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Ref. Ares(2017)4502654 - 15/09/2017
Brussels, XXX  
[…](2017) XXX draft 
on the application of EU law protecting consumers' interests and safety to issues of Dual 
Quality of products – The specific case of food 
(Text with EEA relevance) 
Two comments: 
- The title to be changed as follows: 
 "Commission Notice on the application of EU food and consumer protection law (…)". 

-   the  term  "quality"is  not  defined  in  the  EU  law.  Therefore,  it  is  suggested  to  replace  it.-
Brussels, XXX  
[…](2017) XXX draft 
on the application of EU law protecting consumers' interests and safety to issues of Dual 
Quality of products – The specific case of food 
(Text with EEA relevance) 

In the EU Single Market, there is a free circulation of goods and services which enables the 
efficient organisation of production and aims to ensure that offer and demand meet in a fair 
and transparent manner for both consumers and business operators. The practice of marketing 
and  selling  goods  under  the  same  brand  that  are  differentiated  in  their  composition  due  to 
factors such as the place of manufacture or  consumer preferences in the destination regions is 
not per se contrary to EU legislation ("differentiation"). 
[Please  note  that  the  above  mentioned  principle  cannot  be  derived  from  these 
The  Commission  has  already  adopted  a  clear  guidance  on  this  issue  for  the 
implementation/application  of  Directive  2005/29/EC1  on  Unfair  Commercial  Practice 
(hereafter  the  UCPD)2:  "Under  the  UCPD,  commercial  practices  marketing  products  with  a 
different composition are not unfair per se. However, the UCPD needs to be considered in cases 
where traders promote a product as having the same quality and composition as the products of 
the relevant brand marketed in other Member States. If such commercial claims are incorrect or 
misleading, they could be considered misleading under Article 6(1)(b) of the UCPD if they could 
cause  the  average  consumer  to  take  a  transactional  decision  that  he  would  not  have  taken 

On  top  of  compliance  with  relevant  EU  food  safety  requirements  ,  ,  the  above  mentioned 
differentiation  practices  should  be  assessed  against  both  EU  food  labelling  (sector-specific) 
rules and the UCPD. As provided in the UCPD and , explained in the UCPD guidance3, the 
UCPD applies as a "safety net" that can complement EU food law (lex specialis principle, see 
Of  particular  importance  are  EU  food  labelling  rules  concerning  food  information  to 
consumers  in  order  to  enable  them  to  make  informed  food  choices.  The  specific  facts  and 
circumstances of each case need to be taken into account.  
The  present  document  is  intended  to  provide  guidance  to  the  national  authorities  on  the 
application  of  the  Regulation  (EU)  No  1169/2011  on  the  provision  of  food  information  to 
consumers and the UCPD. However, it is not legally binding. Only the Court of Justice of the 
European Union is competent to authoritatively interpret Union law.  
1.  Information requirements under Regulation (EU) No 1169/2011 on the provision of 
food information to consumers 
Pursuant  to  the  requirement  in  Article  8  of  Regulation  (EC)  No  178/20024  on  general 
principles and requirements of food law, whereby food law aims at the prevention of practices 
misleading  consumers,  the  Regulation  (EU)  No  1169/2011  on  the  provision  of  food 
information to consumers5 (the Food Information Regulation) puts in place a comprehensive 
legal framework aimed at ensuring not only a high level of protection of health of consumers 
and  their  social  and  economic  interests,  but  also  the  free  movement  of  safe  and  wholesome 
food in the EU Single Market.  
1 [Please insert full reference]. 
2  Guidance  on  the  implementation  /  application  of  Directive  2005/29/EC  on  Unfair  Commercial  Practices 
SWD(2016)163 final, p. 60-61. 
3 Ibid see in particular p. 14-17. 
4 [Please insert full reference]. 
5 [Please insert full reference]. 


To  this  end,  the  Food  Information  Regulation  introduces  a  general  principle  that  food 
information  must  not  be  misleading  and  it  clarifies  the  responsibilities  of  food  business 
operators in relation to the provision of food information.  
In  particular,  food  business  operators  are  first  of  all  required,  by  the  Food  Information 
Regulation to provide clear, accurate and easy to understand information on elements such as 
the  characteristics  of  the  food,  including,  in  particular,  information  as  to  its  nature,  identity, 
properties, composition, quantity, durability, country of origin or place of provenance, method 
of manufacture or production. It also specifies modalities on how food information should be 
provided,  language  requirements,  when  foods  should  indicate  the  presence  of  substances  or 
products  causing  allergies  or  intolerances,  how  nutritional  information  should  be  provided, 
and which criteria apply to the provision of food information on a voluntary basis. 
The Commission has provided specific guidance10 on the application of the rules of the Food 
Information Regulation and is currently updating this guidance to reflect the evolution of food 
production. It also issued a specific guidance as regards information on substances or products 
causing allergies or intolerances by way of Commission Notice C(2017) 4864 final of 13 July 
Food producers and retailers are invited to take this guidance fully into account to ensure that 
they  respect  the  expected  level  of  professional  diligence  in  their  sector  and  good  market 
For  competent  enforcement  authorities,  checking  the  respect  of  the  Food  Information 
Regulation should therefore be the first step in an investigation of the compliant marketing of 
food products. 
2.  Information practices about the characteristics of products under the Unfair 
Commercial Practices Directive 2005/29/EC  
Interplay with food law and in particular the Food Information Regulation) – the lex specialis 
principle and its impact on enforcement 
By  virtue  of  the  lex  specialis  principle  enshrined  in  Article  3(4)  of  the  UCPD,  in  case  of 
conflict  or  overlap  between  the  UCPD  and  sector-specific  provisions  of  EU  law  which 
regulate specific aspects of unfair commercial practices, the sector-specific rules prevail and 
apply  to  those  specific  aspects.  Nonetheless,  the  UCPD  will  continue  to  remain  relevant  to 
assess other possible aspects of the commercial practice which are not covered by the sector-
specific provisions. Thus, the UCPD can usually be applied together with sector-specific EU 
rules in a complementary manner. Since Article 11 of the UCPD requires all Member States 
to  ensure  that  adequate  and  effective  means  exist  to  combat  unfair  commercial  practices,  in 
those Member States where different authorities are responsible for enforcing the UCPD and 
the relevant sector-specific legislation, the authorities should co-operate closely to ensure that 
the findings of their respective investigations into the same trader and/or commercial practice 
are consistent11.  
It is also important to stress that information required by sector-specific EU law in relation to 
commercial  communications,  including  advertising  and  marketing,  is  considered  "material" 
10 DG SANTE please add relevant reference. 
11 See in particular p. 17 of the Guidance on the implementation / application of Directive 2005/29/EC on Unfair 
Commercial Practices. 


under  the  UCPD.12  Material  information  refers  to  key  pieces  of  information  that  business 
operators  are  required  to  provide  to  consumers  to  enable  the  latter  to  take  informed 
transactional  decisions.13  Failing  to  provide  such  material  information  can  qualify  as  a 
misleading commercial practice if the omission can be considered likely to cause the average 
consumer to take a transactional decision he or she would not have taken otherwise.  
For example, the Food Information Regulation requires business operators to provide specific 
information  about  products  such  as  the  quantity  of  certain  ingredients  or  categories  of 
ingredients.  This  is  "material"  information  within  the  meaning  of  Article  7(5)  UCPD.  The 
omission of information could be, after a case-by-case assessment, considered misleading to 
the extent that it is likely to affect the transactional decisions of the average consumer. 
Application of the UCPD  
The  UCPD  operates  as  a  safety  net  ensuring  that  a  high,  common  level  of  consumer 
protection can be maintained in all sectors, complementing and filling gaps in other EU laws. 
The UCPD prohibits any commercial practice if it contains false information or if, in any way, 
it deceives or  is  likely to deceive the average  consumer, even if the information  is  factually 
correct,  in  relation  to  the  main  characteristics  of  the  product  and,  in  either  case,  cause  or  is 
likely to cause him to take a transactional decision that he would not have taken otherwise.  
Assessing  whether  a  commercial  practice  is  in  breach  of  the  UCPD  requires  a  case-by-case 
Marketing goods with the same packaging and branding that are in reality not the same could 
be contrary to the UCPD if it can be showed, on a case-by-case basis, that:  
  consumers have legitimate specific expectations to a product compared to a "reference 
product"[benchmark to be defined];  
  the product significantly deviates from these expectations; 
the  trader  omits  or  fails  to  convey  information  to  consumers  so  that  they  cannot  understand 
thata difference exists;this omission is likely to lead the average consumer to buy a product he 
or she would not have bought otherwise.[The part in yellow should be redrafted in light of the 
comments  made  in  the  cover  note]
To  carry  such  a  case  by  case  assessment  it  could  first  be 
useful to examine in particular the following:  
  the main characteristics of the product that  an average consumer is likely to take into 
account  when  making  its  purchasing  decisionand  that  could  cause  him  to  take  a 
transactional decision that he would not have taken otherwise;  
  [Does  not  seem  to  add  anything  to  the  following  bullet  point]whether  some  main 
characteristics of a specific product have been omitted or are unclear;  
  whether the missing or unclear main characteristics se are likely to alter the average 
consumer transactional decision. 
(i) Characteristics considered by consumers when buying branded products 
12 Article 7(5) UCPD and p. 17-19 of the Guidance on the implementation / application of Directive 2005/29/EC 
on Unfair Commercial Practices. 
13  Articles  7(1)  and  7(2)  UCPD  and  p.  69  of  the  Guidance  on  the  implementation  /  application  of  Directive 
2005/29/EC on Unfair Commercial Practices. 


The existence of one or several branded products in the general offer of a certain category of 
processed  foodstuff  (e.g.  coffees,  chocolates,  teas,  sodas,  etc.)  influences  most  consumers 
when making their choice. The transactional decision of a consumer for a branded product is 
in large part based on his/her perception of what this brand represents for him/her. Concerning 
foods, this is a subjective opinion formed through the sensory experience of each consumer, 
its  dietary  preferences  and  through  factors  such  as  exposure  to  brand  advertising  and  image 
building efforts. 
The average consumer might not purchase a branded product if he or she would have reasons 
to doubt about the accordance of the actual product with his/her perception of what a standard 
product  of  this  brand  should  be.  [Not  clear.  Since  there  is  no  definition  of  a  "standard" 
product, this paragraph should be redrafted or deleted.]
The  difficulty  of  assessing  the  presence  of  possibly  deceptive  elements  in  communication 
about branded products lies in the fact that the perceived "branded" characteristics of a given 
product  are  not  translated  into  an  objective  explicit  description  by  brand-makers.  They  are 
suggested to consumers by various inexplicit communication means and/or generic assertions 
such as "the founder's recipe" etc.  
Studies  made  on  brand  loyalty  demonstrate  that  brands  act  in  the  mind  of  consumers  as  a 
certificate  for  a  controlled  and  constant  quality.  This  explains  why  some  consumers  might 
expect  branded  products  to  be  of  equivalent  quality  if  not  exactly  the  same  wherever  and 
whenever  purchased  and  brand-owners  to  inform  them  when  they  decide  to  change  any 
significant  element  [what  should  be  understood  by  the  terms  "significant  element"?]  of  the 
composition of their products .[Do you have in mind the scenario where the products differ in 
composition  from  one  MS  to  the  other  or  a  change  in  a  particular  MS  compared  to  the 
composition used in that MS so far?]
.  [Can  some  studies  on the  assumptions referred to  in  this  section  be cited so  that the COM 
supports its view that consumers expect products in the internal market to be the same?] 
However,  for  food  and  drink  operators  a  "constant  quality"  does  not  necessarily  mean 
identical  products  across  the  different  markets  [Which  markets?Do  you  mean  in  different 
Member States?].
 Indeed, it is common for food business operators to tailor their products to 
local  consumer  preferences  and  other  conditions.  In  particular,  sensory  optimisations  are 
performed  to  fit  dietary  habits  that  may  be  very  different  from  one  region  to  another. 
Furthermore,  there  may  be  objective  differences  in  sourcing,  due  to  the geographical  and/or 
seasonal availability of raw materials (or specific local requirements), that have an effect on 
the composition and/or taste of products and that are therefore difficult to avoid for producers. 
There  may  also  be  the  introduction  of  new  recipes  to  reflect  technological  progress  or 
nutritional  reformulation  policies,  which  cannot  technically  or  economically  be  done 
simultaneously  in  all  markets.  Finally,  food  business  operators  may  also  adapt  the 
composition of products to the price elasticity of local demand. 
(ii)  Possible  unfair  practices  in  the  marketing  of  differentiated  food  products  in  the  Single 
Insufficient  information  on  differentiation  of  products  marketed  in  different  Member  States 
under the same brand may influence consumers' transactional decisions. 
After  checking  compliance  with  EU  food  law,  when  enforcement  authorities  have  a 
reasonable suspicion[Where does this criterion come from?] after a case-by-case analysis that 
differentiation  practices  of  a  particular  food  business  operator  might  amount  to  unfair 


commercial  practices,  they  might  consider  performing  market  tests  that  involve  product 
comparisons (provided there is objectively a product of reference) across different regions and 
countries.  Such  tests  should  be  carried  out  with  a  robust  harmonised  testing  approach  on 
which the Commission is currently working. The outcome of this work might provide further 
evidence and recommendations to the issue at stake. 
If tests identify food products that have: 
  a seemingly identical presentation; 
  are marketed under the same brand; 
  but have significant differences in composition; 
-  the  enforcement authorities have to  consider,  on a case by case basis, the need  for a 
further  investigation  to  assess  whether  the  products  concerned  were  marketed  in 
compliance  with  the  UCPD,  including  the  requirement  to  behave  according  to 
professional  diligence16  based  on  its  Article  5(2).  In  making  such  assessment,  the 
following  element  could  be  taken  into  account,  based  on  the  concrete  facts  and 
circumstances  of  each  particularcase:    apresentation  of  a  product,  or  its  advertising, 
that would induce or be likely to  induce the average consumer to believe the product 
is the same everywhere in the Single Market while it is not, , provided this causes or is 
likely  to  cause  him  to  take  a  transactional  decision  that  he  would  not  have  taken 
otherwise.  . 
Practical considerations 
In  these  investigations,  UCPD  and  food  law  authorities  should  closely  cooperate  to  ensure 
that  the  findings  of  their  respective  investigations  into  the  same  business  operator  and/or 
commercial practice are consistent. In particular: 
  For  each  food-product,  a  preliminary  check  should  be  done  of  all  requirements  laid 
down under the Food Information Regulation. 
  If  any  of  the  information  required  under  the  above  Regulation  is  either  missing  or 
presented  in  a  misleading  manner,  the  authorities  should  take  the  necessary 
enforcement measure 
Investigation of potentially other unfair commercial practices can take place under the UCPD.  
Cross border cooperation 
As this issue concern practices of business operators across the Single Market and involve a 
cross  border  dimension,  competent  authorities  should  seek  to  conduct  the  above  mentioned 
investigation  in  a  coordinated  manner,  under  the  Consumer  Protection  Cooperation  (CPC) 
Regulation  2004/2006.19  In  particular,  the  CPC  authorities  in  the  Member  States  where 
16 Professional diligence means the standard of special skill and care which a business operator may reasonably 
be  expected  to  exercise  towards  consumers,  commensurate  with  honest  market  practice  and/or  the  general 
principle of good faith in the business operator’s field of activity. It also includes the observance of quality and 
control criteria disclosed by the business operator such as quality certification and other certifications. .[Where 
does this come from
The notion of "professional diligence" encompasses principles which were already well-established in the laws 
of the Member States before the adoption of the UCPD, such as ‘honest market practice’, ‘good faith’ and ‘good 
market  practice’.  These  principles  emphasise  normative  values  that  apply  in  the  specific  field  of  business 
19 [Please insert full reference]. 


consumers may be harmed, in cooperation with the other relevant national authorities of their 
country,  should  seek  to  ask  mutual  assistance  to  the  CPC  authorities  of  the  countries  where 
the business operator is established. If consumers in several countries may be harmed by the 
practices of the same  trader, these  authorities and that  of the trader's country  should seek to 
coordinate  their  investigations.  The  Commission  can  facilitate  this  work  and  funds  may  be 
allocated under the Consumer Programme.