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Ref. Ares(2017)4563233 - 19/09/2017
EUROPEAN COMMISSION 
 
 
 
  LEGAL SERVICE 
 
Brussels, 18 September 2017 
Sj.h(2017) 5134843 
 
 
TO THE PRESIDENT AND MEMBERS OF THE COURT OF JUSTICE 
 
OBSERVATIONS 
 
Submitted,  by  the  EUROPEAN  COMMISSION,  represented  by  Christoph  HERMES 
and Emmanuel MANHAEVE, both members of its Legal Service, acting as agents, with 
an  address  for  service  at  the  Legal  Service,  Greffe  contentieux,  BERL  1/169,  1049 
Brussels, and consenting to service by e Curia, in 
 
 
 
Case C-323/17 
People Over Wind and Sweetman 
 
 
 
on  a  request  for  a  preliminary  ruling  pursuant  to  Article  267  TFEU  by  the  Irish  High 
Court  concerning  the  interpretation  of  Article  6(3)  of  Council  Directive  92/43/EEC  of 
21 May 1992 on the conservation of natural habitats and of wild fauna and flora. 
 
 
 
Commission européenne/Europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIQUE/BELGIË - Tel. +32 22991111 


 
I. 
LEGAL CONTEXT 
1. 
EU law 
1. 
Article  6(3)  of  Directive  92/43/EEC  on  the  conservation  of  natural  habitats  and  of 
wild fauna and flora1 (hereinafter "the Habitats Directive") provides. 
"Any plan or project not directly connected with or necessary to the management 
of the site but likely to have a significant effect thereon, either individually or in 
combination  with  other  plans  or  projects,  shall  be  subject  to  appropriate 
assessment  of  its  implications  for  the  site  in  view  of  the  site's  conservation 
objectives. In the light of the conclusions of the assessment of the implications for 
the  site  and  subject  to  the  provisions  of  paragraph  4,  the  competent  national 
authorities shall agree to the plan or project only after having ascertained that it 
will  not  adversely  affect  the  integrity  of  the  site  concerned  and,  if  appropriate, 
after having obtained the opinion of the general public." 

2. 
Irish law 
2. 
According to the national court, development consent in Ireland is largely regulated 
by the Planning and Development Acts and regulations made under these acts. The 
competent authority is the local planning authority. Its decisions can be appealed to 
An Bord Pleanala, the national planning appeals board. 
3. 
Certain types of development are classified as "exempted development", and do not 
require consent under the Planning and Development Acts. 
4. 
An  example  of  exempted  development  is  "[t]he  carrying  out  by  any  undertaker 
authorised to provide an electricity service of development consisting of the laying 
underground  of  mains,  pipes,  cables  or  other  apparatus  for  the  purposes  of  the 
undertaking." 
5. 
The national  court sets out that, by way of exception, a development  which comes 
within the categories of "exempted development" may nevertheless require consent 
under  the  Planning  and  Development  Acts  where  an  appropriate  assessment  under 
Article  6(3)  of  the  Habitats  Directive  is  required.  In  the  view  of  the  Commission, 
this statement seems to refer to Section 4(4) of the Planning and Development Act2 
which provides in relevant part that 
                                                 
1   Council  Directive  92/43/EEC  of  21  May  1992  on  the  conservation  of  natural  habitats  and  of  wild 
fauna and flora (OJ L 206, 22.7.1992, p. 7). 
2   Planning  and  Development  Act  2000  (updated  to  9  August  2017),  available  at 
http://revisedacts.lawreform.ie/eli/2000/act/30/revised/en/pdf?annotations=true 


"(…)  development  shall  not  be  exempted  development  if  (…)  an  appropriate 
assessment of the development is required". 

6. 
The national court then quotes inter alia Article 42(6) of the European Communities 
(Birds and Natural Habitats) Regulations 20113 which states: 
"The  public  authority  shall  determine  that  an  Appropriate  Assessment  of  a  plan 
or project is required where the plan or project is not directly connected with or 
necessary  to  the  management  of  the  site  as  a  European  Site  and  if  it  cannot  be 
excluded,  on  the  basis  of  objective  scientific  information  following  screening 
under  this  Regulation,  that  the  plan  or  project,  individually  or  in  combination 
with other plans or projects, will have a significant effect on a European site." 

II.   DISPUTE IN THE MAIN PROCEEDINGS AND QUESTION REFERRED 
7. 
The national court gives the following account of facts and procedure. 
8. 
The proceedings before the national court concern grid connection cable works for a 
proposed windfarm. 
9. 
The  proposed  windfarm  development  lies  upstream  from  the  River  Barrow  and 
River Nore Special Area of Conservation (SAC). One of the qualifying interests for 
the  River  Barrow  and  River  Nore  SAC  is  the  Nore  freshwater  pearl  mussel 
(Margaritifera  Durrovensis)  which  is  listed  in  Annex  II  and  Annex  V  of  the 
Habitats  Directive.  The  Nore  freshwater  pearl  mussel  is  a  critically  endangered 
species. It is found only in a stretch of the River Nore. The extant adult population 
of the Nore freshwater pearl mussel is estimated to be as low as 300, having been as 
high  as  20.000  individual  mussels  in  1991.  The  life  span  of  each  mussel  is 
somewhere  between  70  to  100  years,  but  the  Nore  freshwater  pearl  mussel  is  not 
known  to  have  reproduced  itself  in  the  River  Nore  since  1970.  There  is  general 
agreement that the habitat of the species is currently unsuitable by reason of the high 
sedimentation of the river stratum to which the creature is distinctly vulnerable. All 
recent mussel monitoring surveys have confirmed the high level of sedimentation at 
the relevant stretch of the River Nore. According to a Court of Appeal judgment in 
previous proceedings which did not concern the grid connection works but the wind 
farm as such, 68% of the windfarm site drains to the Nore freshwater pearl mussel 
population  which  creates  the  concern  that  run-off  from  the  construction  activities 
would contain high levels  of sediment  which would  ultimately seep into  the Nore, 
                                                 
3   S.I. No. 477/2011 - European Communities (Birds and Natural Habitats) Regulations 2011, available 
at http://www.irishstatutebook.ie/eli/2011/si/477/made/en/print 


thereby placing further pressure on any already endangered species located with the 
SAC. 
10.  The windfarm developer obtained a screening report for the planned grid connection 
works which concluded inter alia: 
a)  In  the  absence  of  protective  measures,  there  is  potential  for  the  release  of 
suspended  solids  into  waterbodies  along  the  proposed  route,  including 
directional drilling locations. 

b)  With  regards  to  Freshwater  Pearl  Mussel  (FPM),  if  the  construction  of  the 
proposed  cable  works  was  to  result  in  the  release  of  silt  or  pollutants  such  as 
concrete into the pearl mussel population area of river through the pathway of 
smaller streams or rivers, there would be a negative impact on the pearl mussel 
population.  Sedimentation  of  gravels  can  prevent  sufficient  water flow  through 
the gravels, starving juvenile FPM of oxygen.
 (see para. 26 of the referral) 
11.  On the basis of the rather succinct description by the national court, it seems that the 
screening  report  went  on  to  analyse  certain  "protective  measures".  The  national 
court does not set out precisely what these protective measures are but indicates that 
"[t]he protective measures are not as stringent as those required by condition 17(k) 
of the planning permission for the wind farm" (see para. 27 of the referral). 
12.  The planning permission for the wind farm had been granted subject to conditions. 
One of these, condition 17(k), provides: 
"The  construction  of  the  development  shall  be  managed  in  accordance  with  a 
Construction  Management  Plan,  which  shall  be  submitted  to,  and  agreed  in 
writing with, the planning authority prior to commencement of development. This 
plan shall provide details of intended construction practice for the development, 
including ... (k) means to ensure that surface water run-off is controlled such that 
no silt or other pollutants enter water courses... " 
(see para. 10 of the referral) 
13.  Based  on  the  aforementioned  screening  report,  a  "programme  manager"  made  the 
following recommendation to the developer of the wind farm with regard to the grid 
connection works: 
"As set out in detail in the RPS appropriate assessment screening report, on the 
basis  of  the  findings  of  that  report  and  in  light  of  the  best  scientific  knowledge, 
the  grid  connection  works  will  not  have  a  significant  effect  on  the  relevant 
European sites in light of the conservation objectives of the European sites, alone 
or in combination with the Cullenagh wind farm and other plans or projects, and 
an  appropriate  assessment  is  not  required.  This  conclusion  was  reached  on  the 
basis  of  the  distance  between  the  proposed  Cullenagh  grid  connection  and  the 
European sites,  and the  protective measures that have been built  into the works 
design of the project." 
(see para. 28 of the referral) 
14.  The  developer  endorsed  this  recommendation  and  determined,  on  the  basis  of  the 
"protective  measures"  referred  to  in  the  screening  assessment,  that  an  appropriate 


assessment  was  not  required.  Consequently,  the  developer  contends  in  front  of  the 
national  court that the grid  connection works are  exempted development  under the 
Planning  and  Development  Act  so  that  there  is  no  need  to  obtain  a  planning 
permission from the local planning authority. 
15.  The High Court seeks the opinion of the Court of Justice on the following question: 
Whether, or in what circumstances, mitigation measures can be considered when 
carrying  out  screening  for  appropriate  assessment  under  Article  6(3)  of  the 
Habitats Directive? 

III.  CONSIDERATION OF THE QUESTION REFERRED 
16.  With  its  question,  the  national  court  asks  in  essence  whether  Article  6(3)  of  the 
Habitats Directive can be interpreted as meaning that the determination of whether a 
plan or project must be subject to appropriate assessment of its implications for the 
relevant  site  (in  practice  often  referred  to  as  "screening"4)  can  take  into  account 
protective measures which aim at avoiding or reducing adverse effects on the site (in 
practice often referred to as "mitigation measures"). 
17.  The question appears relevant for the main proceedings and therefore admissible. If 
Article 6(3) of the Habitat Directive had to be interpreted as not allowing taking into 
account mitigation measures at the screening stage, Section 4(4) of the Planning and 
Development Act and Section 42 of the European Communities (Birds and Natural 
Habitats)  Regulations  2011,  which  are  relevant  for  the  main  proceedings,  would 
need  to  be  interpreted  in  conformity  with  this  meaning.  In  that  case,  the  condition 
under  Section  4(4)  of  the  Planning  and  Development  Act  that  "an  appropriate 
assessment of the development is required" could not be excluded on the basis of the 
argument that the screening denies the need of an appropriate assessment because of 
mitigation measures. Equally, Section 42 of the European Communities (Birds and 
Natural Habitats) Regulations 2011 would need to be interpreted such that  consent 
for a plan or project cannot be given if the requirement of an appropriate assessment 
is denied because of mitigation measures. 
18.  Before  addressing  the  question  of  the  relationship  of  mitigation  measures  and 
screening,  the  Commission  will  first  set  out  the  structure  of  Article  6(3)  of  the 
Habitats Directive and the concepts of screening and appropriate assessment. 
                                                 
4   See  e.g.  Commission  guidance  document  "Assessment  of  plans  and  projects  significantly  affecting 
Natura 
2000 
sites", 
available 
at 
http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/natura_2000_assess_en.pdf, 
p. 17-23.  


Structure of Article 6(3) of the Habitats Directive 
19.  Article 6(3) of the Habitats Directive provides. 
"Any plan or project not directly connected with or necessary to the management 
of the site but likely to have a significant effect thereon, either individually or in 
combination  with  other  plans  or  projects,  shall  be  subject  to  appropriate 
assessment  of  its  implications  for  the  site  in  view  of  the  site's  conservation 
objectives. In the light of the conclusions of the assessment of the implications for 
the  site  and  subject  to  the  provisions  of  paragraph  4,  the  competent  national 
authorities shall agree to the plan or project only after having ascertained that it 
will  not  adversely  affect  the  integrity  of  the  site  concerned  and,  if  appropriate, 
after having obtained the opinion of the general public." 

20.  The Court observed that this provision prescribes two stages: 
"The first, envisaged in the provision’s first sentence, requires the Member States 
to carry out an appropriate assessment of the implications for a protected site of 
a plan  or  project  when there is  a likelihood that the plan  or project  will have a 
significant  effect  on  that  site  (see,  to  this  effect,  Waddenvereniging  and 
Vogelbeschermingsvereniging, paragraphs 41 and 43).  

(…) 
The second stage, which is envisaged in the second sentence of Article 6(3) of the 
Habitats  Directive  and  occurs  following  the  aforesaid  appropriate  assessment, 
allows  such  a  plan  or  project  to  be  authorised  on  condition  that  it  will  not 
adversely  affect  the  integrity  of  the  site  concerned,  subject  to  the  provisions  of 
Article 6(4)."5
 
21.  The present case only concerns the first stage. Within this first stage, one needs to 
distinguish  two  questions,  i.e.  whether  an  appropriate  assessment  must  be  carried 
out (this is the so-called "screening") and how any necessary appropriate assessment 
has  to  be  carried  out.  The  present  case  concerns  the  first  question  and,  more 
particularly, the question which role mitigation  measures  can play at  the screening 
stage. 
Screening 
22.  Article 6(3) of the Habitats Directive and the case-law of the Court interpreting this 
provision  do  not  explicitly  use  the  term  "screening".  However,  Article  6(3)  of  the 
Habitats  Directive  clearly  stipulates  that  the  requirement  for  an  appropriate 
assessment depends on two conditions, one negative and one positive. 
                                                 
5   Case C-258/11, Peter Sweetman, EU:C:2013:220, paras. 29-31. 


23.  The  negative  condition  is  that  the  plan  or  project  in  question  is  "not  directly 
connected with  or necessary to  the management of the site".  If a plan or  project  is 
directly connected with or necessary to the management of the relevant site, there is 
no  need  for  an  appropriate  assessment.  In  the  present  case,  it  is  clear  that  the 
planned grid connection works are unrelated to the management of the site. 
24.  The  positive  condition  is  that  the  plan  or  project  is  "likely  to  have  a  significant 
effect" on the site. The Court formulated this condition as follows in the Waddenzee 
judgment: 
"The requirement for an appropriate assessment of the implications of a plan or 
project  is  thus  conditional  on  its  being  likely  to  have  a  significant  effect  on  the 
site"
.6 
25.  As  the  Court  clarified  in  the  same  judgment,  the  "likelihood"  of  such  significant 
effects does not presume certainty as to the existence of such effects but rather "that 
there be a probability or a risk that [the plan or project] will have significant effects 
on the site concerned ".7 
26.  The  Court  went  on  to  state  that,  in  the  light  of  the  precautionary  principle  and  the 
purpose of the Habitats Directive, "such a risk exists if it cannot be excluded on the 
basis of objective information that the plan or project will have significant effects on 
the site concerned". According to the Court, this "implies that in case of doubt as to 
the absence of significant effects such an assessment must be carried out".8 
27.  The  case-law  of  the  Court  gives  some  illustration  which  type  of  "objective 
information" would be relevant for assessing significant effects of a plan or project 
on a given site. Thus, the Court held that 
"[w]here  a  plan  or  project  (…)  is  likely  to  undermine  the  site's  conservation 
objectives,  it  must  be  considered  likely  to  have  a  significant  effect  on  that  site. 
The  assessment  of  that  risk  must  be  made  in  the  light  of,  in  particular,  the 
characteristics and specific environmental conditions of the site concerned".

28.  In  sum,  screening  of  whether  an  appropriate  assessment  is  required  must  consider 
whether a plan or project is "likely to have a significant effect" on the site. This is 
                                                 
6   Case C-127/02, Waddenzee, EU:C:2004:482, para. 40. 
7   Case C-127/02, Waddenzee, EU:C:2004:482, para. 43. 
8   Case C-127/02, Waddenzee, EU:C:2004:482, para. 44. 
9   Case  C-127/02,  Waddenzee,  EU:C:2004:482,  para.  44;  Case  C-258/11,  Peter  Sweetman
EU:C:2013:220, para. 30. 


the  case  if  such  significant  effects  cannot  be  excluded  on  the  basis  of  objective 
information. Such objective information may include the characteristics and specific 
environmental conditions of the site (e.g. the vulnerably of its habitats and species), 
the  site's  conservation  objectives  or  features  of  the  plan  or  project,  such  as  its 
magnitude  of  impact,  type,  extent,  duration,  intensity,  timing,  probability, 
cumulative effects.10 
Appropriate assessment 
29.  If  significant  effects  on  the  site  cannot  be  excluded  on  the  basis  of  objective 
information, Article 6(3) 1st sentence of the Habitats Directive provides that the plan 
or project "shall be subject to appropriate assessment of its implications for the site 
in view of the site's conservation objectives". The context of the second sentence of 
Article  6(3)  of  the  Habitats  Directive  indicates  that  the  purpose  of  the  appropriate 
assessment is to enable the relevant national authorities to "ascertain[] that [the plan 
or project] will not adversely affect the integrity of the site concerned". 
30.  There  is  a  large  body  of  jurisprudence  on  which  requirements  an  appropriate 
assessment  under  Article  6(3)  of  the  Habitats  Directive  has  to  fulfil.  The  Court 
summarized in its judgment Lesoochranárske zoskupenie II
"It  should  be  noted  first  of  all  that,  under  Article 6(3)  of  Directive  92/43,  an 
appropriate  assessment  of  the  implications  of  a  plan  or  project  for  the  site 
concerned  implies  that,  prior  to  its  approval,  all  aspects  of  that  plan  or  project 
which can, by themselves or in conjunction with other plans or projects, affect the 
site’s conservation objectives must be identified in the light of the best scientific 
knowledge  in  the  field.  The  competent  national  authorities  are  to  authorise  an 
activity  on  the  protected  site  only  if  they  have  made  certain  that  it  will  not 
adversely  affect  the  integrity  of  that  site.  That  is  the  case  where  no  reasonable 
scientific doubt remains as to the absence of such an effect (see to that effect, in 
particular,  judgments  of  24 November  2011,  Commission  v  Spain,  C-404/09, 
EU:C:2011:768,  paragraph 99,  and  of  14 January  2016,  Grüne  Liga  Sachsen 
and Others, C-399/14, EU:C:2016:10, paragraphs 49 and 50)."11
 
31.  The  Court  clarified  in  the  Briels  judgment  that  the  competent  national  authorities, 
when  carrying  out  the  appropriate  assessment  under  Article  6(3)  of  the  Habitats 
Directive, can 
                                                 
10   For more details, see Commission guidance document "Assessment of plans and projects significantly 
affecting 
Natura 
2000 
sites", 
available 
at 
http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/natura_2000_assess_en.pdf, 
p. 17-23. 
11   Case C-243/15, Lesoochranárske zoskupenie II, EU:C:2016:838, para. 42. 


"tak[e] into account the protective measures forming part of that project aimed at 
avoiding or reducing any direct adverse effects for the site".12 

32.  Whereas the Court stressed in the Orleans judgment that "the wording of Article 6 of 
the  Habitats  Directive  contains  no  reference  to  any  concept  of  'mitigating 
measure'"13,  the  Court,  for  example  in  the  following  judgment  in  Commission  v 
Germany  (Moorburg),  did  not  exclude  that  such  protective  measures  can  be  taken 
into account as part of the appropriate assessment under Article 6(3) of the Habitats 
Directive.  These  types  of  protective  measures  are  in  practice  often  referred  to  as 
"mitigation"  or  "mitigating"  measures.  The  Court  stressed  that,  by  contrast, 
protective measures "aimed at compensating for the negative effects" of a project on 
the site concerned cannot be taken into account as part of the appropriate assessment 
under this provision.14 This jurisprudence has been confirmed in the cases  Orleans 
and Commission v Germany (Moorburg).15 
33.  The Commission would like to highlight that all of these cases concern the question 
whether the protective measures in question could be taken into account at the stage 
of appropriate assessment. None concerned the screening stage. 
Mitigation measures and screening 
34.  The  referring  court  wants  to  know  whether  mitigation  measures  can  be  taken  into 
account  not  only  within  the  appropriate  assessment,  but  already  at  the  screening 
stage.  
35.  In the view of the Commission, this question must be answered in the negative for 
the following reasons. 
36.  First, the purpose of screening is to determine whether an appropriate assessment is 
required.  An  appropriate  assessment  is  not  required  if  one  can  demonstrate  on  the 
basis  of  objective  information  that  significant  effects  on  the  site  concerned  can  be 
excluded with certainty. Thus, a screening would for example justify not conducting 
an  appropriate  assessment  if  the  distance  between  the  plan  or  project  and  the  site 
and  the  absence  of  distant  effects  (e.g.  via  water  bodies)  allows  excluding 
                                                 
12   Case C-521/12, Briels, EU:C:2014:330, para. 28.  
13   Joined Cases C-387/15 and C-388/15, Orleans, EU:C:2016:583, para. 57. 
14   Case C-521/12, Briels, EU:C:2014:330, para. 29. 
15   Joined Cases C-387/15 and C-388/15, Orleans, EU:C:2016:583, para. 48; Case C-142/16, Commission 
v Germany (Moorburg), EU:C:2017:301, para.34. 

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significant effects on the site. Another example would be a project that by its nature 
cannot  have  any  significant  impact  on  the  habitats  and  species  addressed  by  the 
conservation objectives of the site. 
37.  This is very different from the situation in the present case. As the screening report 
sets out, the planned grid connection works do risk releasing suspended solids into 
waterbodies  which  could  reach  the  pearl  mussel  population  in  question  and 
negatively impact these by starving juvenile pearl mussels of oxygen (at para. 26 of 
the  referral).  In  the  view  of  the  Commission,  a  situation  in  which  objective 
information  relating  to  the  project,  the  site  and  the  possible  effects  identifies  clear 
risks  for  the  site,  the  screening  cannot  exclude  significant  effects  on  the  site  and, 
consequently, deny the need for an appropriate assessment. 
38.  In  such  a  situation,  considering  mitigation  measures  cannot  lead  to  a  different 
outcome  at  the  screening  stage.  The  test  on  whether  an  appropriate  assessment  is 
necessary is the likelihood of significant effects on the site. The fact that mitigation 
measures  are  considered  implies  that  such  significant  effects  are  likely  to  occur, 
hence the need for an appropriate assessment. In other words, giving consideration 
to mitigation measures presupposes the existence of likely significant effects on the 
site and, thus, the need for an appropriate assessment 
39.  Secondly, the Commission would note that the consideration of mitigation measures 
requires  a  detailed  and  comprehensive  analysis  of  the  possible  adverse  effects  and 
the question whether the protective measures are able to avoid or reduce these with 
certainty.16 Such analysis presupposes the precise identification of all aspects of the 
plan  or  project  which  can  negatively  affect  the  site’s  conservation  objectives  and 
their  assessment  in  the  light  of  the  best  scientific  knowledge  in  the  field.  Such  a 
comprehensive analysis can only be performed as part of an appropriate assessment, 
and not at the screening stage. 
40.  Third, the Commission considers that taking into account mitigation measures at the 
screening  stage  can negatively impact  the operation  of Article 6(3) of the Habitats 
Directive in two ways. 
41.  If one imported the detailed and comprehensive analysis that is required within the 
appropriate  assessment,  including  but  not  limited  to  the  analysis  of  mitigation 
                                                 
16   See Case C-521/12, Briels, EU:C:2014:330, paras. 28-32. 

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measures,  into  the  screening  stage,  the  screening  would  lose  its  purpose.  The 
purpose of screening is to determine whether an appropriate assessment is required 
giving  the  developer  or  competent  authority  a  justification  not  to  carry  out  an 
appropriate assessment if significant effects on the site can be excluded ab initio
42.  If,  on  the  other  hand,  the  screening  denied  the  need  for  an  appropriate  assessment 
based  on  an  incomplete  analysis  of  mitigation  measures  that  does  not  meet  the 
requirements  of  an appropriate assessment, there would be a  risk of circumventing 
the appropriate assessment which is an essential procedural safeguard to achieve the 
purpose of Article 6(3) of the Habitats Directive. 
IV.  CONCLUSION 
43.  For  the  above  reasons,  the  Commission  submits  that  the  answer  to  the  question 
referred by the High Court should be:  
 
Article  6(3)  of  the  Habitats  Directive  must  be  interpreted  as  meaning  that  the 
determination  of  whether  a  plan  or  project  must  be  subject  to  appropriate 
assessment  of  its  implications  for  the  relevant  site  cannot  take  into  account 
protective  measures  which  aim  at  avoiding  or  reducing  adverse  effects  on  the 
site. 
 
Christoph HERMES 
Emmanuel MANHAEVE 
Agents for the Commission