Dies ist eine HTML Version eines Anhanges der Informationsfreiheitsanfrage '4AMLD Notes of the Commission'.

Ref. Ares(2017)5393166 - 06/11/2017
Commission services non-paper 
Supranational Risk Assessment in the Fourth Anti-Money Laundering Directive 
1.  Introduction 
In  their  comments  on  the  Commission's  proposal,  some  Member  States  have  expressed  a 
desire for greater harmonisation of the EU risk assessment and for a more prominent role of 
the  Commission  in  the  process.  In  their  view,  consideration  should  be  taken  of  the  role  of 
other  competent  authorities  (Financial  Intelligence  Units  (FIUs),  Europol,  law  enforcement 
authorities), and of risks beyond the financial sector.  
This paper considers how an EU supranational identification and assessment of risks could be 
organised and addresses the issue of mitigating measures for the identified risks. 
2.  FATF Recommendations 
Interpretative Note 1 (“INR1”) of the FATF 40 Recommendations sets out the measures 
Member States should take in order to identify and assess the money laundering and terrorist 
financing  risks  for  a  country.  FATF  has  acknowledged  that  where  appropriate,  this  can  be 
done at supranational level. 
3.  Commission's proposal 
The  Commission’s  proposal  for  the  4th  Anti-Money  Laundering  Directive  (“4AMLD”) 
contains rules on risk assessments consistent with the FATF standard:  
  Article  6  requires  the  Anti-Money  Laundering  Committee  ("AMLC")  of  the  European 
Supervisory Authorities ("ESAs") to provide a joint opinion on the money laundering and 
terrorist financing risks affecting the internal market, and for the Commission to make that 
opinion available to Member States and obliged entities;  
  Article  7(1)  requires  each  Member  State  to  take  appropriate  steps  to  identify,  assess, 
understand  and  mitigate  the  money  laundering  and  terrorist  financing  risks  affecting  it, 
and to keep the assessment up to date. 
  Articles  15  and  16(4)  require  ESAs  to  issue  guidelines  on  the  risk  factors  to  be 
considered  and  the  measures  to  be  taken  in  situations  where  simplified  and  enhanced 
customer due diligence are appropriate. 
  Article  45  (10)  requires  ESAs  to  issue  guidelines  on  the  factors  to  be  applied  when 
conducting supervision on a risk-sensitive basis. 
4.  Need for a supranational approach 
The  need  for  a  supranational  approach  to  risk  assessment  arises  when  risks  are  identified 
which  go  beyond  the  specificities  of  national  jurisdictions  and  share  certain  commonalities 


with a number of Member States. Such commonalities may be especially prevalent in the EU 
given its integrated and borderless nature.  
5.  Nature of the risk assessment 
Over  the  course  of  negotiations,  some  Member  States  (Germany,  France  and  Italy  in 
particular) have called for greater coordination and involvement of the Commission in an EU-
wide assessment process, and for the Commission to be tasked with identifying certain high-
risk scenarios affecting different sectors in the EU and providing more detail on the measures 
that should be taken to mitigate such risks.  
The identification of threats and the estimation of risk is a complex exercise, which requires 
technical  expertise  and  skill.  The  assessment  of  EU  AML  risk  will  need  to  be  based  on 
objective  data  collected  from  Member  States  and  other  entities  participating  in  the  process. 
Threats and hazards must first be identified, as well as the persons exposed to each hazard; it 
will also need to be assessed how the hazard will affect the exposed parties. Risk estimation 
will  then  need  to  be  performed  in  order  to  produce  (quantitative)  measures  of  risk.  On  the 
basis  of  such  an  assessment,  mitigating  measures  may  need  to  be  designed  to  address  the 
identified threat. 
In line with the ever-changing nature of risks, the risk assessment will need to be a continuing 
and evolving process,  completed over time as  more evidence is gathered with respect to EU 
level risk. 
6.  Scope of the risk assessment 
One  major  practical  difficulty  associated  with  carrying  out  an  AML  risk  assessment  at  EU 
level could prove to be its potentially broad-ranging scope. Given that money laundering and 
terrorist  financing  risks  extend  beyond  the  financial  sector  into  a  variety  of  non-financial 
sectors  (lawyers,  accountants,  estate  agents,  gambling,  etc.),  a  broad  risk  assessment  would 
have  to  address  a  multiplicity  of  different  issues  derived  from  national  or  sectorial  risk 
assessments, which may only be partially relevant in the wider EU context.  
An appropriate solution to such a problem, which would also be in line with the very idea of 
an assessment of supranational risks, would be to focus and restrict analysis to a well-defined 
and limited number of specific, EU-level, risks.1 Member States could agree on a number of 
common  risks
  (possibly  via  the  EGMLTF)  and  agree  to  concentrate  work  on  further 
assessing those risks. 
1 “Due to the time constraints and the resource implications, the need to proceed in parallel with the assessment 
at  national  level  was  acknowledged,  as  well  as  the  need  to  avoid  any  duplication  of  the  evaluation  work  at 
national or FATF level.  Several delegations argued in favour of identifying the main (three or four) topics of 
supranational  relevance  on  which  the  exercise  should  focus.    Experts  from  Member  States  with  appropriate 
knowledge could then analyse such issues, acting in small dedicated teams coordinated by the Commission, with 
a view to agreeing on a document which brought together the results these thematic analysis


7.  Author of the Risk Assessment 
Given  the  complexities  associated  with  such  an  exercise,  and  the  broad-ranging  scope,  the 
drafting  of  a  risk  assessment  will  need  to  be  the  fruit  of  a  joint  effort  between  a  number  of 
different  EU  bodies,  and  it  will  also  be  necessary  to  tap  into  resources  and  have  access  to 
information and data at national level.  The Commission services would be ready to take on 
the role of coordination of the work and would take responsibility for drafting and publishing 
the final product. This work would necessitate involvement of other relevant bodies: 
7.1. EGMLTF 
In  light  of  its  expertise,  skill  and  ability  to  tap  into  national  resources,  the  best  placed  to 
assume a major role in  carrying out the type of  wider risk assessment outlined above would 
appear to be the EGMLTF; it is a permanent Commission expert group composed of national 
administrations, and has the capacity to draw on expertise available nationally. Its mission is 
to  advise  the  Commission  on  AML  and  terrorist  financing  issues  and  it  is  tasked  with 
assisting the Commission in the preparation of legislation or in policy definition, coordinating 
the exchange of views between Member States and providing the Commission with expertise 
when  drafting  implementing  measures.  Moreover,  at  its  meeting  on  10  June  2013,  the 
EGMLTF generally welcomed the idea of involvement in the supranational risk assessment2.  
7.2. Financial sector: work carried out by the ESAs  
The  Commission’s  proposal  tasks  the  ESAs  with  providing  a  joint  opinion  on  the  money 
laundering  and  terrorist  financing  risks  affecting  the  internal  market.  The  scope  of  that 
opinion would necessarily be limited to the financial services sector, but should be based on 
inputs it has received from a variety of sources via its own consultation processes. As such, it 
should  constitute  an  important  element  to  be  taken  into  account  in  the  EGMLTF’s  broader 
risk assessment.  
However,  on  the  one  hand  the  EGMLTF  should  not  wait  for  the  ESA  opinion  before 
beginning  its  own  work.  On  the  other  hand  the  EU  level  risk  assessment  should  not  be 
delivered  before  the  ESA  opinion  is  available,  in  order  to  be  able  to  take  into  account  its 
findings.  The  Commission  services  would  ensure  the  necessary  coordination  between  these 
two workflows. 
It would be necessary and expected that the ESAs engage upstream with other stakeholders to 
ensure  an  all-encompassing  assessment  in  the  financial  services  area,  so  that  by  way  of  the 
ESA opinion there will already be a certain level of input from other bodies.  
7.3. Non-financial sector 
EGMLTF  would  not  work  in  isolation,  but  draw  on  inputs  from  other  relevant  bodies  with 
expertise  in  the  field.  Europol,  the  EU  Financial  Intelligence  Units'  Platform  ("FIU 
2 See Fn. 1 


Platform"), and representatives of DNFBP sectors at EU level could all be invited to assist the 
EGMLTF  with  the  AML  risk  assessment.  The  best  way  to  organise  this  would  be  to  invite 
representatives from such entities to participate in the work of the EGMLTF for a fixed term 
or on an ad hoc basis, to ensure an effective coordination and timely delivery of the inputs.  
Although  not  an  operational  body,  Europol  supports  EU  law  enforcement  authorities  by 
gathering,  analysing  and  disseminating  information  and  has  substantial  experience  and 
expertise  in  fighting  money  laundering  and  terrorism.  It  participates  in  both  EGMLTF  and 
FIU  Platform  meetings,  and  publishes  an  annual  organised  crime  threat  assessment  which 
includes analysis on money laundering threats. Its analyses and other intelligence work would 
be  a  useful  addition  to  the  EU  AML  risk  assessment.  Europol  could  be  invited  to  share 
information and experience it has and which would be relevant for assessing EU level risks in 
the  areas  that  will  be  defined;  Europol  experts  could  be  invited  to  relevant  EGMLTF 
FIUs  are  organised  at  the  EU  level  through  a  group  called  the  FIU  Platform  set  up  by  the 
Commission in  2006. The Platform’s main task is to  facilitate cooperation among EU FIUs, 
and  meetings  are  chaired  by  the  Commission  services.  The  Platform  allows  EU  FIUs  to 
exchange information, knowledge and experiences, some of which could be contributed to the 
EU  AML  risk  assessment.  FIUs  are  well-positioned  to  contribute  to  the  risk  assessment 
process,  as  they  are  able  to  take  a  broad  view  of  money  laundering  risks,  including  risks 
associated with DNFBPs. Work could be organised via the Platform in order to input into the 
EGMLTF process; and representatives from EU FIUs could be invited to relevant EGMLTF 
The 4AMLD does not contain specific provisions regarding input from the DNFBPs. Various 
lobby and interest organisations for the DNFBP sectors exist at EU level, but there are only a 
limited  number  of  such  formally  established,  EU-level  entities  and  they  do  not  necessarily 
represent all types of businesses operating within a certain sector. Partial coverage is therefore 
a problem, and such organisations are also unlikely to have sufficient experience, capacity and 
resources  to  make  a  valuable  contribution  to  a  risk  assessment  at  EU  level.  Gathering 
contributions and securing cooperation from such bodies may therefore be difficult.  
However,  contributions  from  EU-level  DNFBP  representative  bodies  which  are  sufficiently 
well organised and willing to participate could directly feed into the process. 
The decision on where to focus the EU level risk assessment will obviously have an impact on 
DNFBP involvement: contributions from DNFBP sectors would be needed only to the extent 
that  the  EU  level  risk  assessment  concerns  areas  in  which  DNFBPs  are  active.  This  would 
most probably limit the difficulties mentioned above.  


In addition it is important to keep in mind that national risk assessments pursuant to Article 7 
of the 4AMLD will also have to cover DNFBP sectors and that involvement of these sectors 
at national level is usually more straightforward and more representative than at EU level (a 
number  of  the  DNFBPs  are  organised  via  chambers  or  chartered  institutes  at  national  level 
which may even have regulatory and supervisory tasks).  
Therefore  it  would  seem  a  reasonable  approach  that  contributions  from  DNFBP  sectors 
should  be  collected  at  Member  State  level  and  that  national  experts  attending  the  EGMLTF 
would then be in a position to present the national views of any particular risks identified in 
specific DNFBP sectors where relevant to the EU level risk assessment. This would simplify 
and  improve  the  risk  assessment  process  whilst  still  benefitting  from  the  input  provided  by 
8.  Possible amendments to the Directive 
The  Directive  could  make  provision  for  the  basic  elements  of  this  work.  A  recital  could  be 
added  to  clarify  how  the  work  of  the  group  relates  to  the  assessment  of  EU  AML  risk  as 
The  Commission,  assisted  by  the  EGMLTF  should  coordinate  the  assessment  of  risks  at 
European level associated with particular issues to be identified and should ensure that due 
account is taken of the opinion delivered by the ESAs 
A legal provision supplementing Article 6 could be drafted as follows: 
”The  Commission  shall  take  the  necessary  steps  to  coordinate  work  at  EU  level  on  the 
identification,  understanding  and  assessment  of  money  laundering  and  terrorist  financing 
risks affecting the Internal Market with respect to specific cross-border phenomena and shall 
draw up a report on these. The Commission shall be assisted by the Expert Group on Money 
Laundering  and  Terrorist  Financing  and  shall  involve  EUROPOL,  the  European  FIU 
Platform and other EU level bodies where appropriate.” 

9.  Form of the risk assessment 
Once  the  risk  assessment  is  carried  out,  the  findings  would  have  to  be  presented  and  made 
available. The question is in what form this could be done. 
Legally binding instrument 
As  an  expert  group,  the  EGMLTF  is  not  in  a  position  to  take  binding  decisions.  The 
EGMLTF's functions in the EU AML risk assessment would be to provide reports record its 
findings,  risk  descriptions  and  estimations  and,  if  appropriate,  provide  views  and 
recommendations on how these risks could be mitigated. 


Furthermore, as the risk assessment itself is not of a regulatory nature, a document describing 
the  identified  risks  and  setting  out  the  assessment  could  not  take  the  form  of  a  delegated  or 
implementing act3.  
For these reasons, a risk assessment could not take the form of a legally binding document.  
Non-legally binding instrument 
There are a number of ways by which  the Commission could adopt and publish a document 
presenting the outcome of the risk assessment based on the work carried out in the EGMLTF. 
For  example  it  could  take  the  form  of  a  Commission  staff  working  document  or  a  formal 
Commission  Communication.  A  formalised  Commission  document  would  present  certain 
advantages: it would express an official position of the Commission on the matter and serve 
as  an  important  signal  to  Member  States  and  the  European  Parliament.  However,  given  the 
non-binding nature of the document, Member States would be free to determine the manner in 
which they consider and rely on it and its findings. It has to be kept in mind that the adoption 
of  a  formal  Commission  document  requires  internal  consultation  and  –  as  far  as  a 
Communication is concerned – political approval by the College of Commissioners  
10. Use to be made of the risk assessment  
Once  common  risks  have been identified, the  obvious question is  what  to do about  them.  If 
Member  States  feel  the  need  to  give  effect  to  the  identification  and  assessment  of  EU-level 
risks,  the  logical  consequence  of  the  risk  assessment  work  would  be  to  decide  on  a  set  of 
appropriate EU-wide measures to mitigate them.  
For  the  financial  sector,  the  Commission’s  proposal4  already  foresees  a  mechanism  -  in  the 
form of guidelines drafted by the ESAs - on the risk factors and the measures to be taken by 
the  competent  authorities  and  obliged  entities.  These  Guidelines  will  be  developed  after 
appropriate public consultation, and are designed to ensure that the provisions in the Directive 
are  applied  in  a  uniform  and  consistent  manner.    Competent  authorities  are  required  to 
confirm compliance with the Guidelines, or reasons for non-compliance.     
Where  risks  identified  in  the  risk  assessment  concern  the  non-financial  sector,  mitigating 
measures  could  take  the  form  of  guidance  addressed  to  DNFBPs  and  competent  authorities 
contained  in  a  Commission  Recommendation,  on  the  basis  of  work  carried  out  by  the 
EGMLTF, as described above. 
3 Delegated acts are designed lay down rules to supplement or amend certain non-essential elements of a basic 
act, whilst implementing acts are used to provide uniform conditions for the implementation of a basic act. 
4 Articles 15, 16 and 45 


11. Conclusion  
An  EU  AML  risk  assessment  would  be  coordinated  by  the  Commission  services  and  work 
would  be  carried  out  by  the  EGMLTF,  using  as  a  basis  available  national  risk  assessments, 
and  with  contributions  from  Europol,  the  FIU  Platform  and,  to  the  extent  feasible  and 
appropriate, various DNFBP organisations at EU level. In the financial sector, the ESAs joint 
opinion  would  require  upstream  coordination  with  other  bodies,  including  the  private  sector 
input, and mitigating measures would be set out in the form of guidelines, as already foreseen 
by the Directive.  
The  risk  assessment  should  focus  on  a  limited  number  of  specific  EU AML  risks  which  are 
sufficiently precise in scope, and involvement of DNFBPs would depend on the specific EU 
risks identified. The main DNFBP contributions, as far as relevant for the specific risk, would 
be  gathered  at  national  level  and  presented  to  the  EGMLTF  by  the  national  representatives 
participating in the group's work as part of input to its own assessment. Mitigating measures 
would  take  the  form,  in  the  financial  sector,  of  guidelines  produced  by  ESAs  (on  CDD  and 
risk-based supervision) and in the non-financial sector could take the form of guidance issued 
in the form of a Commission Recommendation. 


AMENDMENTS ON 4TH AMLD – 20/09/2013 
Risk assessment (recital 17 and article 6) 
Current draft proposal 
Amendment proposed 
Recital 17 
Recital 17 
(17) In order  to better  understand and mitigate  (17) In order to better understand and mitigate 
risks  at  European  Union  level,  Member  States  risks  at  European  Union  level,  a  supranational 
should share the results of their risk assessments  risk  assessment  should  be  put  in  place  in  order 
with  each  other,  the  Commission  and  EBA,  to  identify  in  an  effective  way  the  ML/TF  risks 
EIOPA and ESMA, where appropriate. 
facing  the  internal  market.  The  European  level 
should  oblige  Member  States  to  address 
effectively the scenarios that are of high risk. In 
addition,  Member  States  should  share  the 
results of their risk assessments with each other, 
the  Commission  and  EBA,  EIOPA  and  ESMA, 
where appropriate. 
Comments:  in  order  to  provide  a  clear  interpretation  of  how  the  different  levels  of  assessment 
should  have  to  be  articulated,  we  propose  to  precise  in  a  recital  that  the  supranational  risk 
assessment should have to be effectively endorsed by MS, especially as regards high risk situations. 
Current draft proposal 
Amendment proposed 
Article 6 
Article 6  
1.  The  European  Banking  Authority  (hereinafter  1.  The  European  Banking  Authority  (hereinafter 
"EBA"),  European  Insurance  and  Occupational  "EBA"),  European  Insurance  and  Occupational 
Pensions  Authority  (hereinafter  "EIOPA")  and  Pensions  Authority  (hereinafter  "EIOPA")  and 
European  Securities  and  Markets  Authority  European  Securities  and  Markets  Authority 
(hereinafter  "ESMA")  shall  provide  a  joint  (hereinafter  "ESMA")  shall  provide  a  joint 
opinion  on  the  money  laundering  and  terrorist  opinion  on  the  money  laundering  and  terrorist 
financing risks affecting the internal market. 
financing risks affecting the internal market. 
The  opinion  shall  be  provided  within  2  years  The  opinion  shall  be  provided  within  2  years 
from  the  date  of  entry  into  force  of  this  from  the  date  of  entry  into  force  of  this 


2.  The  Commission  shall  make  the  opinion  2.  The  Commission  shall  make  the  opinion 
available  to  assist  Member  States  and  obliged  available  to  assist  Member  States  and  obliged 
entities to identify, manage and mitigate the risk  entities to identify, manage and mitigate the risk 
of money laundering and terrorist financing.  
of money laundering and terrorist financing. 
1. The Commission shall take the necessary steps 
to  identify,  understand  and  assess  the  money 
laundering and terrorist financing risks affecting 
the  internal  market,  with  specific  reference  to 
cross-border  phenomena,  in  cooperation  with 
EUROPOL,  the  Committee  of  European  FIUs, 
EBA,  EIOPA,  ESMA  and  other  relevant 
2. The Commission shall: 
  keep the assessment up-to-date; 
  make  the  results  of  its  risk  assessment 
available  to  Member  States,  EUROPOL, 
the  Committee  of  European  FIUs,  EBA, 
EIOPA,  ESMA  and  other  relevant 
paragraph 1 ; 
  make  appropriate  information  available 
to  obliged  entities  to  carry  out  and 
manage  their  own  money  laundering 
and terrorist financing risk assessment. 
3. In order to address the risks identified and to 
identify  the appropriate  customer due  diligence 
measures,  the  Commission  shall  adopt  the 
necessary acts in accordance with the procedure 
laid down in Regulation EU 182/2011.  
4.  The  Commission  shall  be  assisted  by  the 
Committee  on  the  Prevention  of  Money 
Laundering  and  Terrorist  Financing  hereinafter 


referred to as “the Committee”. The Committee 
shall  be  a  committee  within  the  meaning  of 
Regulation EU 182/2011. 
5.  Member  States  may  adopt  or  retain  in  force 
stricter  provisions  than  those  envisaged  in 
accordance to paragraph 4. 
Comments:  the  modifications  of  current  article  6  of  the  draft  text  aim  at  strengthening  the 
provisions related to supranational risk assessment. Indeed it is not sufficient to provide an exclusive 
role  to  ESAs  and  it  is  necessary  to  take  into  account  other  risk  factors  by  involving  other 
stakeholders in the process. As a result of the risk assessment, the Commission will address the risks 
identified and will decide the appropriate customer due diligence measures applicable through the 
adoption of appropriate implementing acts. In case of low risk situations  identified as such by the 
Commission, MS remain free to adopt stricter measures at national level.