This is an HTML version of an attachment to the Freedom of Information request 'Andrus Ansip in ECIPE event'.


Ref. Ares(2017)1248292 - 09/03/2017
Outcome of the workshop 
Workshop `Facilitating cross border data flow in Europe – on data location restrictions`  
26 February 2015 - European Commission, Avenue de Beaulieu 25, 1160 Brussels 
Participants: 
Pearse O'Donohue 
EC, CONNECT.E2, Head of Unit Software & Services, Cloud 
Francisco Medeiros  
EC, CONNECT.E2, Deputy Head of Unit Software & Services, Cloud 
Dirk Van Rooy 
EC, CONNECT.E2 Head of Sector, Software & Services, Cloud 
Tjabbe Bos 
EC, CONNECT.E2Policy Officer, Software & Services, Cloud 
Judit Schveger 
EC, CONNECT.E2 Legal Assistant, Software & Services, Cloud 
Fernando Tessoro-Carratero 
EC, CONNECT.H4 Project Officer, Trust and Security 
Hans Graux 
Time.Lex, Rapporteur/Facilitator to the ECP Steering Board  
Isabell Conrad 
SSW Schneider Schiffer Weihermüller, Germany, Legal expert 
Sam De Silva  
Penningtons, UK, Legal expert 
Paolo Grassia  
HP 
Eric Henault  
EuroCIO 
Nicholas Hodac  
IBM  
Jonathan Sage 
IBM 
Luukas Kristjan Ilves  
Permanent Representation of Estonia 
Danielle Jacobs  
INTUG 
Morten Jorsum  
Danish Agency of Digitisation 
De Nederlandsche Bank, Head of Department of Operational Risk and Data 
Evert Koning  
Quality 
Mark Lange 
Microsoft 
Corinna Schulze  
SAP 
Michael Symonds  
ATOS 
Bartłomiej Trętowski  
Council of Bars and Law Societies, Polish Bar Association 
 
In  the  March  2014  Trusted  Cloud  Europe  report,  the  European  Cloud  Partnership's  Steering  Board 
noted  that  "Member  States'  practices  and  in  some  instances  national  laws  restrict  the  possibility  of 
storage  and  processing  of  certain  data  (especially  public  sector  data)  outside  their  territory".  In  the 
July  2014  Data-driven  economy  Communication  (COM(2014)  442)  the  Commission  acknowledged 
that  "data  location  requirements  limit  the  cross-border  flow  of  information  and  form  a  barrier  to  a 
single market for cloud computing and big data". Data location requirements can be harmful as they 
limited  the  extent  to  which  economies  of  scale  can  be  achieved,  which  might  in  turn  obstruct  the 
development of a Digital Single Market as regards data technologies and services.  
The  Commission  committed  to  study  such  barriers  and  to  consider  future  policy  actions,  notably  by 
taking into account the Trusted Cloud Europe report. 
The aim of this workshop is to have a preliminary exploration of concrete examples of data location 
requirements that limit a single market for cloud computing. The workshop is organised with the 
intention to trigger a discussion and get a better understanding of such limitations by identifying and 
collecting real-life examples on existing barriers to the free flow of data within the European Union. 
Concrete examples will help the European Commission to identify and understand if and where these 
restrictions exist and what their impact is.  

In  the  workshop  several  examples  of  cloud  data  location  requirements  were  mentioned  by  the 
participants that form barriers to the use of cloud services within the European Union. Nevertheless, it 
is still unclear what is the scope and magnitude of such barriers in EU member states. 
A. Data location requirements  
Mainly  two  types  of  data  location  requirements  were  identified  in  the  workshop  from  a  user 
perspective:  I.  compliance  obligations  set  out  in  legal  acts  or  in  administrative  requirements  on  the 
basis  of  legal  acts;  and  II.  requirements  not  related  to  a  compliance  obligation  such  as  user 
sentiments. 
I. Compliance obligations 
Compliance  obligations  that  hinder  the  cross-border  flow  of  data  may  either  be  (I.1)  explicit  or  (I.2) 
implicit. The former hinder the cross-border flow of data explicitly, stating for example certain types of 
data  should  be  stored  in  a  specific  location  (eg.  example  mentioned  in  the  workshop:  according  to 
specific  regional  legislation  tax  related  data  processed  by  a  German  company  should  be  stored  the 
country). Usually explicit compliance obligations can be regarded as proxy for security or preservation 
of professional secrecy. The latter are less clear and appear to implicitly restrict the cross-border flow 
of data.  
These compliance obligations may be found at various levels: legal acts issues by the legislator  (I.a) 
at the Member State or (I.b) lower level regulations (regional, county etc.) (I.c) and / or administrative 
requirements, policy documents and / or enforcement actions.  
I.a. Legal acts at Member State level 
I.b. Legal acts at lower level  
I.c. Administrative requirements  
At  a  lower  level,  following  lower  level  regulations  and  or  the  interpretation  of  certain  policies,  there 
appear to be several examples of data location requirements. Such policies could also be implicit, as 
part  of  the  risk  assessment  exercise  for  the  adoption  of  cloud  solutions.  In  order  to  identify  such 
policies,  it  was  suggested  that  one  should  have  a  look  at  amongst  others  procurement  rules,  and 
might even have to go into further detail as regards lower level regulations. Internal policy documents, 
guidelines  or  even  decisions  or  permissions  (and  preconditions  for  a  positive  decision)  of  relevant 
authorities were also mentioned as a source of these administrative requirements.  
Such administrative requirements might also be based on the interpretation of a specific legal act or 
on the risk appetite and / or sentiment of the public sector towards cloud services (see also point II. 
Below). 
Data location requirements in relation to health data, financial data and professional secrecy (lawyers 
and  legal  professionals,  medical  professions,  social  care,  clerical  professionals,  civil  servants)  were 
identified  in  Member  States'  legislation,  for  instance  in  Germany.  Data  location  requirements  were 
also identified in relation to financial data in Luxembourg as well  
In  case  of  explicit  requirements  in  Germany,  the  applicability  of  legal  requirements  depends  on  the 
actors (public or private bodies), type of sector and types of data. Examples mentioned exist beyond 
the  German  general  data  protection  law.  Under  German  law  “Data  location  requirements”  can  be 
understood  as  (1)  requirements  on  the  location  of  the  registered  office  of  the  CSP  or  its 
subcontractors (e.g. registered office must be located in Germany or in a specific German state); (2) 
requirements on the export of data means the location of the server on which the data are stored (e.g. 
data  may  not  be  transferred  or  stored  outside  Germany  or  the  EU/EEA);  (3)  requirements  on  IT 

outsourcing means constrains on the contracted data processing (e.g. data may not be disclosed to a 
CSP). There are also additional requirements which restrict IT outsourcing to CSPs: such as (a) risk 
management in the financial sector; (b) minimum storage periods for tax relevant, medical or law firm 
data); (c) access or control rights of competent data protection authorities.  
II. Requirement not related to a compliance obligation' 
a. User sentiment/customer requirement 
Besides lower level or implicit barriers to the free flow of data in relation to cloud services, some of the 
barriers  mentioned  in  the  workshop  are  based  on  the  sentiment  of  the  user  (e.g.  a  participant 
representing  a  CSP  mentioned  that  they're  often  approached  by  (potential)  customers  with  the 
requirement that costumer data should be stored in a data centre located in one Member State, even 
though customers cannot refer the legal basis for these requirements.) 
Participants agreed that data location requirements are not only a legal problem, because cloud users 
seek  secure  solutions,  have  fears  from  uncertainty  and  have  concerns  about  the  use  of  new 
technologies. It was also mentioned that customer requirements are key for CSPs.  
In  relation  to  users'  sentiments  and  non-legislative  requirements  it  was  also  discussed  that  cloud 
users  (e.g.  financial  institutions)  often  claim  that  requirements  come  from  the  regulator.  Since  these 
requirements are only laid down in internal policies or they are in written or unwritten guidelines for a 
decision maker, it would require an approach that also goes beyond regulatory  solutions, taking into 
account the types of data or the legal justification behind such requirements, .Participants also agreed 
that misinterpretation of the legislation could often be a reason for 'implicit' data location barriers.  
B. Risk assessment 
A  general  approach  of  cloud  users  towards  the  risk  analysis  of  cloud  based  services  was  also 
discussed.  Cloud  users  usually  make  their  own  risk  analysis  in  relation  to  cloud  services  and 
depending  on  their  risk  appetite;  they  make  decisions  on  their  requirements  for  the  cloud  service. 
Following  the  assessment,  they  sometimes  use  data  location  requirements  as  a  proxy  to  mitigate 
certain  risks,  such  as  relating  to  security.  The  presentation  from  a  Dutch  financial  regulator  point  of 
view  on  the  importance  of  a  risk  assessment  was mentioned  as  a  useful  example  that  proves  to be 
more willing to align sector (ie. financial sector) specific requirements.  
From a financial regulator point of view, risk assessment is a continuous exercise in order to achieve 
a specific aim eg. to maintain the stability and integrity of the financial sector. It is  not only performed 
on  one  specific  aspect  but  on  all  aspects  the  auditor  thinks  are  relevant  (e.g.  including  strategy, 
structure,  network  and  information  security,  etc).  Nevertheless,  it  was  also  stressed  that  the 
supervision (right to audit) must not block the development, adoption of new technologies.  
Risks need to be demonstrably known and  they should be mitigated in the risk management plan of 
the  organisation  (eg.  Exit/switching  clauses  of  a  cloud  service  agreement  are  also  particularly 
important.) 
During the discussion it was also mentioned, data location requirements are linked or might be linked 
to security  requirements.  Sensitive  information  governance  rules  sometimes  indicate,  the  location  of 
the data will often be a risk factor that may weigh on any decision to export such data (eg. UK).  
Natural  catastrophes  (e.g.  earthquakes)  are  also  mentioned  as  an  example  where  security  (i.e. 
availability)  of  a  service  actually  benefits  from  geographical  dispersion.  In  case  of  such  natural 
disasters, the security (i.e. availability) of cloud services is actually improved with using cloud services 
without  data  location  requirements.  It  was  also  mentioned  that  data  location  requirements  could  be 
disadvantageous for the performance of the cloud service, such as in relation to latency. 

C. Cost of data location 
A representative of a CSP provided an  example  where a dedicated data centre was built in order to 
satisfy a customer's data location requirements, even though those requirements were not based on 
formal data location requirements. It was clarified that building a dedicated data centre to meet such 
requirements  is  not  always  necessary  from  a  technological  perspective  and  obliges  cloud  service 
providers to make significant investments.  
Another participant raised as an issue the costs of data location requirements and highlighted that an 
adverse  effect  of  data  location  requirements  could  be  that  countries  with  more  liberal  policies  could 
lose  out  as  CSPs  will  choose  to  locate  their  facilities  in  countries  with  strict  data  location  policies  to 
meet their strict requirements. 
D. Necessary/unnecessary restrictions 
A  possible  distinction  between  necessary  and  unnecessary  restrictions  was  also  mentioned.  In  the 
Danish  example1  e.g.  restrictions  were  deemed  not  to  be  necessary,  because  the  goal  (i.e.  to  give 
access to financial information for audit purposes) could have been achieved in a less restrictive way. 
Nevertheless in some sectors restrictions were deemed to be necessary by some participants. Such a 
distinction was found to be in line with a risk based approach, and the risk management process also 
needs to be taken into account.  
There was also a discussion on the solution that was found for the Danish example. Some regarded it 
as a half-way solution because the data still has to be stored in Denmark once a month. It was raised 
that  this  means  that  extra  licences  for  services  might  have  to  be  acquired,  which  obviously  is  a 
concern from a user's perspective.  
Some  participants  were  of  the  opinion  that  a  decision  on  the  distinction  between  necessary  and 
unnecessary  data  location  restrictions  should  be  left  to the  controller  of  data,  but  others  were  of  the 
opinion that this would leave too much room for subjective interpretations.  
The  mentioned  examples  are  combination  of  compliance  with  both  legal  or  non-legal  requirements 
and user sentiment. Nevertheless, it was also stressed that the market is now mature enough, so that 
these examples are more about complying with specific rules than result of irrational user behaviour. 
In  relation  to  necessary  restrictions,  it  was  also  mentioned  that  sometimes  data  owners  could  not 
afford mistakes so such they tend to opt for stricter rules. 
In relation to necessary data location restrictions it was emphasized by one participant that storing top 
secret data in a country does not necessarily make sense because it could  actually be safer to store 
the  data  in  another  country.  It  was  also  explained  that  in  the  context  of  national  security,  export 
control, and certain categories of data are usually marked as protected information. 
E. Public sector 
It  was  also  discussed  that  data  location  requirements  seem  to  be  more  prevalent  within  the  public 
sector than in the private sector. It was mentioned that risk averseness of public sector organisations 
is  generally  higher  than  in  the  private  sector.  Besides  a  different  level  of  risk  appetite  it  was  also 
emphasized  that  governments  are  lagging  behind  and  are  less  mature  than  private  sector 
organisations.  From  a  CSP  point  of  view,  myths  and  misconceptions  might  be  easier  to  address  for 
private sector customer, but it is more difficult to find a solution for public sector users.  
                                                           
1  A  specific  example  of  a  data  location  requirement  could  be  found  in  the  (old)  Danish  Bookkeeping  Act  and 
Accountancy  Act  that  prohibited  the  use  of  services  that  stored  information  in  third  countries.  The  relevant 
provision of Act have since then been addressed in order to allow for the use of cloud services. According to new 
rules accounting documents can be stored in third countries, if a full copy of the material is downloaded monthly 
to be placed on a server or in paper form in Denmark. 

F. Other Findings 
It was raised that several interpretations of what constitutes a data location restriction seem to exist.  
It was agreed that a hesitation of users to adopt cloud services is sometimes related to the location of 
data,  but  requirements  which  were  set  out  in  legislative  acts  are  not  always  the  root  cause  for  it. 
Nevertheless,  users'  concerns  are  clearly  visible  and  it  was  found  to  be  necessary  to  guard  against 
those concerns turning into legislation.  
The usability of an EU-wide data classification scheme was also mentioned, which could serve as an 
assurance  for  cloud  users.  But  participants  agreed  guidelines  on  data  requirements  could  be  more 
helpful,  .Such  guidelines  could  give  direction  to  cloud  users  and  CSPs  on  what  data  types  are 
subjected  to  proportionate  and  justified  requirements  in  one  Member  State  and  help  users  to 
understand  what  obligations  they  really  have.  In  relation  to  data  classification  to  decide  which 
requirements  are  necessary  it  was  also  explained  that  national  security:  export  control,  and  certain 
categories of data are usually marked as protected information. It might also be necessary to make a 
better distinction between different types of data (e.g. personal data and non-personal data), in order 
to define what necessary and unnecessary restrictions are. Nevertheless, it was also mentioned that 
cloud users actually might  not have  the  necessary knowledge  or maturity to identify and define their 
own data sets. One participant clarified that large enterprises usually know what types of data they're 
using, but SMEs usually do not.  
The  notion  of  vital  or  critical  services  was  also  discussed  on  the  basis  of  the  Estonian  example. 
Definition of vital services obliges vital service providers to ensure the continuity of the vital service in 
a manner and by using means that do not depend on information systems located abroad. The list of 
vital sectors in a legislative act might be based on political definition eg. Estonian Emergency Act.  
Certification was mentioned as a possible solution for greater transparency for cloud users.as it could 
serve  as  an  assurance  for  users  that  CSPs  are  compliant  with  specifications  and  standards. 
Additionally,  further  need  for  a  harmonised  European  framework  was  also  mentioned  by  the 
participants especially to facilitate comparison and assessment of service providers;  
Participants  also  mentioned  that  the  new  data  protection  rules  could  be  helpful  in  the  future  as 
regards  personal  data  and  also  a  risk  based  approach  could  solve  problems  in  relation  to  data 
location barriers for cloud service adoption. It was mentioned that a Code of Conduct for cloud CSPs 
could  give  a  good  balanced  view,  because  it  could  support  the  uniform  application  of  EU  personal 
data protection rules in relation to a specific technology or service model.  
It  was  also  suggested  that  member  states  could  define  specific  functional  needs,  similar  to  the 
Service Directive eg. i.e. when they are non-discriminatory, justified for reasons of public policy, public 
security, public health or the protection of the environment and do not go beyond what is necessary in 
order  to  achieve  their  objective.  Some  participants  rose  that  data  location  is  important  from  a 
compliance perspective and might be addressed in a contract.  
The Danish example was mentioned as a useful approach how  codified legal requirements could be 
identified.  A  guideline  to  promote  the  adoption  of  cloud  computing  for  public  organisations  could 
include  the  mapping  and  merging  of  standard  cloud  contracts  with  national  legislation  -  with  special 
attention to the national data protection legislation and specific legal acts.  
In  the  discussion  it  was  also  stressed  that  it  could  be  the  role  of  the  EC  to  raise  awareness  and 
educate cloud users about the meaning of formal or relevant data location requirements. It was raised 
that users should be educated in order to be able to better use a risk assessment as regards the risks 
related to the use of cloud services and data location requirements.  
 
 

G. Summary 
Following the workshop it was found that users experience certain barriers to the free cross-border 
flow of data in relation to eg. cloud computing services.  
Such barriers may either exist for reasons of  
(A) compliance obligations set out in legal acts or in administrative requirements on the basis of legal 
acts;  
(B) requirements not related to a compliance obligation such user preferences. 
Compliance obligations that hinder the cross-border flow of data may either be  
(A.1) explicit or 
(A.2) implicit.  
The former hinder the cross-border flow of data explicitly, stating for example certain types of data 
should be stored in a specific location (eg. example mentioned in the workshop: according to specific 
regional legislation tax related data processed by a German company should be stored the country). 
The latter are less clear and appear to implicitly restrict the cross-border flow of data. 
These compliance obligations (A.) may be found at various levels: legal acts issues by the legislator at 
the  Member  State  or  lower  level  regulations  (regional,  county  etc.)  and  /  or  administrative 
requirements, policy documents and / or enforcement actions.  
It  was  also  mentioned  in  the  workshop  that  certain  types  of  data  (eg.  health  data  etc)  are  well 
regulated similar to the concept of ‘overriding reasons relating to the public interest’ in the Service 
Directive.  In  order  to  understand  the  same  notion  in  relation  to  the  free  flow  of  data,  the 
classification of data requirements in Member States might be useful as well.  
Requirements not related to a compliance obligation such as user preferences (B) may sometimes be 
based on misconceptions of alleged restrictions in legal acts, lower level regulations, administrative 
requirements, policy documents, etc. and they might be particularly related to implicit requirements 
as highlighted above. User preferences might also be related to a lack of trust or confidence in cross-
border  data  flows.  User  preferences  might  of  course  also  be  related  to  other  factors,  such  as 
preferences related to language.