Ministerie van Buitenlandse Zaken
Directie Juridische Zaken
Afdeling Europees Recht
Postbus 20061
2500 EB Den Haag
Nederland
Kenmerk: MinBuZa-2017.117080
Aan:
Het Hof van Justitie van
de Europese Unie
te Luxemburg
SCHRIFTELIJKE OPMERKINGEN
van de Nederlandse regering, ingediend ingevolge artikel 23, tweede alinea, van het
Protocol betreffende het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie,
in de zaak C-550/16
A en S
In bovengenoemde zaak heeft de Nederlandse regering, vertegenwoordigd
door Mielle
Bulterman en Marianne Gijzen, hoofd respectievelijk medewerker van de Afdeling Europees
Recht van de Directie Juridische Zaken van het Ministerie van Buitenlandse Zaken te Den
Haag, de eer de volgende opmerkingen onder de aandacht van het Hof te brengen.
I.
Inleiding
1.
Bij verwijzingsbeslissing van 26 oktober 2016 heeft de rechtbank Den Haag (Nederland)
(hierna: de verwijzende rechter) het Hof krachtens artikel 267 VWEU een prejudiciële
vraag gesteld over de uitleg van artikel 2, aanhef en onder f, van richtlijn 2003/86/EG
inzake het recht op gezinshereniging (PB 2003 L251, blz. 12, hierna: de
gezinsherenigingsrichtlijn).
2.
Deze vraag is gerezen in een geschil tussen A en S, die de Eritrese nationaliteit hebben,
en de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (hierna: de staatssecretaris).
3.
A en S zijn de ouders van een dochter die als alleenstaande minderjarige vluchteling naar
Nederland is gekomen. Deze dochter heeft op 26 februari 2014 asiel aangevraagd en de
staatssecretaris heeft op 21 oktober 2014 een verblijfsvergunning asiel verleend. Deze
vergunning is met terugwerkende kracht verleend, in de zin dat de verblijfsvergunning
asiel is afgegeven vanaf de datum waarop deze is aangevraagd (26 februari 2014).
Vervolgens heeft de dochter op 23 december 2014 een aanvraag ingediend tot verlening
van een machtiging tot voorlopig verblijf (‘mvv’) voor haar ouders en minderjarige
broers. De staatssecretaris heeft deze aanvraag afgewezen, omdat de dochter ten tijde van
deze aanvraag meerderjarig was.
4.
A en S zijn het niet eens met deze afwijzing. Zij stellen dat uit artikel 2, aanhef en onder
f, van de gezinsherenigingsrichtlijn volgt dat voor de vraag of iemand kwalificeert als
een “
alleenstaande minderjarige” in de zin van die bepaling het moment van aankomst
van de betrokkene in de desbetreffende lidstaat maatgevend is. De staatssecretaris is
daarentegen van oordeel dat het moment waarop de aanvraag om gezinshereniging wordt
ingediend, bepalend is voor de beoordeling of een persoon een alleenstaande
minderjarige is. Tegen deze achtergrond heeft de verwijzende rechter een vraag gesteld
over de uitleg van artikel 2, aanhef en onder f, van de gezinsherenigingsrichtlijn.
5.
Voor een verdere beschrijving van het feitelijke en het juridische kader verwijst de
Nederlandse regering naar de verwijzingsbeslissing.
2
II. Standpunt van de Nederlandse regering
Inleiding
6.
Hoofdstuk V van de gezinsherenigingsrichtlijn gaat over de gezinshereniging van
vluchtelingen. Artikel 10, lid 3, uit dit hoofdstuk geldt specifiek voor alleenstaande
minderjarige vluchtelingen. Dit artikel bepaalt dat de lidstaten de toegang en het verblijf
uit hoofde van gezinshereniging moeten toestaan aan de ouders van een vluchteling
“die
alleenstaande minderjarige is” “zonder de in artikel 4, lid 2, onder a genoemde
voorwaarden toe te passen.”
7.
Artikel 2, aanhef en onder f, van de gezinsherenigingsrichtlijn definieert het begrip
“
alleenstaande minderjarige” als volgt: “
een onderdaan van een derde land of een
staatloze jonger dan 18 jaar die zonder begeleiding van een krachtens de wet of het
gewoonterecht verantwoordelijke volwassene op het grondgebied van een lidstaat
aankomt, zolang hij niet daadwerkelijk onder de hoede van een dergelijke volwassene
staat, of een minderjarige die zonder begeleiding wordt achtergelaten nadat hij op het
grondgebied van de lidstaat is aangekomen.”
8.
In het hoofdgeding gaat het om een persoon die bij binnenkomst minderjarig was, maar
die lopende de asielprocedure, die conform artikel 3, lid 2, van de richtlijn eerst moet
worden doorlopen, meerderjarig is geworden en die na het doorlopen van deze
asielprocedure en het verkrijgen van een legale verblijfsstatus een aanvraag voor
gezinsherenging op grond van artikel 10, lid 3, van de richtlijn indient.
9.
Mede gelet op het standpunt van de partijen in het hoofdgeding begrijpt de Nederlandse
regering de vraag van de verwijzende rechter aldus dat hij in wezen wenst te vernemen
wat het peilmoment is voor de beoordeling of een vluchteling als alleenstaande
minderjarige in de zin van artikel 2, aanhef en onder f, in aanmerking komt voor
hereniging met de ouders op grond van artikel 10, lid 3, van de gezinsherenigingsrichtlijn;
is dat het moment waarop de betrokkene is aangekomen op het grondgebied van de
lidstaat (moment van binnenkomst) of is dat het moment van de aanvraag voor
gezinshereniging (moment van aanvraag).
3
10. De Nederlandse regering stelt vast dat artikel 10, lid 3, noch artikel 2, aanhef en onder f,
noch enige andere bepaling van de gezinsherenigingsrichtlijn bepaalt welk moment moet
worden gehanteerd als peilmoment voor de beoordeling of een vluchteling als
alleenstaande minderjarige in aanmerking komt voor hereniging met zijn ouders
krachtens artikel 10, lid 3, van de richtlijn.
11. Niettemin kan volgens de Nederlandse regering uit bepaalde bewoordingen van artikel 2,
aanhef en onder f, en uit de systematiek en de doelstelling van de
gezinsherenigingsrichtlijn worden afgeleid dat het moment van binnenkomst in ieder
geval niet bepalend is (
Deel A).
12. Nu de gezinsherenigingsrichtlijn geen nadere bepalingen, noch aanwijzingen bevat met
betrekking tot de vraag welk moment wel bepalend, is staat het volgens de Nederlandse
regering aan de lidstaten om dit moment vast te stellen, met inachtneming van de
vereisten van doeltreffendheid en gelijkwaardigheid (
Deel B).
Deel A
Bewoordingen van artikel 2, aanhef en onder f, van de gezinsherenigingsrichtlijn
13. Allereerst volgt uit een woordelijke interpretatie van artikel 2, aanhef en onder f, van de
gezinsherenigingsrichtlijn dat feiten en omstandigheden die zich voordoen na het
moment van aankomst in de desbetreffende lidstaat, van invloed zijn op de vraag of de
betrokkene (nog langer) kwalificeert als een “
alleenstaande minderjarige” in de zin van
deze bepaling.
14. Dit is op te maken uit de zinsneden uit artikel 2, aanhef en onder f, die betrekking hebben
op het aspect “
alleenstaande”. Deze zinsneden maken duidelijk dat een minderjarige
persoon die bij aankomst in een lidstaat “
alleenstaand” is, maar die later onder de hoede
komt te staan van een volwassene, niet langer kwalificeert als een “
alleenstaande
minderjarige” in de zin van dit artikel. In omgekeerde zin geldt dat een minderjarige
persoon die onder begeleiding is aangekomen op het grondgebied van een lidstaat, maar
die vervolgens onbegeleid wordt achtergelaten, wel kwalificeert als een “
alleenstaande
minderjarige”.
4
15. Hieruit volgt dat gebeurtenissen die zich voordoen
na de aankomst op het grondgebied
van een lidstaat van invloed kunnen zijn op de vraag of de betrokkene valt onder het
toepassingsbereik van de definitie van een “
alleenstaande minderjarige” en dus ook voor
de vraag of betrokken in aanmerking komt voor het gunstige regime van artikel 10, lid 3,
van de richtlijn.
16. In dit verband merkt de Nederlandse regering ook nog op dat de woorden “
aankomt” en
“
is aangekomen” in de definitie van artikel 2, aanhef en onder f, van de
gezinsherenigingsrichtlijn uitsluitend betrekking hebben op het aspect “
alleenstaand”, en
niet op het aspect “
minderjarige”. Blijkens de tekst is het moment van aankomst een
factor bij de beoordeling of een persoon alleenstaand is. Immers, een persoon is
alleenstaand wanneer deze persoon zonder begeleiding is aangekomen, of na aankomst
zonder begeleiding wordt achtergelaten.
17. In de definitie van artikel 2, aanhef en onder f, staat niet dat betrokkene op het moment
van aankomst jonger dan 18 jaar moet zijn. Uit deze definitie kan dus ook niet worden
afgeleid dat de leeftijd bij aankomst bepalend is voor de vraag of een persoon aanspraak
maakt op de rechten uit de richtlijn die toekomen aan een alleenstaande minderjarige
vluchteling. De lezing van de definitie in artikel 2, aanhef en onder f, die de Nederlandse
regering voorstaat, wordt overigens bevestigd door (voor zover de Nederlandse regering
kan overzien) het merendeel van de taalversies van deze bepaling (in ieder geval de
Franse, Engelse en Duitse taalversie), waarin een komma is geplaatst na “
jonger dan 18
jaar”.
18. Reeds op grond van het voorgaande moet worden vastgesteld dat het moment van
binnenkomst niet bepalend is voor de beoordeling of een vluchteling als alleenstaande
minderjarige in aanmerking komt voor het gunstige regime van artikel 10, lid 3, van de
richtlijn.
Systematiek van de gezinsherenigingsrichtlijn
19. Voornoemde zienswijze wordt bevestigd door de systematiek van de
gezinsherenigingsrichtlijn. In dit verband wijst de Nederlandse regering op twee
aspecten.
5
20. Allereerst is artikel 4, lid 2, onder a, van de gezinsherenigingsrichtlijn relevant. Dit artikel
is een facultatieve bepaling. Op grond van dit artikel kunnen
de lidstaten, onder bepaalde
voorwaarden, toestemming geven tot toegang en verblijf aan de ouders van een
meerderjarig kind. Lidstaten zijn daar echter niet toe verplicht.
21. Dit is anders in het geval van minderjarige vluchtelingen, die immers een recht hebben
op gezinshereniging met hun ouders op grond van artikel 10, lid 3, van de
gezinsherenigingsrichtlijn.
22. Indien het moment van binnenkomst bepalend is voor de beoordeling of een vluchteling
als alleenstaande minderjarige in aanmerking komt voor toepassing van artikel 10, lid 3,
dan zouden lidstaten – in gevallen zoals het onderhavige – alsnog verplicht worden
gezinshereniging toe te staan voor (op dat moment) meerderjarige vluchtelingen. Een
dergelijke lezing sluit niet aan bij de hiervoor genoemde systematiek dat de lidstaten zelf
kunnen bepalen of en onder welke voorwaarden zij toegang verlenen aan de ouders van
een meerjarig kind.
23. In de tweede plaats wijst de Nederlandse regering op artikel 3, lid 2, van de
gezinsherenigingsrichtlijn. Ingevolge deze bepaling is de richtlijn niet van toepassing
indien de gezinshereniger om erkenning als vluchteling verzoekt en over zijn verzoek
nog geen definitief besluit is genomen.
24. Vluchtelingen (waaronder alleenstaande minderjarige vluchtelingen) kunnen dus pas
rechten aan de richtlijn ontlenen nadat een definitief besluit is genomen over hun verzoek
om erkenning als vluchteling. Dit definitieve besluit valt vanzelfsprekend na het moment
van binnenkomst in de lidstaat. De vraag of een vluchteling als alleenstaande
minderjarige rechten ontleent aan artikel 10, lid 3, moet dus logischerwijs worden
beoordeeld aan de hand van de feiten en omstandigheden die zich voordoen na het
moment van binnenkomst.
Doel van de gezinsherenigingsrichtlijn
25. Het Hof heeft geoordeeld dat het doel van de richtlijn de bevordering van
gezinshereniging is (zie zaak C-578/08, Chakroun, punt 43). Blijkens overweging 9 en
artikel 4, lid 1, van de richtlijn gaat het daarbij primair om de hereniging van de leden
6
van het kerngezin, dat wil zeggen de echtgenoot en de minderjarige kinderen.
Zij hebben
steeds recht op gezinshereniging zoals voorzien in de richtlijn.
26. Meerderjarige kinderen worden in beginsel geacht zelfstandig te zijn en hebben krachtens
de richtlijn een recht op gezinshereniging met hun echtgenoten en (eigen) kinderen. Dit
is ook het uitgangspunt in de rechtspraak van het EHRM over het recht op bescherming
van het gezins- en familieleven. Volgens die rechtspraak valt het familieleven – en
daarmee samenhangend de gezinshereniging – tussen meerderjarige kinderen en hun
ouders in beginsel buiten de beschermingssfeer van artikel 8 EVRM (zie EHRM, 11 juni
2013, 52166/09 Hasanbasic tegen Zwitserland). Op deze hoofdregel bestaat een
uitzondering namelijk de gevallen waarin er sprake is van “
additional factors of
dependance, other than normal emotional ties” (zie EHRM, 13 december 2007, nr.
39051/03 Emonet tegen Zwitserland).
27. Volgens de Nederlandse regering zou het niet stroken met dit doel van de bevordering
van hereniging van de leden van het kerngezin wanneer een meerderjarig kind voor altijd
zou kunnen steunen op het feit dat hij minderjarig was ten tijde van de binnenkomst in de
lidstaat. Evenmin zou deze uitleg stroken met het karakter van de hoofdregel dat het recht
op gezinshereniging primair het kerngezin betreft. Daarvan maakt een meerderjarig kind
in beginsel geen deel uit.
28. De Nederlandse regering wijst in dit verband ook op het specifieke doel van artikel 10,
lid 3, van de richtlijn, namelijk het zonder meer garanderen van het recht op
gezinshereniging van alleenstaande minderjarige – en dus extra kwetsbare –
vluchtelingen met hun ouders. Het doel van dit artikel is dus niet om de ouders verblijf
dan wel gezinshereniging toe te staan, maar om alleenstaande
minderjarige vluchtelingen
te herenigen met hun ouders. Het zou het doel van artikel 10, lid 3, van de richtlijn
voorbijschieten, wanneer meerderjarigen tot in lengte der dagen een beroep kunnen doen
op de bescherming van dit artikel, enkel vanwege het feit dat zij ooit als minderjarige de
lidstaat zijn binnen gekomen.
7
Geen afbreuk aan nuttig effect van de richtlijn
29. Overigens merkt de Nederlandse regering op dat haar lezing dat het moment van
binnenkomst niet bepalend is, geen afbreuk doet aan het nuttig effect van de richtlijn. Een
afwijzing van de aanvraag om gezinshereniging ingediend door een ouder van een
vluchteling die minderjarig is bij binnenkomst in een lidstaat, maar die lopende de
(verplichte) asielprocedure meerderjarig wordt en wier ouder na deze procedure een
aanvraag om gezinshereniging indient, betekent immers niet dat deze vluchteling in het
geheel geen recht heeft op gezinshereniging zoals voorzien in de richtlijn. Het betekent
slechts dat de begunstigende regels die de richtlijn vastlegt voor de hereniging van
alleenstaande, minderjarige vluchtelingen met hun ouders niet van toepassing zijn.
30. In een reguliere aanvraag om gezinshereniging (gebaseerd op de mogelijkheid voorzien
in artikel 4, lid 2, onder a, van de richtlijn) zal worden beoordeeld of weigering van de
verblijfsvergunning aan de ouders van een meerderjarig kind, schending oplevert van
artikel 7 van het Handvest en artikel 8 EVRM. Nu een ouder van een meerderjarig kind
een reguliere aanvraag om gezinshereniging kan indienen, is daarmee het nuttige effect
van de richtlijn geborgd.
Conclusie
31. Uit het voorgaande volgt dat het moment van binnenkomst in de lidstaat niet bepalend is
voor de beoordeling of een vluchteling een alleenstaande minderjarige is in de zin van
artikel 2, aanhef en onder f, en evenmin voor de vraag of deze persoon in aanmerking
komt voor toepassing van het gunstige regime van artikel 10, lid 3, van de
gezinsherenigingsrichtlijn.
Deel B
Unieregels inzake het exacte peilmoment ontbreken
32. Ofschoon uit de gezinsherenigingsrichtlijn kan worden afgeleid dat het moment van
binnenkomst niet bepalend is, voorziet de richtlijn niet in een bepaling of nadere regels
waaruit volgt of kan worden afgeleid welk moment dan wel als peilmoment moet worden
8
gehanteerd voor de beoordeling of een alleenstaande minderjarige vluchteling in
aanmerking komt voor het gunstige regime van artikel 10, lid 3, van de
gezinsherenigingsrichtlijn.
33. Bij gebreke van Unieregels op dit punt is het aan de lidstaten om nadere regels op te
stellen met betrekking tot het te hanteren peilmoment. De Uniewetgever heeft de lidstaten
kennelijk een beoordelingsmarge willen laten die lidstaten kunnen benutten binnen de
randvoorwaarden van doeltreffendheid en gelijkwaardigheid (zie vaste rechtspraak sinds
C-33/76, Rewe, en vergelijk C-338/13, Noorzia, punt 14). Binnen deze randvoorwaarden
kunnen lidstaten elk passend moment na de binnenkomst op het grondgebied kiezen.
34. In het hoofdgeding heeft de staatssecretaris het moment waarop de aanvraag om
gezinshereniging werd ingediend als peilmoment gehanteerd bij de beoordeling of de
dochter als alleenstaande minderjarige vluchteling in aanmerking kwam op hereniging
met haar ouders krachtens artikel 10, lid 3, van de richtlijn. Haar ouders hebben recht op
toegang tot en verblijf in Nederland op grond van artikel 10, lid 3, van de richtlijn zo lang
hun dochter jonger is dan achttien jaar op het moment waarop de aanvraag om
gezinshereniging wordt ingediend.
35. Deze keuze voor het moment van aanvraag beantwoordt volgens de Nederlandse regering
aan de eisen van het beginsel van doeltreffendheid. Het hanteren van het moment van
aanvraag als peilmoment, verhindert immers niet de uitoefening van de rechten uit de
richtlijn, noch maakt het de uitoefening van deze rechten moeilijk. Een ouder van een (op
het moment van de aanvraag) meerderjarige vluchteling kan in Nederland – net als de
ouder van andere meerderjarige personen – een beroep doen op de bepalingen van
nationaal recht die zijn gebaseerd op artikel 4, lid 2, onder a, van de richtlijn. Bij de
beoordeling van een dergelijk beroep worden ook artikel 7 van het Handvest en artikel 8
van het EVRM betrokken, op grond waarvan in bijzondere omstandigheden een
meerderjarig kind herenigd kan worden met zijn ouders.
36. De keuze voor het moment van aanvraag doet ook geen afbreuk aan de doelstelling van
artikel 10, lid 3, van de gezinsherenigingsrichtlijn. Die doelstelling is immers dat de
kwetsbare minderjarige vluchteling niet van de steun van zijn ouders verstoken blijft. Nu
de kern van de kwetsbaarheid is gelegen in de minderjarigheid van de vluchteling, vervalt
deze noodzaak als de asielzoeker niet langer minderjarig is. Het doel van artikel 10, lid
9
3, wordt dus ook niet gediend door op grond van deze bepaling een meerderjarig kind te
herenigen met zijn ouders.
37. Bovendien strookt de keuze voor het moment van aanvraag met de beginselen van gelijke
behandeling en rechtszekerheid zoals ook getoetst in de zaak Noorzia (zie punten 17 en
18). De Nederlandse regering erkent dat er verschil in uitkomst kan optreden als gevolg
van de duur van de asielprocedure die (verplicht) aan een aanvraag van een ouder om
gezinshereniging met een vluchteling vooraf gaat. Maar dit verschil is inherent aan het
vereiste in de richtlijn – uitgedrukt als een voorwaarde voor toepassing van de richtlijn –
dat eerst definitief over de asielstatus moet zijn beslist alvorens de richtlijn van toepassing
is (zie artikel 3, lid 2, van gezinsherenigingsrichtlijn).
38. Met betrekking tot de vereisten van het beginsel van gelijkwaardigheid merkt de
Nederlandse regering tot slot op dat de keuze voor het moment van aanvraag ook hieraan
voldoet. In het Nederlandse vreemdelingenrecht geldt immers voor elk soort
verblijfsvergunning als hoofdregel dat deze wordt verleend met ingang van de dag
waarop de vreemdeling heeft aangetoond dat hij aan alle voorwaarden voldoet, maar niet
eerder dan met ingang van de dag waarop de aanvraag is ontvangen (artikel 26 van de
Vreemdelingenwet 2000). Het hanteren van het moment van aanvraag als peilmoment
voor toepassing van artikel 10, lid 3, van de gezinsherenigingsrichtlijn is dus niet
ongunstiger dan het peilmoment voor de beoordeling of aan de voorwaarden voor
andersoortige verblijfstitels (zowel Unierechtelijke als nationaal rechtelijke) wordt
voldaan.
Conclusie
39. Uit het voorgaande volgt dat het aan de lidstaten is om – met inachtneming van de
vereisten van doeltreffendheid en gelijkwaardigheid – te bepalen welk moment de
nationale autoriteiten hanteren als peilmoment voor de beoordeling of een vluchteling als
alleenstaande minderjarige in de zin van artikel 2, aanhef en onder f, in aanmerking komt
voor hereniging met zijn ouders op grond van artikel 10, lid 3, van de
gezinsherenigingsrichtlijn. Het in het hoofdgeding gehanteerde peilmoment van de
aanvraag van een verzoek op grond van artikel 10, lid 3, van de richtlijn voldoet aan de
vereisten van doeltreffendheid en gelijkwaardigheid.
10
III. Conclusie
40. Gelet op het voorgaande geeft de Nederlandse regering het Hof in overweging de
prejudiciële vraag als volgt te beantwoorden:
“De gezinsherenigingsrichtlijn verzet zich tegen het hanteren van het moment van
binnenkomst als moment waarop nationale autoriteiten beoordelen of een vluchteling als
alleenstaande minderjarige in de zin van artikel 2, aanhef en onder f, in aanmerking komt
voor hereniging met zijn ouders op grond van artikel 10, lid 3, van deze richtlijn.
De gezinsherenigingsrichtlijn bepaalt voor het overige niet op welk moment beoordeeld
moet worden of een vluchteling als alleenstaande minderjarige in de zin van artikel 2,
aanhef en onder f, in aanmerking komt voor hereniging met zijn ouders op grond van
artikel 10, lid 3, van deze richtlijn. Het staat lidstaten vrij om dit moment vast te stellen,
waarbij de vereisten van het beginsel van doeltreffendheid en gelijkwaardigheid in acht
moeten worden genomen.
De gezinsherenigingsrichtlijn, met name artikel 10, lid 3, en artikel 2, aanhef en onder
f, daarvan, verzet zich er bijgevolg niet tegen dat een persoon in de leeftijd van jonger
dan 18 jaar die zonder begeleiding in een lidstaat aankomt en die asiel aanvraagt,
gedurende de asielprocedure 18 jaar wordt, asiel met terugwerkende kracht tot de
aanvraagdatum krijgt toegewezen en vervolgens gezinshereniging aanvraagt, niet als een
alleenstaande minderjarige in de zin van artikel 2, aanhef en onder f, in aanmerking komt
voor hereniging met zijn ouders op grond van artikel 10, lid 3, van de
gezinsherenigingsrichtlijn.”
Mielle Bulterman
Marianne Gijzen
Gemachtigden
Den Haag, 10 februari 2017
11