This is an HTML version of an attachment to the Freedom of Information request 'European Commission's legal service opinion(s) on the drafts of the copyright directive'.


 
EUROPEAN COMMISSION 
Secretariat-General 
 
  The Secretary-General 
 
Brussels, 29.6.2017 
C(2017) 4635 final 
 
 
Ms Anna Mazgal 
Fundacja “Centrum Cyfrowe” 
PL - Andersa St. 29 Warsaw, 00-159 
DECISION  OF  THE  SECRETARY  GENERAL  ON  BEHALF  OF  THE  COMMISSION  PURSUANT 
TO ARTICLE 4 OF THE IMPLEMENTING RULES TO REGULATION (EC) N° 1049/20011 
Subject:  
Your  confirmatory  application  for  access  to  documents  under 
Regulation (EC) No 1049/2001 - GESTDEM 2017/861 

Dear Ms Mazgal, 
I refer to your e-mail of 21 March 2017, by which you submit a confirmatory application 
in  accordance  with  Article  7(2)  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001  regarding  public 
access  to  European  Parliament,  Council  and  Commission  documents  ("Regulation 
1049/2001").  
1. 
SCOPE OF YOUR REQUEST 
In your initial application of 13 February 2017 you requested access to: 
The European Commission's legal service opinion(s) on the drafts of the Proposal 
for  a  DIRECTIVE  OF  THE  EUROPEAN  PARLIAMENT  AND  OF  THE 
COUNCIL  on  copyright  in  the  Digital  Single  Market  COM/2016/0593  final  

2016/0280 (COD). 
 
In its initial reply of 6 March 2017, the Legal Service identified the following documents 
as falling within the scope your request: 
 
1)  Note  of  the  Legal  Service  to  the  Head  of  Cabinet  of  the  Vice-President  of  the 
Commission  of  21  June  2016:  Legal  concerns  with  "clarifying"  the  notion  of 
communication to the public [registered under Ref. Ares(2016)2882089]; 
 
                                                 

Official Journal L 345 of 29.12.2001, p. 94. 
 

2)  Note  from  the  Legal  Service  to  the  Director-General  of  DG  CONNECT  of  30 
August 2016: Copyright Reform - Fast-Track Consultation ĪSC/2016/04250 from 
DG CNECT [registered under Ref. Ares(2016)4876233]; 
 
3)  Legal Service comments of 21 June 2016 on the Draft Proposal for a Directive of 
the  European  Parliament  and  of  the  Council  on  copyright  in  the  Digital  Single 
Market (Annex 1 to document 2). 
 
Access  was  refused  to  document  1  and  to  parts  of  documents  2  and  3,  based  on  the 
exceptions  provided  for  in  Article  4(2),  second  indent  (protection  of  court  proceedings 
and  legal  advice),  Article  4(3),  first  and  second  subparagraphs  (protection  of  the 
decision-making process) and Article 4(l)(b) (protection of personal data) of Regulation 
(EC) 1049/2001. 
  
Through your confirmatory application you ask for a review of the initial position.  
2. 
ASSESSMENT AND CONCLUSIONS UNDER REGULATION 1049/2001 
When  assessing  a  confirmatory  application  for  access  to  documents  submitted  pursuant 
to  Regulation  1049/2001,  the  Secretariat-General  conducts  a  fresh  review  of  the  reply 
given by the Directorate-General or service concerned at the initial stage. 
Having  carried  out  a  detailed  assessment  of  your  request  in  light  of  the  provisions  of 
Regulation  1049/2001,  I  am  pleased  to  inform  you  that  wider  access  is  granted  to 
document 2. Please find a copy annexed.  The refusal is confirmed for document 1 and 
no further disclosure is granted to document 3. 
The withheld (parts of the) documents fall under the exceptions of Article 4(3), first and 
second  subparagraphs  (protection  of  the  decision-making  process),  Article  4(2),  second 
indent (protection of the legal advice) and Article 4(1)(b) (protection of privacy and the 
integrity of the individual) of Regulation 1049/2001, for the reasons set out below. 
 
2.1.  Protection of the legal advice and of the decision-making process 
Article 4(2), second indent of Regulation (EC) No 1049/2001 provides that:  
 
The institutions shall refuse access to a document where disclosure would undermine the 
protection of: [...] legal advice [...] unless there is an overriding public interest in 
disclosure. 
 
Article 4(3) of Regulation 1049/2001 provides that:  
 

Access to a document, drawn up by an institution for internal use or received by 
an institution, which relates to a matter where the decision has not been taken by 
the  institution,  shall  be  refused  if  disclosure  of  the  document  would  seriously 
undermine the institution's decision-making process, unless there is an overriding 
public interest in disclosure. 

 

Access to a document containing opinions for internal use as part of deliberations 
and  preliminary  consultations  within  the  institution  concerned  shall  be  refused 
even  after  the  decision  has  been  taken  if  disclosure  of  the  document  would 
seriously undermine the institution's decision-making process, unless there is an 
overriding public interest in disclosure. 

Full  disclosure  of  the  requested  documents  would  prejudice  the  capacity  of  the  Legal 
Service  to  assist  the  Commission,  depriving,  thereby,  the  institution  of  an  essential 
element  in  the  process  of  taking  sound  decisions.  It  would  also  harm  the  ongoing 
decision-making process regarding the adoption of the Commission's proposed Directive 
for the modernisation of EU copyright rules, more specifically by revealing the different 
preliminary assessments considered before tabling the legislative proposal. 
 
Document  1  is  a  Note  of  the  Legal  Service  containing  a  legal  opinion  on  the  notion  of 
'communication  to  the  public'  within  the  meaning  of  Article  3(1)  of  Directive 
2001/29/EC. More specifically, the note contains an analysis of legal issues arising from 
the relationship between copyright holders and online platforms, in view of the pending 
proposal,  thereby  revealing  the  position  of  the  Legal  Service  on  the  relevant  suggested 
provision.  The  notion  of  communication  is  extremely  delicate,  having  been  formed 
through  international  agreements  and  extensive  case  law.  In  view  of  the  suggested 
provision  concerning  the  notion  of  communication,  the  Legal  Service  has  assessed  the 
possible consequences of that specific provision, an analysis which will have to be taken 
into account in the course of the pending discussions. 
 
Document 2 is a Note of the Legal Service which contains a concrete assessment by the 
Legal Service of various aspects of the draft Directive, in the light of the possible legal 
basis of the Directive and taking also into account the established principles on the Union 
copyright  law.  More  specifically,  several  provisions  are  analysed  in  detail  as  to  their 
possible meaning and consequences within the framework of European Union copyright 
law,  and  suggestions  are  made  for  consideration  when  deciding  on  the  adoption  of  the 
directive. 
 
Document 3 is an attachment to document 2, reflecting Legal Service comments in the 
form of track changes on the Draft Proposal for a Directive. 
 
The  Digital  Single  Market  Strategy2,  adopted  by  the  Commission  on  6  May  2015,  sets 
out  the  main  elements  of  the  modernisation  of  the  EU  copyright  rules.  The 
Communication on copyright adopted on 9 December 2015 details the next steps in this 
regard, including on possible legislative proposals and timelines. Further to the proposed 
Regulation on cross-border portability  of online content  services, adopted the same day 
as  the  Communication,  the  Commission  adopted  on  14  September  2016  a  set  of 
legislative measures, called the 'copyright second legislative package'.  
 
 
                                                 
2      http://ec.europa.eu/priorities/digital-single-market/  
 

As  the  Council  and  the  European  Parliament  still  have  to  take  a  position  on  the 
Commission's  proposals,  the  decision-making  process  on  these  proposals  of  copyright 
reform  refer  to  preliminary  legal  assessments  for  which  the  decision-making  process  is 
fully  ongoing.  Depending  on  the  negotiations  on  this  particular  issue,  the  Commission 
may indeed  have to adapt its position taking into account the elements contained in the 
above-mentioned documents. The finalisation of the above-mentioned negotiations is not 
envisaged before the end of 2017.  
The  European  Court,  in  its  ClientEarth3  and  AccessEuropeInfo4  judgments, 
acknowledged that there may be a need for the Commission to protect internal reflections 
on  the  possible  policy  options  available  to  the  institutions  in  the  phase  preceding  the 
(inter-institutional)  legislative  procedure.  There  is  a  concrete  risk  that  disclosing  the 
information  at  this  stage  would  affect  the  Commission's  ability  to  defend  its  proposals 
during the ongoing negotiations with the Council and the Parliament.  
In  the  alternative,  even  if  one  were  to  consider  that  Article  4(3),  first  subparagraph  of 
Regulation  1049/2001  no  longer  applies  as  the  Commission  put  forward  its  proposals 
(quod non), I take the view that for the reasons explained below, the opinions which are 
reflected in the documents requested are covered by the exception of Article 4(3), second 
subparagraph  of  Regulation  1049/2001,  as  their  disclosure  would  seriously  harm  the 
decision-making process of the Commission even after its  proposals have been adopted. 
 
Furthermore,  the  above-mentioned  documents  contain  purely  internal  legal  opinions  in 
matters  of  a  sensitive  nature,  drafted  under  the  responsibility  of  the  Legal  Service. 
Disclosure  of  (the  redacted  parts  of)  the  requested  documents  would  undermine  the 
protection  of  legal  advice  provided  for  under  article  4(2),  second  indent,  of  Regulation 
(EC) No 1049/2001. As recognised by the Court of Justice, the latter exception must be 
construed  as  aiming  to  protect  an  institution's  interest  in  seeking  legal  advice  and 
receiving frank, objective and comprehensive advice5.  
 
Given the sensitivity of the subject matter and the various interests involved (e.g. those of 
right  holders  and  information  society  service  providers),  if  these  documents  were  to  be 
released,  the  Commission  would  be  deprived  of  its  ability  to  defend  its  proposal 
throughout  the  legislative  procedure.  The  Commission  might  indeed  be  called  upon  to 
adapt certain aspect of its  proposals in  the  current  legislative  negotiations and take into 
account options which were considered but not retained in its proposals.  
Premature  disclosure,  at  this  stage,  of  the  documents  forming  part  of  the  ongoing 
decision-making  process  would  prejudice  the  institution's  margin  of  manoeuvre  and 
severely  reduce  its  capacity  to    foster  compromises,  which  is  essential  in  an  area  by 
which  several  important  Commission  policies  and  competences  are  affected  (e.g. 
information and communication policies, internal market, competition policy, etc.).  
                                                 
3   Judgment of General Court, 13 November 2015 in joined cases T-424/14 and T-425/14, ClientEarth v 
Commission, paragraphs 100 to 105
4      Judgment of Court of Justice, 17 October 2013 in case C-280/11 P, Council v Access Info Europe
5    Judgment of 1 July 2008, Kingdom of Sweden and Maurizio Turco Council of the European Union, 
       C-39/05 P and C-52/05 P, EU:C:2008:374, paragraph 42. 
 
 

 
Furthermore, the dissemination of preliminary and obsolete positions of the Commission 
preceding the inter-institutional decision-making process would risk confusing the public 
and stakeholders rather than providing clarity on the options available. Such preliminary 
options which were not retained in the Commission's proposals might  indeed be subject 
to further inter-institutional negotiations. 
The Commission would also be exposed to undue external pressure in case of premature 
disclosure. A complete release of the documents at this stage  would indeed disseminate 
preliminary,  internal  conclusions  into  the  public  domain.  The  risk  of  such  external 
pressure is real and non-hypothetical, given the specific and fundamental interest of right 
holders associations of the different content sectors as well as information society service 
providers  involved  in  the  issue  to  obtain  an outcome  which is  favourable to  them.  This 
could  create  unjustified  and  disproportionate  reactions  which  would  render  the 
negotiations more difficult.  
The sensitive nature of the matters at stake, such as the introduction measures for the use 
of protected content by information society service providers, provides further support to 
the  conclusion  that  certain  preliminary  assessments  and  positions  must  be  protected  in 
order  to  shield  the  institutions'  internal  assessment  against  any  outside  pressure  and 
premature conclusions, by the public, until the final decisions are taken on the copyright 
legislative package, including the adoption of the Directive6. 
 
In  light  of  the  foregoing,  access  to  the  redacted  (parts  of  the)  requested  documents  is 
refused based on the exception of Article 4(3), first and second subparagraphs (protection 
of  the  decision-making  process)  and  of  Article  4(2),  second  indent  (protection  of  legal 
advice) of Regulation 1049/2001.  
2.2.  Protection of personal data 
According to Article 4(1 )(b) of Regulation (EC) No 1049/2001: The institutions shall 
refuse access to a document where disclosure would undermine the protection of: [...] (b) 
privacy and the integrity of the individual, in particular in accordance with Community 
legislation regarding the protection of personal data. 
 
In  accordance  with  the  exception  regarding  the  protection  of  personal  data,  the  names 
and  personal  details  of  the  Commission's  officials  not  having  the  function  of  senior 
management  staff,  as  well  as  all  handwritten  signatures  have  been  expunged  from 
documents 1 and 2. 
 
                                                 
6  Judgments  of  Court  of  Justice,  1  July  2008  in  case  C-39/05  P  and  C-52/05  P,  Sweden  &  Turco  v 
Council, 
paragraph 69 and of General Court, 15 September 2016 in cases T-796/14 and T-800/14, Philip 
Morris v Commission

 

These  data  undoubtedly  constitute  personal  data  within  the  meaning  of  Article  2(a)  of 
Regulation  45/20017,  which  defines  personal  data  as  any  information  relating  to  an 
identified  or  identifiable  natural  person  
[…];  an  identifiable  person  is  one  who  can  be 
identified, directly or indirectly, in particular by reference to an identification number or 
to  one  or  more  factors  specific  to  his  or  her  physical,  physiological,  mental,  economic, 
cultural or social identity

In  consequence,  the  public  disclosure  of  these  data  in  the  requested  documents  would 
constitute  processing  (transfer)  of  personal  data  within  the  meaning  of  Article  8(b)  of 
Regulation 45/2001.  
In  accordance  with  the  Bavarian  Lager  ruling8,  when  a  request  is  made  for  access  to 
documents  containing  personal  data,  Regulation  45/2001  becomes  fully  applicable. 
According  to  Article  8(b)  of  that  Regulation,  personal  data  shall  only  be  transferred  to 
recipients  if  the  recipient  establishes  the  necessity  of  having  the  data  transferred  and  if 
there  is  no  reason  to  assume  that  the  data  subject's  legitimate  interests  might  be 
prejudiced.  Those  two  conditions  are  cumulative.9  Only  if  both  conditions  are  fulfilled 
and  the  processing  is  lawful  in  accordance  with  the  requirements  of  Article  5  of  
Regulation 45/2001, can the processing (transfer) of personal data occur.  
I would also like to bring to your attention the recent judgment in the  ClientEarth case, 
where the Court of Justice ruled that whoever requests such a transfer must first establish 
that  it  is  necessary.  If  it  is  demonstrated  to  be  necessary,  it  is  then  for  the  institution 
concerned  to  determine  that  there  is  no  reason  to  assume  that  that  transfer  might 
prejudice  the  legitimate  interests  of  the  data  subject.  If  there  is  no  such  reason,  the 
transfer  requested  must  be  made,  whereas,  if  there  is  such  a  reason,  the  institution 
concerned must weigh the various competing interests in order to decide on the request 
for access
.10  
I refer also to the  Strack case, where the Court of Justice ruled that the Institution does 
not have to examine by itself the existence of a need for transferring personal data11.  
In this regard, I would like to stress that neither in your initial, nor in your confirmatory 
application, have you established the necessity of disclosing any of the above-mentioned 
personal data. 
Therefore,  I  have  to  conclude  that  the  transfer  of  personal  data  through  the  wider 
disclosure of the requested documents cannot be considered as fulfilling the requirement 
of lawfulness provided for in Article 5 of Regulation 45/2001.  
 
 
                                                 
7      Regulation (EC) No 45/2001 of the European Parliament and of the Council of 18 December 2000 on 
the  protection  of  individuals  with  regard  to  the  processing  of  personal  data  by  the  Community 
institutions and bodies and on the free movement of such data. 

Judgment in Commission v Bavarian Lager, case C-28/08 P, EU:C:2010:378. 
9   Ibid., paragraphs 77 to 78. 
10   Judgment in ClientEarth and PAN Europe v EFSA, case C-615/13 P, EU:C:2015:489paragraph 47. 
11      Judgment in Strack v Commission, case C-127/13 P, EU:C:2014:2250, paragraph 106. 
 

Consequently, the use of the exception under Article 4(1)(b) of Regulation 1049/2001 is 
justified, as there is no need to publicly disclose the personal data included therein and it 
cannot be assumed that the legitimate rights of the data subjects concerned would not be 
prejudiced by such disclosure. 
3. 
NO OVERRIDING PUBLIC INTEREST IN DISCLOSURE 
The  exceptions  laid  down  in  Article  4(2),  second  indent  and  4(3),  first  and  second 
subparagraph,  of  Regulation  1049/2001  must  be  waived  if  there is  an  overriding  public 
interest in disclosure. Such an interest must, firstly, be public and, secondly, outweigh the 
harm caused by disclosure. 
In  your  confirmatory  application,  you  do  not  put  forward  any  reasoning  pointing  to  an 
overriding public interest in disclosing the requested documents.  Nor have I been able to 
identify any elements capable of demonstrating the existence of any possible overriding 
public  interest  in  disclosing  the  refused  elements  that  would  outweigh  the  interests 
protected  by  the  first  and  second  subparagraphs  of  Article  4(3)  (protection  of  the 
decision-making process) and Article 4(2), second indent of Regulation 1049/2001. 
To  the  contrary,  as  explained  above  the  inter-institutional  decision-making  process  is 
ongoing. Full disclosure of the briefing documents would affect the Commission's ability 
to  act  freely  from  external  pressure  in  effectively  defending  the  Commission's  proposal 
for Directive on a Digital Single Market. I therefore consider that such disclosure would 
be contrary to the public interest in protecting the Commission decision-making process. 
Furthermore, I assure you that the Commission interpreted and applied the exceptions of 
Article 4 of Regulation 1049/2001 strictly, which results in partial access to the requested 
documents. 
In  consequence,  I  consider  that  in  this  case  there  is  no  overriding  public  interest  that 
would outweigh  the interests  in  safeguarding  the  protection of  decision-making process 
and  legal  advice,  based  on  Article  4(3),  first  and  second  subparagraphs  of  Regulation 
1049/2001 and Article 4(2), second indent of Regulation 1049/2001 
Please note that the exception of Article 4(1)(b) of Regulation (EC) No 1049/2001 has an 
absolute character and does not envisage the possibility of demonstrating the existence of 
an overriding public interest. 
4. 
PARTIAL ACCESS 
In  accordance  with  Article  4(6)  of  Regulation  1049/2001,  I  have  considered  the 
possibility of granting wider access to the documents requested. However, for the reasons 
explained  above,  no  meaningful  wider  access  is  possible  without  undermining  the 
interests described above. 
Consequently, I have come to the conclusion that (parts of) the documents requested are 
covered by the invoked exceptions to the right of public access. 
 


5. 
MEANS OF REDRESS 
Finally,  I  would  like  to  draw  your  attention  to  the  means  of  redress  that  are  available 
against  this  decision,  that  is,  judicial  proceedings  and  complaints  to  the  Ombudsman 
under the conditions specified respectively in Articles 263 and 228 of the Treaty on the 
Functioning of the European Union. 
Yours sincerely, 
 
 
 
For the Commission 

 
Alexander ITALIANER 
 
Secretary-General 
 
 
Enclosures: redacted document (1)  
 

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