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Ref. Ares(2018)3317693 - 22/06/2018
Federal Ministry of the Interior, Building and Community 
 
 
 
 
20 April 2018 
Event on Democratic Participation and Electoral Matters 
 
25-26 April 2018 
 
Questions to Member States' authorities 
1.  Has your  country  introduced any measures governing the use of  media and social media in 
the context of election campaigns? These measures may include, but not be limited to: 
i.   the observance of election silence period,  
The freedom of expression (Article 5 Subsec. 1 of the Basic Law) and the freedom of political parties 
(Article  21  Subsec.  1  of  the  Basic  Law)  are  essential  elements  of  the  free  democratic  basic  order. 
Article 21 Subsec. 1 of the Basic Law guarantees political parties the right of free establishment and 
participation in the formation of the political will, including the freedom of campaigning (cf. Federal 
Constitutional Court’s Judgment of 27 February 2018, 2 BvE 1/16). There is no general silence period 
before elections in Germany. During polling hours however no influence may be exerted on voters by 
word, sound, writing or image and no signatures may be collected in or around the building in which 
the polling station is located  as well as directly  in front of the entrance to the building (Section 32 
Subsec. 1 of the Federal Election Act).  
ii.  prohibition of disinformation (fake news) 
The Act to Improve Enforcement of the Law in Social Networks (Network Enforcement Act, NetzDG) 
entered  into  force  on  1  October  2017.  The  new  law  defines  binding  standards  for  effective  and 
transparent  complaints management,  which  ensure that  social  networks  process  complaints  about 
specific unlawful content more effectively. Amongst other things, the law requires the take down or 
blocking  of hate crime, criminally  punishable fake  news  and  other unlawful content  within specific 
time  frames.  With  regard  to  manifestly  unlawful  content,  the  content  needs  to  be  checked  and 
removed  within  24  hours  of  receiving  a  user  complaint.  With  regard  to  unlawful  content,  a  social 
network in general needs to respond within 7 days; however there are some exceptions where the 
networks have more time. Systemic failure can result in a fine of up to EUR 50 million. It is important 
to note that the act only covers illegal fake news, i.e. content that constitutes an offense according to 
the  German  Criminal  Code,  e.g.  insults,  defamations,  intentional  defamation  and  holocaust  denial. 
No new offenses were created so far to deal with the phenomenon of fake news.  
iii.  equal representation of candidates 
Section 5 of the Act on Political Parties states that where a public authority makes facilities available 
to  political  parties  or  provides  them  with  other  public  contributions  and  services,  equal  treatment 
shall  be  accorded  to  all  political  parties.  Pursuant  to  Section  42  Subsec.  2  of  the  Interstate 
Broadcasting Agreement any political party taking part in elections for the German Bundestag or in 
the election of candidates from the Federal Republic of Germany for the European Parliament shall, 
subject to cost reimbursement, be granted a reasonable amount of transmission time if at least one 
state list or one electoral list has been approved for that party. However neither the Political Parties 
Act nor the Interstate Broadcasting Agreement is applicable to social media platforms. 

iv.  financial  rules  on  campaigning  and  especially  advertising  limitations,  awareness  campaigns 
or bypassing the established financial limits.  
There  are  no  statutory  limitations  and  no  government  regulations  of  the  way  parties  decide  to 
conduct their election campaigns and citizens make use of their basic rights of freedom of expression 
and  political  participation.  Owing  to  the  freedom  of  political  parties  enshrined  in  the  Constitution 
(Article 21 of the Basic Law) and the right contained therein of citizens to be active in and for political 
parties,  there  are  no  statutory  limitations  by  the  state  to  the  amount  of  legal  donations  and 
campaign  expenditure.  The  Constitution  and  the  Political  Parties  Act  however  provide  for  total 
transparency of party finances and sources of party income without limitation to election campaigns 
by annual public statements of accounts for all parties publicised by the President of the Bundestag 
that must contain the expenditure spent on election campaigns (Section 24 Subsec. 5 No. 2 c). 
If  so,  please  briefly  list  such  measures  and  explain  possible  exemptions  for  example  for  social 
media. If not, is your country currently considering introducing such measures in the future and 
for which media? 

See above. 
2.  Is there any existing case law in your country or relevant opinions of the electoral commission 
regarding  the  use  of  media,  and  of  social  media  platforms,  during  election  period?  If  so, 
please provide an overview. 

Public  and  private  broadcasting  in  TV  and  radio  provides  for  a  certain  amount  of  time  to  present 
themselves to the electorate for all parties taking part in an election. There is case law concerning 
the scope of access to free advertisement in public and private broadcasting. These cases are decided 
by the courts, not by the electoral commission. The Political Parties Act provides in accordance with 
decisions of the Federal Constitutional Court that where a public authority makes facilities available 
to  political  parties  or  provides  them  with  other  public  contributions  and  services,  equal  treatment 
shall  be  accorded  to  all  political  parties.  The  extent  to  which  such  facilities  or  services  will  be 
provided  may  be  scaled  in  accordance  with  the  respective  importance  of  the  various  parties 
measured by their electoral performance in recent elections.  
The  broadcasting  operator  is  essentially  limited  to  control  whether  the  content  is  even  election 
advertising  and  whether  the  advertising  is  an  evident  violation  of  general  laws,  especially  criminal 
law. 
There is no limitation to additional purchased advertisements. Political advertisements purchased by 
private  persons  are  considered  as  party  donations  and  must  be  declared  as  such  in  the  annual 
statements of account of the party if they are launched in collaboration with the party. 
3.  Has your country introduced any transparency or disclosure requirements for political entities 
advertising online in general and social media in particular? Do political digital ads have to be 
explicitly labelled with an imprint? Does the funding and provenance of these ads have to be 
clearly displayed? 

Specific  laws  are  applicable  in  the  area  of  marketing  and  advertising  (not  just  for  political  entities 
advertising online),  in  particular  provisions  from the Telemedia  Act  (Telemediengesetz  -  TMG),  the 

Interstate Broadcasting Treaty (Rundfunkstaatsvertrag - RStV) and from the Unfair Competition Act 
(Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb - UWG) are relevant. 
Section  58  Subsec.  1  Interstate  Broadcasting  Treaty  requires  that  “advertising  shall  be  clearly 
recognizable  as  such  and  shall  be  distinctly  separate  from  the  other  parts  of  the  offers  provided. 
Advertising shall not use subliminal techniques. “ 
According to Section 6 Subsec. 1 No. 1 and 2 Telemedia Act (1) commercial electronic communication 
has  to  be  clearly  recognizable  as  such  and  (2)  the  natural  or  legal  person,  on  whose  account  the 
commercial communication is happening, has to be clearly identifiable.  
Section 6 Telemedia Act serves the purpose of transparency in electronic communication. It is based 
on the principle of separation of information and advertisement and implements Article 6 of the e-
Commerce Directive (2000/31/EC). 
The  benchmark  for  the  recognisability  as  advertisement  is  the  average  user.  Whether  the 
advertisement  is  recognisable  as  such  depends  on  the  concrete  design  and  implementation of  the 
advertisement.  If  the  average  user  is  not  able  to  immediately  recognize  that  a  given  content 
constitutes commercial communication, the content needs to be labelled as advertisement. 
To  fulfil  the  requirement  that  the  natural  or  legal  person,  on  whose  account  the  commercial 
communication  is  happening,  has  to  be  clearly  identifiable,  it  is  sufficient  that  the  name  of  the 
natural or legal person or the (company) logo is visible on the advertisement, or that the information 
can be reached permanently and without much technical effort, e.g. via a link on the same webpage. 
The Constitution and the Political Parties Act provide for transparency of party finances and sources 
of party income without limitation to election campaigns by annual public statements of accounts for 
all parties publicised by the President of the Bundestag and that must contain the expenditure spent 
on election campaigns (Section 24 Subsec. 5 No. 2 c). 
There are considerations on federal states level to introduce a fine-enforced labeling requirement in 
the  Interstate  Broadcasting  Treaty  regarding  the  use  of  social  bots  in  social  networks.  On  federal 
level there are considerations to assess whether the providers of social networks located in Germany 
and third countries should be obliged to label content which is created or distributed by social bots. 
4.  In which way do you monitor the application of relevant provisions of national election laws 
or  other  above  mentioned  measures?  Which  authority  covers  political  ads  (i.e.  advertising 
authority  or  other  authorities)?  Have  you  started  to  develop  online  archives  of  political 
adverts? 

Under the free  and  democratic order  of the Basic Law it is not  for the government to establish an 
authority to control parties, the political activities of its citizens or the conduct of political campaigns. 
Where  infringements  of  the  laws  (i.e.  penal  laws  against  libel,  infringements  on  personal  honour, 
damages, misconduct under the state statutes regulating misconduct of the free press) occur it is for 
the law enforcement agencies and the penal and civil courts to sanction legal misconduct. Where the 
rules of party financing set up in the Political Parties Act are ignored or broken it is in the authority of 
the President of the Bundestag to apply sanctions under the Political Parties Act. There is no  state 
agency that collects and controls advertisements in election campaigns. The scrutiny of elections and 

of  infringements  on  electoral  law  is  within  the  responsibility  of  the  Bundestag  and  its  electoral 
scrutiny committee under the supervision by the Federal Constitutional Court. 
5.  Would you consider a possible role for National Statisticians to play in formal fact checking 
during elections, at least of certain materials where statistical data is at the core?  
All  state  bodies  have  to  refrain  from  any  intervention  into  the  electoral  process  and  electoral 
campaigns.  That  also  applies  for  national  statisticians.  The  national  statistics  office  and  all 
government officials can make public statements concerning statistical facts. In a free democracy it is 
however neither for government officials nor for objective and independent statisticians offices, but 
for the electorate to judge the validity and soundness of political arguments and electoral campaigns. 
Where infringements of the ordinary law of the land occur remedy is to be sought before the courts. 
6.  Given the importance of freedom of expression in election campaigning and the democratic 
process, what is in your view the balance between formal regulation and self-regulation? 
Any state measures must respect the process of a free and open formation of the will and opinion of 
the people (Federal Constitutional Court’s Judgment of 10 June 2014, 2 BvE 4/13). When exercising 
their  power  to  inform  and  to  maintain  public  relations,  state  bodies  are  obliged  to  observe  the 
principle  of  neutrality  towards  political  parties.  In  regard  to  election  campaigns  of  political  parties 
they have to observe utmost restraint (Federal Constitutional Court’s Judgment of 2 March 1977, 2 
BvE 1/76). Under the Constitution, the Federal Government may not identify with individual parties 
and may not make  use of  the  available means and possibilities  in their  favour or at their  expense. 
When the Federal Government explains its policies and refutes objections thereto, it may not use this 
as an opportunity to  advertise for governing parties or to fight opposition parties.  Instead, it must 
restrict itself to explaining its political decisions and to deal with objections thereto in an objective, 
facts-based manner. Like all state action, the Federal Government’s information and public relations 
activities are subject to the requirement of objectivity. This does not exclude rejections of incorrect 
representations  of  facts  or  of  discriminating  value  judgments.  (Federal  Constitutional  Court’s 
Judgment of 27 February 2018, 2 BvE 1/16).  
Fundamental  rules  for  a  fair  conduct  of  electoral  campaigns  have  been  agreed  upon  in  informal 
agreements  among  the  major  parties.  The  general  law  of  the  land  sets  limits  to  the  freedom  of 
expression.  In  a  free  and  democratic  society  it  is  for  the  electorate  to  judge  the  validity  and 
soundness of political arguments and electoral campaigns. 
7.  The  use  of  third  party  data  sources  by  political  parties  is  increasing  significantly  -  from 
companies  such  as  Experian,  Axiom  etc.   These  data  sources  are  then  linked  to  electoral 
registers.  There are significant issues around transparency and whether the public are aware 
of this.  What in your view can be done to make the public more aware of how data is used in 
campaigning? 

Companies  or  political  parties  do  not  receive  personal  data  from  the  electoral  registers.  Political 
parties may however receive limited information about personal data from the population registers. 
Acknowledging  the  interest  of  political  parties,  associations  of  voters  and  other  nominated 
candidates  in  obtaining  information  in  the  run-up  to  elections  and  voting,  Section  50  (1)  of  the 
Federal Act on Registration permits the communication of information about names, academic titles 

and postal addresses of groups of eligible voters without any particular preconditions. Age is the only 
criterion  defining  the  composition  of  any  group  of  people  for  whom  this  information  may  be 
communicated. Hence, communicable information from the population register relates to groups of 
eligible  voters  of  a  particular  age  (e.g.  junior  voters,  older  persons  or  other  groups  of  voters  of  a 
particular age group). It is not permissible to retrieve information based on gender or marital status. 
Apart  from  the  aforementioned  information,  it  is  not  permissible  to  communicate  any  other 
information in the context of elections or voting. Information about a person’s eligibility to vote and 
their belonging to a certain age group to which the communicated information  relates is implicitly 
communicated. The person  or body to  whom the  data are  released  is  permitted  to use these data 
only for advertising for an election or vote referred to in the information request and must delete or 
destroy them no later than one month after the election or vote.  
Section 50 (1) of the Federal Act on Registration does not apply to requests for information from the 
population  register  by  any  third  party.  In  accordance  with  Section  46  of  the  Federal  Act  on 
Registration, third parties may request information about a number of unidentified persons (groups 
of  people);  for  the  composition  of  such  groups,  only  certain  criteria  may  be  used.  The  third  party 
must  also  demonstrate  that  there  is  a  public  interest  in  such  information.  Economic  interests  of 
individuals  or  businesses  are  not  considered  a  public  interest  in  the  meaning  of  Section  46  of  the 
Federal Act on Registration. 
8.  Has  your  national  data  protection  authority  issued  guidance  on  personal  data  processing, 
including with regards to social media, in the context of election campaigns? 
As  provisions  in  national  legislation,  which  implement  the  Member  States’ obligation  under  Article 
14(3) TEU and Article 39 of the Charter of Fundamental Rights of the EU (CFREU), must be considered 
to be implementing EU law within the meaning of Article 51(1) CFREU (cf. Judgment of the Court of 
Justice of 6 October 2015, Thierry Delvigne v Commune de Lesparre-Médoc, Préfet de la Gironde, C-
650/13, EU:C:2015:648, paragraph 33), the Regulation of the European Parliament and of the Council 
of 27 April 2016 on the protection of natural persons with regard to the processing of personal data 
and on the free movement of such data, and repealing Directive 95/46/EC (General Data Protection 
Regulation) applies to the processing of personal data in regard to the Election of Members of the 
European Parliament from the Federal Republic of Germany. 
9.  Does  the  electoral  commission  in  your  country  have  any  specific  collaboration  with  data 
protection  authorities  with  regard  to  the  issues  discussed  above?  Is  this  collaboration 
formalised in any way (e.g. through a Memorandum of Understanding or similar)?  

In case the election is threatened by fake news spread nationwide and the technical connection of 
the  Federal  Returning  Officer  breaks  down,  there  is  an  agreement  that  the  Federal  Office  of  Civil 
Protection and Disaster Assistance transmits announcements of the Federal Returning Officer to the 
population  via  secure  channels  of  communication.  In  collaboration  with  the  federal  authority 
responsible for IT security, the Federal Returning Officer has furthermore taken measures and issued 
guidelines for the federal states to  prevent manipulation  of the election  through interference with 
the electoral process.