som er ekstraordinære eller ikke med rimelighed kunne 
have været forudset, navnlig voldsomme oversvømmelser og langvarig 
tørke, kan medlemsstaten beslutte, at yderligere foranstaltninger ikke 
er gennemførlige, jf. dog artikel 4, stk. 5 

 
Miljø- og Fødevareministeriet deler ikke Kommissionens vurdering af, at der 
muligvis sker en krænkelse af direktivets artikel 11, stk. 5.  
 
Overvågning af effekten på natur og miljø af planen for udfasning af 
kvælstofnormreduktionen vil blive håndteret som del af det nationale 
overvågningsprogram NOVANA. Det danske natur- og miljøovervågningsprogram 
har til formål at tilvejebringe viden om natur- og miljøtilstanden i Danmark. 
Denne viden er en del af forvaltningsgrundlaget for den danske natur- og 
miljøpolitik og beslutningsgrundlaget for miljøpolitiske initiativer. Data fra 
programmet indgår også i dokumentationen af effekterne af forvaltningsmæssige 
initiativer på natur- og miljøområdet. 
 
NOVANA er målrettet efter både 1) at skabe et nationalt overblik over natur- og 
miljøtilstanden i Danmark samt 2) at kunne give viden om konkrete områder og 
lokaliteter i Danmark til brug for udarbejdelse af de næste vand- og Natura 2000-
planer, herunder at vurdere effekterne af de første vand- og Natura 2000-planer, 
som følger af implementering af vandramme- og Natura 2000-direktiverne (dvs. 
habitat- og fuglebeskyttelsesdirektiverne). Endvidere er programmet tilrettelagt 
efter at overvåge luftforurening med henblik på bestemmelse af belastningen af 
naturen med kvælstofforbindelser samt human eksponering. 
 
Denne kombination af nationalt overblik og konkret viden om specifikke områder 
opnås ved, at flere af delprogrammerne i NOVANA er tilrettelagt efter 
vandrammedirektivets principper ved en kombination af såkaldt 
Kontrolovervågning og Operationel overvågning. Kontrolovervågningen beskriver 
den generelle tilstand og udvikling i miljøet og naturen på nationalt niveau, mens 
Operationel overvågning til gengæld er tilrettelagt til at beskrive tilstanden i 
konkrete områder og lokaliteter, som er i risiko for ikke at opfylde miljømålene i 
vand- og Natura 2000-planerne. 
 
NOVANA-programmet muliggør dermed en løbende overvågning af udviklingen i 
de natur- og vandområder, hvortil der sker en øget udledning af kvælstof som følge 
af udfasning af kvælstofnormreduktionen, så det sikres, at den øgede udledning 
ikke medfører væsentlig forringelse af natur- og miljøtilstand. 
 
Desuden gennemføres, som led i landbrugspakken, et særligt 3-årigt 
moniteringsprogram for kvælstof, som har til formål at spore potentielle effekter af 
kvælstof på følsomme terrestriske naturtyper og søer på baggrund af kendte 
parametre, som kan give en ”early warning” om evt. øget kvælstofpåvirkning. Se 
også besvarelsen af spørgsmål 6. 
 
37 

 
 
Herudover foreligger der ikke overvågningsdata eller andre data, der indikerer, at 
Fødevare- og landbrugspakkens miljøvirkninger giver anledning til yderligere 
anvendelse af foranstaltninger, end de allerede iværksatte og planlagte 
foranstaltninger. Kommissionen har ikke frembragt nogen dokumentation for, at 
det modsatte skulle være tilfældet.  
 
Der henvises i øvrigt til vandområdeplanerne 2015-2021 afsnit 2 og 3, bilag 1 og 3, 
samt svaret på spørgsmål 4 nedenfor. 
 
4.  Hvilke  yderligere  foranstaltninger  og  styrkede  foranstaltninger 
vil  de  danske  myndigheder  træffe  for  at  tackle  næringsstoffer  fra 
landbruget  (både  nitrat  og  fosfat),  så  det  sikres,  at  der  ikke  sker 
nogen  forringelse  af  vandkvaliteten  (for  alle  vandområder)  også 
på  kort  sigt,  for  at  afhjælpe  eksisterende  negative  tendenser  i 
vandkvaliteten  og  sikre  bedre  vandkvalitet  (grundvand  og 
ferskvands-  og  kystoverfladevand)  for  at  sikre  god  tilstand  inden 
for  den  kortest  mulige  tidshorisont  (i  lyset  af  den  omstændighed, 
at den fastsatte frist i 2015 for at nå disse mål allerede er udløbet)? 
Angiv venligst en detaljeret tidsplan for sådanne foranstaltninger, 
og angiv hvornår god tilstand vil blive nået. 

 
Som det følger af svarene på spørgsmålene ovenfor, deler Miljø- og 
Fødevareministeriet ikke Kommissionens vurdering af Fødevare- og 
landbrugspakkens mulige uforenelighed med forpligtelserne efter 
vandrammedirektivet.  
 
Miljø- og Fødevareministeriet ser således ikke behov for iværksættelse af 
yderligere eller mere vidtrækkende foranstaltninger for at håndtere næringsstoffer 
fra landbruget for at leve op til forpligtelserne efter vandrammedirektivet end de 
foranstaltninger, der allerede er igangsat eller planlægges igangsat. Kommissionen 
har ikke frembragt nogen dokumentation for, at der er behov for yderligere og 
mere vidtrækkende foranstaltninger over for kvælstofudledning fra landbruget for 
at sikre forpligtelserne efter vandrammedirektivet. 
 
Den nye husdyrregulering indføres i 2017, og der vil i forbindelsen med den nye 
regulering blive fastlagt de nødvendige regler vedrørende fosfor for at modvirke en 
øget risiko for fosfortab til vandmiljøet i overensstemmelse med 
vandrammedirektivet. Ændringer i muligheden for udledning af fosfor er således 
ikke på nuværende tidspunkt gennemført, og fosforudledning er derfor ikke 
aktuelt på nuværende tidspunkt. 
 
Planen for udfasning af normreduktionen for gødskning samt de afværgende 
foranstaltninger i den overvejende del af overfladevandområderne kan 
gennemføres, uden at dette indebærer en merudledning af næringsstoffer til 
vandforekomster. Det forventes desuden, at den eksisterende regulering 
vedrørende kommunal indsatsplanlægning, jf. vandforsyningslovens § 13 og § 13 a, 
som indebærer, at kommunerne som følge af en udfasning af normreduktionen i 
nødvendigt omfang vil skulle justere deres indsatsplaner, vil håndtere 
drikkevandsbeskyttelsen tilfredsstillende.  
 
38 

 
 
Der henvises desuden til svaret på spørgsmål 3 ovenfor, vandområdeplanerne for 
perioden 2015-2021, afsnit 2 og 6. 
 
Tidslinje for vandområdeplanernes reduktion af kvælstofbelastning til et niveau, 
der understøtter en tilstand, der svarer til god tilstand: 

 
2009-
2 ud af 119 kystvandområder er i god økologisk tilstand. 
2015 
2005-
Den danske tilførsel af kvælstof forventes for ca. 50 kystvandområder at være 
2021 
nedbragt til et niveau, der understøtter, at god økologisk tilstand nås.  
2021-
Den danske tilførsel af kvælstof forventes for alle kystvande at være nedbragt til 
2027 
et niveau, der understøtter, at god økologisk tilstand nås, idet der vil skulle 
træffes politisk beslutning om håndtering af yderligere reduktionsbehov i det 
omfang dette måtte vise sig at blive relevant.  
 
Foranstaltninger i perioden 2009-2021: 
2009-
Etablering af vådområder og forbedret spildevandsrensning som følge af 
2021 
vandplanerne for 2009-2015. 
2016 
Øget effekt af miljøfokusområder (MFO), som følge af færre muligheder for 
overlap af indsatser mellem MFO og de obligatoriske efterafgrøder. 
2016 - 
Indsats for etablering af vådområder og lavbundsprojekter. 
2016 
Effekt af spildevandsindsats overfor spredt bebyggelse, regnbetingede overløb 
og renseanlæg. 
2016 - 
Opkøb af dambrug 
2017 - 
Yderligere efterafgrøder til kompensation for øget kvælstoftilførsel til kystvande 
og grundvand. 
2017 - 
Styrket indsats for etablering af vådområder og for privat skovrejsning. 
2018 - 
Ny ordning for etablering af minivådområder. 
39 

 
 
2018 
Påbegyndelse af indfasning af målrettet kvælstofregulering med 1/3 af 
forventeligt 3.500 tons kvælstof til kystvande. 
2021 
Fuld indfasning af målrettet kvælstof regulering. 
 
 
5.  Vil de danske myndigheder - i lyset af det foregående spørgsmål - 
forpligte  sig  til  at  genindføre  de  foranstaltninger,  der  er 
nødvendige for at nå de miljømål, der er planlagt i henhold til det 
første  program  af  foranstaltninger  under  vandrammedirektivet, 
således at gennemførelsen er progressiv, ikke degressiv? 

 
Som det følger af svarene på spørgsmålene ovenfor deler Miljø- og 
Fødevareministeriet ikke Kommissionens vurdering af Fødevare- og 
landbrugspakkens mulige uforenelighed med forpligtelserne efter 
vandrammedirektivet.  
 
Miljø- og Fødevareministeriet ser således ikke behov for iværksættelse af 
yderligere eller mere vidtrækkende foranstaltninger, herunder behov for at 
reintroducere tidligere iværksatte foranstaltninger, for at leve op til forpligtelserne 
efter vandrammedirektivet.           
 
Der vil som beskrevet i vandområdeplanerne for perioden 2015-2021, afsnit 5 og 6, 
samt tidslinjen beskrevet ovenfor til ved spørgsmål 4, ske en gradvis forbedring af 
vandforekomsterne frem mod god tilstand. Det er derfor Miljø- og 
Fødevareministeriets vurdering, at de nuværende iværksatte og planlagte 
foranstaltninger er i overensstemmelse med vandrammedirektivet, der er fuldt ud 
implementeret i dansk ret.  
 
Kommissionen har ikke frembragt nogen dokumentation for, at der er behov for 
yderligere og mere vidtrækkende foranstaltninger, herunder behov for at 
reintroducere tidligere iværksatte foranstaltninger over for kvælstofudledning fra 
landbruget, for at sikre forpligtelserne efter vandrammedirektivet. 
 
Det er besluttet at supplere den frivillige efterafgrødeordning med et obligatorisk 
efterafgrødekrav, resulterende i en hybrid mellem frivillighed og obligatorisk 
regulering, hvis det i et givent år konstateres, at den frivillige ordning ikke har 
tilvejebragt den nødvendige miljøeffekt i et givent delvandopland. 
Der henvises desuden til vandområdeplanerne for perioden 2015-2021, bilag 1 og 
3. 
 
6.  Hvilke  bevaringsforanstaltninger  i  henhold  til  habitatdirektivets 
artikel 6,  stk. 1,  har  de  danske  myndigheder  iværksat  for  at 
afhjælpe  det  eksisterende  kvælstofpres  fra  landbruget  på 
naturtyper  og  arter  (f.eks.  søer,  kyst-  og  græslandsnaturtyper)  i 
Natura 2000-områder i lyset af forpligtelsen til at opretholde eller 
genoprette  en  gunstig  bevaringsstatus  for  naturtyper  samt  vilde 
dyre-  og  plantearter  af  fællesskabsbetydning,  også  på  baggrund 

40 

 
 
af de resultater, som Danmark har forelagt rapporten i medfør af 
habitatdirektivets 

artikel 17? 
Vil 
virkningen 
af 
disse 
foranstaltninger  blive  reduceret  på  grund  af  landbrugspakken? 
Hvis dette er tilfældet, vil de danske myndigheder gennemføre nye 
bevaringsforanstaltninger i medfør af habitatdirektivets artikel 6, 
stk. 1, for at modvirke konsekvenserne af landbrugspakken? 

 
Habitatdirektivets formål er overordnet at opretholde eller genoprette en gunstig 
bevaringsstatus for de naturtyper samt vilde dyre- og plantearter, som er omfattet 
af direktivet, jf. habitatdirektivets artikel 2, stk. 2. Direktivet indeholder ikke 
bestemmelser om i hvilken takt, den gradvise fremdrift mod opfyldelse af målet 
om gunstig bevaringsstatus skal ske. Det afgørende er, at der løbende sker 
forbedringer, som resulterer i, at målet nås på længere sigt. 
 
Habitatdirektivet rummer dels generelle bestemmelser om at beskytte visse arter 
og deres levesteder, jf. artikel 12, dels specifikke bestemmelser, jf. artikel 6, til 
beskyttelse af Natura 2000-områder (habitat- og fuglebeskyttelsesområderne). 
 
Tilstanden af danske naturområder omfattet af habitatdirektivet 
Kvælstofpåvirkning af naturtyper og levesteder i Natura 2000-områder kan ske 
dels gennem udvaskning til vandmiljøet, dels gennem luftbårent kvælstof, især 
ammoniak, til kvælstoffølsom natur, bl.a. som følge af landbrugsdrift.  
 
Danmark har fastlagt bevaringsforanstaltninger for Natura 2000-områder med 
vedtagelsen af Natura 2000-planer for alle områder. Planerne ligger i forlængelse 
af forpligtelserne i artikel 6, stk. 1, og artikel 6, stk. 2. Planernes indsatsprogram, 
der revideres hvert 6. år27 efter dansk lovgivning28, tager udgangspunkt i de 
fastsatte bevaringsmålsætninger for området, der er baseret på 
formålsbestemmelsen i habitatdirektivets artikel 2, stk. 2, om at opretholde eller 
genoprette en gunstig bevaringsstatus. Planerne er netop revideret, gældende for 
perioden 2016-21.  
 
Planerne og de tilhørende basisanalyser identificerer kvælstofudledning og 
effekterne heraf som et generelt problem for mange marine og terrestriske 
naturtyper, som det også er kommet til udtryk i den danske EU-rapportering efter 
habitatdirektivets artikel 17. De foranstaltninger, der er nødvendige for at reducere 
kvælstofpåvirkningen, vil således helt overvejende have karakter af 
foranstaltninger efter artikel 6, stk. 2, og ikke efter artikel 6, stk. 1. 
 
Natura 2000-planernes indsatsprogram indeholder ikke selvstændige 
bevaringsforanstaltninger i forhold til kvælstof til det akvatiske miljø, men 
henviser til den indsats, der gennemføres med vandområdeplanerne efter 
vandrammedirektivet. Vedtagelsen af Natura 2000-planerne er således tæt 
koordineret med vedtagelse af vandområdeplanerne. Denne prioritering er 
                                                             
27 For yderligere information henvises til 
http://naturstyrelsen.dk/naturbeskyttelse/natura-2000/natura-2000-planer/planer/. 
28 Lovbekendtgørelse nr. 1531 af 8. december 2015 om miljømål m.v. for vandforekomster 
og internationale naturbeskyttelsesområder (Miljømålsloven) § 46. 
41 

 
 
hensigtsmæssig, da mere end 85 % af landarealet afvander til marine Natura 
2000-områder, ligesom der ligger et antal søer i Natura 2000-områder.  
 
Det forudsættes i Natura 2000-planerne, at den grundlæggende indsats for at 
reducere udvaskning af kvælstof til vandmiljøet sker gennem implementeringen af 
vandområdeplanerne, der ligger i forlængelse af den forudgående nationale 
indsats.  
 
I forhold til græslandsnaturtyper gælder, at størstedelen af arealer med 
habitatnaturtyper er beskyttet af naturbeskyttelseslovens § 3. Det indebærer, at det 
er forbudt at øge gødskning, hvis det kan ændre tilstanden på arealet. Natura 
2000-planerne fastlægger endvidere rammene for væsentlige 
bevaringsforanstaltninger i forhold til græslandsnaturtyper i form af naturpleje 
(græsning m.v.), forbedret hydrologi og reduceret anvendelse af gødning, hvor 
dette ikke allerede er forbudt m.v. Disse foranstaltninger bidrager til i et vist 
omfang at fjerne biomasse, og dermed næringsstoffer, fra arealerne eller at 
modvirke effekten af evt. næringssaltbelastning. 
 
For så vidt angår ammoniakudledningen, er der gennem godkendelsesordningen 
for husdyrbrug, som er en afgørende kilde til ammoniakudledningen, gennemført 
en række foranstaltninger for at reducere udslippet i form af krav til godkendelse 
af anlæggene, med fokus på netop at nedbringe påvirkningen af sårbare 
naturområder. Samlet set er udledningen af ammoniak i Danmark reduceret med 
mere end 1/3 i perioden 1990-201429.  
 
Fødevare- og landbrugspakkens indvirkning på 
beskyttelsesforanstaltningerne efter habitatdirektivet
 
Udfasningen af de reducerede gødningsnormer og de kompenserende miljøtiltag, 
som gennemføres med Fødevare- og landbrugspakken, er en justering af den 
samlede indsats efter habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, imod forringelser 
forårsaget af kvælstof, jf. også besvarelsen af spørgsmål 7 nedenfor.  
 
I spørgsmålet om evt. øget miljøpåvirkning som følge af de øgede gødningsnormer 
er det efter de danske myndigheders opfattelse alene kvælstofudvaskning og -
afstrømning, der er relevant og ikke ammoniakdeposition.  
 
Som det fremgår af miljørapporten30, forudsættes den øgede gødskning at ske med 
handelsgødning. Den øgede udledning af ammoniak til luften vurderes at blive ca. 
1.600 tons i 2016 stigende til ca. 2.700 tons i 2021. Denne vurdering er baseret på 
fuld udnyttelse af den yderligere gødningsnorm. Denne merudledning vil blive 
fordelt ud over hele landet, og en evt. merpåvirkning på naturarealer med 
naturtyper eller levesteder for arter i Natura 2000-områder vil være marginal og 
ikke målbar.  
                                                             
29 Rapport fra Det Europæiske Miljøagentur fra 2015 viser på s. 52, at Danmark har 
reduceret ammoniakemissionerne med 41 % fra 1990-2013: 
http://www.eea.europa.eu/publications/lrtap-emission-inventory-report  
30 Se miljørapporten side 4. 
http://www.ft.dk/samling/20151/lovforslag/l68/bilag/4/1584916.pdf 
42 

 
 
 
Danmark agter at overholde sine forpligtigelser under NEC-direktivet. Der 
arbejdes fortløbende med at nedbringe ammoniakbelastningen fra nationale 
kilder, især fra landbruget, bl.a. gennem strenge krav til godkendelse af 
husdyrbrug, som er en væsentlig kilde til ammoniakbelastning i Danmark – ikke 
mindst i lyset af internationale forpligtelser31.  
 
Opgørelsen af det konsoliderede indsatsbehov viser som nævnt ovenfor, at der ikke 
er en kvælstofmerudledning i 2016.  
 
Hvad angår græslandsnaturtyper er det, som nævnt ovenfor, ikke tilladt at øge 
gødningsmængden på arealer, der er omfattet af naturbeskyttelseslovens § 3, hvis 
det kan ændre på tilstanden på arealet, hvorfor disse naturtyper ikke er relevante i 
forhold til spørgsmålet om øgede gødningsnormer i forhold til hidtidigt niveau. 
 
Vurdering af påvirkningen 
Fødevare- og landbrugspakkens miljøpåvirkning som følge af ændrede 
gødningsnormer er vurderet i den gennemførte miljøvurdering, der var i offentlig 
høring sammen med forslaget til ændring af bekendtgørelse om gødskningsnormer 
fra 22. december 2015-17. februar 2016.  
 
På baggrund af høringen blev udarbejdet en sammenfattende redegørelse.  
 
Som det fremgår af miljørapporten, indebærer en merudledning af kvælstof som 
følge af udfasningen af normreduktionen en risiko for negativ påvirkning af natur 
inden for og uden for Natura 2000-områder, og denne risiko vil blive søgt 
imødegået af afværgeforanstaltningerne.  
 
Hvad angår søerne som naturtyper og levesteder for arter, vurderes den ekstra 
tilførsel af kvælstof ikke at ville medføre målbar negativ indvirkning for de større 
søer (> 5 ha), jf. nedenfor under beskrivelsen af påvirkning på vand, som fremgår 
af miljørapporten.  
 
Vedrørende sandsynligheden for, at en midlertidig forringelse af terrestriske 
naturtyper og små søer kan forekomme, kan følgende bemærkes:  
 
Som anført ovenfor betyder - selv om der kan være en risiko for en lokal 
påvirkning på terrestriske naturtyper og søer - den samlede midlertidige 
merpåvirkning fordelt på de mange Natura 2000-områder, at denne risiko må 
vurderes at være lille.  
 
Det skyldes bl.a., at der igangsættes afværgende foranstaltninger, primært ved at 
de generelle efterafgrøder placeres i tilknytning til kvælstoffølsomme naturtyper. 
Endvidere udarbejdes vejledningsmateriale, der skal sikre, at landbrugets 
organisationer kan rådgive den enkelte landmand, så han konkret kan tage hensyn 
til de kvælstoffølsomme områder ved gødskningen. Hertil kommer, at der 
etableres et monitoreringsprogram, der nøje skal følge effekten af den mulige 
                                                             
31 Göteborg protokollen for grænseoverskridende luftforurening af 4. maj 2012. 
43 

 
 
merudledning, således at relevante yderligere afværgeforanstaltninger kan 
iværksættes.  
 
I spørgsmålet om iværksættelse af bevaringsforanstaltninger gælder, at indsatsen 
for at begrænse næringssaltudledningerne fortsætter i overensstemmelse med de 
målsætninger, der er fastlagt i vandområdeplaner og internationale aftaler32. 
 
7.  Har  landbrugspakken  og  dens  gennemførelsesretsakter  været 
genstand  for  en  passende  vurdering,  jf.  habitatdirektivets 
artikel 6, stk. 3, med henblik på at vurdere dens virkninger for alle 
Natura  2000-lokaliteter  i  Danmark,  og/eller  en  vurdering  i 
henhold  til  direktiv  2001/42/EF?  Hvad  er  resultaterne  af  disse 
vurderinger? 

Habitatdirektivets artikel 6, stk. 1-3, fastslår: 
 
1.  For de særlige bevaringsområder iværksætter medlemsstaterne de 
nødvendige bevaringsforanstaltninger, hvilket i givet fald kan 
indebære hensigtsmæssige forvaltningsplaner, som er specifikke for 
lokaliteterne eller integreret i andre udviklingsplaner, samt de 
relevante retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler, der 
opfylder de økologiske behov for naturtyperne i bilag I og de arter i 
bilag II, der findes på lokaliteterne. 
 

2.  Medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger for at undgå 
forringelse af naturtyperne og levestederne for arterne i de særlige 
bevaringsområder samt forstyrrelser af de arter, for hvilke 
områderne er udpeget, for så vidt disse forstyrrelser har betydelige 
konsekvenser for dette direktivs målsætninger. 

 
3.  Alle planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med eller 
nødvendige for lokalitetens forvaltning, men som i sig selv eller i 
forbindelse med andre planer og projekter kan påvirke en sådan 
lokalitet væsentligt, vurderes med hensyn til deres virkninger på 
lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne. På 
baggrund af konklusionerne af vurderingen af virkningerne på 
lokaliteten, og med forbehold af stk. 4, giver de kompetente nationale 
myndigheder først deres tilslutning til en plan eller et projekt, når de 
har sikret sig, at den/det ikke skader lokalitetens integritet, og når de 
- hvis det anses for nødvendigt - har hørt offentligheden. 

 
(…) 
 
Kommissionen anfører i pilotskrivelsen, at der burde have været gennemført en 
konsekvensvurdering af Fødevare- og landbrugspakken i henhold til 
habitatdirektivets artikel 6, stk. 3. 
 
                                                             
32 Københavnererklæringen af 3. oktober 2013 under HELCOM. 
44 

 
 
Artikel 6, stk. 3, omfatter efter sin ordlyd ”planer og projekter, der ikke direkte er 
forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning”, men som kan påvirke 
en sådan lokalitet ”væsentligt”.  
 
Artikel 6, stk. 3, har til formål at sikre, at der foretages en konsekvensvurdering af 
virkningerne på lokaliteten i forbindelse med planer og projekter, der ikke er 
direkte forbundet med eller nødvendig for lokalitetens forvaltning. Fødevare- og 
landbrugspakken er efter Miljø- og Fødevareministeriets opfattelse ikke omfattet 
af bestemmelsen, allerede fordi der ikke er tale om ”planer eller projekter”, der 
ikke er direkte forbundet med lokalitetens forvaltning. Der er derimod tale om 
generel regulering af, hvorledes jordarealer kan dyrkes, hvilket er direkte 
forbundet med lokalitetens forvaltning. Praksis viser da også, at bestemmelsen 
anvendes ved større anlægsarbejder, og ikke ved generel regulering af almindelig 
arealanvendelse, som f.eks. fastsættelse af generelle gødningsnormer, jf. f.eks. C-
258/11 og C-521/12, der begge vedrørte anlæg af et vejprojekt33 og C-399/14, der 
vedrørte anlæg af en bro over Elbdalen34. 
 
Fødevare- og landbrugspakken indeholder som nævnt ændringer af generel 
regulering, som giver alle landmænd mulighed for at øge gødskningen på deres 
landbrugsareal, således at landmændene får mulighed for at udnytte 
dyrkningspotentialet fuldt ud.  
 
Hvis det vurderes, at generel regulering af almindelig arealanvendelse, herunder 
gødningsnormer, er underlagt krav om konsekvensvurdering efter artikel 6, stk. 3, 
vil stort set enhver ændring af en generel regulering i Unionen være underlagt krav 
om konsekvensvurdering, hvilket ikke vurderes at være formålet med 
bestemmelsen eller have støtte i EU-domstolens praksis. 
 
Det følger endvidere af artikel 6, stk. 3, er der skal være tale om en ”væsentlig” 
påvirkning for, at bestemmelsen finder anvendelse, jf. også præmis 43 i EU-
Domstolens dom i sag C-399/14, Grüne Liga Sachsen. Som det fremgår af 
besvarelsen af spørgsmål 6, vil den samlede merudledning fordele sig forholdsvis 
jævnt i forhold til Natura 2000-områderne, således at påvirkningen af det enkelte 
Natura 2000-område må antages at være relativt beskeden, ligesom det ikke er 
givet, at der er tale om en målbar effekt.  
 
På den baggrund vurderes Fødevare- og landbrugspakken ikke at medføre en 
væsentlig påvirkning af de enkelte Natura 2000-områder. 
 
Den samlede pakke, som indebærer ændring af gødningsnormerne kombineret 
med afværgeforanstaltninger og en udvikling af en ny målrettet regulering, er 
derfor hverken efter formålet med direktivet, bestemmelsens ordlyd eller EU-
domstolens praksis omfattet af den særlige procedure efter habitatdirektivets 
artikel 6, stk. 3. 
 
                                                             
33 Se C-258/11 Peter Sweetman, Ireland, Attorney General, Minister for the Environment, 
Heritage and Local Government mod An Bord Pleanala. 
34 C-399/14 Grüne Liga Sachsen eV m.fl. mod Freistaat Sachsen. 
45 

 
 
Den ændrede regulering har derimod været vurderet i henhold til direktivets 
artikel 6, stk. 2, hvorefter medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger for 
at undgå forringelse af naturtyperne og levestederne for arterne i de særlige 
bevaringsområder samt forstyrrelser af de arter, for hvilke områderne er udpeget, 
for så vidt disse forstyrrelser har betydelige konsekvenser for direktivets 
målsætninger.  
 
Det fremgår af EU-Domstolens praksis, at denne bestemmelse forudsætter en 
forpligtelse til ”at undgå en forringelse og forstyrrelser, der kan få væsentlige 
virkninger med hensyn til [habitatdirektivets] målsætninger”, jf. præmis 37 i EU-
Domstolens dom i sag C-399/14, Grüne Liga Sachsen.  
 
Ligeledes fremgår det af præmis 33 i EU-Domstolens dom i sag C-258/11, 
Sweetman, ”at bestemmelserne i habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, gør det muligt 
at opfylde hovedmålsætningen om bevaring og beskyttelse af miljøkvaliteten, 
herunder bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter, og fastsætter en 
forpligtelse til generel beskyttelse, der består i at undgå forringelser samt 
forstyrrelser, der kan få væsentlige virkninger med hensyn til dette 
[habitatdirektivets] målsætninger.”   
 
Videre fremgår det af domspraksis, at ”en virksomhed kun er i overensstemmelse 
med habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, hvis det sikres, at den ikke medfører 
forstyrrelser, der mærkbart vil kunne påvirke direktivets formål, navnlig de 
bevarelsesmålsætninger, som det forfølger”, jf. præmis 41 i EU-Domstolens dom i 
sag C-399/14, Grüne Liga Sachsen, og ”at selve eksistensen af en sandsynlighed 
eller en risiko for, at en økonomisk aktivitet på en beskyttet lokalitet medfører 
væsentlige forstyrrelser for en art, kan udgøre en tilsidesættelse af 
habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, uden at det skal bevises, at der er en 
årsagsforbindelse mellem denne aktivitet og den væsentlige forstyrrelse af den 
beskyttede art”, jf. præmis 42 i EU-Domstolens dom i sag C-399/14, Grüne Liga 
Sachsen. 
 
Det er Miljø- og Fødevareministeriets opfattelse, at direktivets artikel 6, stk. 2, er 
overholdt, idet de ændrede gødningsnormer ikke medfører forringelser eller 
forstyrrelser, der mærkbart vil kunne påvirke direktivets målsætninger, jf. præmis 
41 og 42 i EU-Domstolens dom i sag C-399/14, Grüne Liga Sachsen, idet 
påvirkningen som nævnt vurderes at være relativt beskeden, ligesom det ikke er 
givet, at der er tale om en målbar effekt. Der foreligger således ikke sandsynlighed 
eller risiko for, at gennemførelsen af Fødevare- og landbrugspakken medfører, at 
de danske Natura 2000-områder bliver påvirket væsentligt. 
 
Videre er medlemsstaterne i henhold til EU-domstolens praksis35 tillagt en 
skønsmargen ved vurdering af, hvilke foranstaltninger, der må anses for at være 
”passende foranstaltninger”.  Den generelle indsats for at begrænse 
næringssaltsbelastning af naturen er en vigtig del af gennemførelsen af artikel 6, 
stk. 2, da denne samlede indsats i forhold til kvælstofpåvirkningen af naturen og 
vandmiljøet bidrager til at undgå forringelser af Natura 2000-områder i 
                                                             
35 Jf. C-399/14, præmis 40. 
46 

 
 
overensstemmelse med direktivets artikel 6, stk. 2. Gødskningsreguleringen indgår 
som en integreret del af den samlede indsats efter artikel 6, stk. 2.  
 
Fødevare- og landbrugspakken er også et bidrag til på længere sigt at nedbringe 
kvælstofudledningen, og dermed på sigt, at opnå gunstig bevaringsstatus for arter 
og naturtyper i overensstemmelse med habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, og 
direktivets målsætning. Ændringen af gødningsnormerne, og de tilhørende 
miljøtiltag, er således alene en justering af den hidtidige indsats på området. Der 
henvises herudover til besvarelsen af spørgsmål 6. 
 
Som nævnt ovenfor har de ændrede gødningsnormer som følge af Fødevare- og 
landbrugspakken været genstand for en miljøvurdering i henhold til direktiv 
2001/42/EF om bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet. Der 
henvises til afsnittet ”Baggrund” ovenfor, hvor resultaterne af miljøvurderingen er 
beskrevet. 
 
8.  Hvordan  har  Danmark  til  hensigt  at  sikre,  at  den  forringelse  af 
naturtyperne og levestederne for de arter, som alle Natura 2000-
områder  er  udpeget  for,  undgås  i  forhold  til  den  planlagte  øgede 
kvælstoftilførsel 


landbrugsområder 
og 

forhold 
til 
landbrugspakken generelt? 
 
Der henvises til besvarelsen af spørgsmål 6 ovenfor. 
 
 
 
 
 
47