Ref. Ares(2017)49034 - 05/01/2017
COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 4 janvier 2017
Sj.g(2017) 42021
Documents de procédure
juridictionnelle

À MONSIEUR LE PRESIDENT ET AUX MEMBRES
DE LA COUR DE JUSTICE DE L’UNION EUROPEENNE
OBSERVATIONS ECRITES
déposées, conformément à l’article 23, deuxième alinéa, et à l’article 23 bis du protocole
sur  le  statut  de  la  Cour  de  justice  de  l’Union  européenne,  ainsi  qu’à  l’article 109  du
règlement de procédure de la Cour de justice, par la
COMMISSION EUROPEENNE
représentée  par  Mme Chiara CATTABRIGA  et  M. Geert WILS,  membres  de  son  service
juridique,  en  qualité  d’agents,  Commission  européenne,  Service  juridique,  Greffe
contentieux,  BERL  1/169,  200  rue  de  la  Loi,  B-1049  Bruxelles,  et  consentant  à  la
signification de tous les actes de procédure via e-Curia,

dans l’affaire C-638/16 PPU,

ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 du traité sur le
fonctionnement  de  l’Union  européenne,  dans  le  cadre  de  la  procédure  préjudicielle
d’urgence,  présentée  par  le  Conseil  du  contentieux  des  étrangers  (Belgique)  par  arrêt
du 8 décembre 2016, dans le litige opposant

X. et X.
à
l'État belge, représenté par le Secrétaire d'État à l'Asile et la Migration, chargé de la
Simplification administrative

(juridiction de renvoi: Conseil du contentieux des étrangers)

au sujet de l’interprétation de l’article 25, paragraphe 1, a), du règlement (CE) n° 810/2009
du  Parlement  européen  et  du  Conseil  du 13 juillet 2009  établissant  un  code  communautaire
des visas (code des visas), JO L 243 du 15.9.2009, p. 1.

La Commission a l’honneur de soumettre à la Cour les observations ci-après.

1.
FAITS ET PROCÉDURE
1.
Les  époux  X,  résidant  à  Alep  (Syrie)  et  de  nationalité  syrienne,  se  sont  rendus  à
deux reprises à Beyrouth (Liban) pour s'y présenter à l'ambassade de Belgique pour
y  introduire  des  demandes  de  visa  pour  eux-mêmes  et  leurs  trois  enfants  mineurs;
après une tentative infructueuse le 31 août 2016, leurs demandes ont été enregistrées
le 13 octobre 20161. La famille X se trouverait actuellement à nouveau en Syrie.2
2.
Les  demandes  de  visa  visaient  à  ce  que  soient  délivrées  des  "visas  à  validité
territoriale  limitée"  au  sens  de  l'article 25  du  code  des  visas  et  "ce  pour  raison
humanitaire"  pour  permettre  à  la  famille  X  de  quitter  la  ville  assiégée  d'Alep  afin
d'introduire une demande d'asile en Belgique.3
3.
Par décisions du 18 octobre 2016, dont la motivation est reproduite dans la demande
de  décision  préjudicielle,  ces  demandes  de  visa  ont  été  rejetées  en  application  de
l'article 32(1) b) du code des visas.4
4.
Par requête du 31 octobre 2016, les époux X ont demandé au Conseil du contentieux
des étrangers (ci-après le CCE) de suspendre, selon la procédure d'extrême urgence,
l'exécution des décisions de refus de visa du 18 octobre 2016.
5.
L'affaire  ayant  été  renvoyée  devant  l'assemblée  générale  du  CCE,  cette  dernière  a
décidé de poser une question préjudicielle à la Cour constitutionnelle5 ainsi que les
questions préjudicielles suivantes à la Cour de Justice:
«1. Les « obligations internationales », visées à l'article 25, paragraphe 1, a), du
Règlement n° 810/2009 du 13 juillet 2009 établissant un code communautaire des
visas,  visent-elles  l'ensemble  des  droits  garantis  par  la  Charte  des  droits
fondamentaux de l'Union, dont, en particulier, ceux garantis par les articles 4 et
18,  et  recouvrent-elles  également  les  obligations  auxquelles  sont  tenus  les  Etats

1   Demande de décision préjudicielle, p. 2.
2   Demande de décision préjudicielle, p. 7 (point 3.1. in fine).
3   Demande de décision préjudicielle, p. 2.
4   Demande de décision préjudicielle, p. 2-3.
5   Demande de décision préjudicielle, p. 5-6.
2

membres, au regard de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des
libertés fondamentales, et de l'article 33 de la Convention de Genève relative au
statut des réfugiés?
2.  A.  Compte  tenu  de  la  réponse  apportée  à  la  question  1,  l'article  25,
paragraphe 1,  a),  du  Règlement  n° 810/2009  du  13  juillet  2009  établissant  un
code communautaire des visas, doit-il être interprété en ce sens que, sous réserve
de  la  marge  d'appréciation  dont  il  dispose  à  l'égard  des  circonstances  de  la
cause,  l'Etat  membre  saisi  d'une  demande  de  visa  à  validité  territoriale  limitée,
est tenu  de  délivrer  le visa  demandé,  lorsqu'un  risque  de violation  de  l'article  4
et/ou  de  l'article  18  de  la  Charte  des  droits  fondamentaux  de  l'Union,  ou  d'une
autre obligation internationale auquel il est tenu, est avéré?
B. L'existence d'attaches entre le demandeur et l'Etat membre saisi de la demande
de visa (par exemple, liens familiaux, familles d'accueil, garants et sponsors, etc.)
a-t-elle une incidence sur la réponse à cette question?»
2.
EN DROIT
2.1.  Sur la première question
6.
Par  sa  première  question,  le  juge  de  renvoi  cherche  à  savoir  si  les  "obligations
internationales"  auxquelles  fait  référence  l'art. 25,  par. 1, a)  du  code  des  visas
comprennent  les  artt.  4  et  18  de  la  Charte,  la  CEDH  ainsi  que  l'art.  33  de  la
Convention de Genève relative au statut des réfugiés.
7.
La réponse à donner à cette question est négative.
8.
L'art. 25,  par. 1, a)  du  code  des  visas  contient  une  dérogation  qui  est  accordée  aux
États membres  pour des motifs qui leur sont propres et qui sont en d'autres termes
d'intérêt national. Ces motifs d'intérêt national se trouvent parfois exprimés dans des
liens plus ou moins formels avec des États tiers, souvent à caractère bilatéral, mais
ne  sont  en  aucun  cas  liés  à  l'acquis  de  l'Union  en  matière  d'asile  ou  d'entrée  et  de
séjour.
9.
Les obligations internationales dont il est question à l'art. 25, par. 1, a) se situent en
dehors du champ d'application du droit de l'Union et ne constituent pas une mise en
œuvre de l'acquis en matière d'asile ou d'entrée et de séjour.
10.  La Charte fait partie de l'ordre constitutionnel de l'Union, comme l'indique l'art. 6(1)
premier  alinéa  TUE.  Elle  ne  saurait  donc  être  comprise  comme  faisant  partie  des
obligations internationales des États membres.
3

11.  Pour  ce  qui  est  de  la  CEDH  et  de  la  Convention  de  Genève,  ces  normes  lient
l'Union, comme il résulte des traités, et il s'ensuit que l'acquis de l'Union en matière
d'asile et d'entrée et de séjour doit être interprété en conformité avec ces normes.
12.  Force  est  de  constater  que  ni  la  CEDH  ni  la  Convention  de  Genève  ne  créent
d'obligations d'admission de ressortissantes de pays tiers directement d'un pays tiers
en vue du dépôt d'une demande de protection internationale sur le propre territoire.
13.  L'art. 78(1) TFUE énonce que l'Union développe une politique commune en matière
de  protection  internationale  visant  à  offrir  un  statut  approprié  à  tout  ressortissant
d'un  pays  tiers  nécessitant  une  protection  internationale  et  à  assurer  le  respect  du
principe  de  non-refoulement.  La  même  disposition  énonce  que  cette  politique  doit
être conforme  à  la  Convention  de Genève  du 28  juillet  1951  et  à son protocole  de
1967;  cette  exigence  de  conformité  à  la  Convention  de  Genève  constitue  le  (seul)
contenu de l'art. 18 de la Charte, qui n'ajoute donc rien à l'art. 78(1) TFUE.
14.  Il résulte de l'art. 3 de la directive 2013/32 relative à des procédures communes pour
l’octroi et le retrait de la protection internationale6 que cette directive "s’applique à
toutes  les  demandes  de  protection  internationale  présentées  sur  le  territoire  des
États  membres,  y  compris  à  la  frontière,  dans  les  eaux  territoriales  ou  dans  une
zone  de  transit,  ainsi  qu’au  retrait  de  la  protection  internationale  [et  qu'elle]  ne
s’applique pas aux demandes d’asile diplomatique ou territorial introduites auprès
des représentations des États membres".7
15.  La  Convention  de  Genève  et  son  Protocole  n'altèrent  pas  le  caractère  territorial  de
l'acquis de l'Union concernant la protection internationale. Il n'existe en effet aucune
norme  internationale  qui  obligerait  les  États  membres  de  la  communauté
internationale à donner un champ d'application extraterritorial à leur législation et à
leur politique concernant la protection internationale. En ce qui concerne l'obligation
de non-refoulement, exprimée à l'art. 33, par. 1 de la Convention de Genève8, elle ne

6   JO L 180, 29.6.2013, p. 60.
7   Le champ d'application territorial qui résulte de cette disposition est confirmé par le considérant (26).
8   "Aucun des États Contractants n'expulsera ou ne refoulera, de quelque manière que ce soit, un réfugié
sur  les  frontières  des  territoires  où  sa  vie  ou  sa  liberté  serait  menacée  en  raison  de  sa  race,  de  sa
religion,  de  sa  nationalité,  de  son  appartenance  à  un  certain  groupe  social  ou  de  ses  opinions
politiques".
4

comprend pas l'obligation d'accueillir sur son territoire toutes les personnes désirant
demander une protection internationale, ni, par conséquent, l'obligation pour un État
membre d'accorder un visa à une personne qui se trouve dans un pays tiers en vue de
permettre  à  cette  personne  de  rejoindre  le  territoire  de  l'État  membre  afin  d'y
demander la protection internationale.
16.  La CEDH n'altère pas cette conclusion non plus. Son art. 1 énonce que les "Hautes
Parties contractantes reconnaissent à toute personne relevant de leur juridiction les
droits et libertés définis au titre I de la Convention." Il découle de la jurisprudence
de  la  Cour  de  Strasbourg  que  "la  juridiction  d'un  État,  au  sens  de  l'art. 1,  est
principalement  territoriale  …  présumée  s'exercer  normalement  sur  l'ensemble  de
son  territoire  …  A  l'inverse,  les  actes  des  États  contractants  accomplis  ou
produisant  des  effets  en  dehors  de  leur  territoire  ne  peuvent  que  dans  des
circonstances exceptionnelles s'analyser en l'exercice par eux de leur juridiction, au
sens  de  l'art. 1."9  Ces  circonstances  exceptionnelles  impliquent  l'exercice  d'une
autorité et d'un contrôle sur autrui10, une situation où un État contractant assume des
prérogatives  de  puissance  publique  normalement  exercées  par  le  gouvernement
local11, voire, dans certaines circonstances, le recours à la force par les agents d'un
État  opérant  hors  de  son  territoire12.  Aucun  de  ces  types  de  circonstances
exceptionnelles ne s'apparente au fait que l'Union, à l'instar de la vaste majorité des
systèmes  juridiques  au  monde,  a  un  acquis  législatif  concernant  la  protection
internationale  qui  ne  s'applique  que  sur  son  territoire.  Il  s'ensuit  que  la  CEDH
n'affecte  pas  la  validité  du  champ  d'application  territorial  de  l'acquis  de  l'Union
concernant la protection internationale.
Conclusion
17.  Eu  égard  à  ce  qui  précède,  la  Commission  propose  à  la  Cour  de  répondre  à  la
première question préjudicielle que ni la Charte des droits fondamentaux de l'Union,
ni  la  Convention  européenne  de  sauvegarde  des  droits  de  l'Homme  et  des  libertés
fondamentales ni la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des

9   Affaire Al-Skeini e.a. c. Royaume-Uni, requête n° 55721/07, §131.
10   Ibid., § 134.
11   Ibid., § 135.
12   Ibid., § 136.
5

réfugiés sont visées à l'article 25, paragraphe 1,  a), du Règlement (CE) n° 810/2009
du 13 juillet 2009 établissant un code communautaire des visas.

2.2.  Sur la deuxième question
18.  La  deuxième  question  du  juge  de  renvoi  cherche  à  savoir  si  l’art. 25,  par. 1, a),  du
code  des  visas  impose  une  obligation  à  un  État  membre  "saisi  d'une  demande  de
visa à validité territoriale limitée" de délivrer le visa demandé, lorsqu'un risque de
violation d'une obligation internationale auquel il est tenu, est avéré.13
19.  Avant  de  motiver  la  réponse  négative  qu'elle  propose  à  la  Cour  de  donner  à  cette
question,  la  Commission  tentera  de  lever  certaines  incertitudes  terminologiques
entourant le concept de 'visas'.
Sur le concept de visas de longue durée ou de long séjour
20.  Depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le 1er décembre 2009, le traité sur
le  fonctionnement  de  l'Union  européenne  se  réfère  dans  ses  articles  77(2) a)  et
79(2) a)  à  "la  politique  commune  de  visas  et  d'autres  titres  de  séjour  de  courte
durée"  d'une  part  et  aux  "conditions  d'entrée  et  de  séjour,  ainsi  que  les  normes
concernant  la  délivrance  par  les  États  membres  de  visas  et  de  titres  de  séjour  de
longue  durée,  …"    d'autre  part.14  Dans  la  version  du  traité  précédente,  la  même
distinction  existait,  mais  les  "visas  de  courte  durée"  s'appelaient  alors  "visas  pour
les séjours prévus d'une durée maximale de trois mois"15. Enfin, la même distinction
se trouvait déjà dans la Convention d'application de l'accord de Schengen signée en
1990 dont le chapitre 3 "visas" contenait une section 1 "visas pour les séjours d'une
courte durée" (art. 9-17) et une section 2 "visas pour des séjours de longue durée"
(art. 18).16

13   Italiques ajoutés par la Commission.
14   Souligné par la Commission.
15   Art. 62(2) b) TCE, à distinguer des "visas et titres de séjour de ongure durée" de l'art. 63(3) a) TCE.
Souligné par la Commission.
16   Ce chapitre a été abrogé par le code des visas, Règlement 810/2009, après avoir fait partie du droit de
l'Union depuis l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, le 1er mai 1999.
6

21.  La  "politique  commune  de  visas  …  de  courte  durée"  énoncée  à  l'art.  77(2)  a)  sert
aux fins énoncées au premier paragraphe de l'art. 77, dont notamment une politique
visant  à  assurer  l'absence  de  tout  contrôle  des  personnes,  quelle  que  soit  leur
nationalité,  lorsqu'elles  franchissent  les  frontières  intérieures.  Les  dispositions  que
mettent en œuvre la politique de visas font partie de l'acquis de Schengen liée à la
suppression des  contrôles aux  frontières intérieures et  aux mesures  compensatoires
liées à celle-ci. Il s'agit en premier lieu du code des visas, le Règlement 810/2009,
qui a remplacé les instructions consulaires communes et autres instruments adoptés
par le comité exécutif de Schengen avant l'intégration de cet acquis dans le droit de
l'Union par le traité d'Amsterdam.17
22.  La disposition de l'art. 79(2) a), quant à elle, s'insère dans "la politique commune de
l'immigration  [que  l'Union  développe],  visant  à  assurer,  à  tous  les  stades,  une
gestion  efficace  des  flux  migratoires,  un  traitement  équitable  des  ressortissants  de
pays  tiers  en  séjour  régulier  dans  les  Etats  membres,  ainsi  qu'une  prévention  de
l'immigration illégale …" Dans le domaine de la politique de l'immigration, il existe
un nombre d'instruments législatifs qui harmonisent certaines procédures et formes
que les États membres doivent respecter quand ils permettent à des ressortissants de
pays  tiers  de  s'établir  sur  leur  territoire.  L'art.  79(5)  TFUE  réserve  aux  États
membres  le  droit  de  fixer  les  volumes  d'entrée  des  ressortissants  de  pays  tiers,  en
provenance  de  pays  tiers,  sur  leur  territoire  dans  le  but  d'y  rechercher  un  emploi.
Certains  de  ces  instruments  législatifs  accordent  aussi  des  droits  de  séjour  aux
ressortissants  de  pays  tiers  qui  remplissent  les  conditions  qu'ils  contiennent;  trois
exemples sont les droits au regroupement familial,18 le statut de résident de longue
durée acquis sur base d'un séjour légal ininterrompu de cinq ans19 et le droit contenu
à l'art. 12 de la directive 2004/114/CE de se voir délivrer un titre de séjour à des fins
d'études.20

17   Voir l'art. 56 (abrogations) du code des visas, Règlement 810/2009.
18   En vertu de la directive 2003/86/CE.
19   En vertu de la directive 2003/109/CE.
20   Reconnu dans l'arrêt Ben Alaya C-491/13, qui se rapporte à la directive 2004/114, abrogée avec effet
au 24 mai 2018 par la directive 2016/801 relative aux conditions d'entrée et de séjour des ressortissants
de  pays  tiers  à  des  fins  de  recherche,  d'études,  de  formation,  de  volontariat  et  de  programmes
d'échange d'élèves ou de projets éducatifs et de travail au pair (refonte), JO L 132, 21.5.2016, p. 21,
qui ne semble pas modifier le droit sur ce point.
7

23.  Que dit le droit de l'Union sur les "visas de longue durée"?
24.  Quant au fond, le droit de l'Union traite le concept de "visa de longue durée" comme
un synonyme du "titre de séjour"; ce dernier concept ayant été défini comme "toute
autorisation  délivrée  par  les  autorités  d'un  État  membre  et  permettant  à  un
ressortissant  d'un  pays  tiers  de  séjourner  légalement  sur  son  territoire"  dans
l'art. 1(2) a) du règlement 1030/200221.
25.  Quant à la forme, les titres de séjour doivent depuis 2008 être délivrés sous la forme
de  documents  séparés,  tandis  que  les  visas  de  longue  durée  se  matérialisent  sous
forme  d'une  vignette  qui  est  apposée  dans  le  document  de  voyage  (passeport)  du
détenteur.  Depuis  l'entrée  en  vigueur  du  règlement  265/2010  modifiant  la
convention d'application de l'accord de Schengen, les visas de longue durée doivent
être  délivrés  selon  le  modèle  type  de  visa  instauré  par  le  règlement  1683/95,  avec
spécification du type de visa par inscription de la lettre “D” en en-tête .
26.  L'article 18 de la convention d’application de l’accord de Schengen tel que modifié
par le règlement 265/2010 énonce ce qui suit:
"1. Les visas pour un séjour de plus de trois mois (ci-après dénommés “visas de
long séjour”) sont des visas nationaux délivrés par l’un des États membres selon
sa propre législation ou selon la législation de l’Union. …
2. Les visas de long séjour ont une durée de validité qui n’excède pas un an. Si un
État membre autorise un étranger à séjourner plus d’un an, le visa de long séjour
est remplacé, avant l’expiration de sa période de validité, par un titre de séjour."
27.  Il découle de cette disposition que les "visas de long séjour" sont des visas nationaux
que les États membres délivrent selon leur propre législation ou selon la législation
concernant l'immigration légale de l'Union (- puisque cette dernière consiste surtout
en des directives, il va de soi qu'il faudra toujours du droit national -) pour une durée
supérieure à trois mois mais inférieure à un an. Les visas de long séjour sont donc
identiques  aux  titres  de  séjour,  sauf  qu'ils  ne  peuvent  avoir  de  durée  de  validité
excédant un an.

21   Règlement (CE) No 1030/2002 du Conseil du 13 juin 2002 établissant un modèle uniforme de titre de
séjour pour les ressortissants de pays tiers, JO L 157, 15.6.2002, p. 1.
8

link to page 7
28.  Sous  l'influence  de  considérations  pratiques,  on constate  dans  la législation  la  plus
récente une claire affirmation de l'équivalence ainsi que du choix de l'État membre
de délivrer soit des visas de long séjour soit des titres de séjour.22
29.  Il  s'ensuit  qu'un  visa  de  long  séjour  est  un  titre  de  séjour,  accordé  par  un  État
membre selon sa législation nationale, éventuellement en conformité avec le droit de
l'Union concernant l'immigration légale, pour une durée supérieure à trois mois mais
inférieure à un an. Seule la limite d'un an distingue le visa de long séjour du titre de
séjour,  à  part  la  présentation  différente  entre  un  titre  de  séjour  (une  carte  en
plastique) et un visa (une vignette apposée dans un passeport)..
Le visa à validité limitée ne se demande pas
30.  Les mots mis en italiques au point précédent, repris de la question préjudicielle, font
état d'une "demande de visa à validité territoriale limitée".
31.  A strictement parler, il ne peut pas y être de demande de visa à validité territoriale
limitée. Le concept de visa "à validité territoriale limitée" n'apparaît, dans le titre III
du code des visas ("procédures et conditions de délivrance des visas"), qu'au niveau
du chapitre IV, "délivrance du visa", qui fait suite aux chapitres II, "la demande" et
III, "examen d'une demande et décision relative à cette demande".
32.  Comme il résulte de son art. 1(1), le code des visas fixe les procédures et conditions
de  délivrance  des  visas  pour  les  transits  ou  les  séjours  prévus  sur  le  territoire  des
États membres "d'une durée maximale de 90 jours sur toute période de 180 jours".
En termes moins techniques, le code des visas règle les procédures et conditions de
délivrance des visas de courte durée.
33.  La  "demande"  (de  visa)  est  définie  à  l'art. 2,  point  10)  du  code  des  visas  comme
"une demande de visa", le mot "visa" étant à son tour défini aux point 2) du même
art. 2  comme  l'autorisation  accordée  par  un  État  membre  en  vue  du  transit  ou  du
séjour  sur  le  territoire  des  États  membres,  pour  une  durée  totale  n'excédant  pas  90
jours sur toute période de 180 jours, ou en vue du passage par la zone internationale
de transit des aéroports des États membres.

22   Voir l'art. 17 et les considérants (30) et (35) de la directive 2016/801 citée à la note de bas-de-page 20.
9

34.  Il découle de ces dispositions qu'une demande de visa régie par le code des visas est
par définition une demande de visa pour un court séjour dans les États membres (au
pluriel23).
35.  Une demande de visa pour un long séjour doit se faire selon le droit national, le droit
de l'Union ne contenant pas, en ce moment, de règles à cet égard.
36.  Une demande de visa est donc une demande soit pour un visa de courte durée, soit
pour un visa de long séjour.  Seul dans le premier cas, les dispositions du code des
visas s'appliquent.
37.  Le  code  des  visas  ne  prévoit  pas  la  possibilité  de  demander  un  visa  à  validité
territoriale limitée.
Un séjour pour demander l'asile n'est pas un court séjour
38.  Une  demande  de  visa  en  vue  de  rejoindre  le  territoire  d'un  État  membre  pour  y
demander la protection internationale ne saurait être comprise comme une demande
de visa de court séjour.
39.  Celui qui demande un visa en vue de rejoindre le territoire d'un État membre afin d'y
demander la protection internationale n'a pas l'intention de quitter les États membres
endéans 90 jours, ni celle de ne séjourner que 90 jours sur toute période de 180 jours
dans les États membres.
40.  Il  s'ensuit  que  lorsque  des  personnes  comme  les  époux  X  demandent  un  visa  à  de
telles  fins,  leur  demande  devrait  être  traitée  comme  une  demande  de  visa  de  long
séjour,  en  vertu  du  droit  national,  en  l'occurrence  en  vertu  de  l'art. 9  de  la  loi  du
15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement
des étrangers.24

23   Il découle des considérants, des protocoles et des actes d'adhésion respectifs que le code des visas ne
s'applique  pas  (encore)  à  certains  États  membres,  en  ce  moment  la  Bulgarie,  Chypre,  la  Croatie,
l'Irlande,  la  Roumanie  et  le  Royaume-Uni.  Il  résulte  des  considérants  et  des  accords  d'association
respectifs que le code des visas s'applique au Liechtenstein, à la Suisse, à l'Islande et à la Norvège.
24   "Pour pouvoir séjourner dans le Royaume au-delà du terme fixé à l'article 6 l'étranger qui ne se trouve
pas dans un des cas prévus à l'article 10 doit y être autorisé par le Ministre ou son délégué.

Sauf  dérogations  prévues  par  un  traité  international,  par  une  loi  ou  par  un  arrêté  royal,  cette
autorisation  doit  être  demandée  par  l'étranger  auprès  du  poste  diplomatique  ou  consulaire  belge
compétent pour le lieu de sa résidence ou de son séjour à l'étranger."
10

41.  Il  découle  de  l'article  51(1)  de  la  Charte  que  celle-ci  n'est  pas  applicable  au
traitement  que  l'État  membre  réserve  à  une  demande  de  visa  présentée  par  des
personnes  qui  désirent  rejoindre  son  territoire  afin  d'y  demander  la  protection
internationale.
En  ordre  subsidiaire  -  l'art. 25  du  code  des  visas  contient  une  faculté,  non  pas  une
obligation
42.  Il découle du caractère de visa de courte durée de tout visa qu'un État membre peut
délivrer sur base du code des visas - qu'il s'agisse d'un visa uniforme (cas normal) ou
un  visa  à  validité  territoriale  limitée  (cas  exceptionnel)  -  que  l'usage  par  un  État
membre de  la faculté offerte par  l'art. 25, par. 1, a) pour  permettre à des personnes
de  venir  sur  son  territoire  demander  la  protection  internationale  n'est  pas  un  usage
approprié de cette disposition.
43.  Si  un  État  membre  devait  néanmoins  décider  de  traiter  une  telle  demande,    il
importe  de  souligner  qu'il  résulte  des  artt.  21,  24,  25  et  32  du  code  des  visas,  lus
ensemble25, que le visa à validité territoriale limitée est une  faculté ouverte à l'État
membre  qui  veut  donner,  dans  des  cas  exceptionnels,  une  réponse  favorable  à  une
demande de visa de courte durée en dérogation d'une ou de plusieurs des conditions
d'entrée  prévues  à  l'art.  [6],  par. 1,  points  a),  c),  d)  et  e)  du  code  frontières
Schengen26.
44.  L'élément  déclencheur  de  l'application  de  l'exception  (visa  à  validité  territoriale
limitée)  au  lieu  de  la  règle  (visa  uniforme)  est  le  jugement  de  l'État  membre  qui
estime nécessaire de déroger aux règles qui s'appliquent normalement. Le choix des
mots ("jugement", "estime") ainsi que le caractère exceptionnel de la démarche, qui
découle également de la cohérence des artt. 21, 24, 25 et 32, font en sorte qu'on ne
saurait  concevoir  qu'il  existerait  une  obligation  quelconque,  en  droit  de  l'Union,
d'accorder  un  visa  à  validité  territoriale  limitée.  Il  s'agit  clairement  d'un  choix

25   Sur le lien de cohérence entre les articles 21 et 32 du code des visas, voir l'arrêt C-84/12, Koushkaki,
points 26-63.
26   Règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 concernant un code de
l’Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen)
(texte codifié), JO L 77, 23.3.2016, p. 1.
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souverain  qu'un  État  membre  peut  opérer,  dérogeant  ainsi  aux  règles  normales.  Il
s'agit d'une faculté et non pas d'une obligation.27
45.  Il n'en est pas autrement sur base du "risque [avéré] de violation de l'art. 4et/ou de
l'art. 18 de la Charte ou d'une […] obligation internationale à laquelle l'État est tenu"
auquel la question préjudicielle fait référence.
46.  L'art. 4 de la Charte (qui correspond à l'art. 3 CEDH) pourrait s'appliquer dans des
situations où un État membre extradait ou expulsait une personne vers un pays tiers
dont il savait ou devait savoir qu'il existait un risque réel et imminent de torture ou
de  mauvais  traitements.28  L'art. 4  de  la  Charte  ne  comprend  en  revanche  pas
d'obligation  de  soustraire  toutes  les  personnes  qui  risquent  de  subir  un  traitement
inhumain ou dégradant aux mains d'un État tiers sur le territoire d'un État tiers à ce
risque.
47.  La  même  conclusion  s'applique  en  ce  qui  concerne  l'art. 18  de  la  Charte,  qui,  elle
non plus n'oblige les États membres à délivrer des visas à des ressortissants de pays
tiers  désireux  de  demander  la  protection  internationale  sur  le  territoire  d'un  État
membre.
48.  En  ce  qui  concerne  les  obligations  internationales  des  États  membres,  la
Commission  n'est  pas  au  courant  d'une  obligation  internationale  qui  obligerait  les
États  membres  d'aller  au-delà  de  l'acquis  de  l'Union  concernant  la  protection
internationale. Si un État membre l'estime nécessaire, il peut toutefois déroger.
Conclusion
49.  Eu  égard  à  ce  qui  précède,  la  Commission  propose  à  la  Cour  de  répondre  à  la
deuxième question qu'une demande de visa en vue de rejoindre le territoire d'un État
membre pour y demander la protection internationale ne saurait être traitée comme

27   Le  caractère  facultatif  de  l'art.  25,  par.  1,    a)  du  code  des  visas  rend  sans  intérêt  la  partie  B  de  la
deuxième  question  préjudicielle.  Tous  les  facteurs  mentionnés  dans  cette  partie  de  la  question,  ainsi
que tout autre facteur pertinent non-mentionné, peut rentrer dans le jugement par l'État membre qu'il se
trouve  dans  une  situation  exceptionnelle  qui  justifie  de  déroger  à  une  ou  plusieurs  des  conditions
d'entrée. On peut faire le lien avec la proposition de règlement établissant un cadre de l'Union pour la
réinstallation  présentée  par  la  Commission  le  13.7.2016  (COM(2016)  468  final),  qui  à  son  art. 10(1)
reconnaît la légitimité pour les États membres de donner la préférence à certains ressortissants de pays
tiers.
28   Affaire Savriddin Szhurayev c. Russie, requête n° 71386/10, point 2 du dispositif.
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une  demande  de  visa  au  sens  du  Règlement  (CE)  n°  810/2009  du  13  juillet  2009
établissant  un  code  communautaire  des  visas.  En  tout  état  de  cause,  l'art. 25,
par. 1, a) du Règlement (CE) n° 810/2009 ne contient pas d'obligation pour les États
membres; cette disposition contient une faculté pour les États membres de déroger à
titre exceptionnel à une ou plusieurs des conditions d'entrée prévues à l'art. 6, par. 1,
points  a),  c),  d)  et  e)  du  Règlement  (UE)  2016/399  du  Parlement  européen  et  du
Conseil  du  9  mars  2016  concernant  un  code  de  l’Union  relatif  au  régime  de
franchissement des frontières par les personnes.

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3.
PROPOSITION DE RÉPONSE AUX QUESTIONS
50.  La  Commission  a  l’honneur  de  proposer  à  la  Cour  de  répondre  comme  suit  aux
questions préjudicielles:
«1.  Ni  la  Charte  des  droits  fondamentaux  de  l'Union,  ni  la  Convention
européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales ni
la  Convention  de  Genève  du  28  juillet  1951  relative  au  statut  des  réfugiés  sont
visées  à  l'article  25,  paragraphe  1,  a),  du  Règlement  (CE)  n°  810/2009  du
13 juillet 2009 établissant un code communautaire des visas.
2. Une demande de visa en vue de rejoindre le territoire d'un État membre pour y
demander la protection internationale ne saurait être traitée comme une demande
de visa au sens du Règlement (CE) n° 810/2009 du 13 juillet 2009 établissant un
code  communautaire  des  visas.  En  tout  état  de  cause,  l'art.  25,  par.  1,  a)  du
Règlement  (CE)  n°  810/2009  ne  contient  pas  d'obligation  pour  les  États
membres;  cette  disposition  contient  une  faculté  pour  les  États  membres  de
déroger à titre exceptionnel à une ou plusieurs des conditions d'entrée prévues à
l'art. 6, par. 1, points a), c), d) et e) du Règlement (UE) 2016/399 du Parlement
européen et du Conseil du 9 mars 2016 concernant un code de l’Union relatif au
régime de franchissement des frontières par les personnes.»

Chiara CATTABRIGA
Geert WILS
Agents de la Commission

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