This is an HTML version of an attachment to the Freedom of Information request 'Article 7(1) TEU hearing of Hungary and state of play regarding the rule of law in Poland'.


  
 
 
 
 

Council of the 
 
 

 European Union 
   
 
Brussels, 12 September 2019 
(OR. en) 
    12133/19 
 
Interinstitutional File: 
 
 
2018/0902(COD) 
LIMITE 
 
JAI 921 

 
 
FREMP 116 
POLGEN 155 
AG 38 
 
NOTE 
From: 
Hungarian Delagation 
To: 
Delegations 
Subject: 
Information Note to the General Affairs Council of the European Union by 
the Hungarian Government on the Resolution on Hungary adopted by the 
European Parliament on 12 September 2018 
 
 
Delegations will find in the Annex an information note submitted to the General Affairs Council by 
the Hungarian government on the resolution concerning the situation in Hungary adopted by the 
European Parliament on 12 September 2018. 
 
 
 
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Information Note to the General Affairs Council of the European Union by the Hungarian 
Government on the Resolution on Hungary adopted by the European Parliament on 12 
September 2018  
 
 
 
I. 
Introduction and preliminary observations 
 
The European Parliament adopted its Resolution of 12 September 2018 on a proposal calling 
on the Council to determine, pursuant to Article 7(1) of the Treaty on European Union (TEU), 
the existence of a clear risk of a serious breach by Hungary of the values on which the Union is 
founded (hereafter referred to as reasoned proposal or Resolution, respectively).  
 
The procedure now continues in the Council of the European Union with a hearing conducted 
according to the modalities adopted by the Council on 18 July 2019. Member States will assess 
whether  there  is  a  clear  risk  of  a  serious  breach  by  Hungary  of  the  values  of  the  Union,  as 
stipulated in Article 2 TEU. 
 
This information note is an updated version of the text submitted to Member States at the 
General  Affairs  Council  meeting  on  12  November  2018
,  and  it  provides  a  comprehensive 
and detailed overview of all issues
 raised by the European Parliament’s reasoned proposal. It 
is intended to serve as the basis of discussions at the hearing of Hungary according to Article 
7(1) TEU in the Council scheduled for 16 September 2019. 
 
At  the  hearing,  Hungary  is  prepared  to  provide  any  clarification  or  additional  information 
requested by Member States that falls under the scope of the procedure. 
 
*** 
 
The  Hungarian  Government  considers  that  the  method  of  calculating  the  votes  on  the 
Resolution  constitutes  a  manifest  breach  of  essential  procedural  rules,  therefore  the 
Resolution is null and void
. Accordingly, the Hungarian Government has brought an action 
before the Court of Justice of the European Union seeking for the annulment of the Resolution 
(Case C-650/18, pending). Thus, the validity of the Resolution is to be decided by the Court of 
Justice  of  the  European  Union.  In  its  action  Hungary  pleads,  inter  alia,  that  the  European 
Parliament  has  breached  Article  354(4)  TFEU,  as  well  as  Article  178(3)  of  its  own  Rules  of 
Procedure by excluding abstentions when calculating the votes cast. If abstentions had been 
counted as votes cast, the Resolution would not have been adopted. 
Notwithstanding  the  legal  reservations,  the  Hungarian  Government,  in  the  spirit  of  sincere 
cooperation
, constructively participates in the procedure pursuant to Article 7(1) TEU in order 
to facilitate its timely closure
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It is common ground that the Union is founded on the values enshrined in Article 2 TEU 
that are common to the Member States, and Hungary is strongly committed to these values. 
Human dignity, democracy, rule of law, equality, respect for human and minority rights are 
all values that are also enshrined in the Fundamental Law of Hungary. Hungary maintains a 
complex and effective system of domestic institutional guarantees to safeguard these values. 
 
The  Hungarian  Government  recalls  that  Article  4(2)  TEU  provides  that  the  Union  shall 
respect  the  national  identities  of  the  Member  States,  inherent  in  their  
constitutional 
structures
. A general review of constitutional rules is not among the powers conferred on the 
Union by Member States. 
 
Hungary  participates  in  a  number  of  international  control  and  monitoring  mechanisms  to 
verify compliance with international obligations, including those related to the respect of the 
values  enshrined  in  Article  2  TEU.  In  recent  years  Hungary  has  been  subject  to  an 
unprecedented international scrutiny in a series of international procedures that need not be 
repeated on this occasion. 
 
*** 
 
The Hungarian Government is of the view that the Resolution of the European Parliament 
is  politically  motivated,  biased,  and  factually  incorrect  in  many  aspects,  therefore  its 
conclusions are unjustified.
 In addition, it addresses a number of issues that manifestly fall 
outside the legitimate scope of the procedure
 under Article 7(1) because they are either not 
related to the respect of values enshrined in Article 2 TEU, or they have been subject of other 
procedures under the Treaties that are closed or pending. 
 
The Hungarian Government maintains that none of the statements included in the reasoned 
proposal, individually or in their entirety, substantiate that there would be a clear risk of a 
serious breach by Hungary of the values on which our Union is founded.
 
 
*** 
 
The values enshrined in Article 2 TEU, as well as, solidarity, cohesion and trust between 
Member States are the foundations of the Union. The  most important  benchmark against 
which  the  current  procedure  should  be  measured  is  whether  it  strengthens  the  above 
foundations and the unity of the European Union. Only an evidence-based and fair process 
that respects the equality of Member States and does not follow a hidden political agenda 
may contribute to these objectives.
 
 
 
 
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II. 
Annex to the Information Note 
 
 
 
 
 
Detailed  Comments  of  the  Hungarian  Government  addressed  to  the  Members  of  the 
Council of the European Union on the Resolution adopted by the European Parliament of 
12 September 2018 on a proposal calling on the Council to determine, pursuant to Article 
7(1) of the Treaty on European Union, the existence of a clear risk of a serious breach by 
Hungary of the values on which the Union is founded 
 
 
The Annex to the information note is structured according to the titles of the reasoned proposal. The 
titles are introduced by a brief assessment of the Hungarian Government. The relevant text of the 
reasoned proposal is cited in italics, which is followed by the detailed position and legal arguments of 
the Hungarian Government.
 
 
 
 
 
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Contents 
 
Functioning of the constitutional and electoral system ............................................................... 7 
Constitution-making process in Hungary .................................................................................... 7 
Competences of the Hungarian Constitutional Court ................................................................ 8 
Delineation of single-member constituencies ............................................................................. 11 
National consultation “Let’s stop Brussels” ............................................................................... 13 
Independence of the judiciary and of other institutions and the rights of judges ............... 14 
Centralised administration of courts / independence of judges and lawyers ...................... 15 
Competences of the president of the National Judicial Office ................................................. 21 
New system of administrative courts .......................................................................................... 22 
Compulsory retirement of judges, prosecutors and notaries ................................................... 23 
Violation of the right to a fair trial (Gazsó v. Hungary)............................................................ 25 
Violation of the right of access to a court (Baka v. Hungary) ................................................... 27 
Criticisms concerning the prosecution service ........................................................................... 31 
Corruption and conflicts of interest ............................................................................................... 33 
Conflicts of interest of members of the Hungarian Parliament ............................................... 34 
Limited monitoring of campaign spending ................................................................................ 35 
Withdrawal from the Open Government Partnership .............................................................. 36 
The follow-up of the OLAF’s recommendations and public procurement ............................ 37 
Public procurement ........................................................................................................................ 40 
Effective governance and corruption ........................................................................................... 44 
Privacy and data protection ............................................................................................................. 48 
Violation of the respect for private life (Szabó and Vissy v. Hungary) .................................. 48 
Legal framework on secret surveillance for national security purposes ................................ 49 
Freedom of expression ...................................................................................................................... 50 
Media legislation ............................................................................................................................ 51 
Election of the members of the Media Council .......................................................................... 56 
Act CXII of 2011 on Informational Self-Determination and Freedom of Information .......... 58 
Freedom of the media and of association during the 8 April 2018 elections ......................... 60 
Restrictions on freedom of opinion and expression .................................................................. 61 
Publication of a list of people allegedly working to “topple the government” and the denial of 
accreditation to several independent journalists ....................................................................... 62 

Academic freedom ............................................................................................................................. 63 
Amendment of Act CCIV of 2011 on National Tertiary Education ......................................... 64 
 
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Negotiations with foreign higher education institutions .......................................................... 66 
Disproportionate restrictions on Union and non-Union universities ..................................... 68 
Freedom of religion ........................................................................................................................... 69 
Right to Freedom of Conscience and the Legal Status of Religious Communities ............... 70 
Unconstitutional deregistration of recognised churches .......................................................... 72 
Violation of the freedom of conscience and religion ................................................................. 73 
Freedom of association ..................................................................................................................... 76 
Audits of NGOs which were beneficiaries of the Norwegian Civil Fund .............................. 76 
The law on the Transparency of Organisations Receiving Support from Abroad ................ 77 
Interference with the freedom of association and expression .................................................. 79 
Transparency of Organisations Receiving Support from Abroad ........................................... 80 
The ‘Stop-Soros’ legislative package ............................................................................................ 82 
Right to equal treatment ................................................................................................................... 89 
Uneven balance between the protection of families and women’s rights .............................. 90 
The protection of female victims of domestic violence ............................................................. 93 
Working conditions for pregnant or breastfeeding workers .................................................... 96 
Restrictive definition of discrimination and family ................................................................... 97 
Inhuman treatment of persons with disabilities ........................................................................ 98 
Rights of persons belonging to minorities, including Roma and Jews, and protection against 
hateful statements against such minorities ................................................................................ 100
 

Racism and intolerance, anti-Gypsyism and anti-Semitism ................................................... 100 
Roma discrimination .................................................................................................................... 102 
Segregation of Roma children (Horváth and Kiss v. Hungary) ............................................. 109 
Segregated education of Roma children ................................................................................... 110 
Violation of the prohibition of discrimination (Balázs v. Hungary) ..................................... 114 
Forced evictions of Roma in Miskolc ......................................................................................... 115 
Combatting anti-Semitism........................................................................................................... 116 
Roma exclusion in education / Hate crimes and hate speech ............................................... 121 
Fundamental rights of migrants, asylum seekers and refugees ............................................. 124 
Amending asylum law in Hungary / abuses by border authorities..................................... 125 
Detention of asylum seekers and migrants ............................................................................... 129 
The situation of unaccompanied minors ................................................................................... 131 
Violation of the applicants’ right to liberty and security (Ilias and Ahmed v. Hungary) .. 139 
Mandatory relocation of asylum seekers .................................................................................. 141 
 
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Infringement procedure regarding Hungarian asylum legislation ....................................... 141 
Detention of asylum applicants .................................................................................................. 143 
Economic and social rights ............................................................................................................ 146 
Criminalising homelessness ........................................................................................................ 147 
Non-compliance with the European Social Charter ................................................................ 150 
Amendment of the Act on strikes .............................................................................................. 153 
Rights of Children ........................................................................................................................ 155 
Adequacy and coverage of social assistance and unemployment benefits .......................... 157 
 
 
 
 
 
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Functioning of the constitutional and electoral system 
 
The functioning of the Hungarian constitutional system does not raise issues which would be 
in conflict with the fundamental values of the European Union. The Hungarian constitutional 
system  operates  under  the  Fundamental  Law  of  Hungary,  taking  into  consideration  all 
necessary EU and international principles. Modifying certain details, reforming previous rules 
or  adjusting  them  does  not  automatically  make  these  new  regulations  contradictory  to  the 
values of the European Union. This is true even when it comes to modifying specific rulings of 
the Constitutional Court of Hungary. The concerns listed in the reasoned proposal stem from 
the  fact  of  modification  which  does  not  affect  Hungary’s  compliance  with  the  fundamental 
values  of  the  European  Union.  Several  constitutional  elements  are  also  questioned  by  the 
reasoned proposal, which do not even exist in many Member States, or albeit they exist, in any 
case, to a lesser extent or with  weaker competences or guarantees. In addition, the reasoned 
proposal  does  not  convey  the  European  Parliament's  own  findings,  it  merely  refers  to  the 
research of other international fora. The allegation of the endangerment of the separation of 
powers and the weakening of the national system of checks and balances are not explained at 
all  in  the  reasoned  proposal  of  the  European  Parliament.  These  statements  are  politically 
biased. The constitutional tradition of each Member State should be respected. In this regard 
there  are  no  commonly  agreed  European  rules  to  follow.  It  is  submitted  that  such  general 
accusations  undermine  the  trust  between  the  Member  States  and  its  citizens  and  are  highly 
detrimental to the integrity of the whole European Union. 
 
Constitution-making process in Hungary 
 
(7)  The  Venice  Commission  expressed  its  concern  regarding  the  constitution-making  process  in 
Hungary  on  several  occasions,  both  as  regards  the  Fundamental  Law  and  amendments  thereto.  It 
welcomed the fact that the Fundamental Law establishes a constitutional order based on democracy, the 
rule  of  law  and  the  protection  of  fundamental  rights  as  underlying  principles  and  acknowledged  the 
efforts  to  establish  a  constitutional  order  in  line  with  common  European  democratic  values  and 
standards and to regulate fundamental rights and freedoms in compliance with binding international 
instruments.  The  criticism  focused  on  the  lack  of  transparency  of  the  process,  the  inadequate 
involvement of civil society, the absence of sincere consultation, the endangerment of the separation of 
powers and the weakening of the national system of checks and balances. 
 
It was generally welcomed by the Venice Commission that former communist countries adopt 
a  new  and  modern  Constitution  to  create  a  new  framework  for  society,  guaranteeing 
democracy,  fundamental  freedoms  and  the  rule  of  law.  From  the  10  post-communist  EU 
Member  States,  Hungary  was  the  last  one  to  accept  a  new  constitution  since  the  fall  of 
communism.  In  its  Opinion  on  the  new  Constitution  of  Hungary,  the  Venice  Commission 
welcomed under point 142 that the Fundamental Law established a  
constitutional order based on democracy, the rule of law and the protection of fundamental 
rights as underlying principles. More generally, while it represents a major step for the current 
ruling coalition and for Hungary, the adoption of the new Constitution in April 2011 seemed 
 
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to  be  only  the  beginning  of  a  longer  process  of  the  establishment  of  a  comprehensive  and 
coherent new constitutional order. The Venice Commission welcomed the efforts to establish a 
constitutional order in line with the common European democratic values and standards, and 
to  regulate  fundamental  rights  and  freedoms  in  compliance  with  binding  international 
instruments,  including  the  European  Convention  on  Human  Rights  and  the  EU  Charter  of 
Fundamental Rights. 
 
The political debate around the drafting of the new constitution was launched in June 2010 by 
the  establishment  of  an  ad  hoc  parliamentary  committee  for  this  purpose,  composed  of  45 
members, representing all parliamentary parties. Following professional and political debate 
in the Parliament, the Fundamental Law was voted by more than 2/3 of the members of the 
Hungarian  Parliament  on  18  April  2011.  The  parliamentary  debate  on  the  draft  constitution 
was  preceded  by  the  establishment  of  a  national  consultative  body,  set  up  in  January  2011, 
followed by large scale public survey on the draft based on a questionnaire  of 12 questions, 
and several public debates were organized on the values and aims of the Fundamental Law, 
with the involvement of universities, churches and the civil society. Almost a million citizens 
expressed their opinion on the draft constitution.  
 
Competences of the Hungarian Constitutional Court 
 
(8)  The  competences  of  the  Hungarian  Constitutional  Court  were  limited  as  a  result  of  the 
constitutional reform, including with regard to budgetary matters, the abolition of the actio popularis, 
the possibility for the Court to refer to its case law prior to 1 January 2012 and the limitation on the 
Court’s ability to review the constitutionality of any changes to the Fundamental Law apart from those 
of a procedural nature only. The Venice Commission expressed serious concerns about those limitations 
and about the procedure for the appointment of judges, and made recommendations to the Hungarian 
authorities  to  ensure  the  necessary  checks  and  balances  in  its  Opinion  on  Act  CLI  of  2011  on  the 
Constitutional  Court  of  Hungary  adopted  on  19  June  2012  and  in  its  Opinion  on  the  Fourth 
Amendment to the Fundamental Law of Hungary adopted on 17 June 2013. In its opinions, the Venice 
Commission  also  identified  a  number  of  positive  elements  of  the  reforms,  such  as  the  provisions  on 
budgetary  guarantees,  ruling  out  the  re-election  of  judges  and  the  attribution  of  the  right  to  initiate 
proceedings for ex post review to the Commissioner for Fundamental Rights. 
 
(9)  In  the  concluding  observations  of  5  April  2018,  the  UN  Human  Rights  Committee  expressed 
concerns  that  the  current  constitutional  complaint  procedure  affords  more  limited  access  to  the 
Constitutional Court, does not provide for a time limit for the exercise of constitutional review and does 
not have a suspensive effect on challenged legislation. It also mentioned that the provisions of the new 
Constitutional  Court  Act  weaken  the  security  of  tenure  of  judges  and  increase  the  influence  of  the 
government  over  the  composition  and operation  of  the  Constitutional  Court  by  changing  the  judicial 
appointments procedure, the number of judges in the Court and their retirement age. The Committee 
was also concerned about the limitation of the Constitutional Court’s competence and powers to review 
legislation impinging on budgetary matters. 
 

 
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In  a  European  comparison,  the  Hungarian  Constitutional  Court  has  a  remarkable  set  of 
powers.  Despite  several  professional  legal  arguments  to  the  contrary,  the  Fundamental Law 
refrained from decentralization – e.g. by transferring the protection of fundamental rights to 
ordinary  courts  –  and  maintained  the  remarkably  strong  competences  of  the  Constitutional 
Court.  Contrary  to  the  negative  perception  echoed  in  the  reasoned  proposal,  the 
Constitutional  Court  even  received  new  competences  under  the  Fundamental  Law.  The 
Court’s competences include ex-ante or ex-post constitutional review of any act. The ex-ante 
constitutional review may be initiated by the initiator of the Act, the Government, the Speaker 
of the National Assembly or the President of the Republic. The ex-post constitutional review 
may be based on the initiative of the Government, one quarter of the Members of the National 
Assembly, the President of the Kúria (the Supreme Court of Hungary, hereinafter referred to 
as: Kúria), the Prosecutor General or the Commissioner for Fundamental Rights.  
 
Furthermore,  the  Constitutional  Court  has  the  right  to  review  the  conformity  with  the 
Fundamental Law of any law applicable in a particular case at the initiative of a judge. On the 
basis of a constitutional complaint the Constitutional Court may review the conformity with 
the Fundamental Law of any law applied in a particular case. Even more, the Constitutional 
Court may exercise ex-post review of conformity with the constitution of any judicial decisions 
and also ex-post review of conformity with international law over any approved legislation. 
The Fundamental Law adds also that besides the powers declared in the Fundamental Law, 
cardinal acts may confer further functions and powers on the Constitutional Court.  
  
Altogether  the  current  competences  of  the  Constitutional  Court  reflect  a  professional  and 
political compromise which strengthens the efficiency of the constitutional review by shifting 
the  focus  from  abstract  constitutional  review  towards  a  concrete  constitutional  review  in  a 
particular  case.  The  abolition  of  the  actio  popularis  was  explicitly  requested  by  the 
Constitutional Court itself due to its high workload caused by the abuse or misuse of this type 
of  procedure.  Moreover,  in  its  Opinion  on  act  CLI  of  2011  on  the  Constitutional  Court  of 
Hungary,  the  Venice  Commission  also  acknowledged  that  the  actio  popularis  is  not  a 
precondition for the rule of law to prevail in Hungary.1  
 
 
 
                                                           
1  CDL-AD(2011)001-  adopted  by  the  Venice  Commission  at  its  86th  Plenary  Session  (Venice,  25-26  March  2011) 
https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2011)001-e 
 
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The provision of the Fundamental Law that limits the constitutional control of the state budget 
aims to assure the balance between the scope of economic stability as a basic objective of the 
Fundamental  Law  and  the  protection  of  fundamental  rights.  This  measure  –  along  with  the 
establishment of the Budget Council (a body in charge of budgetary control on state debts) – 
may limit the room for action for future governing parties to adopt certain economic policy 
measures,  but  it does  not  put  obstacles  to  the effective  protection  of fundamental  rights.  As 
Article 37(4) of the Fundamental Law states, the Constitutional Court - until the government 
debt  exceeds  half  of  the  total  gross  domestic  product  -  may  review  the  acts  on  the  central 
budget,  the  implementation  of  the  central  budget,  central  taxes,  duties  and  contributions, 
customs duties and the central conditions for local taxes for conformity with the Fundamental 
Law exclusively in connection with the rights to life and human dignity, to the protection of 
personal  data,  to  freedom  of  thought,  conscience  and  religion,  or  the  rights  related  to 
Hungarian  citizenship,  and  it  may  annul  these  acts  only  for  the  violation  of  these  rights. 
Furthermore, the Constitutional Court shall have the unrestricted right to annul  acts having 
the  above  subject  matters  as  well,  if  the  procedural  requirements  laid  down  in  the 
Fundamental Law for making and promulgating those acts have not been met. 
 
As  it  is  apparent  from  the  wording  of  the  Fundamental  Law,  the  provision  in  question  is 
limited both as regards its temporal scope (it applies only as long as the state debt is over the 
limit)  and  the  aspects  of  constitutional  review  (the  most  essential  human  rights  aspects  can 
still be challenged at the Constitutional Court, and there have been cases, where a revision has 
been initiated on the basis of these rights). Furthermore, it only applies to the procedures of 
the Constitutional Court set out in Article 24 Paragraph (2) points b)-e): there is no restriction 
at all on the powers of the Constitutional Court under the Fundamental Law in respect of ex 
ante 
norm reviews and the verification of compliance of domestic legislation with international 
agreements. 
 
Regarding  the  review  of  constitutional  amendments,  the  new  provision  is  in  line  with  the 
former approach of the Constitutional Court. This case-law explicitly confirmed that the Court 
had  no  competence  to  review  the  substance  of  the  amendments  as  the  Court  itself  is 
subordinate  to  the  constitution  and  cannot  review  the  constitution  itself  in  terms  of  its 
constitutional  conformity.  International  examples  confirm  this  approach.  The  assessment  of 
the Venice Commission on the review of constitutional amendments by constitutional courts 
concludes  that  this  is  a  rare  feature  of  constitutional  jurisdiction,  and  that  “such  a  control 
cannot therefore be considered as a requirement of the rule of law”.2 Therefore, the provision 
did not introduce a limitation of competences; on the contrary, it established clear rules for the 
exercise of the competence for the review 
 
 
                                                           
2 Paragraph 49 of Opinion No. 679/2012 on the Revision of the Constitution of Belgium, CDL(2012)031. 
 
 
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whether procedural rules were respected and so the control of the constitutional power is even 
more safeguarded than before. 
 
By  way  of  repealing  the  rulings  of  the  Constitutional  Court  delivered  before  the  entry  into 
force of the Fundamental Law, the National Assembly made it clear that the decisions adopted 
by  the  Constitutional  Court  on  the  basis  of  the  former  Constitution  did  not  bind  the 
Constitutional  Court  in  its  following  decisions.  This  does  not  preclude,  however,  that  the 
Constitutional  Court  may  come  to  the  same  conclusions  as  before,  nor  does  this  provision 
prevent  the  Constitutional  Court  from  referring  to  its  earlier  decisions.  The  Constitutional 
Court indeed has exactly continued to follow its former practice after the entry into force of 
the Fourth Amendment in a number of decisions (e.g. in Decision 10/2013. (IV. 25.), 11/2013 
(V.  9.)  or  13/2013  (VI.17.)  where  judges  keep  referring  to  earlier  Constitutional  Court 
decisions). 
 
It should be stated that the Venice Commission identified a number of positive elements of the 
reforms, such as provisions on budgetary guarantees, the fact that the Hungarian authorities 
have taken up the Commission’s suggestion to rule out the re-election of Constitutional Court 
Judges. It also appreciated that the Act  CLI of 2011 on the Constitutional Court of Hungary 
provided for a time limit for the appointment of new judges in order to ensure continuity and 
the  functional  immunity  of  the  judges.  According  to  point  31  of  the  Opinion  on  the  above-
mentioned act, rules on the ex-post constitutional review of legal acts were warmly welcomed 
by the Venice Commission. Point 53 of the same Opinion considered as positive elements the 
provisions  which  ensured  an  extensive  possibility  to  approach  the  Constitutional  Court 
evenly, especially under exceptional circumstances.  
 
The rules on the composition of the Constitutional Court (election based on 2/3 majority  of 
MPs and high level professional requirements) are high level guarantees of the independence 
of judges, and so is the length of term of office, which is currently 12 years, as well as the rules 
on the exclusion of their re-election. 
 
It stems from the above that the role of the Constitutional Court as far as the system of checks 
and balances is concerned, has not changed with the reform.  
 
Delineation of single-member constituencies 
 
(10)  In  its  report,  adopted  on 27  June  2018,  the  limited  election  observation  mission  of  the  OSCE 
Office  for  Democratic  Institutions  and  Human  Rights  stated  that  the  technical  administration  of  the 
elections was professional and transparent, fundamental rights and freedoms were respected overall, but 
exercised in an adverse climate. The election administration fulfilled its mandate in a professional and 
transparent  manner,  enjoyed  overall  confidence  among  stakeholders  and  was  generally  perceived  as 
impartial. The campaign was animated but hostile and intimidating campaign rhetoric limited space for 
substantive debate and diminished voters’ ability to make an informed choice. Public campaign funding 
and expenditure ceilings aimed at securing equal opportunities for all candidates. However, the ability 

 
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of  contestants  to  compete  on  an  equal  basis  was  significantly  compromised  by  the  government’s 
excessive spending on public information advertisements that amplified the ruling coalition’s campaign 
message.  With  no  reporting  requirements  until  after  the  elections,  voters  were  effectively  deprived  of 
information on campaign financing, key to making an informed choice. It also expressed concerns about 
the delineation of single-member constituencies. Similar concerns were expressed in the Joint Opinion of 
18 June 2012 on the Act on the Elections of Members of Parliament of Hungary adopted by the Venice 
Commission and the Council for Democratic Elections, in which it was mentioned that the delimitation 
of  constituencies  has  to  be  done  in  a  transparent  and  professional  manner  through  an  impartial  and 
non-partisan process, i.e. avoiding short-term political objectives (gerrymandering).  
 
The criticism on the delineation of single-member constituencies is unfounded and lacks the 
knowledge about the Hungarian election system. Hungary has a mixed electoral system which 
combines  the  benefits  of  non-proportional  and  proportional  systems,  providing  a  balanced 
and proportional electoral system. Hungary’s electoral system is more proportional than some 
other EU Member States that have non-proportional electoral systems. 
 
The new legislation on the electoral districts was adopted in April 2013.3 The new regulation 
on the single constituencies was meant to reduce the number of the members of the Hungarian 
Parliament  and  to  establish  a  more  proportionate  electoral  system  which  had  showed  300% 
disproportionalities  at  certain  territories.  The  rule  which  states  that  the  electoral  districts 
cannot  cross  county  borders  and  the  borders  of  Budapest,  and  that  they  must  form  a  block 
territory remained unchanged under the current legislation. 
 
In this context it must be emphasized that Decision No. 193/2010 (XII. 8.) of the Constitutional 
Court4  annulled  the  previous  legislation  on  the  establishment  of  electoral  districts,  both 
individual  and  territorial.  Joint  Opinion  No.  662/2012  of  18  June  2012  on  the  Act  on  the 
Elections of Members of Parliament of Hungary adopted by the Venice Commission and the 
Council for Democratic Elections also identified it as a positive element.  The Decision of the 
Parliamentary  Assembly  of  the  Council  of  Europe  acknowledged  that  by  this  legislative 
amendment Hungary complied with the recommendations of the Venice Commission. 
 
The parliamentary elections in Hungary, which took place on 8 April 2018, saw a large surge 
in  voter  turnout,  one  of  the  largest  in  Hungarian  history  since  the  end  of  communism.  The 
Report of the Head of the National Election Office states that a total of 8 312 264 citizens have 
been enrolled as voters. Based on registration as a national minority member, 59 235 citizens 
could vote for a national minority list. Election turnout was 69.73% calculated on a basis of 5 
796 268 voters. This result, on its own, demonstrates the strong legitimacy of the Hungarian 
Parliament. With such a high turnout, it is entirely misleading to state that “voters’ ability to 
make an informed choice was diminished” as the reasoned proposal claims. 
                                                           
3 2013. évi XXXVI. törvény https://net.jogtar.hu/jogszabaly?docid=A1300036.TV 
4http://www.codices.coe.int/NXT/gateway.dll/CODICES/precis/eng/eur/hun/hun-2010-3-008?fn=document-
frameset.htm$f=templates$3.0 

 
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As far as the reporting requirements on campaign financing are concerned, the Code of Good 
Practice in Electoral Matters by the Venice Commission does not make any specific regulatory 
proposals on the reporting deadline,5 whereas the Guidelines on Political Party Regulation by 
the OSCE/ODIHR and the Venice Commission recommends reporting within a period of no 
more than 30 days after the elections. The Hungarian regulations are fully in line with these 
recommendations.6  
 
National consultation “Let’s stop Brussels” 
 
(11) In recent years the Hungarian Government has extensively used national consultations, expanding 
direct democracy at the national level. On 27 April 2017, the Commission pointed out that the national 
consultation  “Let’s  stop  Brussels”  contained  several  claims  and  allegations  which  were  factually 
incorrect  or  highly  misleading.  The  Hungarian  Government  also  conducted  consultations  entitled 
‘Migration and Terrorism’ in May 2015 and against a so-called ‘Soros Plan’ in October 2017. Those 
consultations drew parallels between terrorism and migration, inducing hatred towards migrants, and 
targeted particularly the person of George Soros and the Union. 
 
It should be highlighted that national consultations are a tool for the Hungarian Government 
to  regularly  survey  Hungarian  citizens’  opinion  since  2010.  During  the  last  nine  years  there 
were  seven  national  consultations  held  with  the  participation  of  more  than  2  million 
Hungarian citizens. According to the high participations and the results of these consultations, 
the  Government  concluded  that  Hungary  is  a)  pro-European,  b)  is  fighting  for  a  strong 
Europe, while at the same time c) is urging to reform the politics of Brussels in order that we 
can live in a Europe that leads the world. In its so called ‘National consultation’ launched on 
31  March  2017,  the  Hungarian  Government  gathered  people’s  opinion  with  the  aim  of 
providing guidance for what position to take in the discussion of the future of Europe as well 
as  in  its  European  disputes  regarding  the  issues  that  significantly  affect  the  life  of  the 
Hungarian  people.  Migration  policy,  energy  prices,  tax  and  labour  policies,  or  the 
transparency  of  civil  society  organisations  supported  from  abroad  are  all  issues  that 
fundamentally affect Hungary’s sovereignty and the fact that 1.68 million citizens shared their 
opinion proves that people find these issues important. The title of the consultation signals the 
intention to halt the transfer of  
 
 
                                                           
5 https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2010)024-e 
6 https://www.osce.org/odihr/77812?download=true 
 
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national  competences  to  the  European  Union,  to  stop  the  politics  that  is  trying  to  extend 
beyond  what  is  laid  down  in  the  Treaties.  The  Government  aims  to  preserve  the  current 
division of competences between Member States and European institutions. This opportunity 
for the people to voice their opinions regarding these issues is a manifestation of the principle 
of democracy. It is important to highlight that Hungary is the only Member State of the EU 
which decided to openly ask its citizens on how to cope with the migration crisis. After the 
adoption  of  the  reasoned  proposal,  on  5  November  2018,  the  Hungarian  Government 
launched  a  consultation  on  family  subsidies  providing  support  for  young  couples  and 
employment issues for women with children. 
 
The Hungarian national consultations have always had an aim similar to that of the Council’s 
Citizens’  Consultation  process  and  that  of  the  online  consultation  of  the  European 
Commission on the future of Europe. 
 
According  to  the  EU  Citizens’  Consultation  process,  the  participating  Member  States 
organised a variety of citizens’ consultation activities and could decide on the modalities for 
the implementation of those activities at national level. Therefore, each Member State was able 
to discuss different themes that represent importance for its national debate. Hungary is of the 
opinion  that  it  is  important  to  take  into  account  the  different  opinions  and  priorities  of  the 
different Member States. Member States need to have the freedom to organize consultations 
according to their specificities and be able to bring real results on issues that matter to people 
and certain challenges where solutions are needed. 
 
As  a  conclusion,  the  functioning  of  the  Hungarian  constitutional  system  does  not  raise 
issues that are in conflict with the fundamental values of the European Union. Therefore, it 
is not justified to mention the elements of recitals 7-11 in a reasoned proposal requesting 
the  Council  to  determine,  pursuant  to  Article  7(1)  of  the  Treaty  on  European  Union,  the 
existence of a clear risk of a serious breach by Hungary of the values on which the Union is 
founded. 
 
Independence of the judiciary and of other institutions and the rights of judges 
 
The  Hungarian  Government  strongly  rejects  the  accusations  regarding  the  independence  of 
the Hungarian judiciary. The performance of the Hungarian Court system is in the frontline of 
Europe according to the objective index numbers of the EU Justice Scoreboard. In recent years, 
the  general  accusations  of  the  politicians  of  the  institutions  of  the  EU  and  of  some  Member 
States, claiming that "there is a problem" with the independence of the Hungarian judiciary, 
resulted in an enormous damage to Hungary and, last but not least, to the European Union, 
due  to  the  loss  of  trust.  As  part  of  the  judicial  reform  that  began  in  2011,  the  Hungarian 
Government  has  successfully  conducted  discussions  with  the  Venice  Commission  and  the 
European Commission on all issues and closed all remaining issues in a satisfactory manner. 
The core of the  
 
 
 
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sovereignty  of  a  nation  is  the  establishment  of  its  judicial  system,  and  we  expect  that  it  be 
respected, however, the European Parliament’s reasoned proposal devoted a separate chapter 
to  the  independence  of  the  judiciary  and  several  closed  issues  are  listed  as  ongoing  and 
unresolved  ones  or  as  they  would  be  a  question  of  particular  concern.  The  Hungarian 
Government  notes  that  the  mere  fact  that  certain  rules  concern  courts  or  judges  cannot  be 
interpreted that the issue would be a rule-of-law-related question. Therefore, the Hungarian 
Government regrets that the reasoned proposal treats those as such and seeks to link - in vain - 
the  modification  of  those  rules  to  the  alleged  harm  to  the  principle  of  the  rule  of  law.  This 
approach is false and misleading. 
 
In  Hungary,  the  Fundamental  Law  guarantees  the  personal  independence  of  judges,  the 
judges  are  only  subordinated  to  law  and  may  not  be  instructed  as  regards  their  judicial 
activity. A cardinal law determines the detailed system of guarantees of the independence of 
the judges. Moreover, the organisation of the judiciary is also independent, the administration 
of the judiciary is not subordinated to the Government.  
 
The administration of the judiciary is headed by the President of the National Office for the 
Judiciary (NOJ), who is a judge, whose independence from the executive is guaranteed by the 
Fundamental  Law.  The  President  shares  competences  with  the  National  Judicial  Council 
(hereinafter  NJC),  which  is  established  by  a  cardinal  law  and  whose  members  may  only  be 
judges. 
 
Centralised administration of courts / independence of judges and lawyers 
 
(12) As a result of the extensive changes to the legal framework enacted in 2011, the president of the 
newly  created  National  Judicial  Office  (NJO)  was  entrusted  with  extensive  powers.  The  Venice 
Commission criticised those extensive powers in its Opinion on Act CLXII of 2011 on the Legal Status 
and Remuneration of Judges and Act CLXI of 2011 on the Organisation and Administration of Courts 
of  Hungary,  adopted  on  19  March  2012  and  in  its  Opinion  on  the  Cardinal  Acts  on  the  Judiciary, 
adopted on 15 October 2012. Similar concerns have been raised by the UN Special Rapporteur on the 
independence of judges and lawyers on 29 February 2012 and on 3 July 2013, as well as by the Group of 
States  against  Corruption  (GRECO)  in  its  report  adopted  on  27  March  2015.  All  those  actors 
emphasised the need to enhance the role of the collective body, the National Judicial Council (NJC), as 
an oversight instance, because the president of the NJO, who is elected by the Hungarian Parliament, 
cannot be considered an organ of judicial self-government. Following international recommendations, 
the  status  of  the  president  of  the  NJO  was  changed  and  the  president’s  powers  restricted  in  order  to 
ensure a better balance between the president and the NJC.
 
 
First  of  all,  it  must  be  noted  that  the  Group  of  States  against  Corruption  (GRECO)  was 
established in 1999 by the Council of Europe with the objective to improve the capacity of its 
members  to  fight  corruption  by  monitoring  their  compliance  with  Council  of  Europe  anti-
corruption  standards  through  a  dynamic  process  of  mutual  evaluation  and  peer  pressure. 
 
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Currently,  GRECO  comprises  of  49  member  States  (48  European  States,  including  all  the 
Member States of the European Union and the United States of America).  
 
In the framework of its monitoring mechanism, GRECO might address recommendations to 
the member undergoing the evaluation in order to improve its domestic laws and practices to 
combat  corruption  which  the  country  concerned  could  take  into  consideration.  GRECO 
assesses the implementation of each individual recommendation contained in the Evaluation 
Report and establishes an overall appraisal of the level of the member’s compliance with these 
recommendations. Without questioning the importance of the organisation and the value of its 
recommendations,  it  should  be  highlighted  that  GRECO  is  formulating  similar  opinions  on 
other  Member  States’  legislation,  as  well.  Despite  repetitive  calls  from  Member  States  and 
other international organisations, the European Union’s accession to GRECO is still awaited. 
 
As regards Hungary, GRECO made 11 recommendations relating to the ordinary courts and 
the prosecution system and only 4 of them are considered as “not implemented” yet. GRECO 
2018  Interim  Compliance  Report  also  stated  that  ‘some  progress  has  been  made  concerning 
disciplinary proceedings in respect of prosecutors’. 
 
As for the Hungarian legislation referred to above, it is already a closed case. That is why it is 
important  to  note  that  the  Venice  Commission  at  its  16-17  March  2012  session  has 
acknowledged  the  necessity  of  improving  the  efficiency  of  the  previous  judiciary  system. 
Concerned  bodies  (including  the  European  Commission)  have  identified  several  positive 
provisions in both acts referred to above, while also pointing out a few problematic elements 
that  were  addressed  by  the  Hungarian  Government,  as  also  acknowledged  by  the  GRECO 
report. The GRECO report further acknowledged that amendments were made to the rules of 
judicial  recruitment  and  selection  procedures  between  2012  and  2014,  through  which  the 
National Judicial Council has received a stronger supervisory function in the selection process. 
 
It should be therefore noted that the NJC has a decisive mandate in the appointing/promoting 
procedure of judges and it is not the president of the National Office for the Judiciary who has 
the most important role in the process. 
As  for  the  general  independence  of  judges  and  lawyers  as  well  as  the  independence  of  the 
judiciary, it must be pointed out that each year since 2013 the European Commission adopts 
its  communication  on  the  EU  Justice  Scoreboard  which  provides  comparable  data  on  the 
independence,  quality  and  efficiency  of  national  justice  systems  focusing  mainly  on  civil, 
commercial and administrative cases.  
 
As far as the infringement cases are concerned, every year, the European Commission draws 
up  an  annual  report  on  its  monitoring  of  the  application  of  EU  law.  According  to  the 
Commission’s 2018 Annual Report7 published on 4 July 2019, Hungary has the eleventh best 
                                                           
7 https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/eu28-factsheet-2018_en.pdf 
 
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result out of the 28 Member States concerning the number of open infringement cases (50) on 
31 December 2018. 
 
The  following  chart shows  the  number  of  open  infringement  cases by  Member  States  at  the 
end of 2018: 
 
 
 
It should also be noted that regarding the number of ‘late–transposition’ infringement cases, 
Hungary  had  always  been  in  the  top  3-4  of  the  Member  States  with  one  of  the  lowest 
transposition deficit rate.  
 
The  chart  below  taken  from  the  Commission’s  Annual  Report  illustrates  the  number  of  late 
transposition  infringement  cases  open  at  the  end  of  2018  by  Member  States.8  which  shows 
Hungary’s outstanding performance compared to other Member States. 
 
                                                           
8 https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/eu28-factsheet-2018_en.pdf 
 
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It  is  also  noteworthy,  that  the  Commission’s  2018  Report  identifies  a  favourable  trend 
regarding the number of new late transposition infringement cases against Hungary:9 
 
 
 
Furthermore,  it  should  also  be  highlighted  that  according  to  the  statistics  Hungary  is 
performing better than the EU average when it comes to the average length of Single Market-
related  infringement  procedures  (31.6  months  in  HU,  EU  average  is  38.1)  and  the 
implementation  of  infringement  judgements  of  the  Court  of  Justice  of  the  European  Union 
(20.8 months in Hungary, EU average is 28.2). 10 
 
                                                           
9  https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/report-2018-commission-staff-working-document-monitoring-application-
eu-law-member-states-part3.pdf 
10http://ec.europa.eu/internal_market/scoreboard/_docs/2019/performance_by_governance_tool/infringements_en.p
df 
 
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According to the Commission’s 2018 Report, concerning the Member States’ resolution rate in 
EU  Pilot  procedures,  Hungary  has  for  the  past  years  managed  to  outperform  the  Member 
States’ average, with a 77% resolution rate by the end of 2018:11 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
In light of the above, it is highly questionable to criticize Hungary’s performance in the context 
of infringement cases and their „effect on the overall atmosphere in the country”. 
 
The figures of the last edition of the Justice Scoreboard published on 26 April 201912 show that 
the  Hungarian  justice  system  performs  above  or  well  above  the  EU  average,  just  like  in 
previous years. Regarding the length of proceedings, Hungarian courts are permanently at the 
top of the EU in many types of cases. According to this year’s scoreboard, which reflects the 
2017  state,  the  number  of  pending  first  instance  administrative  cases  per  100  citizens  is  the 
second  lowest  among  the  28  Member  States,  just  as  the  average  length  of  EU  trademark 
infringement  cases.  We  earned  an  excellent  place  regarding  the  length  of  first  instance  civil 
and administrative proceedings in general (5th place). This demonstrates the effectiveness of 
the judicial reform and the new structure. 
 
As far as the independence of the justice system is concerned, the figures based on objective 
data  do  not  illustrate  discrepancies  in  the  Hungarian  system,  especially  regarding  the 
guarantees of structural independence and the separation of the national prosecution service 
from other powers, which are well-established under Hungarian law. 
 
As regards the perceived independence of judiciary in Member States, the ranking method the 
Commission  has  chosen  raises  serious  concerns.  For  the  purpose  of  the  ranking,  all  those 
respondents who have not stated that the independence of courts and judges is very good or 
fairly  good,  including  those  who  simply  did  not  take  any  position  on  the  matter,  are 
                                                           
11  https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/report-2018-commission-staff-working-document-monitoring-application-
eu-law-member-states-part3.pdf 
12 https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/justice_scoreboard_2019_en.pdf 
 
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practically  regarded  as  having  a  fairly  or  very  bad  perception  of  the  independence  of  the 
judiciary.  Consenquently  the  ranking  obviously  does  not  reflect  reality,  not  even  that  of  the 
perceived independence, which is already a highly subjective issue. This method of ranking 
results in a completely misleading interpretation of the data in some cases.  
 
We would also like to note that the data on Hungary presented in this way and the tendency 
suggested  by  those  figures  show  a  significantly  different  situation  of  companies’  perception 
than  what  can  be  concluded  from  other  credible  sources,  such  as  the  German-Hungarian 
Chamber of Industry and Commerce which has been conducting satisfaction surveys among 
investors in Hungary for 25 years. Its latest economic report published in April 2019 and based 
on  surveys conducted  in  February/March  2019,  demonstrates  a continuous  improvement  in 
the assessment of economic policy conditions including legal certainty. 
 
It  should  also  be  noted  that  according  to  the  latest  Eurobarometer  survey  on  Rule  of  Law 
published  in  July  2019  the  perceived  need  of  improvement  of  the  situation  concerning  the 
independence  of  judges  in  Hungary  does  not  differ  significantly  from  the  EU  average. 
Moreover,  in  15  Member  States  the  proportion  who  thinks  that  the  independence  of  judges 
definitely needs improvement in their country is higher than in Hungary.13 
 
The  independence  of  the  Hungarian  judiciary  is  also  supported  by  the  fact  that  Hungarian 
judges are willing to challenge legislation proposed or adopted by the Government by means 
of initiating preliminary ruling procedures before the Court of Justice of the European Union 
pursuant to Article 267 TFEU. With a yearly average of 20 requests for a preliminary ruling in 
the past 5 years Hungarian judges are arguably the most active in seeking guidance from the 
Court of Justice, if compared on the basis of the population and the number of courts in the 
Member states. 
Hungarian judges decide cases assigned to them not only quickly and effectively, but also at a 
high-standard which is partly due to their permanent (self)-training. In this regard it is worth 
mentioning  that  according  to  the  European  Justice  Scoreboard  Hungary  is  the  second  most 
active in participation at EU law trainings. The scoreboard also assessed customer satisfaction 
and  citizens’  trust  in  Hungarian  courts.  As  regards  the  general  public,  the  majority  of  the 
respondents  think  –  contrary  to  opposing  rumours  –  that  Hungarian  courts  perform  their 
work independently and free of influence. 
Competences of the president of the National Judicial Office 
 
(13) Since 2012, Hungary has taken positive steps to transfer certain functions from the president of the 
NJO to the NJC in order to create a better balance between these two organs. However, further progress 
is still required. GRECO, in its report adopted on 27 March 2015, called for minimising the potential 
risks of discretionary decisions by the president of the NJO. The president of the NJO is, inter alia, able 
                                                           
13 
https://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/index.cfm/survey/getsurveydetail/instruments/special/survey
ky/2235 

 
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to transfer and assign judges, and has a role in judicial discipline. The president of the NJO also makes a 
recommendation  to  the  President  of  Hungary  to  appoint  and  remove  heads  of  courts,  including 
presidents and vice-presidents of the Courts of Appeal. GRECO welcomed the recently adopted Code of 
Ethics  for  Judges,  but  considered  that  it  could  be  made  more  explicit  and  accompanied  by  in-service 
training.
  GRECO  also  acknowledged  the  amendments  that  were  made  to  the  rules  on  judicial 
recruitment  and  selection  procedures  between  2012  and  2014  in  Hungary,  through  which  the  NJC 
received  a  stronger  supervisory  function  in  the  selection  process.  On  2  May  2018,  the  NJC  held  a 
session where it unanimously adopted decisions concerning the practice of the president of the NJO with 
regard  to  declaring  calls  for  applications  to  judicial  positions  and  senior  positions  unsuccessful.  The 
decisions found the president’s practice unlawful. 
 
As recognized by the GRECO report and the Venice Commision in March 2019, several steps 
have  been  taken  by  the  Hungarian  Government  to  balance  the  competences  of  the  National 
Judicial Council and the president of the National Office for the Judiciary. It must be further 
highlighted that the referred GRECO report particularly acknowledges the amendments that 
were made concerning the rules of judicial recruitment and selection procedures between 2012 
and  2014  in  Hungary,  through  which  the  National  Judicial  Council  has  received  a  stronger 
supervisory  function  in  the  selection  process.  It  should  therefore  be  noted  that  the  National 
Judicial Council already has a decisive mandate in the appointment and promotion procedure 
of judges and it is not the president of the National Office for the Judiciary who has the most 
important role in the process. 
 
The  assessment  of  applications  to  a  judicial  position  is  a  complex  procedure  with  many 
stakeholders.  The  rules  of  the  process  guarantee  that  whenever  a  candidate  is  appointed  or 
promoted,  elected  bodies  of  judges  have  a  decisive  role.  It  is  either  a  local  judicial  council 
determining the ranking of applicants or the National Judicial Council giving prior consent to 
the appointment of the second or third ranked candidate. In most Member States, such judicial 
self-governing bodies, consisting of local judges, are unknown. The National Judicial Council 
regularly uses its ‘right to veto’ in practice. Therefore, the rules provide that the best suitable 
candidate wins the vacant position, as a result of the selection procedure.  
 
The statement concerning the ”unsuccessful” applications without judicial review is false. It is 
also  worth  mentioning,  that  an  unsuccessful  applicant  can  challenge  the  outcome  of  the 
selection  process  within  a  preclusive  period  of  15  days  from  the  time  of  publication  in  the 
Magyar  Közlöny  (Hungarian  Official  Journal)  of  the  decision  on  the  appointment  of  the 
successful applicant. The complaint shall be submitted in writing to the president of the court 
affected,  and  the president  shall  forward it  to  the  President  of  the  NOJ  within  five  working 
days, unless the notice of vacancy was published for a post at the Kúria. The President of the 
NOJ, or the President of the Kúria where applicable, shall be indicated as the requested party. 
The President of the NOJ, or the President of the Kúria shall forward the complaint within five 
working  days  to  the  competent  Fővárosi  Törvényszék  (Budapest  Metropolitan  Court).  The 
remedy  against  the  decision  is  being  dealt  with  in  a  specific  procedure  within  the  judicial 
system and can therefore be deemed independent from any other authority. It should also be 
 
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noted  that,  according  to  the  Act  CLXII  of  2011  on  the  Legal  Status  and  Remuneration  of 
Judges,  the  selection  procedure  may  be  considered  unsuccessful  only  on  the  basis  of  the 
objective  criteria  precisely  set  out  in  that  act  which  do  not  depend  on  any  discretionary 
decision.  For  example  if  no  application  is  received  or  the  president  judge  refused  all 
applications  because  they  were  submitted  late,  or  the  applicant  did  not  remedy  the 
discrepancies indicated within the given short time limit. Both of the instruments cited above 
ensure  the  impartial  assessment  of  the  candidates  and  guarantee  that  the  rules  of  the 
application process fulfil the recommendations set in the Decision No. 13/2013 (VI. 17.) of the 
Constitutional Court and by the Venice Commission. 
 
New system of administrative courts 
 
(14)  On  29  May  2018,  the  Hungarian  Government  presented  a  draft  Seventh  Amendment  to  the 
Fundamental  Law  (T/332),  which  was  adopted  on  20  June  2018.  It  introduced  a  new  system  of 
administrative courts. 
 
The  administrative  court  system  has  a  longstanding  historical  precedent  in  the  Hungarian 
system. Administrative courts were established in Act No. 26 of 1896 and originally referred to 
as  the  Hungarian  Royal  Administrative  Court.  The  court  was  disbanded  by  Hungarian 
communists  in  1949  as  part  of  their  effort  to  undermine  the  rule  of  law.  After  the  regime 
change  in  1990,  Act  No.  26  of  1991  attempted  to  revive  the  courts  by  extending  legal 
regulations on the judiciary, administrative procedures and civil procedures “towards the full 
establishment of administrative justice.” It was withdrawn by a previous socialist government 
without justification. 
It  is  important  to  emphasise  that  legal  scholarship,  national  historical  traditions  and  also 
international  examples  justify  the  existence  of  the  independently  functioning  administrative 
judiciary.  Based  on  extensive  academic  research,  the  institutional  structure,  discontinued  in 
1949  by  communist  dictatorship,  could  be  rebuilt  in  a  professional  manner,  fit  for  the 
requirements  of  the  21st  century.  A  multilevel  administrative  judiciary,  institutionally 
independent from ordinary courts and from the jurisdiction of the Supreme Court, operates in 
Austria,  Bulgaria,  Finland,  Germany,  Greece,  Lithuania,  Luxembourg,  Poland,  Portugal  and 
Sweden. In the Czech Republic,  
 
 
 
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regional  courts  with  general  jurisdiction  adjudicate  at  first  instance,  and  only  the  Supreme 
Administrative Court is a specialized administrative court. In France, Belgium and Italy, it is 
the Council of State, an organ functionally independent from ordinary courts that carries out 
the tasks of administrative judiciary.  
 
International  examples,  especially  the  well-functioning  systems  in  neighbouring  countries 
prove  us  that  independent  administrative  judiciary  ensures  better  the  self-restraint  of 
executive power and provides more efficient control over actions of the administration.  
 
On  9  November  2018,  the  Hungarian  Government  requested  the  opinion  of  the  Venice 
Commission  regarding  the  laws  on  the  establishment  of  the  public  administration  justice 
system and courts in Hungary. On 4 March 2019, the Venice Commission presented its draft 
opinion,  containing  several  observations  and  recommendations.  In  the  spirit  of  constructive 
dialogue and in light of the recommendations of the Venice Commission, on 12 March 2019 a 
draft  bill  containing  amendments  supported  by  the  Minister  of  Justice  was  put  before  the 
Hungarian National Assembly. 
 
Although the Hungarian Government believes that it has every right to follow the examples 
other Member States, in order not to burden the unfounded international criticism, on 30 May 
2019 the Hungarian Government submitted to the National Assembly a legislative proposal to 
indefinitely postpone the entry into force of the Act on administrative courts. Consequently, 
by the adoption of Act LXI of 2019, the entry into force of the act on Administrative Courts has 
been indefinetely postponed. 
 
Compulsory retirement of judges, prosecutors and notaries 
 
(15) Following the judgment of the Court of Justice of the European Union (the “Court of Justice”) of 6 
November  2012  in  Case  C-286/12,  Commission  v.  Hungary,  which  held  that  by  adopting  a  national 
scheme requiring the compulsory retirement of judges, prosecutors and notaries when they reach the age 
of 62, Hungary failed to fulfil its obligations under Union law, the Hungarian Parliament adopted Act 
XX of 2013 which provided that the judicial retirement age is to be gradually reduced to 65 years of age 
over a ten year period and set out the criteria for reinstatement or compensation. According to the Act, 
there was a possibility for retired judges to return to their former posts at the same court under the same 
conditions as prior to the regulations on retirement, or if they were unwilling to return, they received a 
12-month lump sum compensation for their lost remuneration and could file for further compensation 
before  the  court,  but  reinstatement  to  leading  administrative  positions  was  not  guaranteed. 
Nevertheless,  the  Commission  acknowledged  the  measures  of  Hungary  to  make  its  retirement  law 
compatible with Union law. In its report of October 2015, the International Bar Association’s Human 
Rights Institute stated that a majority of the removed judges did not return to their original positions, 
partly  because  their  previous  positions  had  already  been  occupied.  It  also  mentioned  that  the 
independence  and  impartiality  of  the  Hungarian  judiciary  cannot  be  guaranteed  and  the  rule  of  law 
remains weakened. 
 
 
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This is already a closed case, Hungary has fully complied with the relevant court decisions or 
recommendations. Concerning the 2012 judicial reform Hungary has satisfactorily closed the 
administrative and infringement procedures with the European Commission – the reopening 
of these issues is against the principle of rule of law (legal certainty, pacta sunt servanda, ne bis 
in idem
). There is no reason to re-open 6-year old compromises. 
 
The Act CLXII of 2011 on the Legal Status and Remunaration of Judges entered into force in 
2012, which reduced the age limit for compulsory retirement from 70 to 62 years with the aim 
of  creating  a  unified,  just  and  solidary  pension  system,  instead  of  conserving  individual 
privileges and additional rights towards certain professions. Later on, the Court of Justice of 
the  European  Union  established  that  this  law  infringed  the  EU  principle  of  non-
discrimination.  Hungary  acknowledged  the  ruling  of  the  Court  of  Justice  and  –  also  in  line 
with the Decision No. 33/2012. (VII. 17.) of the Hungarian Constitutional Court – amended the 
law (Act XX of 2013) which in case of judges, prosecutors and public notaries set a new age 
limit  (65  years)  for  compulsory  retirement  by  1  January  2023.  The  Commission  closed  the 
infringement procedure against Hungary at the end of 2013. Following the ruling of the Court 
of Justice, the Commission continuously monitored the implementation of the new Hungarian 
law on retirement and on 20 November 2013 voiced its satisfaction with the measures taken by 
Hungary  to  make  its  retirement  law  compatible  with  the  requirements  of  EU  law.  It  is 
important to emphasize that the Commission was satisfied with the remedies implemented in 
Hungary concerning the affected judges, prosecutors and public notaries, including the right 
of reinstatement without judicial procedure, and the right to compensation. The ruling of the 
Court  of  Justice  of  6  November  2012  did  not  question  the  reasons  of  the  Hungarian 
Government  in  justification  of  the  lower  retirement  age  limits  (balanced  age  structure, 
mobility of judges, etc.) merely established that the provision amounts to discrimination based 
on age. It is also worth mentioning that the Court of Justice did not refer to any infringement 
of the principle of the rule of law in its judgment. In compliance with the ruling of the Court of 
Justice there are unified rules in effect for judges, prosecutors and public notaries which allow 
those  who  have  reached  retirement  age  in  the  transition  period  to:  a)  to  remain  in  office,  b) 
take  an  administrative  leave,  c)  to  retire.  The  amendments  introduced  by  Act  XX  of  2013 
provided  the  possibility  for  retired  judges  to  return  to  their  former  posts  at  the  same  court 
under the same conditions as prior to the regulations on retirement, or if they did not want to 
return,  they  received  a  12-month  lump  sum  compensation  for  their  lost  remuneration,  and 
could file for further compensation before the court. The choice made by the judges cannot be 
evaluated against Hungary. 
 
According to Article 232/J. paragraphs (2) and (3) of Act CLXII of 2011, which was introduced 
by  Article  25  of  Act  XX  of  2013  reinstatement  to  leading  administrative  positions  was 
guaranteed. In the case of judges who had an indefinite term appointment to the position of 
President  of  Chamber  before,  if  they  chose  to  return,  they  had  to  be  reinstated  to  their 
position.  According  to  the  Act,  judges  who  had  fixed  term  appointment  could  only  be 
reinstated  to  their  positions  if  those  were  not  occupied  at  that  time.  Therefore  only  the 
reinstatement to the already occupied temporary positions could not have been guaranteed by 
 
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the  Act,  since  such  a  rule  would  have  breached  the  acquired  rights  of  the  newly  appointed 
judges.  It  must  be  underlined  however,  that  under  the  provisions  of  the  Act,  in  such  cases 
judges  could  not  incur  any  damages,  since  the  executive  allowance  had  to  be  paid  for  the 
whole duration of the definite appointment. This has been reflected by the European Court of 
Human Right’s decisions in the cases Belegi and others v. Hungary (No. 45438/12) and J. B. 
and  others  v.  Hungary  (No.  45434/12).  In  both  cases  the  ECHR  deemed  the  claims  of  the 
applicants inadmissible on the basis that “the negative effects which the impugned measures 
had on the applicants’ private life did not cross the threshold of seriousness for the issue to be 
raised under Article 8 of the Convention”. Consequently any statement of the  report on the 
motivation of judges is inaccurate as not based on factual data. It should be highlighted that 
independence  and  impartiality  are  requirements  that  apply  to  the  decisional  function  of 
judges  but  not  to  the  appointment  of  judges  to  leading  administrative  positions,  which 
requirements therefore cannot be included in this context. 
 
The  independence  of  the  Hungarian  judiciary  is  beyond  doubt.  The  general  criticism  is 
unfounded and false, hence there is no clear risk of a breach by Hungary of the values on 
which  the  Union  is  founded  and  there  was  no  legal  ground  to  start  the  Article  7(1) 
procedure. 
 
Violation of the right to a fair trial (Gazsó v. Hungary) 
 
(16)  In  its  judgment  of  16  July  2015,  Gazsó  v.  Hungary,  the  European  Court  of  Human  Rights 
(ECtHR)  held  that  there  had  been  a  violation  of  the  right  to  a  fair  trial  and  the  right  to  an  effective 
remedy. The ECtHR came to the conclusion that the violations originated in a practice which consisted 
in Hungary’s recurrent failure to ensure that proceedings determining civil rights and obligations are 
completed  within  a  reasonable  time  and  to  take  measures  enabling  applicants  to  claim  redress  for 
excessively long civil proceedings at a domestic level. The execution of that judgment is still pending. A 
new  Code  of  Civil  Procedure,  adopted  in  2016,  provides  for  the  acceleration  of  civil  proceedings  by 
introducing  a  double-phase  procedure.  Hungary  has  informed  the  Committee  of  Ministers  of  the 
Council  of  Europe  that  the  new  law  creating  an  effective  remedy  for  prolonged  procedures  will  be 
adopted by October 2018. 
 
In  the  case  of  Gazsó  v.  Hungary  the  European  Court  of  Human  Rights  noted  the 
Government’s  Action  Plan  and  welcomed  its  commitment  to  deal  with  the  issue  and 
encouraged to continue these efforts. The Court ruled that Hungary must introduce without 
delay and at the latest  until 16 October 2016,  a remedy or a combination of remedies in the 
national legal system in order to bring it into line with the requirements of the Convention. 
 
A  new  Code  of  Civil  Procedure  adopted  in  2016  provides  for  the  acceleration  of  civil 
proceedings by introducing a double-phase procedure. In the new Criminal Procedure Code 
(Act XC of 2017 which took effect on 1 July 2018), the enhanced rights of the defence during 
the investigation will contribute to the expediency and effectiveness of the proceedings. This 
includes that the defence counsel and the defendant can have access to the case files right after 
 
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the  defendant  have  been  questioned  as  a  suspect  during  the  investigation  (according  to  the 
former rules, this could have only taken place after the investigation was concluded). At the 
trial  phase,  a  preparatory  hearing  will  fix  the  scope  of  the  case  and  in  order  to  prevent 
prolonging tactics, new motion for evidence can be submitted thereafter only in exceptional 
circumstances.  At  the  appeal  stage,  the  reformatory  power  of  the  appeals  court  is 
strengthened. 
 
Hungary  has  duly  informed  the  Committee  of  Ministers  of  the  Council  of  Europe  that  the 
completion of court proceedings within a reasonable time will be ensured by the new codes of 
procedure  which  entered  into  force  in  2018,  and  a  new  bill  creating  an  effective  domestic 
remedy  for  prolonged  procedures,  which  was  submitted  to  the  Parliament  in  October  2018 
based on the following principles: objective liability, covering all types of judicial proceedings: 
out of court settlement procedure,  (in lack thereof: a simplified judicial procedure) the swift 
determination of the claims, and prompt payment of an appropriate compensation. 
 
It  this  context,  it  should  be  mentioned  that  according  to  the  European  Commission’s  2019 
Justice Scoreboard14, the Hungarian justice system is performing well, especially as far as the 
length of the procedures is concerned. In fact, Hungary is the fifth best regarding the length of 
time  needed  to  resolve  civil,  commercial,  administrative  and  other  cases.  The  figure  below 
shows  the  time  needed  to  resolve  civil,  commercial,  administrative  and  other  cases  (1st 
instance/in days) (source: CEPEJ study): 
 
 
Violation of the right of access to a court (Baka v. Hungary) 
                                                           
14 Figure 5, https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/justice_scoreboard_2019_en.pdf 
 
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(17) In its judgment of 23 June 2016, Baka v. Hungary, the ECtHR held that there had been a violation 
of the right of access to a court and the freedom of expression of András Baka, who had been elected as 
President of the Supreme Court for a six-year term in June 2009, but ceased to have this position in 
accordance with the transitional provisions in the Fundamental Law, providing that the Curia would be 
the legal successor to the Supreme Court. The execution of that judgment is still pending. On 10 March 
2017, the Committee of Ministers of the Council of Europe solicited to take measures to prevent further 
premature  removals  of  judges  on  similar  grounds,  safeguarding  any  abuse  in  this  regard.  The 
Hungarian  Government  noted  that  those  measures  are  not  related  to  the  implementation  of  the 
judgment. 
 
In Baka v. Hungary, the European Court of Human Rights found a violation of the freedom of 
expression of the applicant, former President of the Hungarian Supreme Court, on account of 
the premature termination of his mandate on 1 January 2012 – i.e. three and a half years prior 
to  its  normal  date  of  expiry  –  as  a  result  of  his  criticisms  of  legislative  reforms  expressed 
publicly in his professional capacity. The Court also found a violation of the right of access to a 
court on account of the lack of any form of judicial review in this respect. In the course of the 
execution of the judgment, the Committee of Ministers indicated their expectation to consider 
— in addition to the payment of just satisfaction in the sum of EUR 100,000 (EUR 70,000 to Mr 
Baka, and EUR 30,000 costs and expenses awarded to the Court)— adopting further individual 
and general measures.  
 
The  Hungarian  Government  considers  that  the  measures  adopted  have  fully  remedied  the 
consequences  for  the  applicant  of  the  violation  found  by  the  ECtHR  in  this  case  and  that 
Hungary  has  thus  complied  with  its  obligations  under  Article  46,  paragraph  1  of  the 
Convention,  no  further  measures  are  necessary.  There  is  no  need  or  possibility  for  the 
applicant’s reinstatement in his former office because his original term of office had already 
expired before the judgment was delivered and this is not even required by the judgement of 
the Court, either. In any event, the position of the President of the Kúria is not vacant and the 
mandate will not expire until January 2021. At that time, the applicant will be eligible for re-
election, the requirement of at least five years of domestic judicial service no longer being an 
impediment for him. As regards any financial consequences of the premature termination of 
the applicant’s mandate, in integrum restitutio was provided by the just satisfaction awarded 
by the Court.  
 
No further general measures were found necessary because the violation found by the Court 
resulted from a one-time constitutional reform of the Hungarian judicial system.  As regards 
the general measures solicited by the Committee of Ministers’ decision of  10 March 2017 the 
Government  emphasises  that  those  measures  are  not  related  to  the  implementation  of  the 
present  judgment  since  the  existence  of  those  guarantees  (as  regards  all  Hungarian  judges 
other than the president of the Supreme Court)  have never been called into question by the 
 
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Court.  Quite  the  contrary,  the  basis  for  finding  that  the  Eskelinen-test15  was  not  met  in  the 
present case was exactly that, regardless of the unique constitutional status of the President of 
the Supreme Court within the judiciary, other judges and court executives were not excluded 
from the right of access to a court in case of their dismissal. As the Grand Chamber found in 
its  judgment:  „the  applicant,  as  the  holder  of  the  office  in  question  in  the  period  before  the 
dispute  arose,  was  not  “expressly”  excluded  from  the  right  of  access  to  a  court.  On  the 
contrary,  domestic  law  expressly  provided  for  the  right  to  a  court  in  those  limited 
circumstances in which the dismissal of a court executive was permissible: the dismissed court 
executive was indeed entitled to contest his or her dismissal before the Civil Service Tribunal. 
In this respect, judicial protection was available under domestic law for cases of dismissal, in 
line  with  the  international  and  Council  of  Europe  standards  on  the  independence  of  the 
judiciary  and  the  procedural  safeguards  applicable  in  cases  of  removal  of  judges.  Mr  Baka 
currently works as a President of Chamber judge at the Kúria as his judicial office has never 
been terminated (only his executive office).  
 
As regards the prevention of a similar premature termination of the office of the President of 
the Kúria under the law currently in force, the judgment in the present case 
 
 
                                                           
15 Vilho Eskelinen & Ors v Finland [2007] ECHR [GC] 63235/00 (19 April 2007) at the European Court of Human Rights, 
where the Court considered the scope of the right to a fair hearing in the context of civil proceedings, with particular 
reference to the acceptable length of proceedings and the necessity of an oral hearing. See further:  
https://hudoc.echr.coe.int/eng#{"languageisocode":["ENG"],"appno":["63235/00"],"documentcollectionid2":["GRANDC
HAMBER"],"itemid":["001-80249"]} 
 
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does  not  require  that  rules  governing  such  termination  be  adopted,  it  follows  only  that 
Hungary should refrain from such premature termination when the next major constitutional 
reform of the judicial system takes place.  
 
The  Eskelinen-test  (see  above)  was  not  overruled  in  the  Baka  case,  and  contrary  to  the 
Chamber’s judgment, the Grand Chamber’s judgment did not even imply that the functions of 
the President of the Supreme Court were not related to the exercise of sovereign state powers 
closely  enough  to  justify  his  exclusion  from  the  right  of  access  to  court  on  account  of  his 
dismissal from his executive position being an issue of public law rather than that of civil law. 
Therefore,  the  President  of  the  Kúria  can  be  excluded  from  the  right  of  access  to  court  in 
accordance  with  Article  6  of  the  Convention  as  long  as  his  exclusion  is  provided  for 
“expressly” and prior to the actual dismissal. Whereas the Court’s judgment indeed implied 
that it would not regard the exclusion of all judges from the right of access to court in respect 
of their dismissals from their judicial service to be in conformity with the second condition of 
the Eskelinen-test and thus with Article 6 (although such exclusion had been accepted in cases 
concerning disciplinary proceedings against judges in Turkey), the Court did not suggest that 
court  executives  cannot  be  excluded  from  access  to  court  in  respect  of  termination  of  their 
executive mandates. 
Nevertheless, Hungarian law does not exclude all court executives from that right. Neither is 
the President of the Kúria excluded from the right of judges of access to the Service Tribunal in 
disputes  concerning  their  judicial  service.  However,  contrary  to  the  provisions  of  Act  No. 
LXVI of 1997 on the organisation and management of the judiciary as they were in force at the 
time  of  Mr.  Baka’s  presidency  of  the  Supreme  Court  which  did  not  distinguish  between 
various  categories  of  court  executives,  Act  No.  CLXI  of  2011  on  the  organisation  and 
management of the judiciary as in force today does make that distinction and contains detailed 
provisions  on  the  special  status  of  the  President  of  the  Kúria  as  compared  to  other  court 
executives. It makes it also clear that access to the Service Tribunal which is ensured to other 
court  executives  in  disputes  concerning  their  executive  mandates  is  not  available  to  the 
President of the Kúria in case of his dismissal by the Parliament (which had elected him) from 
his executive office (but not from the judicial service).  
Access  to  a  court  (the  Constitutional  Court)  is  ensured  even  in  respect  of  the  premature 
termination  of  the mandate  as  President  of  the  Kúria  (without  termination  of  his  office  as a 
judge) when this measure takes the form of an  act of Parliament. While the judicial remedy 
offered by a constitutional complaint was not available to Mr. Baka because his mandate was 
terminated  by  an  amendment  to  the  Fundamental  Law  (the  review  of  which  does  not  fall 
within the competence of the Constitutional Court), it was available to and made use of by Mr. 
Erményi (see Erményi v. Hungary, Appl. No. 22254/14; Chamber judgment of 22/11/2016), 
Vice-President of the Supreme Court appointed by Mr. Baka, whose executive mandate was 
terminated at the same time than Mr Baka’s. However, in his case the ECtHR did not agree 
with the Constitutional Court’s assessment [see decision No. 3076/2013. (III. 27.) of 19 March 
2013]  that  the  constitutional  changes  in  the  competences  of  the  supreme  judicial  body  had 
 
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been of such a fundamental nature to justify his premature dismissal, corollary to that of the 
Supreme Court’s President. 
It follows that the only way to satisfy the requirements of the Convention (both Article 6 and 
8) is to refrain from the premature termination of the mandate of President of the Kúria by the 
constitution-making power in the future whenever and whatever constitutional amendments 
are made to the functions of the Kúria.  
The Government notes that the Committee of Ministers’ call for general measures in execution 
of the Baka judgment is at odds with the general political perception underlying the treatment 
of this case by various international bodies that the measure complained of by the applicant 
constituted ad hominem legislation, that is, it was directed specifically against the applicant and 
only  the  applicant.  The  Government  concludes  with  satisfaction  that  that  allegation  of  a 
political  nature  no  longer  constitutes  the  basis  for  the  consideration  of  the  present  case  and 
hopes  that  the  formerly  tangible  intention  to  keep  this  case  on  the  political  agenda  will  no 
longer  prevent  the  Committee  of  Ministers  from  closing  it  since  the  legal  requirements 
stemming  from  the  two  judgments  at  issue  (identified  by  the  Committee  of  Ministers  as  a 
group of cases) are clearly satisfied by Hungarian law as currently in force. 
 
The  expiry  of  mandate  of  the  Parliamentary  Commissioner  for  Data  Protection  and 
Freedom of Information 
 
(18) On 29 September 2008, Mr András Jóri was appointed Data Protection Commissioner for a term of 
six years. However, with effect from 1 January 2012, the Hungarian Parliament decided to reform the 
data protection system and replace the Commissioner with a national authority for data protection and 
freedom of information. Mr Jóri had to vacate office before his full term had expired. On 8 April 2014, 
the  Court  of  Justice  held  that  the  independence  of  supervisory  authorities  necessarily  includes  the 
obligation to allow them to serve their full term of office and that Hungary failed to fulfil its obligations 
under Directive 95/46/EC of the European Parliament and of the Council. Hungary amended the rules 
on  the  appointment  of  the  Commissioner,  presented  an  apology  and  paid  the  agreed  sum  of 
compensation. 
 
On  17  January  2012,  the  Commission  has  launched  an  infringement  procedure  against 
Hungary.  The  Court  of  Justice  of  the  European  Union  found  on  14  April  2014  that  by 
prematurely  bringing  to  an  end  the  term  served  by  the  supervisory  authority  for  the 
protection  of  personal  data,  Hungary  has  failed  to  fulfil  its  obligations  under  Directive 
95/46/EC on the protection of individuals with regard to the processing of personal data and 
on the free movement of such data. Following the findings of the judgement and taking into 
account  the  suggestions  of  the  European  Commission,  Hungary  amended  the  rules  on  the 
appointment  of  the  president  of  the  Hungarian  National  Authority  for  Data  Protection  and 
Freedom of Information, based on the suggestions of the European Commission as part of that 
infringement  procedure.  Hungary  presented  an  apology  by  sending  a  ministerial  letter  to 
András  Jóri  within  the deadline  set  in  the  agreement  of  June  2014, issued  a  public notice  to 
 
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András  Jóri  and  to  the  Hungarian  News  Agency  MTI),  as  well  as  paid  to  András  Jóri  the 
agreed  sum  of  compensation.  The  former  Data  Protection  Commissioner  considered  the 
material and moral compensation offered as fair and accepted it voluntarily, furthermore he 
declared  that  he  had  no  more  claims.  In  autumn  2014  the  Commission  accepted  the  above 
measures  as  implementation  of  the  CJEU  decision  and  closed  the  infringement  case  on  16 
October 2014. Thus Hungary – by implementing the judgement of the Court – brought an end 
to the case concerning the premature ending of the term of the Data Protection Commissioner 
in a mutually satisfactory manner. 
 
Criticisms concerning the prosecution service 
 
(19) The Venice Commission identified several shortcomings in its Opinion on Act CLXIII of 2011 on 
the Prosecution Service and Act CLXIV of 2011 on the Status of the Prosecutor General, Prosecutors 
and other Prosecution Employees and the Prosecution Career of Hungary, adopted on 19 June 2012. In 
its report, adopted on 27 March 2015, GRECO urged the Hungarian authorities to take additional steps 
to prevent abuse and increase the independence of the prosecution  service by, inter alia, removing the 
possibility  for  the  Prosecutor  General  to  be  re-elected.  In  addition,  GRECO  called  for  disciplinary 
proceedings against ordinary prosecutors to be made more transparent and for decisions to move cases 
from one prosecutor to another to be guided by strict legal criteria and justifications. According to the 
Hungarian  Government,  the  2017  GRECO  Compliance  Report  acknowledged  the  progress  made  by 
Hungary  concerning  prosecutors  (publication  is  not  yet  authorised  by  the  Hungarian  authorities, 
despite calls by GRECO Plenary Meetings). The Second Compliance Report is pending. 
 
The  reasoned  proposal  notes  that  the  Hungarian  authorities  did  not  yet  authorize  the 
publication of the 2017 GRECO Compliance Report. In this regard Hungary emphasizes that 
the  second  Addendum  report  to  the  third  evaluation  round,  the  fourth  evaluation  round 
Compliance and Interim report were published on 1st of August 2019. All of the reports are 
avaliable on the GRECO’s official website. 
 
It  must  be  highlighted  that  already  in  2012  the  Venice  Commission  also  found  numerous 
positive aspects of the Acts in question.16 It had been concluded that the general principles for 
the  operation  of  prosecutors  were  in  line  with  applicable  standards  for  prosecutors  in  a 
democratic society. It was highlighted that most of the issues identified did not stem from the 
revision of the Acts under the new Fundamental Law but were remnants from the overarching 
powers  of  the  prosecution  services  left  before  the  democratic  transition  in  Hungary.  The 
Venice Commission also stated that taken on their own, most issues raised in its opinion did 
not  threaten  the  rule  of  law,  and  that  the  recommendations  were  made  in  order  to  propose 
ways to improve the prosecution service. 
 
It  must  be  highlighted  that  the  2017  GRECO  Compliance  Report  (assessing  the 
implementation  of  the  2015  recommendations)  acknowledged  that  there  has  been  progress 
                                                           
16 Opinion No. 668/2012, https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2012)008-e 
 
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concerning  prosecutors.  As  far  as  the  independence  of  the prosecution  service is  concerned, 
the  2015  GRECO  report  drew  only  a  very  limited  number  of  recommendations  –  the 
compliance with which is yet to be assessed  – and used the word ‘potential’ expressing that 
they refer only to theoretical and not factual situations, and recommends further steps merely 
in order to prevent such potential scenarios. 
 
The  disciplinary  proceedings  against  ordinary  prosecutors  include  appropriate  guarantees, 
since  there  is  a  possibility  of  objection  due  to  bias  against  the  person  from  whom  unbiased 
participation  in  the  procedure  cannot  be  expected,  which  is  a  proper  guarantee  for  the 
objective, impartial conduct of the procedure and a transparent decision. In addition, judicial 
remedy  is  also  granted.  The  prosecution  service  changed  its  practice  following  the  GRECO 
evaluation in a way that based on the possibility provided by the Act CLXIV of 2011 on the 
Status  of  the  Prosecutor  General,  Prosecutors  and  other  Prosecution  Employees  and  the 
Prosecution  Career,  the  person  who  has  the disciplinary  power, shall  appoint  a  disciplinary 
commissioner in each disciplinary procedure. GRECO welcomed the amendment making the 
involvement  of  a  disciplinary  commissioner  in  disciplinary  proceedings  against  prosecutors 
compulsory. 
 
Regarding the legal criteria of transferring of cases from one prosecutor to another it must be 
pointed out that Order No. 12/2012 (VI. 8.) of the Prosecutor General was amended in 2015 in 
a way that the officer of the prosecution service who is entitled to assign the cases – according 
to the rules of the organisation and operation of the prosecution service – shall assign the file 
from one case handler to another, and shall include the reason for moving the case in the file. 
 
In this context it should be noted that the Commission in its 2018 and 2019 Justice Scoreboard17 
claims  that  Hungary  is  among  the  Member  States  where  the  management  power  of  the 
prosecution  services  belongs  solely  to  the  Prosecutor  General.  The  executive  does  not  have 
power  to  decide  on  a  disciplinary  measure  regarding  a  prosecutor,  the  power  to  transfer 
prosecutors  without  their  consent  or  the  power  to  evaluate  and  promote  a  prosecutor.  In 
Hungary  neither  the  executive  nor  the  parliament  have  the  possibility  to  give  general 
guidance on crime policy or instructions on prosecution in individual cases. 
 
The  Fundamental  Law  of  Hungary  and  the  other  pieces  of  legislation  fully  ensure  the 
independence of the courts and judges in Hungary. Therefore, it is not justified to mention 
the elements of recitals 12-19 in a reasoned proposal requesting the Council to determine, 
pursuant to Article 7(1) of the Treaty on European Union, the existence of a clear risk of a 
serious breach by Hungary of the values on which the Union is founded. 
 
Corruption and conflicts of interest  
 

                                                           
17 Figure 55, https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/justice_scoreboard_2019_en.pdf 
 
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The  title  of  this  chapter  proves  again  a  deeply  biased  approach  of  those  who  drafted  the 
reasoned  proposal.  The  title  suggests  as  if  there  would  be  serious  problems  in  this  field  in 
Hungary. The detailed text of the reasoned proposal, however, does not refer to any hard facts 
as  regards  corruption.  International  organisations  or  NGOs  do  not  necessarily  provide 
objective  analysis  and  they  tend  to  present  their  findings  without  any  international 
benchmarks.  
The Hungarian rules eliminating the conflict of interest are strict and comprehensive even in a 
European  comparison.  Corruption  as  such  is  a  serious  allegation,  which  should  be  proved 
more  seriously  than  only  mentioning  reports,  perceptions  and  the  general  feelings  about  it. 
Corruption is a phenomenon  against which all EU Member States are fighting and even the 
EU  institutions  are  vulnerable  to  corruption  with  the  growing  trend  of  drawing  up  laws 
behind  closed  doors,  and  the  ‘revolving  door’  of  EU  lawmakers.  Drawing  conclusions  from 
one case picked up in the media is not the right way to assess any situation. Hungary is clearly 
committed against corruption which is stipulated in all the relevant legislation. 
It must be pointed out that by joining the European Union, Hungary undertook an obligation 
to  transpose  the  international  anti-corruption  treaties  into  the  Hungarian  legislation  and  to 
strengthen  the  transparency  of  the  operation  of  the  state. We  have  always  been cooperating 
with the Venice Commission in the last 10 years, their opinion have always been taken into 
account. Nevertheless, we stress that the Venice Commission is an advisory body, and non-
compliance  with  its  opinion  cannot  be  the  basis  of  an  infringement  procedure,  let  alone  an 
Article 7 procedure. If Venice Commission and GRECO opinions were obligatory, then each 
and every Member State could be condemned. As regards GRECO recommendations, 15 out 
of 47 GRECO Member States are the subjects of a non-compliance procedure. 
 
 
 
 
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Conflicts of interest of members of the Hungarian Parliament 
 
(20) In its report adopted on 27 March 2015, GRECO called for the establishment of codes of conduct 
for members of the Hungarian Parliament (MPs) concerning guidance for cases of conflicts of interest. 
Furthermore, MPs should also be obliged to report conflicts of interest which arise in an ad hoc manner 
and this should be accompanied by a more robust obligation to submit asset declarations. This should 
also be accompanied by provisions that allow for sanctions for submitting inaccurate asset declarations. 
Moreover,  asset  declarations  should  be  made  public  online  to  allow  for  genuine  popular  oversight.  A 
standard  electronic  database  should  be  put  in  place  to  allow  for  all  declarations  and  modifications 
thereto to be accessible in a transparent manner. 
 
The  Act  XXXVI  of  2012  on  the  National  Assembly  (hereinafter:  ANA),  together  with  other 
pieces of legislation, establishes strict rules about conflict of interest for MPs. The goal of these 
regulations is to guarantee the independence of the legislative work and to avoid unwanted 
influencing  and  the  concentration  of  positions  and  appointments.  The  rules  created  by  the 
ANA concerning conflict of interest, which have been in effect since the beginning of the 2014-
18  parliamentary  term,  are  stricter  than  the  previous  ones  (also  in  force  at  the  time  of 
Hungary’s accession to the EU). The MP status is not compatible with any other national or 
local  public  administrative  position  or  any  business-related  appointment.  The  MPs  cannot 
engage  in  any  income-providing  activity  and  cannot  accept  remuneration  for  any  other 
activity, except academic, research-related, artistic, revise-related or editorial work, as well as 
any intellectual activity regulated by specific legislation or any activity carried out as a foster 
parent.  The  ANA  does  not  cover  conflict  of  interest  in  terms  of  what  positions  or 
appointments  are  not  allowed  during  parliamentary  service  but  it  rather  presents  the  very 
limited  list  of  the  ones  which  are  compatible.  An  MP  can  hold  a  high-level  government 
position  (prime  minister,  minister,  state  secretary).  Following  the  2014  local  administrative 
elections, an MP can no longer become member of the local government, e.g. mayor. The ANA 
established a tougher set of rules in the area of economic conflict of interest, too. It also strictly 
defines  the  cases  when  an  MP  becomes  unworthy  of  holding  their  office,  e.g.  if  they  are 
banned from public affairs or they are serving a prison sentence. Furthermore, the ANA lists 
several other activities which are incompatible with holding the office of an MP: e.g. exerting 
influence in business-related matters using his parliamentary status or acquiring and utilizing 
confidential  information  without  authorisation.  In  case  an MP  is  found  to  have  a  conflict  of 
interest, they have to clear themselves of it within a limited timeframe; failure to do so may 
lead to them being stripped of their parliamentary duty by the National Assembly. 
 
Hungary has in place a system of asset declarations in respect of an MP as well as their close 
family members (such obligation is in force for decades, it was introduced by Act LV of 1990). 
The  ANA  provides  that  each  MP  is  to  file  an asset  declaration  in  accordance  with  a  precise 
form, which is attached to the law, within thirty days upon the establishment of their mandate 
and  then  every  year  by  31  January  as  well  as  within  30  days  upon  the  termination  of  the 
mandate. If an MP does not follow this rule, s/he is not allowed to exercise her/his rights as a 
member  and  will  not  receive  remuneration  (Section  90  (3)  of  the  ANA).  Furthermore,  the 
 
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members are obliged to attach a declaration on property of the same content as their own, in 
respect  of  family  members  (i.e.  spouse  or  common  law  spouse  and  children  living  in  a 
common  household).  The  declarations  of  property  are  to  be  filed  with  the  Committee  on 
Immunity. It follows from Section 94 of the ANA that the declaration of assets of the MP is a 
public document, contrary to those relating to family members. The former are to be published 
without delay on the website of the National Assembly, by the Committee on Immunity. The 
rules  concerning  the  conflict  of  interest  and  asset  declarations  of  the  MPs  are  one  of  the 
strictest  in  the  European  Union.  In  some  other  member  countries  for  example,  asset 
declarations  may  only  relate  to  income  or  income  and  interest  but  do  not  cover  property 
declarations as in the Hungarian case. Also in some states it is not compulsory to provide the 
asset declarations of relatives. Indeed, the GRECO did not recommend the online publication 
of the asset declarations of the Members of Parliament due to the fact these asset declarations 
are already publicly available via the homepage of the Hungarian Parliament. 
 
Limited monitoring of campaign spending 
 
(21) In its report adopted on 27 June 2018, the limited election observation mission of the OSCE Office 
for  Democratic  Institutions  and  Human  Rights  concluded  that  the  limited  monitoring  of  campaign 
spending and the absence of thorough reporting on sources of campaign funds until after the elections 
undercuts campaign finance transparency and the ability of voters to make an informed choice, contrary 
to international obligations and good practice. The State Audit Office has the competence to monitor 
and control whether the legal requirements have been met. The report did not include the official audit 
report  of  the  State  Audit  Office  concerning  the  2018  parliamentary  elections,  as  it  had  not  been 
completed at the time.  
 
Contrary  to  some  ambiguous  statements  by  the  above  recital,  the  Hungarian  rules  on 
campaign  financing  are  detailed  and  strict,  and  are  corresponding  or  even  exceeding  the 
equivalent system of some other EU Member States. The criticism of the OSCE would be more 
relevant in comparison with the criticism of the other Member States’ respective provisions. 
Furthermore, the current regulatory environment is much more detailed and clearer than at 
the time of Hungary’s accession to the EU. 
 
In  Hungary  the  Act  LXXXVII  of  2013  on  the  Transparency  of  Political  Campaign  Financing 
established  clear  rules  and  provided  clear  situation.  Without  going  into  all  details  here  are 
some of the pillars of the Hungarian legislation on political campaign financing: (1) The Act 
maximizes the amount allowed to be spent for campaign activities. (2) It establishes strict rules 
on  the  use  of  such  financing  and  on  the  monitoring  of  campaign  spending.  (3)  Financial 
statements are to be submitted to the Treasury within 15 days after the individual results of 
the  election  together  with  copies  of  all  accounting  documents  concerning  the  use  of  the 
amount of support. (4) The Treasury reviews the statement and supporting documents. (5) If a 
candidate  or  a  party  fails  to  submit  a  statement  within  the  above  mentioned  deadline  or 
submits one, which is not approved later in whole or in part by the Treasury, they shall pay 
 
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double the amount of the support received. (6) In order to strengthen transparency, the Act 
introduced  a  requirement  that  within  60  days  starting  from  the  date  when  the  result  of  the 
elections  became  official,  (7)  all  candidates  and  nominating  organisations  must  make  public 
the amount they had spent for campaigning, including public and non-public sources, as well 
as  the  purposes  for  the  spending.  (About  half  of  the  Member  States have  a  ceiling  on  party 
expenditures,  whereas  parties  in  the  rest  of  the  Member  States  are  supposedly  allowed  to 
spend as much as they see fit. Public funding is often earmarked for specific campaign-related 
activities. Yet, in nine of the 28 Member States there are no strict rules about how the budget 
may be spent. In most Member States, political parties’ financial statements have to be made 
publicly available. In three Member States, however, these statements are only available upon 
request.)  (8)  The  State  Audit  Office  has  the  competence  to  monitor  and  control  whether  the 
candidates  and  nominating  organisations  have  complied  with  the  legal  requirements  on 
maximizing  the  campaign  spending.  (9)  The  State  Audit  Office  audits  the  use  of  campaign 
finances  in  case  of  those  political  parties  which  obtained  at  least  one  percent  of  the  votes, 
according  to  the  legislation,  within  one  year  from  the  date  of  the  elections.  The  State  Audit 
Office proceeds within one year from the date of the elections. According to the State Audit 
Office’s report  published  on  31  January  2019,  most  of  the  parties  (including  FIDESZ-KDNP, 
LMP, Jobbik Movement and MSZP-P) used the central budget support correctly. Nevertheless, 
the  Democratic  Coalition  and  the  Hungarian  Two  Tailed  Dog  Party  did  not  use  the  budget 
support properly; and the Democratic Coalition and Jobbik Movement used illicit support to 
fund  their  campaign.18  According  to  the  State  Audit  Office’s  statement  published  on  3  June 
2019,  “The  State  Audit  Office  supports  the  legality  of  the  future  management  of  budget-
supported parties and their foundations, through self-testing and consultation”.19 
 
A continuous reporting and monitoring system throughout the campaign as suggested by the 
EP could be interpreted as being suitable for political influence. 
 
Withdrawal from the Open Government Partnership 
 
(22) On 7 December 2016, the Open Government Partnership (OGP) Steering Committee received a 
letter from the Government of Hungary announcing its immediate withdrawal from the  
 

 
                                                           
18 https://www.asz.hu/storage/files/files/jelentes/2019/19030.pdf 
19 https://www.asz.hu/hu/sajtokozlemenyek/partoknak-es-partalapitvanyoknak-szervez-kepzest-az-asz 
 
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partnership, which voluntarily brings together 75 countries and hundreds of civil society organisations. 
The Government of Hungary had been under  review by OGP since July 2015 for concerns raised by 
civil society organisations in particular regarding their space to operate in the country. Not all Member 
States are members of the OGP.  
 
The Open Government Partnership is a multilateral initiative based on voluntary membership 
and therefore it is only up to the free decision of participating countries to join or to withdraw. 
The  Hungarian  Government  considered  that  there  is  no  point  in  maintaining  and  financing 
our membership in an organisation that has completely diverged from its original goals and 
principles. It is worth highlighting that Hungary is not the only Member State not taking part 
in the Open Government Partnership. 
 
Despite Hungary's withdrawal from the Open Government Partnership, we remain dedicated 
to implementing the commitments made during the co-operation. The fight against corruption 
and  the  strengthening  of  integrity  remains  a  priority  to  Hungary.  Under  the  Open 
Government  Partnership's  second  action  plan,  Hungary  has  made  a  total  of  eight 
commitments, indcluding: making the communication with lobbyists more transparent in the 
public sector; providing an e-learning training on the freedom of information in the training 
system  of  state  and  local  government  organisations;  developing  a  mobile  application 
facilitating contact with the police and public administration agencies. 
 
The follow-up of the OLAF’s recommendations and public procurement 
 
(23)  Hungary  benefits  from  Union  funding  amounting  to  4,4 %  of  its  GDP  or  more  than  half  of 
public  investment.  The  share  of  contracts  awarded  after  public  procurement  procedures  that  received 
only a single bid remains high at 36 % in 2016. Hungary has the highest percentage in the Union of 
financial recommendations from OLAF regarding the Structural Funds and Agriculture for the 2013-
2017  period.  In  2016,  OLAF  concluded  an  investigation  into  a  EUR  1,7  billion  transport  project  in 
Hungary,  in  which  several  international  specialist  construction  firms  were  the  main  players.  The 
investigation  revealed  very  serious  irregularities  as  well  as  possible  fraud  and  corruption  in  the 
execution  of  the  project.  In  2017,  OLAF  found  “serious  irregularities”  and  “conflicts  of  interest” 
during its investigation into 35 street-lightning contracts granted to the company at the time controlled 
by  the  Hungarian  Prime-Minister’s  son-in-law.  OLAF  sent  its  final  report  with  financial 
recommendations  to  the Commission’s Directorate-General  for  Regional and  Urban  Policy  to  recover 
EUR 43,7 million and judicial recommendations to the General Prosecutor of Hungary. A cross-border 
investigation, concluded by OLAF in 2017, involved allegations related to the potential misuse of Union 
funds in 31 Research and Development projects. The investigation, which took place in Hungary, Latvia 
and Serbia, uncovered a subcontracting scheme used to artificially increase project costs and hide the 
fact that the final suppliers were linked companies. OLAF therefore concluded the investigation with a 
financial  recommendation  to  the  Commission  to  recover  EUR 28,3  million  and  a  judicial 
recommendation  to  the  Hungarian  judicial  authorities.  Hungary  decided  not  to  participate  in  the 
establishment of the European Public Prosecutor’s Office responsible for investigating, prosecuting and 

 
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bringing to judgment the perpetrators of, and accomplices to, criminal offences affecting the financial 
interests of the Union. 
 
In our view, there is no acceptable level of corruption, as there is only one right policy for the 
Government to pursue: the policy of zero tolerance. It is worth considering some facts, such as 
what  we  had  before  2010  and  what  we  have  now.  Before  2010,  the  budget  deficit  and  debt 
grew, public assets shrank, and there was no economic growth. After 2010 the budget deficit 
started to fall, along with the government debt falling, public assets increasing, the economy 
growing  and  wages  rising.  With  such  economic  results  and  in  such  circumstances  Hungary 
considers it inconceivable that there could be a significant amount of corruption in Hungary. 
 
Regarding  the  follow-up  of  the  OLAF’s  recommendations,  it  is  important  to  highlight  the 
following.  As  the  2018  OLAF  Report  showed,  in  Hungary  the  indictment  rate  was  45% 
according to OLAF’s figure on the actions taken by national judicial authorities following its 
recommendations (issued between 1 January 2012 and 31 December 2018), while the average 
in the EU Member States was 36%.20 On the basis of the data of the Office of the Prosecutor 
General of Hungary, this Hungarian indictment rate has further been improved in 2018, and 
was at 52,4% by the end of 2018. 
 
Since 2012 until the end of 2018, the OLAF has issued altogether 38 judicial recommendations 
(which  indicated  suspected  crimes  based  on  their  own  administrative  investigations)  and 
transmitted 4 pieces of information (referring to the commission of criminal offences, without 
making  any  recommendations  to  open criminal  proceedings)  to  the Office  of  the  Prosecutor 
General of Hungary. In each case, the Prosecution Service of Hungary ordered that a criminal 
investigation  should  be  opened,  and  if  a  criminal  investigation  was  already  ongoing,  the 
OLAF  recommendation  was  attached  to  the  investigation  files  and  was  assessed  as  a  part 
thereof. Prior to 2012, the OLAF did not issue any recommendation, it only forwarded its final 
repors  about  its  external  investigations  to  the  Hungarian  judicial  authorities.  In  2010,  the 
Prosecution Service of Hungary received no final reports from OLAF. In 2011 one final report 
was  received,  and  based  upon  this  final  report  a  criminal  proceeding  was  opened,  and 
following an indictment a final judgement was delivered on 24 June 2016. 
 
As  far  as  the  entire  time  period  is  concerned,  based  upon  the  outcomes  of  criminal 
investigations the prosecutors have filed indictments in 10 cases. Out of these cases, the courts 
have delivered two final judgements that convicted the offenders and one non-final sentencing 
judgement. One case resulted in a conditional prosecutorial suspension, which also means that 
the accused person was held criminally liable. 10 cases were closed with the termination of the 
criminal proceedings; in all the other cases the criminal investigations are still ongoing. 
 
                                                           
20 https://ec.europa.eu/anti-fraud/sites/antifraud/files/olaf_report_2018_en.pdf, p. 41. 
 
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Altogether,  the  current  rate  of  indictments,  conditional  prosecutorial  suspensions  and 
terminations  of  proceedings  in  criminal  proceedings  opened  on  the  basis  of  OLAF 
recommendations,  transmitted  information  or  final  reports  is  52,4%,  which  exceeds  the  EU 
average (The EU average was 42% according to the latest OLAF report published in 2018). 
 
Furthermore,  according  to  Article  11  of  Regulation  883/2013  governing  the  work  of  the 
European Anti-Fraud Office21, the national law of the Member State concerned shall be taken 
into  account  in  the  OLAF  report.  The  reports  shall  constitute  admissible  evidence  in 
administrative  or  judicial  proceedings  of  the  Member  State  in  which  their  use  proves 
necessary, in the same way and under the same conditions as administrative reports drawn up 
by  national  administrative  inspectors.  They  shall  be  subject  to  the  same  evaluation  rules  as 
those applicable to administrative reports drawn up by national administrative inspectors and 
shall  have  the  same  evidentiary  value  as  such  reports.  However,  the  judge  has  a  full 
discretional  power  to  evaluate  the  individual  pieces  of  evidence.  Therefore,  the  reports  of 
OLAF as such constitute only one piece of material evidence, but they can still be relevant for 
the  prosecution  during  the  criminal  procedure.  It  should  be  underlined  that  the  national 
authorities  still have  to  conduct  the  investigation  in  accordance  with  the  respective  national 
criminal procedural codes. In addition, another major factor influencing the indictment rate is 
the fact that by the time of the final OLAF report all supporting hard evidence that should be 
collected during the investigation for a successful prosecution is not available anymore.  
 
Nevertheless,  Hungary’s  performance  regarding  the  indictment  rate  is  still  above  the  EU 
average. In this context it should be noted that the Commission in its 2019 Justice Scoreboard 
claims  that  Hungary  is  among  the  Member  States  where  the  management  power  of  the 
prosecution  services  belongs  solely  to  the  Prosecutor  General.  The  executive  does  not  have 
power  to  decide  on  a  disciplinary  measure  regarding  a  prosecutor,  the  power  to  transfer 
prosecutors  without  their  consent  or  the  power  to  evaluate  and  promote  a  prosecutor.  In 
Hungary  neither  the  executive  nor  the  legislative  branch  (National  Assembly)  has  the 
possibility  to  give  general  guidance  on  crime  policy  or  instructions  on  prosecution  in 
individual cases. 
 
The reasoned proposal notes that Hungary decided not to participate in the establishment of 
the European Public Prosecutor’s Office (EPPO). According to the Treaties being part of the 
EPPO is upon the choice of the Member States. Hungary based on its constitutional traditions 
and  rules  has  decided  not  to  join  the  EPPO  as  it  was  also  decided  by  other  Member  States. 
Being part of the EPPO is not a prerequisite to comply with the values of the EU. 
 
Public procurement 
                                                           
21  Regulation  (EU,  Euratom)  No  883/2013  of  the  European  Parliament  and  of  the  Council  of  11  September  2013 
concerning  investigations  conducted  by  the  European  Anti-Fraud  Office  (OLAF)  and  repealing  Regulation  (EC)  No 
1073/1999 of the European Parliament and of the Council and Council Regulation (Euratom) No 1074/1999 
 
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The Government has made considerable efforts in the field of public procurement to reduce 
corruption. In addition, in recent years, Hungary implemented a number of measures based 
on  the  new  public  procurement  directives  on  the  prevention  of  corruption  and  increasing 
transparency.  
 
A new legal framework is established, which puts a great emphasis on increasing competition 
and transparency, on simplification of procedures, on decreasing administrative burdens and 
on facilitation of participation in public procurement procedures. 
 
The Act CXLIII of 2015 on Public Procurement (hereinafter: PPA), which entered into force on 
1  November  2015,  includes  numerous  measures  on  the  prevention  of  corruption  and 
increasing transparency, for instance: 
 
•  Conflict of interest:  
 
The PPA rules concerning conflict of interest are one of the strictest in Europe in this regard; it 
also provides stricter rules than the new EU Directives. The definition of conflict of interest set 
out in the Directives is supplemented with some cases, where the risk of conflict of interest is 
the highest and it shall be examined carefully. For example an economical operator shall be 
excluded  from  the  public  procurement  procedure  if  one  of  its  owners,  executive  officers  or 
members  of  its  supervisory  board  or  one  of  the  relatives  living  in  the  same  household  with 
these  persons  was  involved  in  the  public  procurement  procedure  –  including  preparatory 
stages.  
 
•  Normative limitation of selection criteria: 
 
In order to widely promote competition, the normative requirements of selection criteria are 
specified in the PPA. The use of selection criteria was limited with a general effect to 
 
⮚  technically  equivalent  references  representing  no  more  than  75%  of  the 
value/volume of the particular contract in relation to references 
⮚  no more than the value of the particular contract in terms of turnover or no more 
than  75%  of  the  value  of  the  contract  in  terms  of  turnover  related  to  the  subject-
matter of the procurement. 
 
•  Exclusion grounds: 
 
The list of exclusion grounds was extended by the new PPA, to ensure fair competition and to 
make  public  procurement  more  efficient,  e.g.  with  the  case  if  the  economic  operator  has 
entered into agreements with other economic operators aimed at distorting competition (took 
part  in  a  cartel).  Furthermore,  a  new  exclusion  ground  was  introduced  (applicable  as  of  1 
 
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January 2017): if an infringement of the public procurement rules prescribed by the PPA on 
the performance of the contract is determined by the Public Procurement Arbitration Board, 
the economic operator concerned shall be excluded from public procurements for 90 days. 
 
•  Control of the performance and the modification of contracts: 
 
Under the new PPA, the Public Procurement Authority controls the performance of contracts 
and in case of any infringement, the Authority initiates a remedy procedure before the Public 
Procurement Arbitration Board, which can impose a fine. In the case of suspected non-public 
procurement infringements, the Public Procurement Authority may also apply to a civil court 
or initiate a criminal procedure. 
 
In order to ensure the goals mentioned above, significant measures have been taken against 
the  high  number  of  negotiated  procedures  without  prior  publication  and  of  single-bid 
procedures.  
 
In  the  case  of  negotiated  procedures  without  prior  publication  the  Public  Procurement 
Authority passes a reasoned decision concerning the legal grounds, which shall be published 
on the Authority’s website:  
(https://www.kozbeszerzes.hu/adatbazisok/tajekoztatok-hnt-dontesekrol/).  In  order  to 
make contracting authorities consider the use of this procedure more carefully and to limit the 
use of the procedure to only well-founded cases, a fee has been introduced by an amendment 
to  the  PPA  adopted  in  November  2018  (entered  into  force  in  2019)  for  the  preliminary 
verification procedure of the Public Procurement Authority. 
 
Compared  to  previous  years,  the  proportion  of  negotiated  procedures  without  prior 
publication decreased significantly since the entry into force of the PPA; above EU thresholds 
while  in  2015  the  proportion  was  15%,  in  2018,  the  proportion  of  negotiated  procedures 
without prior publication fell below 5%. 
 
This trend is presented by the following diagram: 
 
 
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Proportion of negotiated 
procedures without prior 
publication 2015-2018
20%
15%
15%
9%
10%
8%
5%
5%
0%
2015
2016
2017
2018
 
 
In addition, the amendment to the PPA (entered into force in 2017) introduced a new ground 
to  declare  public  procurement  procedures  unsuccessful.  When  this  ground  is  prescribed  by 
the contracting authority and if at least two bids are not submitted in the public procurement 
procedure, the procedure must be declared unsuccessful. 
 
With  regard  to  single-bid  procedures,  it  is  important  to  note  that  Hungary  strives  to 
continuously reduce the proportion of single bid procedures. With the mandatory use of the 
electronic  public  procurement  system  (EKR),  a  further  decrease  in  the  number  of  single-bid 
procedures is expected, which will be effectively detectable from the statistics of 2019. 
 
Nevertheless,  we  would  like  to  underline  that  the  share  of  single  bid  procedures  highly 
depends on the socio-economic situation and the structure of the market of the Member State 
concerned.  For  instance,  the  share  of  single  bid  procedures  can  be  influenced  also  by  the 
number  of  the  large  companies  in  the  specific  sector.  The  fact  that  the  public  procurement 
procedure  ends  with  only  one  tenderer  submitting  a  tender,  in  itself,  does  not  entail 
corruption  threats  or  distortion  of  competition.  The  tenderer  is  not  aware  of  the  number  of 
other  tenders  submitted;  therefore,  the  tenderer  provides  the  bid  in  a  competitive 
environment. 
We would also like to note that statistical data on single bid procedures are not comparable 
since  Member  States  do  not  disclose  their  relevant  data  available  to  the  same  extent  and 
quality.  While  Hungary  has  a  very  transparent  and  effective  publication  policy  in  place 
regarding public procurement data, the lack of available information prevents sound analyses 
in  some  other  Member  States,  including  those  leading  in  public  procurement  indicators.  A 
recent study published by DG REGIO on 15 May 2019 on  
 
 
 
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single  bidding  states  that  among  the  ten  countries  selected  for  its  analysis,  there  have  been 
only  four,  including  Hungary  where  public  procurement  data  is  of  sufficiently  high  quality 
and scope. 
 
The  new  public  procurement  directives  put  significant  emphasis  on  the  introduction  of 
electronic communication and e-public procurement thus Hungary - in order to be in line with 
the directives - has to ensure electronic communication in all Hungarian public procurement 
procedure. Hungary has fulfilled 6 month before the deadline specified by the directives the 
obligation  of  implementing  e-procurement  from  15  April  2018  with  the  developing  and 
launching of the EKR.  
Hungary  has  extended  the  scope  of  e-procurement  to  all  public  procurement  procedures 
including those under national regime, thus going even beyond its obligation under EU law so 
the use of e-procurement is compulsory both below and above EU thresholds and from July 
2019,  contracting  authorities  have  the  possibility  to  carry  out  their  purchases  below  the 
national public procurement thresholds via EKR. 
 
The  aim  of  setting  up  and  introducing  the  EKR  was  to  increase  the  transparency  of  public 
procurement procedures, to accelerate the conduct of procedures, to simplify procedural acts, 
to reduce administrative burden and to support the control of public procurement procedures.  
 
In the EKR all procedural act can be accurately documented, all public procurement document 
can  be  reached  directly  from  one  place  promoting  the  monitoring  of  public  procurement 
procedures,  therefore  the  effect  of  market  changes  and  legislative  amendments  on  public 
procurements can also be measured. 
 
 Recent results and feedbacks show that e-procurement is efficient and indeed useful to reduce 
administrative  burdens  since  data  from  2018  show  that  the  average  duration  of  public 
procurement procedures has reduced by 20-30%. 
So far, the e-procurement system is working  adequately, more than 15 000 procedures have 
been  conducted  in  the  system  without  any  significant  issues  (https://ekr.gov.hu,  available 
also in English). Based on the feedbacks received only technical questions have been raised on 
the  functioning  of  the  EKR,  however  –  according  to  these  feedbacks  –  the  system  helps  to 
lower  administrative  burdens  through  the  standardization  of  procurement  procedures  and 
interface. 
 
As a proof of the  increased level of transparency and the openness of the Hungarian public 
procurement market, it should also be highlighted that according to the latest edition of the 
Single Market Scoreboard, Hungary is the best performing country with a rate well above the 
EU threshold and average as regards the value of national public procurement advertised to 
businesses on the TED portal.22 In addition, the Single Market Scoreboard shows that Hungary 
                                                           
22https://ec.europa.eu/internal_market/scoreboard/performance_per_policy_area/public_procurement/index_en.htm  
 
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has further decreased the proportion of procedures awarded only on the basis of lowest price 
and the percentage of SME contractors has remained to be definitively satisfactory. 
 
The  development  achieved  concerning  the  transparency  and  competition  in  public 
procurement  was  recognised  by  the  2019  Country  Report  which  pointed  out  that  the 
Hungarian public procurement framework improved as incentives were created to discourage 
less  transparent  tendering  procedures  and  the  introduction  of  e-procurement  improved 
efficiency in public procurement.  
 
Effective governance and corruption 
 
(24)  According  to  the  Seventh  report  on  economic,  social  and  territorial  cohesion,  government 
effectiveness in Hungary has diminished since 1996 and it is one of the Member States with the least 
effective governments in the Union. All Hungarian regions are well below the Union average in terms 
of quality of government. According to the EU Anti-corruption Report published by the Commission in 
2014,  corruption  is  perceived  as  widespread  (89 %)  in  Hungary.  According  to  the  Global 
Competitiveness  Report  2017-2018,  published  by  the  World  Economic  Forum,  the  high  level  of 
corruption was one of the most problematic factors for doing business in Hungary. 
 
The reasoned proposal refers to the EU Anti-corruption Report published by the Commission 
in 2014,23 according to which the corruption was perceived as widespread (89%) in Hungary. 
However,  it  should  also  be  noted  that  the  EU  Anti-corruption  Report  revealed  that  at 
European level, three quarters of respondents thought that corruption was widespread in their 
own  country,  and  Hungary  was  not  even  in  the  top  10  of  those  Member  States  where 
respondents  were  most  likely  to  think  corruption  was  widespread.24  Furthermore,  the  EU 
Anti-Corruption  Report  concludes  that  Hungary  is  applying  an  integrity  and  prevention-
oriented approach within public administration. 
 
According to the Global Competitiveness Report 2017-2018,25 also referred to in the reasoned 
proposal, the corruption is among the most problematic factors for doing business in Hungary 
(14.9  scores).  However,  it  should  also  be  noted,  on  the  one  hand,  that  there  are  other  EU 
Member States, where this factor was even more problematic  
 
 
                                                           
23COM(2014) 
38 
final; 
https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/e-
library/documents/policies/organized-crime-and-human-trafficking/corruption/docs/acr_2014_en.pdf 
24 See EU Anti-Corruption Report 2014, COM(2014) 38 final (page 6) and the Special Eurobarometer 397 Survey (page 20, 
Table QB5) 
25http://www3.weforum.org/docs/GCR2017-
2018/05FullReport/TheGlobalCompetitivenessReport2017%E2%80%932018.pdf 

 
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than in Hungary. Therefore, it would be worth observing the overall European context, and 
not just pick out the negative statistical data concerning one Member State. On the other hand, 
even  if  there  are  EU  Member  States  with  better  scores,  it  should  also  be  kept  in  mind  the 
methodology  used  in  the  Global  Competitiveness  Report,  which  might  negatively  affect  the 
comparability of the factual situation of corruption in the Member States. Respondents to the 
World  Economic  Forum's  Executive  Opinion  Survey  were  asked  to  select  the  five  most 
problematic  factors  for  doing  business  in  their  country  and  to  rank  them  between  1  (most 
problematic) and 5. This means that the factor of corruption was only one of the several factors 
of doing business. Consequently, it might happen that despite the factual corruption situations 
are  the same  in Member  States  ‘A’  and  ‘B’,  the  competitiveness  report  shows  a  better  result 
concerning corruption in Member State ‘B’, in case the other factors (tax rates, tax regulation, 
bureaucracy, etc.) are even more problematic for the business actors than in Member State ‘A’. 
 
The Hungarian Government takes firm measures to prevent corruption. Hungary has adopted 
several  two-year  National  Anti-Corruption  Programs;  however,  their  implementation  is  still 
ongoing. The National Anti-Corruption Program of 2015-2016 mainly concentrated on public 
administration,  while  the  Program  of  2017-2018  draws  up  regulatory  tasks  for  budgetary 
authorities,  local  governments,  companies  and  police  authorities.  The  Program  applies  an 
overall approach to the prevention of corruption and sets priorities by defining the following 
objectives:  increasing  the  resistance  of  the  organisations,  transparency,  public  procurements, 
asset  declarations  of  public  servants,  improving  administrative  procedures,  creating  clean 
business life, training and education, raising awareness, and fighting corruption in the field of 
law enforcement. 
 
The Program encompassed a wide range of measures: value-based and compliance-based (e.g. 
legislative)  processes.  Its  corruption  prevention  measures  reached  a  large  section  of  the 
society. Tailor-made measures were implemented involving different actors from students to 
businesses.  Hungary  has  implemented  a  complex  package  of  measures  over  the  last  four 
years.  The  National  Protective  Service  (NPS),  an  independent  service  within  the  Police  in 
charge  of  detecting  and  preventing  crimes  committed  by  law  enforcement  officials  and 
coordinating  the  government  tasks  relating  to  anti-corruption,  has  conducted  a  number  of 
awareness-raising  initiatives  on  anti-corruption,  ethics  and  integrity,  which  have  targeted 
public officials and private companies. 
 
As part of the Program the National University for Public Service provided a broad range of 
education  and  training  programmes  for  public  servants  including  both  e-learning  and 
traditional  methods.  In  2015  and  2016  almost  10.000  persons  attended  different  courses  on 
corruption prevention, integrity and ethics. As for the law enforcement education, more than 
50.000  staff  members  participated  at  different  e-learning  and  traditional  classroom  anti-
corruption courses. 
 
The  evaluation  of  the  National  Anti-Corruption  Program  and  the  elaboration  of  the  new 
strategy is under way. The objectives of the new strategy strive to highlight the intervention 
 
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points  along  which  the  next  four-year  term  program  is  based.  The  intervention  areas  are 
planned to be divided into three main areas: technology-based, compliance-based and value-
based  measures.  Furthermore,  national  legislation  is  also  suitable  to  take  effective  steps 
against corruption, for example the regulation of corruption offences in the Criminal Code in 
force. 
 
It  is  worth  underlining  that  Hungary  joined  the  International  Anti-Corruption  Academy 
(IACA) in September 2010, initiated by the United Nations, Interpol, the European Anti-Fraud 
Office  (OLAF)  and  Austria.  This  is  the  world's  first  educational  institution  dedicated  to  the 
fight against corruption. In 2019 Hungary has made a voluntary contribution of EUR 10,000 to 
IACA’s general budget to support the organisation’s work in empowering anti-corruption and 
compliance  professionals  across  the  globe.  This  new  contribution  will  facilitate  the 
implementation  of  IACA’s  education,  training,  and  capacity-building  activities  under  its 
current Work Programme 2017 - 2020. 
 
The  Global  Competitiveness  Report  mentioned  by  the  report  also  reveals  that  the  level  of 
corruption is higher in several other Member States, than in Hungary, therefore it would be 
worth  observing  the  overall  European  context,  and  not  just  pick  out  the  negative  statistical 
data concerning Hungary.  
 
In  Hungary,  public  administration  agencies  have  been  working  with  integrity  consultants 
since  2013.  These  consultants  provide  ethical  advices  to  officials  turning  to  them.  Since 
November  2016,  National  Defence  Agency,  co-financed  by  the  European  Union,  organizes 
trainings, workshops and conferences on topics relevant to the prevention of corruption with 
the participation of local government leaders, including political leaders. 
 
Since the fall of the communist regime, there have been continuous political aspirations for the 
implementation of targeted actions against corruption in Hungary. To this end, government 
decisions were adopted and Hungary joined the major anti-corruption conventions (OECD – 
Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials, Council of Europe  – Criminal 
Law  Convention  on  Corruption,  Civil  Law  Convention on  Corruption,  United  Nations  – 
Convention against Corruption, IACA – International Anti-Corruption Academy). 
 
In  2011,  competences  of  the  Central  Investigative  Prosecutor's  Office have  been  extended  to 
include  criminal  proceedings  seeking  to  target  moral  crimes  within  the  public  sphere.  In 
January 2016 the General Department for Special Cases of Corruption and Organized Crime, 
containing  a  Department  for  Corruption  was established.  Thereby,  such criminal cases  have 
since gained special attention, as well as a more concentrated professional  
 
 
 
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workforce  seeking  to  target  the  issue.  The  new  Criminal  Procedure  Code  valid  from  July  1 
2018  has  redefined  the  category  of  cases  handled  exclusively  by  the  Prosecutor’s  Office  to 
ensure that any corruption-related investigation involving a suspect holding public office will 
be  managed  exclusively  by  the  Prosecutor’s  Office,  contrary  to  previous  practice.  The 
efficiency  of  discovering  corruption-related  crimes  increased.  The  table  below  demonstrates 
that in 2018, the number of corruption-related criminal proceedings increased compared to the 
data from the three previous years. 
 
2015  2016  2017  2018* 
Number of criminal proceedings related to corruption, sorted into categories by type of court decision 
Denounciation rejected 
148  107 
77 
108 
Investigation cancelled 
426  360  257 
424 
Prosecution 
719  925  1082  2069 
Other outcome 
17 
17  100 
15 
Diversion 
  
  
13 

Total: 
1310  1409  1529  2407 
 
By the modification of the Police Act in 2011, a Reliability Test had been introduced, which is 
an example of the „integrity test” already well known in international practice. In this test, an 
artificially simulated situation likely to occur in real life is created, and the lawfulness of the 
action of the person concerned is investigated. As a result, considering the dissuasive effect of 
the procedure, public sphere corruption has significantly decreased. 
 
In  Hungary,  97%  of  corruption  charges  end  in  sanctions  or  prosecutions.  It  is  worth 
mentioning,  that  the  European  Commission  previously  stated  in  connection  with  the  new 
regulation concerning the protection of whistle-blowers acting in the public interest, that with 
respect  to  10  European  countries  no  major  legal  harmonization  is  required  due  to  their 
effective and detailed system. Hungary was among these 10 countries.  
 
The rules concerning the conflict of interest and asset declarations of the members of  the 
Hungarian National Assembly are one of the strictest in the European Union. Furthermore, 
the  Hungarian  Government  takes  firm  measures  to  prevent  corruption  and  national 
legislation  is  also  suitable  to  take  effective  steps  against  corruption.  Therefore,  it  is  not 
justified  to  mention  the  elements  of  recitals  20-24  in  a  reasoned  proposal  requesting  the 
Council  to  determine,  pursuant  to  Article  7(1)  of  the  Treaty  on  European  Union,  the 
existence of a clear risk of a serious breach by Hungary of the values on which the Union is 
founded. 
 
 
 
 
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Privacy and data protection 
 
Within  this  context,  it  should  be  emphasised  that  the  reconciliation  of  data  protection  and 
national/public security requirements is a global challenge and a key issue all across the EU as 
well.  Besides,  the  Hungarian  legal  norms  called  into  question  by  the  European  Court  of 
Human  Rights  and  the  UN  Human  Rights  Committee  were  in  force  already  at  the  time  of 
Hungary’s accession to the EU, and they cannot be regarded at all as reasons for launching an 
Article 7(1) TEU procedure. The competent Hungarian authorities have taken steps to bring 
the Hungarian law in line with the judgement of the European Court of Human Rights and 
with  the  recommendation  of  the  UN  Human  Rights  Committee.  As  regards  secret 
surveillance,  the  Hungarian  legislation  currently  in  force  already  provides  effective  control 
mechanisms regarding its execution and ex-post control. 
 
Violation of the respect for private life (Szabó and Vissy v. Hungary) 
 
(25) In its judgment of 12 January 2016, Szabó and Vissy v. Hungary, the ECtHR found that the right 
to respect for private life was violated on account of the insufficient legal guarantees against possible 
unlawful  secret  surveillance  for  national  security  purposes,  including  related  to  the  use  of 
telecommunications.  The  applicants  did  not  allege  that  they  had  been  subjected  to  any  secret 
surveillance measures, therefore no further individual measure appeared necessary. The amendment of 
the  relevant  legislation  is  necessary  as  a  general  measure.  Proposals  for  amendment  of  the  Act  on 
National Security Services are currently being discussed by the experts of the competent ministries of 
Hungary. The execution of this judgment is, therefore, still pending. 
 
Referring to the  judgment of the ECtHR  of 12 January 2016 in the case “Szabó and Vissy v. 
Hungary”, the European Parliament raised an important and sensitive question discussed in 
many countries, namely the balance between two equally important constitutional principles, 
i.e. the respect of private life and the protection of national/public security (under Article 4(2) 
TEU “national security remains the sole responsibility of each Member State”). It is a relevant 
issue to be solved, however, it does not qualify as a basis requesting the Council to launch an 
Article 7(1) TEU procedure.  
The  execution  of  the  judgment  of  the  ECtHR  is  in  the  pipeline  in  terms  of  legislative 
amendments.  Proposals  for  amendment  of  the  Act  on  National  Security  Services  were 
discussed by the experts of the competent ministries. This legislation dates back to 1995 and 
needs detailed revision and consideration in order to comply with the judgment and also the 
needs of modern times. 
 
It should be stressed that in the case cited, the judgment did not concern actual measures of 
surveillance but the mere possibility of the application of such measures sufficed to establish 
the applicants’ victim status within the meaning of the Convention. 
 
 
 
 
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Furthermore,  the  violation  found  did  not  result  from  specific  provisions  introduced  in  2011 
but  from  the  background  regulation  as  in  force  since  1996  (Act  CXXV  of  1995  on  National 
Security Services, which was already in force at the time of Hungary’s accession to the EU). In 
the  course  of  the  execution  of  the  judgment,  it  is  agreed  that  amendment  of  the  relevant 
legislation  is  necessary  as  a  general  measure.  However,  examination  of  the  requirements 
stemming  from  the  judgment  in  terms  of  legislative  amendments,  which  is  currently 
underway, is expected to take some time. It is due to the fact that although the applicants had 
complained  only  about  the  lack  of  judicial  authorisation  of  secret  surveillance  for  national 
security  purposes,  the  Court’s  judgment  identified  additional  problems  of  the  relevant 
legislation  while  its  findings  concerning  the  applicants’  original  arguments  remained 
ambiguous.  Proposals  for  the  amendment  of  the  Act  on  National  Security  Services  were 
discussed by the experts of the competent ministries and the further elaboration of those is in 
progress.  
 
As regards secret surveillance, the Hungarian legislation currently in force already provides 
effective  control  mechanisms  regarding  its  execution  and  ex-post  control.  Based  on  a 
constitutional provision, the Act CXII of 2011 on the right to informational self-determination 
and  on  the  freedom  of  information (hereinafter  referred  to  as  the  Act  CXII  of  2011),  which 
entered into force on 1 January 2012, established the National Authority for Data Protection 
and  Freedom  of  Information  (NAIH).  This  autonomous  and  independent  authority  is 
responsible,  inter  alia, for  monitoring  and  promoting  the  enforcement  of  the right  to  the 
protection  of  personal  data in  Hungary.  The  Act  CXII  of  2011  is  applicable  to  all  data 
processing operations undertaken in Hungary regardless of the public or private legal status 
of  those  performing  such  operations,  thus  including  also  law  enforcement  and  national 
security and defence sectors. Concerning the secret surveillance, due to the recent amendment 
to the Act CXII of 2011 (by Act CXCVII of 2017, entered into force on 1 July 2018) the NAIH 
may conduct both inquiry and compliance procedures. In practice, the NAIH conducts inquiry 
procedures regarding each and every complaint filed.  
 
In  addition,  NAIH  has  carried  out  a  complete  data  protection  audit  of  the  Hungarian 
government  agency  responsible  for  secret  surveillance  which  is  unprecedented  in  the 
European Union. 
 
Legal framework on secret surveillance for national security purposes 
 
(26)  In  the  concluding  observations  of  5  April  2018,  the  UN  Human  Rights  Committee  expressed 
concerns that Hungary’s legal framework on secret surveillance for national security purposes allows 
for  mass  interception  of  communications  and  contains  insufficient  safeguards  against  arbitrary 
interference with the right to privacy. It was also concerned at the lack of provisions to ensure effective 
remedies  in  cases  of  abuse,  and  notification  to  the  person  concerned  as  soon  as  possible,  without 
endangering the purpose of the restriction, after the termination of the surveillance measure. 
 

 
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Any  national  security  related  issue  requires  great  cautiousness  and  an  integrated  approach. 
The  national  security  related  legislation  is  under  the  competence  of  the  Member  States. 
However, any criticism against them should be considered carefully and with great attention. 
The Hungarian rules in this regard are integrated and provide the adequate level of protection 
from all aspects.  
 
However, it is currently being examined whether the proposals for the amendment of the Act 
on National Security Services mentioned under recital (25) could include more precise rules in 
order  to  address  the  above  mentioned  concerns  of  the  UN  Human  Rights  Committee.  The 
proposals  were  discussed  by  the  experts  of  the  competent  ministries  and  the  further 
elaboration of those is in progress. 
 
As regards secret surveillance, the Hungarian legislation currently in force already provides 
effective  control  mechanisms  regarding  its  execution  and  ex-post  control.  Therefore,  it  is 
not justified to mention the elements of recitals 25-26 in a reasoned proposal requesting the 
Council  to  determine,  pursuant  to  Article  7(1)  of  the  Treaty  on  European  Union,  the 
existence of a clear risk of a serious breach by Hungary of the values on which the Union is 
founded. 
 
Freedom of expression 
 
The accusations raised by the reasoned proposal with regard to the freedom of expression in 
Hungary  are  completely  unfounded  or  based  on  subjective  perceptions.  The  Fundamental 
Law stipulates that everyone shall have the right to freedom of expression and that Hungary 
recognizes and protects the freedom and diversity of the press. The Fundamental Law ensures 
also  the  diversity  and  the  balanced  functioning  of  the  media  market.  The  Hungarian 
Government  is  committed  to  ensure  these  rights.  The  radical  changes  in  information 
technology  –  the  digitalization  and  the  internet  –  called  for  a  revision  of  Hungarian  media 
regulations  –  dating  back  to  1995  and  even  1986  –  and  the  adoption  of  an  effective, 
transparent, and up-to-date new regulation became inevitable by 2010. In 2010, the main focus 
and intention of the Hungarian legislator was to create – in line with the general principle of 
technology  neutrality  –  a  time  worthy,  modern  structure  and  definition  base  for  future 
Hungarian  media  regulation,  representing  and  seeking  ”a  minimal  common  European 
regulatory approach”. The Hungarian legislator took into consideration the recommendations 
of the Council of Europe and of other bodies several times and did amendments in their sense. 
A number of issues raised by the reasoned proposal have been closed with the satisfaction of 
both parties. The Hungarian Government is committed to ensure freedom of expression and 
editorial  freedom,  as  a  consequence  the  functioning  and  publications  of  privately  owned 
media outlets and the developments on the media market fall outside of the competences of 
the Hungarian Government. 
 
 
 
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Media legislation  
 
(27)  On  22  June  2015  the  Venice  Commission  adopted  its  Opinion  on  Media  Legislation  (Act 
CLXXXV on Media Services and on the Mass Media, Act CIV on the Freedom of the Press, and the 
Legislation  on  Taxation  of  Advertisement  Revenues  of  Mass  Media)  of  Hungary,  which  called  for 
several changes to the Press Act and the Media Act, in particular concerning the definition of “illegal 
media content”, the disclosure of journalistic sources and sanctions on media outlets. Similar concerns 
had been expressed in the analysis commissioned by the Office of the OSCE Representative on Freedom 
of the Media in February 2011, by the previous Council of Europe’s Commissioner for Human Rights in 
his opinion on Hungary’s media legislation in light of Council of Europe standards on freedom of the 
media of 25 February 2011, as well as by Council of Europe experts on Hungarian media legislation in 
their expertise of 11 May 2012. In his statement of 29 January 2013, the Council of Europe’s Secretary 
General welcomed the fact that discussions in the field of media have led to several important changes. 
Nevertheless,  the  remaining  concerns  were  reiterated  by  the  Council  of  Europe’s  Commissioner  for 
Human Rights in the report following his visit to Hungary, which was published on 16 December 2014. 
The Commissioner also mentioned the issues of concentration of media ownership and  self-censorship 
and indicated that the legal framework criminalising defamation should be repealed. 
 
As far as the accusation of vague and restrictive regulation of media content is concerned, the 
current  Hungarian  regulation  is  based  on  a  two-decade  practice  of  regulatory  and  judiciary 
enforcement, therefore it is well-identifiable and predictable for both market players and law 
enforcement bodies. The radical changes in information technology – the digitalization and the 
internet – called for a revision of Hungarian media regulations – dating back to 1995 and even 
1986  –  and  the  adoption  of  an  effective,  transparent,  and  up-to-date new  regulation  became 
inevitable by 2010.  
 
In 2010, the main focus and intention of the Hungarian legislator was to create – in line with 
the  general  principle  of  technology  neutrality  –  a  time  worthy,  modern  structure  and 
definition base for future Hungarian media regulation, representing and seeking ”a minimal 
common  European  regulatory  approach”.  Provisions  of  the  Audio-visual  Media  Services 
Directive were adequately implemented, and advanced regulatory concepts were introduced 
such as the then European novelty of ”co-regulation” into the field of media regulation. 
 
In  January  2011,  the  European  Commission  (Neelie  Kroes  then  Commissioner  for  Digital 
Agenda) expressed concerns of the Hungarian media regulation with regards to extending the 
scope of the law to foreign media companies; providing too broad requirements for balanced 
information;  broadly  extended  registration  requirements  (even  blogs  should  have  been 
registered); too strict content legislation to prohibit the harm of individuals and the minority 
or  the  majority.  As  a  result  of  the  dialogue  with  the  Commission,  Hungary  introduced 
provisions in the Act CLXXXV of 2010 on the Media Services and on the Mass Media aiming at 
preventing  market  concentration  and  regulating  media  service  providers  with  significant 
powers of influence in line with the Audio-visual Media Services Directive. In this context, the 
 
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public  statements  of  the  Council  of  Europe’s  Secretary  General,  Thorbjørn  Jagland  in  early 
2013 found that the fundamental problems of Hungarian media legislation had been resolved.  
 
The so called ‘Media Constitution’ (Act CIV on the Freedom of the Press, and the Legislation 
on  Taxation  of  Advertisement  Revenues  of  Mass  Media)  of  2010  defines  and  protects  the 
editorial and journalistic freedom of expression, namely that any person employed by media 
content providers shall have the right to professional sovereignty and independence from the 
owners or sponsors of the provider, as well as from any natural or legal person. 
 
As far as the advertising tax is concerned, we point out that the regulation has been modified 
by  the  Hungarian  National  Assembly  in  accordance  with  the  requirements  of  the  European 
Commission,  –  despite  the  fact  that  Hungary  had  been  in  disagreement  –,  and  as  a 
consequence,  the  progressive  characteristic  of  the  tax  has  become  linear.  Nevertheless,  the 
Commisson has adopted a state aid decision that Hungary has, in turn, challenged before the 
Court  of  Justice  of  the  European  Union.  In  its  judgment  of  27  June  2019  in  case  T-20/17, 
Hungary  v  Commission,  the  General  Court  has  decided  in  favour  of  the  Hungarian 
Government approving in general the concept of progressive tax measures. Thus, the General 
Court annulled the contested Commission Decision26. On appeal of the Commission (C-596/19 
P)  the  case  is  still  pending.  It  is  important  to  note  that  regarding  two  pending  preliminary 
ruling  cases,  the  Advocate  General  confirmed  that  Hungarian  measures  similar  to  the 
advertisement tax are not only not contrary to state aid rules but are also in conformity with 
the free movement rules. 
 
The  taxation  of  advertising  revenue  is  widely  accepted  in  Europe,  but  compared  to  the 
Hungarian regulation, in some other Member States advertising taxes are not levied on certain 
publishing  methods  which  might  give  rise  to  distortions  among  different  branches  of  the 
media. In Hungary, however, the advertising tax applies not only to the advertising revenue 
of  the  “conventional”  electronic  media  or  the  offline  press,  but  of  all  platforms  and  venues, 
including among others the online press and social media. This is all the more important as 
digital platforms in Hungary are now generating more advertising revenue than their offline 
competitors.  Moreover,  market  share  of  global  online  platforms  has  hit  20%  of  total,  due  to 
their  booming  growth  rate,  being  3-4  times  higher  than  that  of  local  competitiors.  These 
phenomena  played  a  role  in  prompting  the  European  Commission  to  suggest  the  use  of  a 
European Union-wide digital service tax for taxing advertising revenues (with a similar type 
of  system  that  it  criticized  in  the  case  of  the  Hungarian  regulation).  We  are  certain  that  the 
Eupoean Commission would not promote an approach harming the rule of law and thus we 
are confident that any such concerns regarding the Hungarian advertising tax are going to be 
dismissed based on equal standards of evaluation. 
                                                           
26  Commission  Decision  (EU)  2017/329  of  4 November  2016  on  the  measure  SA.39235  (2015/C)  (ex  2015/NN) 
implemented by Hungary on the taxation of advertisement turnover 
 
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Furthermore,  the  principle  of  transparency  enshrined  in  the ‘Media  Constitution’  obliges  all 
bodies of the central and local governments to provide assistance to media content providers 
in  discharging  their  information  duties  by  means  of  making  available  the  necessary 
information to media content providers in due time. 
It  must  be  pointed  out  that  the  criticized  term  "illegal  media  content”  does  not  exist  in  the 
legislation mentioned by the reasoned proposal. Some of the obscure terms originally used in 
the  Venice  Commission's  report  (such  as  public  morals)  cannot  be  the  subject  of  official 
proceedings,  and  the  rest  is  based  on  almost  two  decades  of  administrative  and  judicial 
practices,  being  easily  recognizable  by  the  market  players  and  the  law  enforcement 
practitioners.  The  concerned  service  provider  may,  however,  submit  a  constitutional 
complaint if they consider that the Court's interpretation violates the freedom of the press. 
 
The criticisms of the Venice Commission on the rules of protecting the source of information, 
focused  on  the  fact  that  the  provisions  guaranteeing  such  a  protection  [Act  CIV  on  the 
Freedom  of  the  Press  of  2010,  6.  §  (2)]  refers  explicitly  to  criminal  cases.  This  statement  is 
inaccurate, as the general rules of the Act are detailed in each code of procedural law (civil, 
criminal, administrative and offence), and the missing provision is contained in Section 174 (2) 
of the Criminal Procedure Code. In addition to the general rules, Article 6 (2) of the Media Act 
lays down the exceptional cases when the journalist may be obliged to disclose their source 
(surrender of information). Only a) a court, b) in order to investigate a criminal offence, c) in 
cases that are specified by law and d) in the case of exceptionally justified circumstances, may 
require the journalist to do so. The exact content of the scope of section 6 (2) of the Act, and in 
particular of the mentioned "exceptionally justified case", is determined by Section 174 (2) of the 
Criminal  Procedure  Code.  These  are  conjunctive  requirements  and  the  fact  that  the 
information  cannot  be  provided  by  any  other  means  shall  always  be  defined  as  a  result  of 
careful and detailed investigation. 
 
Compared  to  previous  press  legislation  the  new  ‘Media  Constitution’  allows  journalists 
generally  to  hide  their  information  sources  in  administrative  and  judicial  procedures.  In 
accordance with the former Press Act of 1986 (Stv.) the journalists could (and upon the request 
of  the  source had  to) conceal  the  name  of  their  source,  however,  this  right  did  not  apply  to 
denying  testimony  in  criminal  procedures;  instead,  the  Stv.  referred  the  case  for  the  former 
Criminal  Procedure  Act  which,  however,  failed  to  regulate  it.  In  contrast,  the  new  ‘Media 
Constitution’ declares the general rule of protecting the source of information requiring that 
the public interest concerning making the information public had to be substantiated. In this 
case,  the  affected  person,  with  narrow  exceptions,  could  deny  revealing  the  identity  of  the 
source; however, the provision on verifying the public  
 
 
 
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interest was annulled by the Decision No. 165/2011 (XII. 20.) of the Constitutional Court. As a 
result, the Hungarian Parliament amended the rules taking into consideration the decision of 
the Hungarian Constitutional Court, as well as the recommendations of the Council of Europe. 
The new rules, effective as of July 2012, provided a more effective protection for information 
sources. On the one hand it made the term ‘information source’ more precise and removed the 
requirement on public interest from the text, on the other hand the ‘exemption reason’, (the 
possibility  to  deny  testimony  meant  to  reveal  the  identity  of  the  source)  shall  subsist  even 
following the termination of the journalist’s employment.  
 
Therefore, it is to be stressed that the Hungarian legislation fulfils all the requirements of the 
Recommendation  adopted  by  the  Council  of  Europe,  as  the  following  wording  was 
implemented verbatim: "disclosure may be ordered only where reasonable alternative measures to the 
disclosure do not exist or have been exhausted, and where the legitimate interest in the disclosure clearly 
outweighs the public interest.

 
As  for  financial  penalties  it must  be  highlighted  that  these sanctions  may  be  imposed  when 
media administration rules are violated. The legal consequences that can be applied under the 
Media Act form a differentiated sanction system in accordance with the framework of general 
administrative law and constitutional principles. The law takes into account the constitutional 
and legal requirements of administrative law, and takes into account the practice of the former 
Media Authority and the wide variety of potential violations. The legal consequences and the 
principles  set  out  therein  make  it  clear  that  the  Media  Act  establishes  objective,  clear  and 
predictable rules along the principles of proportionality, gradual and equal treatment which, 
while  complying  with  the  requirements  of  the  rule  of  law  and  legal  certainty,  focus  on 
encouraging voluntary compliance. A serious monetary penalty may only be levied in case of 
a  recurring  violation  and  the  Media  Council  shall  take  into  account  the  principles  of 
graduation and proportionality. The amount of the penalty is also limited. As a result of the 
gradual  approach  and the  requirement  of  proportionality,  the  imposition  of  unfair  penalties 
for the "first" infringement is subject to the least restrictive sanction which is already capable of 
achieving the desired effect. When determining the level of sanction when "first" sanctioning, 
it is therefore essential to be proportionate, effective and take into account the "increasibility" 
of  the  sanction.  There  are  regulations  in  place  against  decisions  on  penalties,  too.  The 
predecessor  of  the  Media  Council,  the  ORTT  could  impose  penalties  as  well,  however,  this 
provision  remained  unchanged  since  1996  resulting  in  a  shrinking  dissuasive  effect  of 
penalties.  
In case of repeated infringements, it is possible to aggravate the sanction. The importance of 
the gradual approach is thus the expression of the repeated progression and the predictability 
of  the  sanction  in  the  application  of  repeated  penalties,  possibly  with  other  sanctions  and 
measures.  (Of  course,  when  applying  sanctions  for  the  "first"  time,  consideration  should  be 
given to the fact that it may be further exacerbated.) Certain legal disadvantages are explicitly 
the  ultimae  ratio  of  media  law  administration,  such  as  the  case,  when  the  Media  Council 
cancels the media service from its register. 
 
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There  are  legal  remedies  against  penalties  as well.  It  is  worth  highlighting  that  the  sanction 
system of the Hungarian media legislation is not abnormally strict or oppressive. For example, 
in  other  Member  States  it  is  not  uncommon  to  threaten  media  legislation  offenders  with  a 
criminal offence and the possibility of imposing high fines is especially common, as well.  
Therefore,  arguing  that  the  sanctioning  system  results  in  a  so-called  self-sensorship  is 
unfounded, both factually and legally. 
 
The  Hungarian  Government  further  advocates  a  balanced  and  diverse  media  market  thus 
enforcing plurality in the media landscape. We would like to highlight that there is a general 
confusion of the regulation guaranteeing a free media and the status of the commercial media 
industry. The state has no interference on the latter. We have also problems identifying the so 
called  “European  standards”  of  media  ownership  policy.  It  would  be  worth  examining  the 
media concentration on a European level in general, just as in other Member States.  
 
The  media  legislation  in  force  explicitly  contains  provisions  for  the  prevention  of  media 
concentration, which rules promote the creation of a diverse media market by preventing the 
emergence of information monopolies. The current media regulation has created a two-pillar 
system of tools to effectively secure the prevention of a dominant position and the pluralism of 
the  media  market.  On  the  one  hand,  in  order  to  prevent  the  creation  of  a  monopoly  of 
information,  it  imposes  restrictions  on  the  acquisition  of  property:  against  media  service 
providers with average annual audience proportion in the media market, against any holder 
of the media service provider and against any person or undertaking with a qualifying share 
in any media provider. On the other hand, it imposes additional obligations on media service 
providers reaching a certain level of audience that can guarantee the maintenance of the media 
market,  the  facilitation  of  objective  and  pluralistic  information,  along  with  access  to 
information.  This  requirement  of  media  concentration  prevention  is  also  anchored  at  the 
constitutional level, in the Fundamental Law, under Article IX. Act CLXXXV of 2010 on Media 
Services  and  on  the  Mass  Media  contains  provisions  aiming  at  preventing  market 
concentration  and  regulates  media service providers  with  significant powers  of  influence  as 
envisaged by the Audio-visual Media Services Directive and it further protects the diversity of 
broadcasting.  In  this  context,  the  public  statements  of  the  Council  of  Europe’s  Secretary 
General  in  early  2013  found  that  the  fundamental  problems  of  Hungarian  media  legislation 
had been resolved. 
 
Defamation in Hungary is regulated under the Criminal Code. It is, therefore, a criminal law 
category that does not exist solely in Hungary but traditionally it is also the part of the legal 
system in many Member States – laid down either in the criminal or in the civil code. If there is 
a  lack  of  consistency  between  a  particular  judicial  decision  and  the  Fundamental  Law,  a 
constitutional  complaint  may  be  filed  with  the  Constitutional  Court.  In  Hungary,  political 
statements  received  extensive  protection,  which  also  means  that  in  a  public  affairs  debate, 
criticism and value judgements concerning the exerciser of public authority or public politics 
cannot, in principle, be the basis of legal responsibility. The limits of the freedom of expression 
 
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are  only  exceeded  by  those  statements  that  violate  the  constitutionally  protected  domain  of 
human dignity. 
 
The Venice Commission in its Opinion on Media Legislation acknowledged the efforts of the 
Hungarian  government,  over  the  years,  to  improve  the  original  text  of  the  two  acts,  in  line 
with  comments  received  from  various  observers  including  the  Council  of  Europe,  and 
positively  noted  the  willingness  of  the  Hungarian  authorities  to  continue  the  dialogue.  The 
Venice Commission required the revision of these issues mostly in order to change the public 
perception of media freedom. 
 
Election of the members of the Media Council 
 
(28) In its Opinion of 22 June 2015 on Media Legislation, the Venice Commission acknowledged the 
efforts of the Hungarian government, over the years, to improve on the original text of the Media Acts, 
in line with comments from various observers, including the Council of Europe, and positively noted the 
willingness of the Hungarian authorities to continue the dialogue. Nevertheless, the Venice Commission 
insisted on the need to change the rules governing the election of the members of the Media Council to 
ensure  fair  representation  of  socially  significant  political  and  other  groups  and  that  the  method  of 
appointment and the position of the Chairperson of the Media Council or the President of the Media 
Authority  should  be  revisited  in  order  to  reduce  the  concentration  of  powers  and  secure  political 
neutrality; the Board of Trustees should also be reformed along those lines. The Venice Commission also 
recommended  the  decentralisation  of  the  governance  of  public  service  media  providers  and  that  the 
National News Agency not be the exclusive provider of news for public service media providers. Similar 
concerns had been expressed in the analysis commissioned by the Office of the OSCE Representative on 
Freedom of the Media in February 2011, by the previous Council of Europe’s Commissioner for Human 
Rights  in  his  opinion  on  Hungary’s  media  legislation  in  light  of  Council  of  Europe  standards  on 
freedom of the media of 25 February 2011, as well as by Council of Europe experts on Hungarian media 
legislation  in  their  expertise  of  11  May  2012.  In  his  statement  of  29  January  2013,  the  Council  of 
Europe’s Secretary General welcomed the fact that discussions in the field of media have led to several 
important  changes.  Nevertheless,  the  remaining  concerns  were  reiterated  by  the  Council  of  Europe’s 
Commissioner for Human Rights in the report following his visit to Hungary, which was published on 
16 December 2014. 
 
The  Media  Authority  (responsible  for  telecommunication  and  frequency  management)  is  an 
autonomous regulatory body subordinated solely to law while its predecessor was directed by 
the  government  and  overseen  by  the  competent  Minister.  Furthermore,  the  President  of  the 
Media Authority is currently appointed by the President of Hungary, while formerly it was 
appointed  by  the  Prime  Minister.  Members  of  the  Media  Council  (responsible  for  media 
contents  and  the  freedom  of  press)  are  elected  by  a  qualified  (two-thirds)  majority  of  the 
Parliament  for  9  years  whereas  members  of  its  predecessor  body  were  elected  by  simple 
majority for 4 years. Moreover, its members cannot by any means be instructed within their 
official  capacity.  Altogether,  the  high  professional  requirements,  the  long  mandate  of  the 
members of the Media Council, as well as the prohibition of the re-election of the President 
 
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and the members of the Media Council ensure independence from both the Government and 
the Parliament. 
 
The  Media Act  has  numerous  provisions  to  ensure  plurality,  multi-party  consensus  and  the 
election  of  non-political  candidates.  Consequently,  the  Media  Act  excludes  political  party 
representatives/officers/employees, or any person who is engaged in political activities to be 
a  member  of  the  Media  Council.  The  Media  Act  also  states  that  the  Media  Council  and  its 
members  are  only  subject  to  the  law  and  they  cannot  be  instructed  in  their  activities.  The 
members'  mandate  is  free,  they  are  subject  to  strict  rules  of  conflicts  of  interest  and  as  an 
essential element of independence, they cannot be called back. 
The Media Act provides full access to judicial remedies. Thus, the nomination and selection 
procedure  may  not  be  suitable  for  exercising  decisive  influence  on  the  contents  of  media 
services and press products by one or more parties, the Government or the National Assembly 
(see Decison No. 46/2007 (VI.27.) of the Constitutional Court). 
 
The rules of the Media Authority’s presidential election presume that the Prime Minister and 
the two-thirds majority of the MPs agree on the President of the Media Authority, which is a 
premise of a broad consensus. 
 
Regarding  public  offices  and  mandates,  the  extended  office  term  is  a  step  towards  the 
independence from the Government and the National Assembly. From the point of view of the 
functioning  of  the  state  and  the  society,  the  Media  Council  carries  out  important  tasks.  In 
order to distance themselves from the Government and the National Assembly, the President 
and its members receive their mandate for a period beyond parliamentary terms. 
There are several forms of transparent and democratic elections. As outlined in paragraph 13 
of the Explanatory Memorandum of the Council of Europe’s Recommendation REC (2000) 23: 
"The  Recommendation  stipulates  that  members  of  regulatory  authorities  for  the  broadcasting  sector 
should  be  appointed  in  a  democratic  and  transparent  manner.  The  term  “democratic”  should  be 
understood  in  its  wider  sense,  given  that  the  members  of  regulatory  bodies  are  sometimes  elected, 
sometimes  nominated  by  public  authorities  (president,  government  or  parliament)  or  by  non-
governmental organisations.”
 
 
The six members of the Board of Trustees of the Public Service Foundation are elected by the 
Hungarian  National  Assembly  according  to  a  method  that  three  members  are  appointed  by 
the governing party and other three by the opposition, which ensures the political plurality of 
the Board. The Board cannot interfere in the content of the public  
 
 
 
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service media, or limit in any way the editorial responsibility, as it is also stated in Article 91 
(1)  d)  of  the  Media  Act  accordingly:  „The  Public  Service  Foundation  shall  exercise  the 
founders’ and shareholders' rights in respect of the public media service providers, as defined 
by  the  provisions  of  the  Civil  Code  applicable  to  business  associations.  However,  it  is  not 
entitled:  […]  to  define the  programme  flow  structure  of  a  public  media  service  provider,  as 
well as the content of its programme flow, services or programmes.” 
 
The Media Act foresees a separate body, the Public Service Board for guaranteeing the social 
control over the public service media. The members of this body are appointed by churches, 
municipalities, national and ethnic minorities to represent wide a range of social values. 
 
Act CXII of 2011 on Informational Self-Determination and Freedom of Information 
 
(29)  On  18  October  2012,  the  Venice  Commission  adopted  its  Opinion  on  Act  CXII  of  2011  on 
Informational Self-Determination and Freedom of Information of Hungary. Despite the overall positive 
assessment, the Venice Commission identified the need for further improvements. However,  following 
subsequent amendments to that law, the right to access government information has been significantly 
restricted further. Those amendments were criticised in the analysis commissioned by the Office of the 
OSCE  Representative  on  Freedom  of  the  Media  in  March  2016.  It  indicated  that  the  amounts  to  be 
charged for direct costs appear to be entirely reasonable, but the charging for the time of public officials 
to answer requests is unacceptable. As was acknowledged by the Commission’s 2018 country report, the 
Data  Protection  Commissioner  and  the  courts,  including  the  Constitutional  Court,  have  taken  a 
progressive position in transparency-related cases. 
 
Hungary recognises the importance of access to public information as a means to provide for 
transparency in the government sector. (The Fundamental Law ensures the right to access and 
disseminate data of public interest.) 
 
The  amendment  of  Act  CXII  of  2011  on  Informational  Self-Determination  and  Freedom  of 
Information  aimed  at  strengthening  the  safeguards  of  fundamental  rights  in  such  a  manner 
that  it  took  into  account  the  interest  of  data  controllers  as  well.  Experience  from  the 
administration revealed that specific provisions of the Freedom of Information Act fell short of 
the  necessary  flexibility  and  information  requests  from  applicants  put  an  overwhelming 
additional  burden  on  data  controllers  that  could  prevent  them  from  fulfilling  their  routine 
tasks as well as from satisfying information requests from applicants. The amendments aimed 
at determining the procedures and conditions where satisfying an information request would 
need additional human or material resources.  
 
The  OSCE  report  found  that  the  charges  set  by  the  Hungarian  law,  for  direct  costs  of 
information requests, appeared to be entirely reasonable and could be presumed to reflect real 
costs. They were certainly in line with regional comparative costs. 
 
 
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The  costs  of  disclosure  of  information  are  strictly  regulated  in  Act  CXII  of  2011  on 
Informational Self-Determination and Freedom of Information and in Government Decree No. 
301/2016 (IX. 30.) on the fee chargeable for compliance with requests for public information. 
 
Section 29 subsection 3 of Act CXII of 2011 states that the body with public service functions 
controlling  the  data  in  question  may  charge  a  fee  covering  only  the  costs  of  disclosure  of 
information, and shall communicate this amount to the requesting party in advance. Section 
29 subsection 5 of the same act lays down that the fee can be charged only if compliance with a 
data  request  is  likely  to  entail  unreasonable  hardship  on  the  staff  of  the  body  with  public 
service  functions  in  carrying  out  its  normal  duties.  The  requesting  party  shall  be  notified 
within  fifteen  days  from  the  date  of  receipt  of  his  request  if  compliance  with  his  request  is 
likely to entail such an unreasonable hardship, as well as of the amount of the fee chargeable, 
and if there is any alternate solution available instead of making a copy. If compliance with the 
request  is  likely  to  entail  unreasonable  hardship,  the  amount  of  the  fee  chargeable  shall  be 
calculated based on the staff costs related to satisfying the data request. 
 
Section 3 of Government Decree No. 301/2016 states that the fee on the staff costs related to 
satisfying  the  data  request  shall  be  calculated  only  if  the  time  required  to  satisfy  the  data 
request exceeds 4 working hours. Staff costs only include the time required to trace, aggregate, 
systematize  and  copy  the  requested  information,  as  well  as  when  parts  of  the  requested 
information  should  be reduced  into  an  unrecognisable  form.  Staff  costs  related  to  satisfying 
the data request cannot exceed 4400 HUF per hour (~14 EUR per hour). 
 
Section 31 subsection 1 of Act CXII of 2011 states that the requesting party may bring the case 
before the court for having the fee charged for compliance with the request reviewed. Section 
52 subsection 1 also states that any person shall have the right to notify the National Authority 
for  Data  Protection  and  Freedom  of  Information  and  request  an  investigation  alleging  an 
infringement  relating  to  his  or  her  personal  data  or  concerning  the  exercise  of  the  rights  of 
access to public information or information of public interest, or if there is imminent danger of 
such infringement.  
 
In addition, it must be noted that Hungary is a party to the Council of Europe Convention on 
Access to Official Documents. Article 6 Para. 2 of the Convention states that „[i]f a limitation 
applies  to  some  of  the  information  in  an  official  document,  the  public  authority  should 
nevertheless  grant  access  to  the  remainder  of  the  information  it  contains.  Any  omissions 
should be clearly indicated. However, if the partial version of  
the document is misleading or meaningless, or if it poses a manifestly unreasonable burden 
for  the  authority  to  release  the  remainder  of  the  document,  such  access  may  be  refused”. 
Article  7  Para.  2  also  states  that  „[a]  fee  may  be  charged  to  the  applicant  for  a  copy  of  the 
official document, which should be reasonable and not exceed the actual costs of reproduction 
and delivery of the document. Tariffs of charges shall be published”. This demonstrates that 
even the Convention allows for possible limitations as it allows the Parties to charge fees for 
reproduction and delivery.  
 
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The Explanatory Report to the Convention says that Article 7 Para. 2 means that „[i]n the case 
of copies, the cost of access may be charged to the applicant, but also in accordance with the 
self-cost  principle  and  be  reasonable;  the  public  authorities  should  not  make  any  profit”. 
Hungary  adopted  rules  that  are  consistent  with  the  Convention,  so  the  rules  in  force  are  in 
order and the issues raised in the reasoned proposal have been resolved. Staff costs can only 
be charged if the request entails unreasonable hardship on the staff of the body with public 
service functions in carrying out its normal duties, therefore these fees are reasonable and are 
also not serving the purpose of making any profit. 
 
Freedom of the media and of association during the 8 April 2018 elections 
 
(30)  In  its  report,  adopted  on 27  June  2018,  the  limited  election  observation  mission  of  the  OSCE 
Office for Democratic Institutions and Human Rights for the 2018 Hungarian parliamentary elections 
stated  that  access  to  information  as  well  as  the  freedoms  of  the  media  and  association  have  been 
restricted, including by recent legal changes27 and that media coverage of the campaign was extensive, 
yet highly polarized and lacking critical analysis due to the politicisation of media ownership and influx 
of  the  government’s  publicity  campaigns.  The  public  broadcaster  fulfilled  its  mandate  to  provide  free 
airtime  to  contestants,  but  its  newscasts  and  editorial  output  clearly  favoured  the  ruling  coalition, 
contrary  to  international  standards.  Most  commercial  broadcasters  were  partisan  in  their  coverage, 
siding  either  with  the  ruling  or  opposition  parties.  Online  media  provided  a  platform  for  pluralistic, 
issue-oriented  political  debate.  It  further  noted  that  politicisation  of  the  ownership,  coupled  with  a 
restrictive legal framework and absence of an independent media regulatory body, had a chilling effect 
on  editorial  freedom,  hindering  voters’  access  to  pluralistic  information.  It  also  mentioned  that  the 
amendments  introduced  undue  restrictions  on  access  to  information  by  broadening  the  definition  of 
information not subject to disclosure and by increasing the fee for handling information requests.  
 
As  far  as  the  independence  of  the  media  regulatory  body  is  concerned,  please  refer  to  the 
comments to recital (28) above. 
 
In  Hungary  the  regulatory  environment  on  political  advertising  was  reformed  by  two 
amendments  to  the  Fundamental  Law  [Article  IX(3)]  in  2013  as  well  as  the  new  Election 
Procedure Act and took its actual shape by taking fully into consideration the Decision 1/2013 
(I.  7.)  AB  of  the  Hungarian  Constitutional  Court  and  the  recommendations  of  the  Venice 
Commission. Due to the amendments political advertisements can be published through any 
media service, free of charge in an unbiased manner without any modification. Media service 
providers are not obliged to publish campaign advertisements; however, if they undertake to 
do  so,  they  can  do  it  only  on  the  terms  mentioned  before.  The  Election  Procedure  Act 
prescribes  not  only  that  the  same  amount  of  time  shall  be  ensured  to  each  nominating 
                                                           
27 According to the ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report (Warsaw, 27 June 2018), the legislation in 
question:  (1)  Act  on  Freedom  of  Information;  (2)  Act  on  Election  Procedures,  (3)  Act  on  Campaign  Finance.  Source: 
https://www.osce.org/odihr/elections/hungary/385959?download=true 
 
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organisations  with  a  national  list  for  publishing  the  political  advertisement  but  also  ensures 
equal opportunities by setting daily time intervals and changing the order of appearance. The 
Hungarian regulation is similar to those applied in numerous European countries in line with 
the  2008  decision  of  the  European  Court  of  Human  Rights  in  the  ’TV  Vest  AS  &  Rogaland 
Pensjonistparti  v.  Norway’  case.  In  the  present  campaign  three  commercial  media  service 
providers (RTL Klub, ATV, Class FM) published political advertisements.  
 
As  far  as  the  allegation  of  a  „chilling  effect”  is  concerned,  it  is  not  supported  by  any  facts 
whatsoever, hence it is difficult to make legal counter arguments.  
 
Restrictions on freedom of opinion and expression 
 
(31)  In  its  concluding  observations  of  5  April  2018,  the  UN  Human  Rights  Committee  expressed 
concerns about Hungary’s media laws and practices that restrict freedom of opinion and expression. It 
was concerned that, following successive changes in the law, the current legislative framework does not 
fully ensure an uncensored and unhindered press. It noted with concern that the Media Council and the 
Media Authority lack sufficient independence to perform their functions and have overbroad regulatory 
and sanctioning powers. 
 
The Hungarian Government is committed to promote and protect the freedom and pluralism 
of media, as well as to grant equal access to media contents for everyone, as reflected by the 
powerful legal and constitutional safeguards of media freedom in Hungary. The Fundamental 
Law stipulates that everyone shall have the right to freedom of expression and that Hungary 
recognizes and protects the freedom and diversity of the press. 
 
There  is  no  censorship  of  the  internet.  The  government  does  not  interfere  with  internet 
operations  nor  does  it  restrict  bandwidth  or  the  use  of  routers,  switches  or  other  devices. 
Under Hungarian law, internet or media services can only be suspended in an emergency or 
for defence purposes. Social Media sites, such as Facebook or Twitter as well as YouTube and 
international blog sites are freely accessible. Electronic content is not filtered and there is no 
censorship over blogs or text messages, nor is there any way to restrict their access. 
 
In response to earlier worries about Hungary's 2010 media regulations, that generic terms and 
high  fees  could  lead  to  self-censorship  and  could  curtail  Hungarian  journalism,  the  report 
concluded  that  no  online  medium  has  been  fined.  Internet  service  providers  are  not 
responsible for content and not obliged to monitor it. According to the Freedom House report, 
the existence of self-censorship is only proven by word of mouth. 
 
As  far  as  the  independence  of  the  media  regulatory  body  is  concerned,  please  refer  to  the 
comments to recital (28) above. 
 
In addition to what has been said in the comments to recital (27), it is submitted that sanctions 
and fines imposed by the Media Council can be suspended by a court order. As the case law 
 
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shows, the courts granted the suspension every time it has been asked for, and the fines – as 
any other sanctions in the field – are only due when the decision becomes legally binding.  
 
According  to  an  analysis  made  by  the  Media Preview  Centre  (Médianéző  Központ)  there  is 
still a leftist-liberal dominance on the Hungarian media market that has not been changed by 
recent  events:  RTL  Club  is  the  largest  commercial  TV  channel;  ATV  is  the  largest  TV  news 
channel;  Népszava  is  the  largest  daily  newspaper;  HVG  is  the  largest  political  weekly;  and 
Blikk  is  the  largest  tabloid  newspaper.  In  the  case  of  online  portals,  80%  of  the  Hungarian 
audience  consults  leftist-liberal,  government  critical  media  platforms.  Not  to  mention  the 
unlimited free speech on the social media.  
All the government-friendly media bodies reach the audience of 3.9 million people that is only 
41%  of  the  total  Hungarian  audience  in  comparison  to  the  59%  of  the  audience  of  the 
government critical media platforms. The same analysis says that operating in the framework 
of  a  holding  is  common  for  media  bodies  in  Europe,  as  the  example  of  RTL  group  owner 
Bertelsmann Foundation or the British newspaper, Guardian shows. 
 
Publication of a list of people allegedly working to “topple the government” and the denial 
of accreditation to several independent journalists
 
 
(32)  On  13  April  2018,  the  OSCE  Representative  on  Freedom  of  the  Media  strongly  condemned  the 
publication of a list of more than 200 people by a Hungarian media outlet which claimed that over 2 000 
people, including those listed by name, are allegedly working to “topple the government”. The list was 
published  by  the  Hungarian  magazine  Figyelő  on  11  April  and  includes  many  journalists  and  other 
citizens. On 7 May 2018, the OSCE Representative on Freedom of the Media expressed major concern 
over the denial of accreditation to several independent journalists, which prevented them from reporting 
from  the  inaugural  meeting  of  Hungary’s  new  parliament.  It  was  further  noted  that  such  an  event 
should not be used as a tool to curb the content of critical reporting and that such a practice sets a bad 
precedent for the new term of Hungary’s parliament. 
 
The Fundamental Law of Hungary stipulates that the freedom and diversity of the press shall 
be  recognised  and  protected.  The  Government  of  Hungary  is  thus  committed  to  ensure 
freedom  of  expression  and  editorial  freedom,  as  a  consequence  the  functioning  and 
publications  of  privately  owned  media  outlets  fall  outside  of  the  competences  of  the 
Hungarian Government.  
 
The  accreditation  of  journalists  to  the  inaugural  session  of  Hungary’s  new  parliament  was 
accepted on the basis whether the journalist concerned respected the rules governing the press 
arrangements during the 2014-2018 parliamentary term. The Code of conduct for the press on 
the premises of the National Assembly is laid down in the Order 9/2013 of the Speaker of the 
National  Assembly.  Accordingly,  journalists  have  access  to  a  designated  press  area  and  the 
plenary hall, they can report on the activities of the parliament without restrictions, but basic 
behavioural rules have to be respected in order to ensure the dignity of the place. These rules 
 
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are  similar  to  the  Code  of  conduct  for  the  journalists  on  European  Commission  premises, 
according to which “Journalists shall have due regard to the dignity, privacy and integrity of 
all individuals, Commissioners, Commission staff, visitors and any other individuals present 
on  Commission  premises  as  well  as  to  the  integrity  of  the  Commission's  property  and 
equipment.  Any  violation  may  lead  to  the  measures  laid  out  in  Commission  Decision 
2015/443.”  Compared  to  Commission  rules,  Order  9/2013  is  stricter  only  in  cases  such  as: 
alcohol,  drugs  and  the  display  of  totalitarian  symbols.  It  is  to  be  noted  that  no  serious 
conclusions  can  be  drawn  from  a  one-off  event,  mentioned  in  the  European  Parliament’s 
reasoned proposal. 
Hungary recognises the importance of access to public information as a means to provide 
transparency  in  the  governmental  sector  and  the  Fundamental  Law  ensures  the  right  to 
access and disseminate data of public interest. Therefore, it is not justified to mention the 
elements  of  recitals  27-32  in  a  reasoned  proposal  requesting  the  Council  to  determine, 
pursuant to Article 7(1) of the Treaty on European Union, the existence of a clear risk of a 
serious breach by Hungary of the values on which the Union is founded. 

Academic freedom 
 
The  Fundamental  Law  of  Hungary  (Article  X)  stipulates  that  Hungary  shall  ensure  the 
freedom  of  scientific  research  and  artistic  creation,  as  well  as  the  freedom  of  learning  and 
teaching. Any measure or legislation to curb these freedoms would be unconstitutional. The 
clarification  of  the  rules  of  the  operation  of  foreign  universities  in  Hungary  was  merely 
misinterpreted,  the  academic  freedom  is  not  restricted  in  Hungary.  The  Hungarian  Act  on 
National  Higher  Education  entered  into  force  in  2012,  so  its  five-year  systematic  revision 
became due at the end of 2016. The systematic revision was implemented by the Hungarian 
Educational  Authority  and  based  on  the  findings  of  the  revision,  the  amendment  of  the 
National  Higher  Education  Act  was  necessary.  The  objective  of  the  amendment  of  the 
National Higher Education Act was to ensure that only high quality foreign higher education 
institutions may operate in Hungary. 
 
Amendment of Act CCIV of 2011 on National Tertiary Education 
 
(33) On 6 October 2017, the Venice Commission adopted its Opinion on Act XXV of 4 April 2017 on 
the Amendment of Act CCIV of 2011 on National Tertiary Education. It concluded that introducing 
more  stringent  rules  without  very  strong  reasons,  coupled  with  strict  deadlines  and  severe  legal 
consequences, for foreign universities which are already established in Hungary and have been lawfully 
operating there for many years, appears highly problematic from the standpoint of the rule of law and 
fundamental  rights  principles  and  guarantees.  Those  universities  and  their  students  are  protected  by 
domestic and international rules on academic freedom, the freedom of expression and assembly and the 
right  to,  and  freedom  of,  education.  The  Venice  Commission  recommended  that  the  Hungarian 
authorities,  in  particular,  ensure  that  new  rules  on  requirement  to  have  a  work  permit  do  not 
disproportionally affect academic freedom and are applied in a non-discriminatory and flexible manner, 
without jeopardising the quality and international character of education already provided by existing 

 
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universities. The concerns about the Amendment of Act CCIV of 2011 on National Tertiary Education 
have also been shared by the UN Special Rapporteurs on the freedom of opinion and expression, on the 
rights to freedom of peaceful assembly and association and on cultural rights in their statement of 11 
April 2017. In the concluding observations of 5 April 2018, the UN Human Rights Committee noted 
the  lack  of  a  sufficient  justification  for  the  imposition  of  such  constraints  on  the  freedom  of  thought, 
expression and association, as well as academic freedom. 
 
It is submitted that the academic freedom is not restricted in Hungary, the clarification of the 
rules  of  operation  of  foreign  universities  in  Hungary  was  merely  misinterpreted.  The 
contested  new  provisions  of  the  Higher  Education  Act  –  the  requirement  of  a  bilateral 
agreement  with  non-EEA  countries  of  origin  of  higher  education  institutions  and  a  genuine 
higher  education  activity  in  the  country  of  origin  –  are  of  general  scope,  applicable  to  all 
higher education institutions of foreign origin operating in Hungary. These requirements have 
been met by most of the institutions concerned; currently 17 universities of EEA or non-EEA 
origin operate in Hungary.  
The  fulfilling  of  these  two  conditions  are  also  guaranteeing  for  the  students  of  these 
institutions that the diploma that they receive at the end of their studies will well worth the 
effort,  time  and  money  they  spend  on  their  education  –  since  it  is  guaranteed  by  the  state 
authorisation that the higher education activity pursued by the institution concerned satisfies 
the standards of the diplomas they hope to get. 
 
The Hungarian Act on National Higher Education entered into force in 2012, so its five-year 
systematic revision became due at the end of 2016. The revision is based on the findings of the 
Educational Authority and its main objective is to ensure that only high quality foreign higher 
education  institutions  may  operate  in  Hungary.  Consequently,  the  Act  requires  that  the 
operation  of  a  foreign  institution  of  higher  education  should  be  based  on  an  international 
treaty.  The  provisions  are  therefore  in  no  way  specifically  aimed  at  the  Central  European 
University,  but  are  considered  to  contribute  to  ensuring  the  quality  of  higher  education  in 
accordance with the competences and responsibilities of Hungary. 
 
Based  on  this  revision,  one  of  the  aims  of  the  modification  of  the  Act  on  National  Higher 
Education was to provide equal level playing field for the operation of the foreign universities. 
As  regards  the  detailed  provisions  of  the  relevant  Hungarian  legislation  see  our  comment 
under  recital  (34)  of  the  reasoned  proposal.  The  nature  and  goal  of  the  criticised  legislative 
amendments are not connected neither to freedom of thought or expression, nor to artistic or 
academic freedom. According to the legislation, on the territory of Hungary a foreign higher 
education institution may pursue a qualification if the following requirements are fulfilled: a 
preliminary agreement between the Contracting Parties (central governments), requirement of 
actual operation and recognition of the diploma issued, the operation being authorized by the 
Educational  Authority  and  fulfilment  of  the  requirements  regarding  the  provisions  of  the 
name of the institution.  
 
 
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The  recital  of  the  reasoned  proposal  focuses  on  the  negative  elements  of  the  Venice 
Commission’s opinion. The Venice Commission also found that states have a large room for 
manoeuvre when it comes to regulating the operational conditions for institutions of higher 
education, as it is of national competence. The body also underlined that it is a legitimate goal 
to provide greater transparency in order to guarantee a quality education and to protect future 
students.  The  Venice  Commission  also  acknowledged  that  some  states  do  not  allow  foreign 
universities  to  operate  at  all,  furthermore,  that  Hungary  has  the  right  to  create  and  review 
regulation concerning institutions of higher education operating within its territory.  
 
The European Commission itself has also stated that it is not without precedent that Member 
States  of  the  EU  enact  special  legal  requirements  for  institutions  of  higher  education  with 
headquarters in a foreign country. Many Member States of the EU have much stricter rules in 
many aspects than the new Hungarian law. 
 
An infringement procedure is currently pending before the Court of Justice of the European 
Union. A hearing was held on 24 June 2019. The Advocate General’s opinion will be presented 
on 19 November 2019, whereas the judgement is expected to be delivered in the first half of 
2020. 
 
The Commission questions the compatibility of these provisions with GATS rules as well as 
Union  law,  i.e.  the  freedom  to  provide  services  and  certain  provisions  of  the  Charter  of 
Fundamental Rights, including the freedom of the sciences. Nevertheless, Hungary  
disputes  these  assertions  and  is convinced  that  the  provisions  in  question  relating  to  higher 
education remain within the competences of the Member States and are in no way contrary to 
EU law.  
 
Negotiations with foreign higher education institutions 
 
(34)  On  17  October  2017,  the  Hungarian  Parliament  extended  the  deadline  for  foreign  universities 
operating in the country to meet the new criteria to 1 January 2019 at the request of the institutions 
concerned and following the recommendation of the Presidency of the Hungarian Rectors’ Conference. 
The  Venice  Commission  has  welcomed  that  prolongation.  Negotiations  between  the  Hungarian 
Government  and  foreign  higher  education  institutions  affected,  in  particular,  the  Central  European 
University,  are  still  ongoing,  while  the  legal  limbo  for  foreign  universities  remains,  although  the 
Central European University complied with the new requirements in due time. 
 
According to the Hungarian Act on Higher Education, the activity of foreign higher education 
institutions  in  Hungary  is  subject  to  two  main  conditions:  a  bilateral  agreement  in  force 
between Hungary and the home country of the applicant institution regarding the cooperation 
in cross-border higher education and the genuine higher education activity conducted by the 
 
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applicant  in  its  home  country.  Currently28  there  are  17  foreign  institutions  operating  in 
Hungary, 6 of which are headquartered in a non-EEA country (1 in Thailand, 1 in Malaysia, 1 
in China and 3 in the United States). With only one exception, all the institutions concerned 
have  treated  the  amendment  as  a  technical  one  and  the  solution  has  been  clear  from  the 
beginning;  the  Government  of  Hungary  has  already  signed  the  necessary  cooperation 
agreements  regarding  the  operation  of  the  McDaniel  College  of  Maryland,  the  Heilongjiang 
University  of  China  and  the  Mahachulalongkornrajavidyalaya  University  of  Thailand.  The 
relatively  short  time  between  the  amendment  and  the  actual  signing  of  the  agreements  has 
shown  that  the  new  legislation  does  not  impose  impossible  conditions  on  foreign  higher 
education  institutions.  With  the  swift  and  smooth  conclusion  of  the  negotiations  our 
American, Chinese and Thai partners also demonstrated that the amendment does not at all 
jeopardize  the  freedom  of  higher  education  or  create  any  obstacle  to  their  activities  in 
Hungary. 
 
In  order  to  conduct  the  necessary  expert-level  negotiations,  the  Hungarian  Government  has 
formed  a  working  group.  At  the  May  2017  session  of  this  working  group  all  the  concerned 
foreign  institutions  requested  the  prolongation  of  the  deadline  set  by  the  Higher  Education 
Act. The same request was made by the Presidency of the Hungarian Rectors’ Conference, in 
order  to  grant  a  longer  time  period  for  compliance.  The  Venice  Commission  has  explicitly 
welcomed this position in its related opinion.  
 
Fulfilling this request, and since the bilateral agreements were only finalized with two of the 
concerned  institutions  until  that  date  –  the  McDaniel  College  of  Maryland  and  the 
Heilongjiang  University  of  China  –  the  Hungarian  Parliament  decided  to  prolong  the 
deadlines on 24 October 2017 upon the initiative of the Hungarian Government. 
 
On  26  July  2018  a  bilateral  treaty  was  signed  between  the  Hungarian  Government  and  the 
State of Indiana. As a result, Notre Dame University will cooperate with Hungary’s Pázmány 
Péter University to offer courses in chemical and civil  engineering, as well as, mechatronics. 
With  this  agreement  signed,  the  number  of  non-EEA  higher  education  institutions  will 
increase to seven. 
 
As regards the Central European University, it is important to note that the name in English 
actually covers two institutions that operate together: the Közép-európai Egyetem (KEE) and 
the  Central  European  University  (CEU).  Közép-európai  Egyetem  (KEE  =  Hungarian 
translation  of  the  name  “Central  European  University”  as  abbreviated)  is  a  „public  benefit 
purpose entity”, thus a privately-operated Hungarian higher education institution recognised 
by  the  Hungarian  state  and  the  Act  on  National  Higher  Education.  The  amendment  of  the 
National  Higher  Education  Act  related  to  the establishment  and  operation  of  foreign  higher 
education  institutions  in  Hungary  never  concerned  this  institution.  The  Central  European 
                                                           
28https://www.oktatas.hu/felsooktatas/kozerdeku_adatok/felsooktatasi_adatok_kozzetetele/felsooktatasi_intezmenye
k/engedellyel_mukodo_kulfoldi_intezmenyek 
 
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University,  New  York  (CEU)  exists  as  an  entity  jointly  operated  with  the  Közép-európai 
Egyetem (KEE), and is a foreign higher education institution according to the Act on National 
Higher Education. 
It  must  be  pointed  out  that  the  Hungarian  “Közép-európai Egyetem”  –  unlike  its  American 
counterpart  –  issues  Hungarian  diplomas  under  the  Bologna  System,  in  line  with  EU 
standards  of  quality  assurance.  In  case  the  Hungarian  diploma  is  issued  in  English  and  the 
institution’s name is also translated into English, it is confusing and unclear which institution 
issued the diploma. One of the aims of the amendment of the National Higher Education Act - 
regulating amongst others that higher education institutions should not bear the same name as 
other  higher  education  institutions  -  was  meant  to  remedy  such  shortcomings.  It  should  be 
highlighted that the Central European University did not carry out education activity in the 
US, only in Budapest while issuing an American diploma.  
 
The Central European University has signed an agreement with the Bard College of New York 
on  8  September  2017,  in  order  to  fulfil  the  requirement  of  conducting  actual  education 
activities in the State of New York. According to the agreement, CEU will start a bachelor level 
higher  education  activity  in  New  York,  for  which  the  Bard  College  will  grant  the  necessary 
infrastructure  (campus).  However,  it  is  important  to  emphasize  that  by  concluding  this 
agreement  after  the  start  of  the  academic  year  in  September  2017,  the  CEU  still  did  not 
immediately fulfil the requirement in question, since the actual  
 
 
 
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educational  activities  at  the  Bard  College  could  have  only  started  in  the  spring  semester  of 
2018.  
 
At their 23 June 2018 meeting the Board of Trustees of the institution authorized CEU to open 
recruitment  for  Budapest  for  the  academic  year  2019-2020,  according  to  the  University’s 
regular  recruitment  schedule.  This  move  of  the  university  obviously  demonstrates  that  the 
CEU will remain in Hungary in the future, as well. 
 
In  a  letter,  dated  19  March  2019  and  addressed  to  the  State  Government  of  Bavaria,  Prime 
Minister Viktor Orbán assured that the CEU would resume its education and research activity 
in  Budapest,  in  close  collaboration  with  the  Munich  Technical  University  and  with  the  co-
financing of the State of Bavaria. It is still to be seen under what conditions may the German 
rules allow a foreign university with no curriculum in its home country to operate in Bavaria. 
 
The  Hungarian  Government’s  position  on  the  CEU’s  move  to  Austria  is  that  the  CEU  has 
made  a  voluntary  decision  to  leave  Hungary.  We  have  accepted  their  decision  to  move  to 
Vienna.  Any  further  question  on  the  CEU  belongs  to  the  competence  of  the  Austrian 
chancellor. 
 
Disproportionate restrictions on Union and non-Union universities 
 
(35)  On  7  December  2017,  the  Commission  decided  to  refer  Hungary  to  the  Court  of  Justice  of  the 
European  Union  on  the  grounds  that  the  Amendment  of  Act  CCIV  of  2011  on  National  Tertiary 
Education  disproportionally  restricts  Union  and  non-Union
  universities  in  their  operations  and  that 
the  Act  needs  to  be  brought  back  in  line  with  Union  law.  The  Commission  found  that  the  new 
legislation  runs  counter  to  the  right  of  academic  freedom,  the  right  to  education  and  the  freedom  to 
conduct  a  business  as  provided  by  the  Charter  of  Fundamental  Rights  of  the  European  Union  (the 
“Charter”) and the Union’s legal obligations under international trade law. 
 
It is to be highlighted that the infringement procedure is still pending and ultimately the Court 
of  Justice  of  the  European  Union  is  competent  to  establish  whether  or  not  Hungary  has 
infringed EU law. The Advocate General’s opinion will be presented on 19 November 2019, 
the judgment is expected to be delivered in the first half of 2020. 
 
(36)  On  9  August  2018,  it  became  public  that  the  Hungarian  government  plans  to  withdraw  the 
Masters programme of Gender Studies at the public Eötvös Loránd University (ELTE) and to refuse the 
recognition of the MA in Gender Studies from the private Central European University. The European 
Parliament  points  out  that  a  misinterpretation  of  the  concept  of  gender  has  dominated  the  public 
discourse  in  Hungary  and  deplores  this  wilful  misinterpretation  of  the  terms  ‘gender’  and  ‘gender 
equality’. The European Parliament condemns the attacks on free teaching and research, in particular 
on  gender  studies,  the  aim  of  which  is  to  analyse  power  relationships,  discrimination  and  gender 
relations  in  society  and  find  solutions  to  forms  of  inequality  and  which  has  become  the  target  of 

 
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defamation  campaigns.  The  European  Parliament  calls  for  the  fundamental  democratic  principle  of 
educational freedom to be fully restored and safeguarded.  
 
In  every  Member  State  of  the  European  Union  the  right  of  accreditation  of  academic 
programmes falls exclusively within the competence of the state. In the future, no state-funded 
and accredited social gender studies programme will be launched in Hungary. However, such 
ongoing higher education programmes may continue for their full duration. This decision in 
no way restricts the freedom of academic research as the topic can continue to be researched to 
scientific  standards  within  other  academic  fields  and  can  also  continue  to  be  taught  at 
universities which are operated by foundations. 
 
Currently, gender studies are taught in several Hungarian higher education institutions.  
The  legislative  amendments  to  eliminate  gender  studies  do  not  compromise  the  freedom  of 
scientific research, as it can be researched for scientific needs under other academic faculties, 
such  as  history,  sociology  or  philosophy.  State-sponsored  and  accredited  gender  studies 
programme  in  higher  education  shall  not  be  started  in  the  future.  Nevertheless,  in  those 
institutions where the programme still exists (Eötvös Loránd University and Central European 
University)  the  low  amount  of  students  can  still  finish  their  courses.  It  does  not  mean, 
however, that foreign higher education institutions in Hungary may not offer gender studies 
diploma. Those foreign institutions who offer a gender studies programme may also provide 
foreign diplomas for their students. 
 
It cannot be overemphasized that the principle of legal certainty requires that the relevant 
Hungarian  legislation  be  applicable  to  all  institutions  of  higher  education  that  seek  to 
operate in the country. Therefore, it is not justified to mention the elements of recitals 33-36 
in a reasoned proposal requesting the Council to determine, pursuant to Article 7(1) of the 
Treaty on European Union, the existence of a clear risk of a serious breach by Hungary of 
the values on which the Union is founded. 
 
Freedom of religion 
 
The aim of the Hungarian Legislator by adopting a new legislation on the Right to Freedom of 
Conscience  and  Religion  and  the  Legal  Status  of  Churches,  Denominations  and  Religious 
Communities of Hungary was to make a clear distinction between the legal status of historic 
(traditional)  churches  and  the  status  of  other  religious  communities  in  order  to  effectively 
handle  previous  practices  often  leading  to  abuses.  The  difference  of  treatment  is  based  on 
objective  reasons.  The  latest  amendment  to  the  Church  Act  was  adopted  by  the  Hungarian 
National Assembly on 12 December 2018, which intended to close down the regulatory issues 
raised  by  the  Constitutional  Court  and  some  international  fora,  like  the  European  Court  of 
Human Rights or the Venice Commission. 
 
 
 
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Right to Freedom of Conscience and the Legal Status of Religious Communities  
 
(37)  On  30  December  2011,  the  Hungarian  Parliament  adopted  Act  CCVI  of  2011  on  the  Right  to 
Freedom of Conscience and Religion and the Legal Status of Churches, Denominations and Religious 
Communities  of  Hungary,  which  entered  into  force  on  1  January  2012.  The  Act  reviewed  the  legal 
personality of many religious organisations and reduced the number of legally recognised churches in 
Hungary to 14. On 16 December 2011 the Council of Europe Commissioner for Human Rights shared 
his concerns about this Act in a letter sent to the Hungarian authorities. In February 2012, responding 
to international pressure, the Hungarian Parliament expanded the number of recognised churches to 31. 
On 19 March 2012 the Venice Commission adopted its Opinion on Act CCVI of 2011 on the Right to 
Freedom of Conscience and Religion and the Legal Status of Churches, Denominations and Religious 
Communities of Hungary, where it indicated that the Act sets a range of requirements that are excessive 
and based on arbitrary criteria with regard to the recognition of a church. Furthermore, it indicated that 
the Act has led to a deregistration process of hundreds of previously lawfully recognised churches and 
that the Act induces, to some extent, an unequal and even discriminatory treatment of religious beliefs 
and communities, depending on whether they are recognised or not. 
 
The Church Act of 1990 introduced church registration on a universal basis, despite the fact 
that  the  structured  regulation  of  churches  was  general  in  Europe.  As  a  consequence,  the 
number of organisations registered as churches has increased to nearly 300, and a part of these 
organisations have registered only for the state aid and autonomy connected to church status. 
The  Act  CCVI  of  2011  on  the  Right  to  Freedom  of  Conscience  and  Religion  and  the  Legal 
Status  of  Churches,  Denominations  and  Religious  Communities  of  Hungary,  which  entered 
into force on 1 January 2012, created the obligation that those faith-based communities which 
did  not  qualify  to  gain  the  status  of  churches  had  to  go  through  a  procedure  to  be  re-
recognized as churches. Several of the communities concerned turned to the European Court 
of Human Rights for their status not being restored. The complainants argued that the Act was 
discriminative and violated freedom of religion. Adopting Act CCVI of 2011 was necessary to 
end  the  previous  unfortunate  and  opaque  situation  widely  referred  to  as  ‘church  business’. 
The  regulation  recognized  32  traditional  churches,  denominations  and  faith-based 
communities  compared  to  the  some  200  recognized  ones  before  the  adoption  of  the  Act, 
among which the “Eye of Heart Contemplative Order” the “Message-societies” or the “Witch 
Alliance” were held in exactly the same status as for example the Hungarian Catholic Church. 
The current number of established churches (32) is above the European average. In addition, 
10 people may set up a religious organisation in Hungary, which also ensures that freedom of 
religion is guaranteed. 
 
The  Act,  which  entered  into  force  on  1  January  2012,  guaranteed  the  right  to  bodies  earlier 
registered by the courts as churches to transform  into religious associations, providing them 
legal  continuity,  whilst  retaining  their  legal  personality  and  preserving  their  property. 
According  to  the  2013  amendment,  these  communities  automatically  received  the  status  of 
organisations performing religious activity and they were entitled to use the term “church” in 
their names. 
 
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The  Fundamental  Law  provides  both  the  individual  and  collective  freedom  of  religion, 
confirming the institutionalised recognition and organisation of churches. As the Fundamental 
Law explicitly recognises the rights of ‘religious communities’ that do not operate as churches, 
the status of a collective religious community and the basic freedoms stemming from the right 
of thought, conscience and religion are ensured in their entirety for these communities as well. 
The Constitutional Court decides on a case-by-case basis on the applicability of the criticized 
rules as declared in the decision No. 23/2015 (VII. 7.) of the Constitutional Court. 
 
The 2013 Report of the State Department of the United States of America on the freedom of 
religion,  published  on  the  28  July  2014,  found  that  in  Hungary  the  Fundamental  Law  and 
other  legislation  generally  protect  the  freedom  of  religion,  and  according  to  the  2013 
amendment, the differences between religious communities have decreased. The 2017 Report, 
also issued by the US State Department reaffirmed that “unregistered religious communities” 
were protected and were free to exercise their religious practices. The 2018 Report concluded 
that  the  Fundamental  Law  provided  for  freedom  of  religion,  including  freedom  to  choose, 
change,  or  manifest  religion  or  belief,  cited  “the  role  of  Christianity”  in  “preserving 
nationhood,” and valued “various religious traditions.” It prohibited religious discrimination 
and speech, violating the dignity of any religious community and stipulated the autonomy of 
religious communities. 
 
In  five  EU  Member  States  there  are  ‘national  churches’  (state  religions)  and  in  at  least  two 
Member States there is no separate legal category for other religious groups at all. This means 
that  such  communities  may  choose  only  other  private  law  statuses,  such  as  association  or 
foundation. There are examples in the EU for a strict separation of church and state, as a result 
of  which  there  is  no  distinct  category  in  place  for  churches.  The  majority  of  Member  States 
clearly distinguishes between the legal status of historic (traditional) churches and the status 
of  other  denominations  and  there  are  various  legal  forms  for  this  distinction.  In  several 
Member  States  some  churches  are  listed  in  the  constitution,  while  others  are  subject  to 
separate regulations or different ‘sui generis’ statuses provided for them. The system of at least 
one  EU  Member  State  is  almost  identical  with  the  Hungarian  one:  official  recognition  is 
provided by the Parliament. The case-law of the ECtHR recognizes the right of states to create 
various legal categories for religious communities, the basic prerequisite of which is that some 
kind of a legal form shall be available without obstacles. It is also worth mentioning that in 
1568, the Hungarian National Assembly of Torda (Transylvania) was one of the first in Europe 
to  declare  free  practice  of  any  Christian  religion  (Catholicism,  Calvinism,  Lutheranism, 
Unitarianism). 
 
Unconstitutional deregistration of recognised churches 
 
(38)  In  February  2013,  Hungary's  Constitutional  Court  ruled  that  the  deregistration  of  recognised 
churches had been unconstitutional. Responding to the Constitutional Court's decision, the Hungarian 
Parliament  amended  the  Fundamental  Law  in  March  2013.  In  June  and  September  2013,  the 

 
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Hungarian  Parliament  amended  Act  CCVI  of  2011  to  create  a  two-tiered  classification  consisting  of 
“religious communities” and “incorporated churches”. In September 2013, the Hungarian Parliament 
also  amended  the  Fundamental  Law  explicitly  to  grant  itself  the  authority  to  select  religious 
communities for “cooperation” with the state in the service of “public interest activities”, giving itself a 
discretionary power to recognise a religious organisation with a two-thirds majority. 
 
The provision objected to by the reasoned proposal assures the state the possibility to grant to 
organisations  conducting  religious  activities  special  status  as  ‘established  churches’.  The 
Parliament may recognize religious communities that fulfil the requirements established in the 
relevant  cardinal  law,  such  as  previous  long-term  religious  activity,  the  extent  of  social 
support and the ability of the applicant organisation to serve the community. The ability of the 
entity to cooperate with the state authorities is also among the conditions of eligibility, for the 
very reason that the aim of legally recognizing a religious community as a ‘church’ is to ensure 
the efficiency of working for the benefit of the community. 
 
According to Act CCVI of 2011 on the freedom of conscience and freedom of religion and on 
the  acknowledgement  of  religions  and  religious  communities  as  churches,  a  religious 
community served as an institutional framework for religious activities, which had two legal 
forms  acknowledged  by  the  Parliament,  the  ‘established  church’  and  the  ‘organisation 
performing  religious  activity’.  The  religious  community  recognized  by  the  Parliament  as 
‘established church’ functioned as a public law entity, whereas the ‘organisation performing 
religious  activity’  was a  private  law  association.  It  was  open  to  all  religious  communities  to 
make  use  of  the  legal  possibility  of  being  recognized  as  any  of  these  two  categories,  if  they 
complied with the conditions set by the law.  
 
The  rules  of  granting  the  status  of  a  public  law  entity  were  more  stringent  than  those  on 
private  law  entities.  The  difference  between  the  two  categories  was  that  private  law 
organisations  had  to  fulfil  less  criteria,  whereas  ‘established  churches’  had  to  comply  with 
additional  requirements  besides  the  criteria  set  for  the  private  entity  organisations. 
Nevertheless, those organisations, which were not acknowledged as ‘established churches’ by 
the Parliament, could still function as churches in the theological sense, whereas from a legal 
point  of  view  these  entities  would  be  conducting  their  religious  activities  according  to  their 
own regulations and rules as special legal persons. It is important to stress that the difference 
in the legal status of the two forms on conducting religious activities did not infringe the right 
to freedom of religion under Article 9 and the prohibition on discrimination under Article 14 
of the European Convention on  
 
 
 
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Human  Rights.  These  rights  were  granted  by  the  Fundamental  Law  for  both  categories. 
Religious  organisations  that  were  not  granted  the  status  of  ‘established  churches’  were 
independent  organisations,  meaning  that  they  could  not  be  monitored  or  controlled  by  the 
state. The  Fundamental  Law  makes  it  clear  that  the  principle  of  separation  of  state  and  church 
equally  applies  to  both  categories  of  entities,  regardless  of  the  religion  they  represent.  The 
difference  between  the  legal  statuses  of  the  two  categories  was  recognized  by  Decision  No. 
17/2017. (VII.18.) of the Hungarian Constitutional Court as well, which established that there 
was no constitutional requirement to grant to all churches the same legal status and the state 
was  not  obliged  to  cooperate  in  the  same  way  with  all  churches,  on  the  condition  that  the 
difference in treatment was based on objective reasons.  
 
The  Fourth  Amendment  of  the  Fundamental  Law  was  not  related  to  the  decision  of  the 
Constitutional  Court  on  the  Church  Act,  rather  it  was  a  comprehensive  amendment  to  the 
Fundamental Law consisting of 22 Articles, one of which, Article 4, applied to churches. 
 
The  national  rules  on  the  recognition  of  religious  communities  as  ‘churches’ varies  to  a 
significant  extent  across  the  EU  Member  States.  In  one  Member  State  the  recognition  of 
religious communities as ‘churches’ is decided at the ministerial level, but the Parliament may 
also  decide  by  law  in  such  matters.  In  another  Member  State,  the  competence  to  recognize 
religious  communities as  churches  belongs  to  the  Minister  of  Justice,  who  decides  upon  the 
proposal of the Parliament, which testifies the recognition of the community as church by a 
federal  law,  which  cannot  be  legally  challenged.  In  another  EU  Member  State,  traditional 
churches  concluded  an  agreement  with  the  State,  whereas  the  recognition  of  other  religious 
communities  belongs  to  ministerial  competence.  Moreover,  in  some  Member  States  the 
constitution  proclaims  which  religion  is  the  main  religion  of  the  country;  such  prioritized 
religion in some Member States is for example the Evangelical Lutheran Church, the Eastern 
Orthodox Church and the Roman Catholic Church. 
 
Violation of the freedom of conscience and religion  
 
(39) In its judgment of 8 April 2014, Magyar Keresztény Mennonita Egyház and Others v. Hungary, 
the  ECtHR  ruled  that  Hungary  had  violated  freedom  of  association,  read  in  the  light  of  freedom  of 
conscience and religion. The Constitutional Court of Hungary found that certain rules governing the 
conditions  of  recognition  as  a  church  were  unconstitutional  and  ordered  the  legislature  to  bring  the 
relevant  rules  in  line  with  the  requirements  of  the  European  Convention  on  Human  Rights.  The 
relevant Act was accordingly submitted to the Hungarian Parliament in December 2015, but it did not 
obtain the necessary majority. The execution of that judgment is still pending. 
 
The ECtHR found violation of the right to freedom of association read in light of the right to 
freedom of religion of the applicant religious communities, which lost their status as churches 
following the entry into force in 2012 of the new Hungarian Church Act. The Court found that 
‘in  removing  the  applicants’  church  status  altogether  rather  than  applying  less  stringent 
measures, in establishing a politically tainted re-registration procedure whose justification as 
 
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such is open to doubt, and finally, in treating the applicants differently from the  established 
churches  not  only  with  regard  to  the  possibilities  for  cooperation  but  also  with  regard  to 
entitlement to benefits for the purposes of faith-related activities, the authorities disregarded 
their duty of neutrality vis-à-vis the applicant communities’. 
 
The  judgment  of  the  ECtHR  found  violations  in  respect  of  16  religious  communities.  The 
Court obliged the parties, including Hungary, to carry out consultations on the amount of the 
compensation.  Agreements  were  reached  with  nine  communities,  while  in  respect  of  seven 
further  communities,  the  ECtHR  defined  the  amount  of  compensation.  Many  of  these 
communities  claimed  for  an  unreasonable  amount  of  compensation,  especially  those  which 
had wanted to gain the religious status in order to receive the state support. These claims were 
rejected  by  the  ECtHR  and  the  awarded compensations  were  more  in  line  with  the  amount 
previously  offered  by  the  Hungarian  Government.  The  Government  payed  the  applicants  a 
fair compensation on the basis of external court agreements or court judgments (28 June 2016 
and partial judgments of 25 April 2017). 
 
On 6 July 2015, upon the motion of the Budapest Administrative and Labour Court submitted 
in  the  framework  of  the  registration  proceedings  pending  before  it  upon  the  request  of  the 
Budapest Autonóm  Gyülekezet,  the  Constitutional  Court  found  that certain  rules  governing 
the  conditions  of  recognition  as  a  church  (which  have  already  been  amended  after  the 
introduction  of  the  applications  to  the  ECtHR)  were  unconstitutional  and  ordered  the 
legislature to bring the relevant rules in line with the requirements of the  Convention by 15 
October 2015. The relevant draft act was accordingly submitted to the Parliament in December 
2015 but it did not obtain the support of the necessary qualified (two-thirds) majority.  
 
The Act CXXXII of 2018 on amending Act CCVI of 2011 on the right to freedom of conscience 
and religion, as well as the legal status of churches, denominations and religious communities 
(Church Act) entered into force in April 2019. This act realized a consistent amendment of the 
Church Act, harmonizing it with the Fifth Amendment of the Fundamental Law. At the same 
time it also addressed the regulatory questions raised by the Constitutional Court and certain 
international fora (European Court of Human Rights, Venice Commission).  
 
According  to  the  amendment,  the  state  does  not  “recognize”,  but  in  court  proceedings 
registers churches, with the exception of established churches, for which the decision-making 
and  discretionary  role  of  the  National  Assembly  persists.  Therefore  the  National  Assembly 
does  not  decide  on  church  status,  only  on  cooperation,  which  is  totally  justified  taking  into 
consideration the volume of the so-called comprehensive agreement of this cooperation. 
 
Apart from the category of established churches, the amendment creates the legal possibility 
of court registration for further church categories: registered church I. and registered church II. 
(incorporated church), and in order to ensure the practice of the right of religious freedom at 
community  level,  it  has  ensured  the  possibility  of  creating  religious  associations  as  a 
 
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substantive  right,  with  at  least  10  members.  (The  former  organisations  performing  religious 
activities have automatically become religious associations with legal succession.)  
 
The amendment as a fundamental principle, prescribes that every community defining itself 
as  a  religious  community  (even  without  having  a  legal  personality)  is  entitled  to  all  that 
constitutional  protection,  which  is  provided  by  the  Fundamental  Law  for  religious 
communities in the framework of free practice of religion. Irrespective of their organisational 
form,  legal  status  or  denomination,  the  legislative  regulation  provides  the  following  for  all 
religious  communities  performing  religious  activities  primarily,  i.e.  religious  communities: 
state  neutrality,  separation  of  the  state  and  the  religious  communities,  cooperation  and  its 
framework  between  the  state  and  the  religious  communities,  broad  autonomy  of  religious 
communities  (the  state  cannot  establish  an  organisation  for  supervising  and  controlling 
religious  communities),  free  self-determination  of  religious  communities  (free  choice  of 
organisational  form  and  denomination  –  including  using  the  “church”  denomination), 
equality of religious communities and prohibition of discrimination. 
 
The  above  mentioned  changes  have  resolved  the  situation  of  religious  communities,  taking 
into account previous legal and policy observations and remarks. The amendment to the law 
now  provides  a  transparent  and  a  reliable  system  for  church  registration,  and  the  entire 
process is placed under the jurisdiction of the independent court. 
 
The amendment allows for the designation of 1% of the personal income tax for the benefit of 
all  religious  communities  with  legal  personality  ("church  personal  income  tax"),  which  is 
supplemented  by  the  state  for  the  established  and  registered  churches  II.  (incorporated 
church).  
 
The amendment of the Act provides a special, privileged possibility for the church registration 
by  the  courts  for  the  16  religious  communities  currently  awaiting  the  National  Assembly's 
decision. 
 
 
 
 
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The Fundamental Law of Hungary provides both the individual and collective freedom of 
religion,  confirming  the  institutionalised  recognition  and  the  organisation  of  churches. 
Therefore, it is not justified to mention the elements of recitals 37-39 in a reasoned proposal 
requesting  the  Council  to  determine,  pursuant  to  Article  7(1)  of  the  Treaty  on  European 
Union, the existence of a clear risk of a serious breach by Hungary of the values on which 
the Union is founded. 
 
Freedom of association 
 
The right to freedom of association is guaranteed by the Fundamental Law of Hungary in line 
with  the  international  standards.  Hungary  recognises  the  vital  contribution  of  non-
governmental  organisations  to  the  promotion  of  common  values  and  goals.  The  law  on  the 
Transparency  of  Organisations  receiving  Support  from  Abroad  intended  to  enhance  the 
transparency  and  accountability  of  funding  of  non-governmental  organisations  which  was 
recognized  as  a  legitimate  aim  by  the  Venice  Commission.  An  annual  posterior  declaration 
does not restrict the movement of capital, as the latter has already taken place at the time of 
the  declaration.  Existing  and  proposed  EU  law  measures  contain  similar  or  more  restrictive 
transparency  requirements.  Draft  laws  mentioned  in  recital  (44)  were  not  adopted.  The 
legislation  package  on  combating  illegal  immigration  responds  to  a  growing  concern  of 
citizens and aims to combat organisational activities that support illegal immigration. 
 
Audits of NGOs which were beneficiaries of the Norwegian Civil Fund 
 
(40) On 9 July 2014, the Council of Europe Commissioner for Human Rights indicated in his letter to 
the  Hungarian  authorities  that  he  was  concerned  about  the  stigmatising  rhetoric  used  by  politicians 
questioning  the  legitimacy  of  NGO  work  in  the  context  of  audits  which  had  been  carried  out  by  the 
Hungarian Government Control Office concerning NGOs which were operators and beneficiaries of the 
NGO  Fund  of  the  EEA/Norway  Grants.  The  Hungarian  Government  signed  an  agreement  with  the 
Fund and, as a result, the payments of the grants continue to operate. On 8-16 February 2016, the UN 
Special  Rapporteur  on  the  situation  of  human  rights  defenders  visited  Hungary  and  indicated  in  his 
report  that  significant  challenges  stem  from  the  existing  legal  framework  governing  the  exercise  of 
fundamental  freedoms,  such  as  the  rights  to  freedoms  of  opinion  and  expression,  and  of  peaceful 
assembly and of association, and that legislation pertaining to national security and migration may also 
have a restrictive impact on the civil society environment. 
 
Hungary  provides  the  fundamental  human  rights  enshrined  in  international  treaties  and 
Hungary’s  Fundamental  Law  to  all  its  citizens,  including  human  rights  defenders.  Their 
support  level  and  playing  field  have  not  diminished:  tens  of  thousands  of  organisations 
participate in tenders run by the Trust for National Cooperation, furthermore both the number 
of supported projects and the amount of funding available have shown an increase, compared 
to prior years. 
 
 
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It must be noted that regarding the investigations into the distribution of the Norway grants 
(Norwegian  Civic  Fund)  that  these  funds  are  similar  to  EU  resources  and  the  investigations 
did not at all concern the activities of human rights defenders, but these were accountability 
measures  regarding  the  financial  operations  of  their  organisations.  The  money  managed  by 
the Norway grants can be considered public money, therefore it  is in the public’s interest to 
find  out  whether  the  funds  were  utilized  to  benefit  all  Hungarian  citizens  according  to  the 
applicable  rules.  The  review  report  carried  out  by  Ernst  &  Young  earlier  revealed  several 
misconducts about the distribution of the Norwegian Civic Support Fund. The investigation 
by the Government Control Office (GCO) had the sole purpose of finding out whether all 60 
thousand civil organisations had equal conditions in competing for the Norwegian grants. The 
investigation  by  the  GCO  has  concluded  and  found  61  misconducts  in  63  projects  under 
scrutiny, thus this investigation proved that the organisations responsible for the distribution 
have  failed  to  respect  the  rules.  The  Government  of  Norway  has  also  launched  an 
investigation into the allocation of its funds which, in itself, proves that they have also found 
something to disapprove. 
 
The Government of Hungary has reformed the whole distribution mechanism of its  national 
development policy, and the review of the distribution mechanisms of the Norway grants was 
part  of  this  process.  The  system,  due  to  the  reform,  has  become  more  transparent  and  has 
increased  its  accountability  which  are  highly  important  factors  in  the  allocation  of  public 
money. In December 2015 the Government signed an agreement with the Norway grants. In 
parallel, the GCO withdrew its appeal and did not initiate further investigations in this matter. 
The conclusion of this case shows that the Government is aiming at cooperation; the payments 
of  the  Norway  grants  continue  to  operate  undisturbed,  complying  with  the  transparency 
criteria of the rule of law, as well as with the common rules set out by Norway and Hungary. 
 
The law on the Transparency of Organisations Receiving Support from Abroad 
 
(41) In April 2017 a draft law on the Transparency of Organisations Receiving Support from  Abroad 
was introduced before the Hungarian Parliament with the stated purpose of introducing requirements 
related to the prevention of money laundering or terrorism. The Venice Commission acknowledged in 
2013 that there may be various reasons for a state to restrict foreign funding, including the prevention 
of money-laundering and terrorist financing, but those legitimate aims should not be used as a pretext 
to  control  NGOs  or  to  restrict  their  ability  to  carry  out  their  legitimate  work,  notably  in  defence  of 
human rights. On 26 April 2017, the Council of Europe Commissioner for Human Rights addressed a 
letter  to  the  Speaker  of  the  Hungarian  National  Assembly  noting  that  the  draft  law  was  introduced 
against the background of continued antagonistic rhetoric from certain members of the ruling coalition, 
who  publicly  labelled  some  NGOs  as  “foreign  agents”  based  on  the  source  of  their  funding  and 
questioned  their  legitimacy;  the  term  “foreign  agents”  was,  however,  absent  from  the  draft.  Similar 
concerns have been mentioned in the statement of 7 March 2017 of the President of the Conference of 
INGOs of the Council of Europe and President of the Expert Council on NGO Law, as well as in the 
Opinion of 24 April 2017 prepared by the Expert Council on NGO Law, and the statement of 15 May 

 
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2017 by the UN Special Rapporteurs on the situation of human rights defenders and on the promotion 
and protection of the right to freedom of opinion and expression. 
 
It  must  be  underlined  that  Hungary  recognises  the  vital  contribution  of  non-governmental 
organisations to the promotion of common values and goals (over 60 000 non-governmental 
organisations are operating in Hungary). These organisations also play an important role not 
only  in  the  democratic  control  of  the  government  and  shaping  public  opinion  but  also  in 
addressing certain social difficulties and fulfil other community policy needs. Therefore, the 
right  to  freedom  of  association  as  well  as  other  relating  fundamental  rights,  such  as  the 
freedom of assembly and freedom of expression, are guaranteed by the Fundamental Law of 
Hungary  in  line  with  the  norms  of  the  Council  of  Europe. The  Act  intended  to  enhance  the 
transparency  of  funding  of  non-governmental  organisations,  and  extends  only  to  a  limited 
number of associations, foundations and non-governmental organisations which receive more 
than EUR 22 000 (7.2 million HUF) financial support from abroad per year.  
 
Financial support from unknown foreign sources may be suitable for foreign interest groups 
to enforce their own interests rather than community goals in Hungary. The law aims to create 
transparency for these activities by obliging them to admit ex-post their financial sources. 
The  organisations  have  to  publish  their  incoming  foreign  support  in  a  uniformed  system 
providing transparency for financial support, on the “Civil Information Portal” transparency 
register (which contains the name, registered office and tax number). The latest list contains 
147  organisations  receiving  foreign  support  (latest  update  on  27  of  August,  2019).  The 
activities  of  these  organisations  are  varied,  including  charitable  organisations,  animal 
protection, nature conservation, youth, educational and social activities. 
The transparency obligations are „activity-neutral”, not related to principles or values of the 
organisation, and it does not require value judgments over goals or achievements. 
The law neither affects the basic rights associated with the freedom of association, nor does it 
hamper the access of associations to resources on the grounds of the nationality or the country 
of origin. As noted in the joint OSCE/ODIHR and Venice Commission Guidelines on Freedom 
of  Association,  as  well  as  the  expert  opinion  of  the  Venice  Commission  on  the  issue,  the 
freedom  to  seek,  receive  and  use  resources  can  be  subject  to  requirements  related  to  the 
prevention  of  money  laundering  or  terrorism.29  These  documents  also  underline  that  such 
resources may legitimately be subject to reporting and transparency requirements.  
 
The term ‘organisations supported from abroad’ is purely factual, is not stigmatising and does 
not  include  any  negative  value  judgement.  This  way  the  legislation  does  not  create  any 
reputational burden for the organisations or their donors. The Parliamentary Assembly of the 
Council of Europe has also acknowledged in its Resolution 2162 (2017) that the Hungarian law 
                                                           
29 https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2017)015-e 
 
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did  not  include  some  of  the  controversial  terms  ’foreign  agent’  or  the  specific  and  thus 
discriminatory  reference  to  NGOs  which  defend  human  rights,  and  that  it  provided  for  a 
judicial  rather  than  administrative  review.  Consequently,  it  can  be  acknowledged  that  the 
overall  purpose  of  the  act  is  in  line  with  relevant  international  guidelines,  including  those 
elaborated under the auspices of the Council of Europe. 
 
As to the financing of NGOs, it should be noted that Hungary was the first Central-European 
country  that  introduced  in  1996  a  specific  mechanism  to  support  the  activity  of  NGOs.30 
Individual taxpayers – natural persons – may designate one percent of their income taxes paid 
to a qualified non-profit organisation and another one percent to a church. Experience shows 
that  this  is  an  important  source  of  financing  for  many  NGOs:  in  2018,  8.3  billion  HUF  was 
offered to 27 000 NGO-s by 1.79 million Hungarian taxpayers. The amount of the donations 
exceeded the sum of the previous year’s 7.8 billion HUF. 
 
The infringement procedure is currently pending before the Court of Justice of the European 
Union. A hearing is expected to take place in the autumn of 2019. Following the hearing and 
the Advocate General’s opinion, the judgment is expected  at the earliest at the beginning of 
2020. 
 
Interference with the freedom of association and expression 
 
(42) On 13 June 2017, the Hungarian Parliament adopted the draft law with several amendments. In its 
Opinion  of  20  June  2017,  the  Venice  Commission  recognised  that
  the  term  ‘organisation  receiving 
support  from  abroad’  is  neutral  and  descriptive,  and  some  of  those  amendments  represented  an 
important  improvement  but  at  the  same  time  some  other  concerns  were  not  addressed  and  the 
amendments did not suffice to alleviate the concerns that the law would cause a disproportionate and 
unnecessary interference with the freedoms of association and expression, the right to privacy, and the 
prohibition of discrimination. In its concluding observations of 5 April 2018, the UN Human Rights 
Committee  noted  the  lack  of  a  sufficient  justification  for  the  imposition  of  those  requirements,  which 
appeared  to  be  part  of  an  attempt  to  discredit  certain  NGOs,  including  NGOs  dedicated  to  the 
protection of human rights in Hungary. 
 
In Hungary more than 60 000 NGOs are operating without problems though less than 1% of 
them seek to exert political influence without any kind of democratic accountability. NGOs are 
playing an important role in shaping public opinion and perception; this is well mirrored in 
the Preamble of the Act acknowledging their role in contributing to societal self-organisation. 
Therefore, there is a substantial public interest for the entire society to see what interests they 
represent. For this very reason the transparency of NGOs funded from abroad is an essential 
requirement  from  the  aspect  of  rule  of  law.  It  must  be  highlighted  that  the  Act  does  not 
prohibit  funding  from  abroad  and  the  operation  of  NGOs  either;  it  merely  makes  their 
funding, transparent, in conformity with the established principles of democracy. Also, non-
                                                           
30 Act CXXVI of 1996 on the Use of a Specified Portion of the Personal Income Tax  
 
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governmental organisations are not persecuted for receiving financial assistance from abroad 
but they purely have to inform the public over a certain threshold sum. Hence the Act does 
not adversely affect the essential content of freedom of association.  
 
The  Hungarian  Parliament,  having  taken  into  consideration  the  recommendations  of  the 
Venice  Commission  on  the  Hungarian  Draft  Law  on  the  Transparency  of  Organisations 
Receiving  Support  from  Abroad  (hereafter:  the  Act),  amended  the  original  draft  law  and 
reduced the period of deregistration from three to one year. This improvement, among others, 
demonstrates the readiness and willingness of the Hungarian Parliament to concerns brought 
up  in  relation  to  the  act  and  thereby  the  claim  of  disproportionate  and  unnecessary 
interference  is  overruled.  In  its  2013  Interim  Opinion  on  the  Draft  Law  on  Civic  Work 
Organisations of Egypt, the Venice Commission explicitly acknowledged that ‘it is justified to 
require  the  utmost  transparency  in  matters  pertaining  to  foreign  funding’.  As  a  result, 
ensuring  transparency  is  a  legitimate  aim  and  –  unlike  in  Egypt  –  there  is  no  restriction  on 
receiving funding in the Hungarian case. 
 
Transparency of Organisations Receiving Support from Abroad 
 
(43)  On  7  December  2017,  the  Commission  decided  to  start  legal  proceedings  against  Hungary  for 
failing  to  fulfil  its  obligations  under  the  Treaty  provisions  on  the  free  movement  of  capital,  due  to 
provisions  in  the  NGO  Law  which  in  the  view  of  the  Commission,  indirectly  discriminate  and 
disproportionately  restrict  donations  from  abroad  to  civil  society  organisations.  In  addition,  the 
Commission  alleged  that  Hungary  had  violated  the  right  to  freedom  of  association  and  the  rights  to 
protection  of  private  life  and  personal  data  enshrined  in  the  Charter,  read  in  conjunction  with  the 
Treaty  provisions  on  the  free  movement  of  capital,  defined  in  Article  26(2)  and  Articles  56  and  63 
TFEU. 
 
It is to be highlighted that the relevant infringement procedure is still pending and ultimately 
the Court of Justice of the European Union is competent to establish whether or not Hungary 
infringed EU law. In this respect, since the final outcome of the process is still unknown for 
each  party,  any  statement  assuming  the  violation  of  EU  law  is  a  mere  allegation  which  can 
adversely affect Hungary’s political and legal interests. Moreover, the Commission did not call 
on the Hungarian Government to suspend the application of the Act.  
 
The  Hungarian  Parliament  adopted  the  Act  with  certain  amendments,  reflecting  to  the 
recommendations of the Venice Commission which has analysed the compatibility of the bill 
with the applicable Council of Europe standards.  Three out of the five concerns raised were 
taken up in the final version of the act, namely 1) inclusion of the proportionality principle for 
sanctions, 2) limiting the obligations to the major sponsors and 3) applying a one-year period 
for  the  deregistration  procedure  instead  of  3  years.  The  Venice  Commission  recognised  that 
these amendments represent an important improvement.  
 
 
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In  its  responses  to  the  Commission,  in  the  course  of  the  infringement  procedure  and  the 
ongoing court procedure, the Hungarian Government highlighted that, according to the case 
law of the Court of Justice, a prior declaration or authorisation may be deemed as a restriction 
to  the  free  movement  of  capital.  Although  both  could  be  seen  as  restrictions,  the  Court  of 
Justice previously also held that while authorisation may never be allowed, a prior declaration 
may be one of the proportionate measures which Member States are permitted to take since, 
unlike prior authorization, it does not entail suspension of the transaction in question but does 
still allow the national authorities to exercise effective supervision to prevent infringements of 
their laws and regulations. 
 
Since  the  relevant  Hungarian  legislation  calls  for  a  report  once  the  annual  threshold  is 
exceeded and yearly after that (together with the annual report), it applies an even softer tool, 
namely  posterior  declaration.  Such  a  rare  obligation  may  not  be  seen  as  an  administrative 
burden on organisations. Furthermore, a posterior declaration is conceptually not capable of 
restricting  the  movement  of  capital,  as  the  latter  has  already  taken  place  at  the  time  of  the 
declaration. It may thus be concluded that the provision does not qualify as a restriction to the 
free movement of capital. Even if the restrictive nature may be established, the restrictions in 
question  are  necessary,  proportionate  and  the  least  restrictive  measures  which  are  therefore 
compatible with EU law. 
 
Regarding  the  justified  aim  of  the  legislation  (which  was  called  into  question  by  the 
Commission  without  sound  reasoning,  referring  to  transparency  as  the  legislator’s  ‘alleged 
aim’),  it  must  be  highlighted  that  even  the  Venice  Commission  agreed  in  its  Opinion  No. 
889/2017 that ’ensuring transparency is also a legitimate aim. The Commission considers that 
transparency may on the one hand reveal the possible illicit origin of the financing (whether it 
is a result of a criminal activity or not), but also keep the public informed of the (legitimate) 
sources  of  financing  of  NGOs.  It  is  also  an  instrument  to  ensure  the  regularity  of  the 
procedures followed for the financing, thus 
 
 
 
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enabling  the  authorities  to  react  and  that  other  NGOs  possibly  also  apply  for  the  funding. 
Transparency  may  therefore  justify  proportionate  reporting  and  disclosure  obligations 
imposed on the associations.’ 
 
The  proportionality  is  supported  by  the  fact  that  the  NGOs  are  subject  to  the  obligation  of 
declaration only in case of individual transactions above HUF 500 000 (approx. EUR 1 600) if 
the  foreign  funding  surpasses  HUF  7.2  million  (approx.  EUR  22  000)  per  tax  year,  which 
amounts to the double of the threshold set by the anti-money laundering legislation. As to the 
data  protection  concerns,  those  individuals  who  donate  such  amount  are  “entering  public 
sphere” and are regarded as public players justifying that their name, amount of the donation 
and location data (country, city) become public. 
 
In addition, it must be noted that the EU legislator recognizes and applies similar rules with a 
view  to  enhance  transparency  on  the  EU  level.  Regulation  1141/2014  contains  several 
provisions  on  transparency  requirements  for  European  political  parties  and  political 
foundations  and  on  28  September  2016  the  Commission  published  its  proposal  for  an 
Interinstitutional  Agreement  on  a  Mandatory  Transparency  Register,  some  provisions  of 
which entail a more restrictive approach than the Hungarian law, by specifying prerequisites 
the  various  organisations  must  comply  with  and  setting  a  lower  threshold  for  reporting 
obligations on subsidies received. 
 
The ‘Stop-Soros’ legislative package 
 
(44)  In  February  2018,  a  legislative  package  consisting  of  three  draft  laws,  (T/19776,  T/19775, 
T/19774),  was  presented  by  the  Hungarian  Government.  On  14  February  2018,  the  President  of  the 
Conference of INGOs of the Council of Europe and President of the Expert Council on NGO Law made 
a statement indicating that the package does not comply with the freedom of association, particularly for 
NGOs  which  deal  with  migrants.  On  15  February  2018,  the  Council  of  Europe  Commissioner  for 
Human  Rights  expressed  similar  concerns.  On  8  March  2018,  the  UN  Special  Rapporteur  on  the 
promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression, the Special Rapporteur on 
the  situation  of  human  rights  defenders,  the  Independent  Expert  on  human  rights  and  international 
solidarity,  the  Special  Rapporteur  on  the  human  rights  of  migrants,  and  the  Special  Rapporteur  on 
contemporary  forms  of  racism,  racial  discrimination,  xenophobia  and  related  intolerance  warned  that 
the bill would lead to undue restrictions on the freedom of association and the freedom of expression in 
Hungary. In its concluding observations of 5 April 2018, the UN Human Rights Committee expressed 
concerns that by alluding to the “survival of the nation” and protection of citizens and culture, and by 
linking  the  work  of  NGOs  to  an  alleged  international  conspiracy,  the  legislative  package  would 
stigmatise  NGOs  and  curb  their  ability  to  carry  out  their  important  activities  in  support  of  human 
rights and, in particular, the rights of refugees, asylum seekers and migrants. It was further concerned 
that  imposing  restrictions  on  foreign  funding  directed  to  NGOs  might  be  used  to  apply  illegitimate 
pressure on them and to unjustifiably interfere with their activities. One of the draft laws aimed to tax 
any  NGO  funds  received  from  outside  Hungary,  including  Union  funding,  at  a  rate  of  25 %;  the 
legislative package would also deprive NGOs of a legal remedy to appeal against arbitrary decisions. On 

 
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22 March 2018, the Committee on Legal Affairs and Human Rights of the Parliamentary Assembly of 
the Council of Europe requested an opinion of the Venice Commission on the draft legislative package. 
 
The new Hungarian Parliament did not adopt the above mentioned legislative package.  
 
(45)  On  29  May  2018,  the  Hungarian  Government  presented  a  draft  law  amending  certain  laws 
relating to measures to combat illegal immigration (T/333). The draft is a revised version of the previous 
legislative package and proposes criminal penalties for ‘facilitating illegal immigration’. The same day, 
the  Office  of  the  UN  High  Commissioner  for  Refugees  called  for  the  proposal  to  be  withdrawn  and 
expressed concern that those proposals, if passed, would deprive people who are forced to flee their homes 
of critical aid and services, and further inflame tense public discourse and rising xenophobic attitudes. 
On 1 June 2018, the Council of Europe Commissioner for Human Rights expressed similar concerns. 
On 31 May 2018, the Chair of the Committee on Legal Affairs and Human Rights of the Parliamentary 
Assembly of the Council of Europe confirmed the request for an opinion of the Venice Commission on 
the new proposal. The draft was adopted on 20 June 2018 before the delivery of the opinion of the Venice 
Commission. On 21 June 2018, the UN High Commissioner for Human Rights condemned the decision 
of  the  Hungarian  Parliament.  On  22  June  2018,  the  Venice  Commission  and  the  OSCE  Office  for 
Democratic Institutions and Human Rights indicated that the provision on criminal liability may chill 
protected organisational and expressive activity and infringes upon the right to freedom of association 
and  expression  and  should,  therefore,  be  repealed.
  On  19  July  2018,  the  Commission  sent  a  letter  of 
formal notice to Hungary concerning new legislation that criminalises activities that support asylum 
and residence applications and further restricts the right to request asylum. 
 
At  the  2018  parliamentary  elections,  voters  delivered  another  two-thirds  majority  to  the 
governing  parties  and  a  strong  mandate  to  take  measures  in  order  to  safeguard  Hungary’s 
security and tighten regulations to counter illegal migration. With that mandate, on 20 June, 
the  Parliament  adopted  the  STOP  Soros  legislative  package  (Act  VI  of  2018  on  amending 
certain acts with respect to measures combating illegal migration). The package responds to a 
growing concern among Hungarian voters and citizens throughout Europe, that security, both 
internal and external, must be a top priority. Considering that the lack of transparency in the 
non-governmental  sector  is  not  unique  to  our  country  and  that  many  other  Member  States 
struggle with it, Hungary joins a handful of countries that lead the way in creating reasonable 
regulations  that  protect  citizens.  The  package  puts  forward  a  more  rigorous  response  by 
declaring illegal immigration a threat to Hungary’s national security. Anyone involved in the 
organisation of aiding or abetting illegal migration will be committing a criminal offence. The 
comprehensive legislation includes amendments to the Police Act, the Criminal Code, the Act 
on Asylum, the Act on the State Border and the Act on Misdemeanours.  
According to Article 353/A of the Criminal Code any person who is engaged in the pursuit of 
organisational activities: 
a) with a view to initiating an asylum procedure in Hungary on behalf of a person who is not 
subject to persecution on the basis of race or nationality, his/her alliance with a specific social 
group,  religious  and/or  political  conviction,  or  whose  fear  of  being  subject  to  direct 
 
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persecution  is  unfounded  in  his  or  her  native  country  or  the  country  of  his  or  her  habitual 
residence, or the country through which he or she travelled in transit; or 
b)  with  a  view  to  obtain  the  right  of  residence  for  a  person  who  entered  or  resides  in  the 
territory  of  Hungary  illegally,  insofar  as  the  act  did  not  result  in  a  more  serious  criminal 
offence, is guilty of misdemeanour punishable with custodial arrest of 5-90 days (hereinafter 
referred to as: organisational activity aiding illegal immigration.) 
 
Committing  such  an  offence  (i.e.  organisational  activity  aiding  and  abeting  illegal 
immigration)  on  a  regular  basis,  or  by  rendering  help  to  more  people  or  assisting  illegal 
immigration  in  exchange  for  money,  constitute  a  more  severe  offence,  and  as  such  is 
punishable by inprisonment of up to one year. Meanwhile, the new law equips the police with 
tools  to  keep  people  against  whom  there  is  an  ongoing  criminal  procedure  for  the 
aforementioned  activities  away  from  the  8-kilometer  area  inside  the  Hungarian  border. 
Furthermore,  according  to  the  amendment  of  the  Act  on  Asylum,  Hungary  may  not  accept 
asylum requests from people who apply from countries where they are no longer subject to 
persecution  and  are  not  in  grave  danger  (a  similar  provision  exists  in  one  of  the  Member 
States’ Fundamental Law). 
 
As  to  the  premature  adoption  of  the  law,  it  is  submitted  that  the  Government  had  already 
been  fully  informed  of the  content  of  the  opinion  of  the  Venice  Commission concerning  the 
package. 
 
It is also crucial to mention that according to a provision of the Criminal Code those activities 
which are allowed by virtue of an act (i.e. Act on  Legal Aid or Act on Asylum) shall not be 
criminalized  (statutory  authorisation).  Consequently,  providing  legal  advice  as  well  as 
informing  about  the  applicable  law,  or  providing  humanitarian  assistance  shall  not  be 
considered as organising activity within the meaning of the criminal offence.  
 
It  is  also  important  that  the  target  group  is  not  the  NGOs.  The  target  group  and  the 
perpetrators  of  the  crime  are  those  natural  persons  who  provide  an  organising  activity  to 
violate  the  integrity  of  the  external  border,  and  these  perpetrators  can  be  individuals  or 
entities,  as  well.  Therefore,  the  aim  of  the new  legislation  is  to  tackle  the  human smuggling 
networks, and not to prohibit the activities of the NGOs. 
 
Most  importantly  it  should  be  emphasised  that  in  its  Decision  No  3/2019  (III.  7.)  the 
Hungarian Constitutional Court has declared that with appropriate judicial interpretation the 
criminal offence of facilitating illegal immigration shall not be considered realised if the aim of 
the  activity  is  limited  to  the  mitigation  of  the  sufferings  of  those  in  need  and  to  the 
humanitarian treatment of such persons. To reinforce this, the  
 
 
 
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Constitutional  Court  laid  down  as  a  constitutional  requirement  that  the  new  statutory 
definition  shall  not  be  applicable  to  the  altruistic  conducts  that  perform  the  obligation  of 
helping the vulnerable and the poor. 
 
On 20 July 2018, the European Commission initiated an infringement procedure by sending a 
letter  of  formal  notice  to  the  Hungarian  Goverment.  The  Commission  found  that  the  new 
Hungarian legislation raised concerns as regards its compatibility with EU law, more precisely 
with  the  asylum  acquis,  free  movement  rights  of  EU  citizens  and  with  the  Charter  of 
Fundamental Rights. On 19 September 2018, the Government sent a reply to the Commission’s 
formal  request,  explaining  in  detail  the  invalidity  of  the  Commission’s  arguments.  On  9 
November 2018 the Government informed the Commission that it had submitted a request to 
the Constitutional Court asking for an interpretation of Article XIV of the Fundamental Law 
which  is  a  prerequisite  in  establishing  the  Government’s  argument  in  the  infringement 
proceedings.  Nonetheless  the  Commission  continued  the  procedure  and  sent  its  reasoned 
opinion on 25 January 2019, to which the Government’s reply has been sent on 25 March 2019. 
Ultimately on 25 July 2019 the Commission decided to refer the case to the Court of Justice. 
 
The  Hungarian  Government’s  position  is  that  as  a  Member  State  with  a  Schengen  external 
border, Hungary has a particularly high burden and responsibility to stem illegal migration, 
and  the  Hungarian  people  are  also  right  to  expect  the  Hungarian  Government  to  take  all 
measures against illegal migration and the promotion of it. In recent years, it has been shown 
that organizing migration is an activity which seems to be legal but weakens state sovereignty, 
and the activity of smugglers and certain NGOs threaten the public order and public security. 
The organizers consciously build on the fact that expulsion of people or their forced return to 
their home countries is carried out only in few cases even if these persons are not granted the 
right for international protection in asylum procedures. Since their countries of origin do not 
cooperate in this regard even with economically and diplomatically strong European countries 
this task becomes extremely difficult. 
 
The  Hungarian  Government  considers  democracy  and  sovereignty  of  people  not  only  as 
theoretic principles but also applies them in its everyday practice as its guiding values. This is 
reflected in the decision of the Government to survey the voters’ opinion on illegal migration 
as  well,  whereby  Hungarian  people  rejected  both  illegal  immigration  and  the  mandatory 
relocation  quotas  and  articulated  their  wish  for  an  enhanced  external  border  protection 
scheme. 
 
The  comprehensive  aim  of  the  legislative  package  is  to  combat  organisational  activities  the 
aim of which is aiding illegal immigration. This aim is identical to what is defined in Preamble 
(1) and (2) of Council Directive 2002/90/EC on defining the facilitation of unauthorised entry, 
transit and residence: ‘(1) One of the objectives of the European  
 
 
 
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Union is the gradual creation of an area of freedom, security and justice, which means, inter 
alia,  that  illegal  immigration  must  be  combated.  (2)  Consequently,  measures  should  be  taken  to 
combat  the  aiding  of  illegal  immigration
  both  in  connection  with  unauthorised  crossing  of  the 
border  in  the  strict  sense  and  for  the  purpose  of  sustaining  networks  which  exploit  human 
beings.’ This is the purpose of the legislation-package, which enables the courts to penalize the 
organisation of illegal migration. The regulation offers a complex solution, and to achieve this, 
the  State  will  have  effective  means  to  act  against  the  organizers  of  illegal  migration  by 
establishing a criminal offence, strengthening the state border regime and extending the scope 
of relevant police measures. 
 
As a precondition of the legislative package, the Fundamental Law was modified, by which 
Hungary, among other Member States, raised the principle to the constitutional level that says 
that “a State has the right to determine the conditions according to which aliens are allowed to 
enter its territory”. This practice can be identified in one of the Member States’ Fundamental 
Law  as  well:  the  right  of  asylum  may  not  be  invoked  by  a  person  who  enters  the  federal 
territory  from  a  Member  State  of  the  European  Communities  or  from  another  third  state  in 
which application of the Convention Relating to the Status of Refugees and of the Convention 
for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms is assured. This principle is 
accepted by international customary law and is proven by the practice of the states, and it is 
also set in the draft proposal of the United Nations International Law Commission on the rules 
of expulsion of aliens under international law. It evidently follows from the foregoing that the 
sovereignty  of  the  State  immanently  incorporates  the  unalienable  right  of  authorizing  the 
entry of foreigners to the State’s territory. 
 
According to the new criminal offence, the perpetrator organizes assistance to a person, whom 
they know at the time of the perpetration that the person concerned is not entitled for asylum, 
in  order  to  obtain  international  protection  in  Hungary  or  consenting  to  the  acquisition  of  a 
residence permit for a person illegally entering or illegally staying in Hungary. The legislation 
is in line with Article 31 (1) of the Geneva Convention, which protects only those who come 
directly from a territory where their lives or their freedom are at risk. In this regard, it has to 
be highlighted that according to the statement of the Venice Commission, the criminalization 
of  such  behaviours  which  incite  migrants  to  circumvent  the  legislation  of  a  country  on 
immigration  is  not  contrary  to  the  international  standards  of  human  rights,  as  it  aspires  to 
achieve the aim set out in Paragraph 2 of Article 11 of the European Convention on Human 
Rights. 
 
The Venice Commission in its recommendation suggested that a criminal offence should not 
threaten the initiation of an asylum procedure with a sanction, if it is for a person who was not 
either prosecuted in their country of origin or was not directly persecuted there,  either. This 
point of the recommendation is not acceptable, as according to the new criminal offence, the 
perpetrator  supports  or  makes  the  illegal  immigration  of  a  person  who  has  violated  the 
Geneva Convention easier, thus, the threat of the legal consequences of the criminal offence is 
justified. 
 
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In order to clarify the application of the new criminal offence, a definition is provided for the 
most  typical  organizing  activities.  Ultimately  the  court  decides  on  penalties,  following  the 
thorough examination of all the circumstances of the individual case. 
 
According  to  the  recommendation  of  the  Venice  Commission,  the  new  criminal  offence 
involves the possibility of prosecuting natural persons or organisations who lawfully provide 
support for asylum-seekers and foreign nationals. Although the law does not contain explicit 
exceptions, the concept of the organisational behaviour does not include representation, legal 
counselling, protection in asylum or criminal procedures, and, hence it does not impede civil 
society  organisations  with  legitimate  goals,  especially  the  UNHCR  which  has  a  privileged 
status in Hungary. 
 
According to the disposition, this crime can only be committed intentionally. The offence is an 
immaterial  crime,  the  fact  that  the  asylum  application  is  refused  by  the  authority  is  not  a 
condition for the criminal offence to be founded. The subsidiary characteristic of the crime is 
important  and  it  can  only  be  established  if  a  more  serious  offence,  such  as  smuggling  of 
human  beings,  is  not  carried  out  by  the  perpetrator.  It  is  a  mitigating  circumstance,  if  the 
perpetrator  unveils  the  circumstances  of  the  criminal  act  before  being  committed.  In  these 
cases,  the  penalty  may  be  reduced  without  limitation  and  in  cases  deserving  special 
consideration, it can be dismissed. 
 
It is submitted that the new criminal offence is not applied to those who advocate for human 
rights and who exercise their right to a fair trial in official proceedings in a legal way.  
 
The  legislative  package  also  amended  the  Act  on  the  State  Border  and  introduced  a 
prohibition. According to this provision no one may stay within the 8 km range of the external 
state  border  or  of  the  border  sign  specified  in  Point  2  of  Article  2  of  the  Schengen  Borders 
Code (hereinafter referred to as the territory defined by the Act on the State Border) if they are 
being  prosecuted  for  committing  a  criminal  offence  related  to  border  security  and  the  state 
border regime, unless this person has an at least 5-year valid address of residence within this 
area. Therefore, if the investigating authority informs a person of their well-founded suspicion 
that that person is involved in such a criminal offence (i.e. organisational activity aiding illegal 
immigration), then that person becomes a suspect, and they cannot, from that moment on, be 
in the territory defined by the Act on State Border. 
 
Act XXXIV of 1994 on the Police (hereinafter: Rtv.) was amended in order to provide the full 
range of actions with a new measure, called “restraining from border”. It assures that  
 
 
 
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on the one hand no one who is subject to a criminal procedure for criminal offences related to 
border security and the state border regime may enter the territory defined by the Act on the 
State Border and on the other hand, that such a person may be removed from that territory by 
the police. 
 
According  to  the  new  measure  in  Chapter  V  of  the  Rtv,  the  legal  restrictions  have  to  be 
necessary,  proportionate  and  bound  to  the  intended  objective,  hence  the  proportionality 
requirement of Section 15 is applicable. Section 15 provides that on the one hand, the measure 
selected must not cause any disadvantage, that is evidently disproportionate to the legitimate 
aim  of  the  measure  and  on  the  other  it  prescribes  that  from  the  several  possible  and 
appropriate measures that one has to be chosen, which, while ensuring effectiveness, causes 
the least restriction, injury or damage to the person concerned. The right to appeal concerning 
the injunction of restraining from border is also provided. In case of violations of fundamental 
rights,  the  affected  person  may  lodge  a  complaint  to  the  Independent  Police  Complaints 
Board. 
 
It should be highlighted that recently new ideas occurred both at Member States and at EU 
level. According to these ideas, in order to stem illegal migration and secondary movement, it 
is  necessary  to  establish  closed  centres  at  the  European  Union's  external  borders  and  at  the 
borders  or  on  the  territories  of  Member  States.  In  these  closed  centres  the  competent 
authorities may examine the merits of individual cases and decide on the asylum applications, 
while avoiding that the asylum seekers leave these centres before the decisions are made. In 
our opinion, the abovementioned measures, both at Member States and at EU level show that 
the  former  criticisms  against  the  Hungarian  transit  zones  and  applied  procedures  were  not 
due to non-conformity with EU law. 
 
Hungary guarantees the fundamental human rights enshrined both in international treaties 
and  in  its  Fundamental  Law  for  all  of  its  citizens,  including  human  rights  defenders. 
Furthermore,  the  Act  on  NGOs  does  not  prohibit  funding  from  abroad  and  does  not 
aggravate the operation of NGOs, it merely makes foreign founding transparent. Therefore, 
it is not justified to mention the elements of recitals 40-45 in a reasoned proposal requesting 
the  Council  to  determine,  pursuant  to  Article  7(1)  of  the  Treaty  on  European  Union,  the 
existence of a clear risk of a serious breach by Hungary of the values on which the Union is 
founded. 
 
 
 
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Right to equal treatment 
 
The Government rejects the artificial confrontation of families and women’s rights. We have 
several programs to support employees in striking the balance between work and family life. 
The  Government  spends  4.7%  of  the  GDP  (EUR  3  billion)  on  financial  support  for  families, 
compared to an EU average of 2.5%. In 2019 the budget will be increased to EUR 6.2 billion. 
Hungarian law also provides strong protection for women against violence, the Criminal Code 
punishes  these  actions  more  severely  than  before.  As  regards  the  working  conditions  for 
pregnant  workers,  the  safety  of  pregnant  and  nursing  workers,  equal  treatment  also  in  the 
world of employment is one of the top priorities of the Hungarian Government’s employment 
policies. 
As far as the institutional structure is concerned, the Government set up the Equal Treatment 
Authority and the Human Rights Working Group. 
The Equal Treatment Authority: Article XV Paragraph (2) of the Fundamental Law stipulates 
that  “Hungary  shall  guarantee  the  fundamental  rights  to  everyone  without  discrimination 
based  on  any  ground  such  as  race,  color,  sex,  disability,  language,  religion,  political  or  any 
other opinion, ethnic or social origin, wealth, birth or any other circumstance whatsoever.” Act 
CXXV  of  2003  on  Equal  Treatment  and  the  Promotion  of  Equal  Opportunities  (hereinafter: 
Equal Treatment Act) states in its Section 1 that all persons in the territory of Hungary must be 
treated  with  the  same  respect.  According  to  Section  8  any  difference  in  treatment  based  on, 
inter  alia,  race,  colour,  ethnicity  or  belonging  to  an  ethnicity,  language,  social  status  or  any 
other  status,  attribution  or  characteristic  resulting  in  a  less  favourable  treatment  of  these 
persons is to be considered direct discrimination and is prohibited by law.  
The  Equal  Treatment  Authority  is  responsible  for  investigating  complaints  filed  for  the 
violation  of  the  principle  of  equal  treatment  and  for  implementing  the  principle.  The 
investigation covers all types of discrimination mentioned in EU directives and also covers all 
fields from education to employment. The Authority strives to reach a settlement between the 
parties, and in the end, it may impose a fine up to HUF 6 million (approx. EUR 18 000) on the 
subject of the investigation.  
The Authority’s legal staff handled almost 1,000 complaints in 2018 and the EBH rendered 315 
public administration decisions. Sanctionable infringements of the principle of equal treatment 
were found in 36 cases.  
The Human Rights Working Group: The Government established the Human Rights Working 
Group  in  2012  with  the  purpose  of  monitoring  the  implementation  of  human  rights  in 
Hungary,  conducting  consultations  with  civil  society  organisations,  representative 
associations  and  other professional  and constitutional  bodies.  The Working  Group  monitors 
the  implementation  of  the  recommendations  of  the  United  Nations,  Human  Rights  Council, 
Universal  Periodic  Review  (UPR)  Working  Group  and  the  enforcement  of  human  rights 
conventions and agreements – and it makes recommendations to the Government. The forum 
 
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for dialogue with civil society is the Human Rights Roundtable, which currently operates with 
73  civil  organisation  members  and  further  40  organisations  take  part  in  the  activities  of  the 
thematic  working  groups  with  consultative  status.  The  Roundtable  holds  its  meetings  in  11 
thematic working groups; each of them is intended to deal separately with legal and practical 
problems of and sectoral political proposals for vulnerable groups of society (such as women’s 
rights, children’s rights, rights of roma, national minorities etc.). 
Uneven balance between the protection of families and women’s rights 
 
(46)  On  17-27  May  2016,  the  UN  Working  Group  on  discrimination  against  women  in  law  and  in 
practice visited Hungary. In its report, the Working Group indicated that a conservative form of family, 
whose protection is guaranteed as essential to national survival, should not be put in an uneven balance 
with  women’s  political,  economic  and  social  rights  and  the  empowerment  of  women.  The  Working 
Group also pointed out that a woman’s right to equality cannot be seen merely in the light of protection 
of vulnerable groups alongside children, the elderly and the disabled, as they are an integral part of all 
such groups. New school books still contain gender stereotypes, depicting women as primarily mothers 
and wives and, in some cases, depicting mothers as less intelligent than fathers. On the other hand, the 
Working Party acknowledged the efforts of the Hungarian Government to strengthen the reconciliation 
of work and family life by introducing generous provisions in the family support system and in relation 
to  early  childhood  education  and  care.  In  its  report  adopted  on  27  June  2018,  the  limited  election 
observation mission of the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights for the 2018 
Hungarian parliamentary elections stated that women are underrepresented in political life and there 
are no legal requirements to promote gender equality in elections. Although one major party placed a 
woman  at  the  top  of  the  national  list  and  some  parties  addressed  gender-related  issues  in  their 
programmes,  empowerment  of  women  received  scant  attention  as  a  campaign  issue,  including  in  the 
media. 
 
The Hungarian Government rejects the artificial confrontation of families and women’s rights 
and supports the strategic principle of gender equality between women and men. At the same 
time,  as  the  Fundamental  Law  also  specifies  the  protection  of  families,  the  issue  of  gender 
equality for women and men is substantially approached from the perspective of the family, 
especially since the gap is not primarily coming from the biological sex of women or men, but 
the fact that because of raising children, women are disadvantaged on the labour market and 
in many other areas. The Hungarian Government is committed to empower women to decide 
on  their  own  lives  and  provide  them  the  freedom  of  choice  whether  they  wish  to  have 
children.  In  November  2018,  the  Government  launched  a  Citizens’  Consultation  on  the 
protection of families. Topics feature possible measures to support young married couples and 
providing women raising kids with more flexible employment options. Exactly for the sake of 
such a freedom it is necessary to build a family-friendly country and establish the necessary  
 
 
 
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conditions. Family policy and women’s rights policy are also inseparable due to the societal 
realities  of  Hungary:  77.68  %  of  all  women  between  25  and  59  years  of  age  are  mothers 
according to the latest Hungarian statistics of 2016. Furthermore, 91% of women between 40 
and  45  years  of  age  –  at  the  end  of  the  fertile  life  period  –  have  given  birth  to  one  or  more 
children. Thus, it is not the government’s issue to regard women as primarily mothers, for it is 
a fact that almost each of them voluntarily chooses to be a mother. 
 
To this end, the Government has taken a number of important and effective measures to create 
the  proper  balance  between  family  and  work  in  recent  years.  These  efforts  should  be 
considered  as  quite  a  strong  evidence  against  the  reasoned  proposal’s  statements  regarding 
the Hungarian Government’s alleged prejudices about ‘emancipated’ women. Representing its 
dedication  to  the  reconciliation  of  work  and  family  life,  the  Hungarian  Government  spent 
around 4.7 percent of GDP (3 billion EUR in 2018) on financial support for families, compared 
to an average of 2.5 percent among the 28 Member States of the European Union. In 2019 the 
budget  for  family  policy  measures  will  be  increased  to  more  than  2 000  billion  HUF 
(approximately 6.2 billion EUR). 
 
The  Extra  Child  Care  Allowance  Programme  (GYED  Extra)  provides  the  free  choice  for 
women with dependent children and supports either those who decide to stay at home with 
their children or those who wish to work besides raising their children. As of 2016, beyond the 
age of 6 months of the child, employment becomes available  along with the use of benefits. 
Between  2010  and  July  2019  the  number  of  placements  available  in  nurseries  increased  by 
more than 50% (from 32 000 to nearly 50 000). As of 2017, Hungary has introduced a new and 
more  flexible  nursery  system  that  aligns  better  with  local  circumstances.  From  2019  local 
governments should provide day-care provisions for small children living in settlements with 
a population over 10 000, and also in settlements with a population where the number of small 
children  under  the  age  of  3  exceeds  40,  or  if  this  number  is  less,  but  at  least  5  parents  with 
dependent children indicate their need. 
 
The  expansion  of  part-time  employment  opportunities,  in  the  field  of  women’s  policy,  is  of 
paramount  importance.  If  a  mother  with  a  dependent  child  needs  a  part-time  employment 
then her employer shall ensure this opportunity for her up to the age of 3 of her child, or up to 
the age of 5 of the youngest child in case of a large family. The ‘Family-friendly Workplace’ 
tender is annually published as from 2011. In 2018 in the framework of the Family-Friendly 
Workplace  Award  the  Ministry  of  Human  Capacities  provided  a  funding  of  a  total  of  EUR 
240 000  for  workplaces  for  developing  family-friendly  work  environments  and  supporting 
employees  in  striking  the  balance  between  work  and  family  life.  The  objective  of  the 
‘Extending flexible employment in convergence regions’ tender is to introduce flexible, family-
friendly  employment  opportunities  at  workplaces  for  which  a  non-reimbursable  subsidy  of 
EUR 10 000 to 
 
 
 
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48 000 was allocated. The purpose of the project ‘Women in families and at work’, published 
in  June  2017  is  to  improve  the  situation  of  women  in  the  labour  market  as  well  as  that  of 
striking the balance between family life and work. 71 Family and Career Points opened their 
doors in 2018 with the aim of providing training, coaching and mentoring programmes for the 
employment  of  women.  The  Government  allocated  a  funding  of  14 billion  HUF  (approx.  44 
800 000 EUR) for this project. 
 
It is also worth mentioning that a research conducted by the World Bank Group in 2019 states 
that the Hungarian business enterprise environment is suitable for women,  considering that 
based  on  the  points  of  Women,  Business  and  the  Law  index  our  country  is  in  the  leading 
group  with  93.75  points  (out  of  100).  The  index  used  8  indicators  (freedom  of  movement, 
employment,  salaries,  marriage,  having  children,  enterprises,  ownership  and  retirement)  to 
examine,  whether  based  on  law  there  are  equal  rights  ensured  for  women  and  men  during 
their lifetime in the world of occupation, and also what kind of impact do these rights have on 
their economic results. 
 
Regarding  gender  stereotypes  in  schoolbooks  it  has  to  be  pointed  out  that  according  to  the 
OECD Employment, Labour and Social Affairs Committee (ELSA) Report in 2017  (Report on 
the implementation of the OECD Gender Recommendations – Some Progress on Gender Equality But 
Much Left To Do)
, textbooks were revised in Hungary in 2013 for grade 1 to 8 to ensure that 
students are not exposed to stereotypes and to develop awareness of gender equality.  
 
Examples  of  new  materials  include:  a  revision  of  biology  textbooks  to  illustrate  the  role  of 
women  in  science  by  demonstrating  the  works  of  female  scientists;  the  representation  of 
women who were successful in their fields of work in a career section in the physics textbooks; 
and discussions of the gender equality issues and the historical background of the change in 
the traditional roles of women in history textbooks.  
 
Based on the 2017 OECD data, the Economist ranked Hungary 9th in its Glass–ceiling index,31 
which is above OECD average. 
 
An innovative and internationally unique institute opened in Budapest in May 2018: the first 
Single Parents’ Centre, offering a wide range of services and programmes for single parents 
and their children. 
 
Hungary places great emphasis on protecting families which is shown by spending almost 5 
percent of its GDP on family support, which is the highest rate in Europe. After 2010, Hungary 
developed a new tax system favouring families who have more children. Tax allowances for 
families with children are extremely high. Families raising 3 or more children basically do not 
                                                           
31 The glass-ceiling index is published by the Economist, is a yearly assessment of places where women have the best and 
worst differentiation in equal treatment at work, in countries part of the OECD. (http://business-review.eu/news/the-
economists-top-best-and-worst-countries-to-be-a-working-woman-158494) 
 
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pay  any  personal  income  tax.  To  further  strengthen  family  policy,  on  10  February  2019  the 
Hungarian  Government  announced  a  family  policy  action  plan  that  was  preceded  by  a 
national consultation on childbearing and child rearing. The action plan gave new incentives 
to families. Among them the Government introduced the following: an allowance for young 
married couples with a view to encouraging them to have children, income tax exemption for 
women  with  minimum  four  children  and  the  child  care  allowance  for  grandparents. 
Moreover, it extends the first home housing programme. Additionally, there is a further cut in 
the mortgage loans of families deciding to have more children, a car purchase programme is 
launched for large families, and new creche facilities are being created. Our program could be 
a model to follow for those Member States who can think out of the box of migration being the 
only solution for a demographic decline. 
 
The protection of female victims of domestic violence 
 
(47) In its concluding observations of 5 April 2018, the UN Human Rights Committee  welcomed the 
signature  of  the  Istanbul  Convention  but  expressed  regret  that  patriarchal  stereotyped  attitudes  still 
prevail  in  Hungary  with  respect  to  the  position  of  women  in  society,  and  noted  with  concern 
discriminatory  comments  made  by  political  figures  against  women.  It  also noted  that  the  Hungarian 
Criminal  Code  does  not  fully  protect  female  victims  of  domestic  violence.  It  expressed  concern  that 
women  are  underrepresented  in  decision-making  positions  in  the  public  sector,  particularly  in 
Government  ministries  and  the  Hungarian  Parliament.  The  Istanbul  Convention  has  not  yet  been 
ratified. 
 
The Hungarian Government denounces violence against women in any form or shape, and is 
dedicated to rid society of abuse: in accordance with this objective, Hungarian law provides 
strong  protection  for  women  against  violence.  Since  its  introduction  on  1  July  2013,  the 
criminal offence of ‘violence committed in a relationship’ (hereinafter referred to as domestic 
violence) in the Criminal Code covers a broader range of actions to be considered as abuse and 
punishes these actions more severely than before. The Hungarian National Assembly adopted 
a regulation in 2003 concerning ‘the creation of a national strategy to prevent and efficiently 
deal  with  issues  of  domestic  violence’  and  as  a  result  the  legal  instrument  governing 
restraining  orders  entered  into  force  on  1  July  2006.  In  order  to  further  strengthen  this 
protection, as of 1 January 2008 harassment constitutes a criminal act. Compared to 2010, the 
annual funding for the area was increased by more than five times, and the number of places 
was  raised  threefold.  There  are  seven  crisis  management  ambulances  across  the  country  to 
assist  victims  of  related  violence.  National  Assembly  Resolution  30/2015  on  the  national 
strategy for efficient counter-measures against domestic violence recognizes the importance of 
the  protection  of  fundamental  human  rights  and  strictly  condemns  any  shape  or  form  of 
violence committed in a relationship and declares dedication to eliminate abuse. According to 
this resolution domestic violence does not qualify as a private affair and strengthens the stance 
that such an act of violence ‘is a crime which constitutes a serious threat to marriage, family 
and  the  well-being  of  children’.  In  this  resolution  the  National  Assembly  asked  the 
Government  to  take  efficient  steps  against  domestic  violence  in  accordance  with  the 
 
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aforementioned  national  strategy,  for  example  with  the  provision  of  the  necessary  financial 
and human resources within budgetary limits. 
 
The Hungarian Government has run several campaigns, public programs and tenders to help 
women  who  have  suffered  abuse.  The  Government,  utilizing  a  development  fund  of  9.7 
million  EUR,  is  continuously  expanding  the  circle  of  services  supporting  victims  and 
prevention  programs  targeting  young  audiences,  as  well  as  places  emphasis  on  shaping  the 
public  opinion.  The  goal  of  the  campaign  titled  ‘Let  it  catch  your  attention!’  is  raising 
awareness  and  providing  information  for  victims  on  where  to  turn  to  in  need  of  help.  The 
‘Safe  Shelter’  program  has  created  crisis-management  clinics  which  add  to  the  array  of 
facilities  providing  help  to  the  victims  of  violence  committed  in  a  relationship.  One  of  the 
main activities of these clinics is to provide information as early as possible to the victims and 
potential victims about available aid measures and the rights of victims. Within the framework 
of the program called ‘Development of crisis management services’ the technical progress and 
advancement in human resources of the National Crisis Management and Information Line is 
being carried out, beside the academic and sensitivity training of the experts working in child-
protect  on  warning  systems.  It  should  be  added,  that  Hungarian  police  officers  have  been 
involved in sensitizing trainings several times, financed from foundation  resources, with the 
primary goal of changing the approach through a deeper understanding of the problem and 
the transfer of theoretical knowledge. The ‘Safety net for families’ tender, administered by the 
Ministry of Human Capacities, provides the opportunity to carry out programs based on the 
methods  developed  in  the  pilot  project  targeting  youngsters  between  the  ages  of  14  and  18 
which has been running since 2012. 
 
Recital (47) lacks the necessary knowledge of Hungarian criminal law, since the Criminal Code 
has a comprehensive and complex protection for women from violence committed both within 
a  relationship  and  outside  thereof.  Removing  all  forms  of  cohabitation  would  eliminate  an 
additional  element  of  the  offence  which  would  justify  the  creation  of  a  separate  criminal 
offence, since the trust or, as the case may be, defencelessness resulting from cohabitation or 
previous  cohabitation  makes  the  victims  more  vulnerable  to  the  offender’s  abuse.  Also,  this 
element is even an inherent part of the English term of this phenomenon. The criminal offence 
of  domestic  violence  does  not  refer  to  sexual  criminal  offences,  because  they  are  already 
punishable  more  severely,  and  it  even  constitutes  an  aggravated  case  if  they  are  committed 
against  a  relative,  a  person  who  is  under  the  care,  custody  or  supervision  of  or  receives 
medical  treatment  from  the  perpetrator,  or  by  abusing  any  other  relationship  of  power  of 
influence over the victim, or against a person under 12, 14, or 18 years of age, respectively. 
 
It also has to be mentioned that new Criminal Procedure Code (CPC) introduces stricter rules 
regarding the restraining order, since the duration of the  order is raised significantly. If it is 
ordered before the indictment is filed, it can last up to 4 months, which can be reordered for 
another 4 months. If the restraining order is issued or upheld during the court proceedings, 
depending on the instance of the proceeding court ordering or upholding the retraining order, 
it can last until the final judgment is delivered or the procedure is concluded.  
 
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Also,  in  addition  to  the  restraining  order,  the  court  can  simultaneously  order  the  criminal 
supervision of the defendant. The compliance with both the restraining order and the criminal 
supervision  can  be  ensured  by  the  electronic  device  monitoring  the  movement  of  the 
defendant (Sections 276-295 of the new CPC). 
 
Furthermore, the rules on criminal procedure provide special provisions for the protection of 
victims since 1 November 2015, which include amongst others that: 
 
-  the  authorities  shall  endeavour  to  communicate  both  in  writing  and  orally  with  the 
participants in an easy to understand manner;  
-  upon  request  the  victim  shall  be  notified  about  the  fact  that  the  perpetrator  was 
released or that he escaped;  
-  the victim is entitled to legal aid not only during the court procedure, but also during 
the investigation;  
-  the authorities shall endeavour to avoid the unnecessary encounters between the victim 
and the perpetrator during the procedure;  
-  the  authorities  are  obliged  to  avoid  repeating  the  procedural  actions  concerning  the 
victim;  
-  the  new  category  of  ‘victim  requiring  special  treatment’  was  introduced  and  the 
authorities shall examine in every case whether the conditions of qualifying the victim 
as  a  victim  requiring  special  treatment  are  met  (victims  under  the  age  of  18  always 
qualify as such);  
-  the  authorities  are  required  to  pay  special  attention  to  and  shall  endeavour  to  take 
measures that causes less burden and distress to such victims;  
-  upon the request of the victim,  she/he shall be questioned by a member of the same 
gender  of  the  authority  regarding  certain  crimes  (e.g.  sexual  crimes  and  crimes 
committed against relatives);  
-  witnesses under the age of fourteen must be video-recorded in every case;  
-  at procedural actions, a person of full age designated by the victim can also be present 
in order to give emotional (or even linguistic) support;  
-  closed hearing can be ordered for the protection of a victim requiring special treatment; 
and 
-  such victim can also be heard via live link;  
 
 
 
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-  it became possibile to forward the denunciation of the victim, if Hungary does not have 
jurisdiction to proceed.  
 
Also,  the  rules  of  witness  protection  serve  as  a  protection  of  the  life,  physical  integrity  and 
personal freedom of the witness (and his relatives) and as a guarantee that the witness meets 
his obligation to give testimony which needs to be given without any intimidation. There are 
four  types  of  witness  protection  measures  available:  confidential  treatment  of  the  personal 
data of the witness; classifying the witness as specially protected witness; personal protection 
and Protection Program. 
 
The  new  CPC  provides  a  separate  chapter  to  rules  regarding  ‘persons  requiring  special 
treatment’  (Chapter  XIV),  thus  not  only  victims  but  witnesses  can  also  be  classified  as  such 
persons.  The  main  circumstances  a  person  can  be  classified  as  a  person  requiring  special 
treatment is based on: 
- age, 
- mental, physical and health condition, 
- the grossly violent nature of the act subject to the criminal proceedings, 
- relationship of the concerned person to other participants of the criminal proceedings. 
 
Besides  the  existing  measures  to  be  taken  for  the  protection  of  witnesses,  the  new  CPC 
provides additional tools, such as: the confrontation of a witness requiring special treatment 
can  be  omitted;  the  presence  of  the  defendant  or  his  defence  counsel  can  be  restricted  at 
procedural actions; when using a telecommunication device the distortion of the image can be 
ordered etc. 
 
Working conditions for pregnant or breastfeeding workers 
 
(48) The Fundamental Law of Hungary sets forth mandatory provisions for the protection of parents’ 
workplaces  and  for  upholding  the  principle  of  equal  treatment;  consequently,  there  are  special  labour 
law rules for women and for mothers and fathers raising children. On 27 April 2017, the Commission 
issued  a  reasoned  opinion  calling  on  Hungary  to  correctly  implement  Directive  2006/54/EC  of  the 
European  Parliament  and  of  the  Council,  given  that  Hungarian  law  provides  an  exception  to  the 
prohibition of discrimination on the grounds of sex that is much broader than the exception provided by 
that  Directive.  On  the  same  date,  the  Commission  issued  a  reasoned  opinion  to  Hungary  for  non-
compliance with Directive 92/85/EEC of the Council that stated that employers have a  duty to adapt 
working conditions for pregnant or breastfeeding workers to avoid a risk to their health or safety. The 
Hungarian Government has committed itself to amend the necessary provisions of Act CXXV of 2003 
on Equal Treatment and the Promotion of Equal Opportunities, as well as Act I of 2012 on the Labour 
Code. Consequently, on 7 June 2018 the case was closed. 
 
The safety of pregnant and nursing workers, also the equal treatment in the world of work is 
one of the top priorities of the Hungarian Government’s employment policies.  
 
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Since 2010 one of the objectives of the Hungarian Government is to facilitate the creation of a 
family and work based society. This has been manifested in measures that help consolidating 
work and family life. There is special emphasis on flexible and atypical work in the Labour 
Code; this facilitates the employment of women. One example is that a parent may request her 
or  his  part-time  employment  until  age  three of  their  only child  or  until  the  age  five  of  their 
children. By law, the employer has to comply with the parent’s request. Pregnant women or 
women  giving  birth  are  entitled  to  36  months  of  maternity  leave,  which  is  a  long  period 
compared to other Member States. For the protection of working women, the Labour Code has 
special rules prohibiting the termination of mothers’ employment by the employer: the entire 
period  of  human  reproduction  procedure  related  medical  treatments,  pregnancy  and  the 
maternity leave are covered by this exception. Breastfeeding women are entitled to working 
time  reductions.  From  the  beginning  of  their  pregnancy  and  until  age  three  of  their  child 
irregular  work-schedules  cannot  be  arranged  without  the  explicit  consent  of  these  workers. 
The  same  applies  to  their  appointment  for  another  location  of  work.  During  the  mentioned 
period their weekly rest time must be scheduled regularly (i.e. no irregularity is allowed), and 
they  cannot  be  ordered  to  work  extra  hours,  stand-by  or  night  work.  The  Workplace 
Protection Program took effect in 2014. Among others, it helps mothers to re-enter the labour 
market  by  providing  tax  benefits  to  their  employers.  The  GYED  EXTRA  program  directly 
helps mothers: after six months of giving birth they can re-enter the labour market and remain 
entitled  to  all  other  maternity  benefits  that  they  would  receive  if  they  remained  at  home 
nursing  their  children.  In  Hungary  96  per  cent  of  infants  younger  than  six  months  are 
breastfed, which is one of the highest rate according to WHO statistics (2015). 
 
The  closure  of  the  relevant  infringement  procedure  duly  demonstrates  Hungary’s 
commitment to provide for equal treatment in its employment policies. 
 
Restrictive definition of discrimination and family 
 
(49)  In  its  concluding  observations  of  5  April  2018,  the  UN  Human  Rights  Committee  expressed 
concerns  that  the  constitutional  ban  on  discrimination  does  not  explicitly  list  sexual  orientation  and 
gender identity among the grounds of discrimination and that its restrictive definition of family could 
give  rise  to  discrimination  as  it  does  not  encompass  certain  types  of  family  arrangements,  including 
same-sex  couples.  The  Committee  was  also  concerned  about  acts  of  violence  and  the  prevalence  of 
negative stereotypes and prejudice against lesbian, gay, bisexual and transgender persons, particularly 
in the employment and education sectors.  
 
The Fundamental Law of Hungary contains an open list, which forbids discrimination on the 
widest possible grounds, as the text uses the expression: discrimination  based on ‘any other 
circumstances’.  For  this  reason,  sexual  orientation  and  gender  identity  fall  under  strict 
constitutional  protection  in  Hungary,  whereas  the  Hungarian  Act  on  Equal  Treatment  (Act 
CXXV of 2003) explicitly forbids discrimination based on both grounds ever since 2004.  
The Act XXIX of 2009 on Registered Partnership gives extended rights to unmarried couples. 
 
 
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Inhuman treatment of persons with disabilities 
 
(50)  In  its  concluding  observations  of  5  April  2018,  the  UN  Human  Rights  Committee  also 
mentioned forced placement in medical institutions, isolation and forced treatment of large numbers of 
persons with mental, intellectual and psychosocial disabilities, as well as reported violence and cruel, 
inhuman and degrading treatment and allegations of a high number of non-investigated deaths in closed 
institutions. 
 
As  far  as  forced  institutionalization  and  forced  treatment  are  concerned,  we  would  like  to 
underline  that  all  social  services,  regardless  of  their  nature  are  based  on  a  voluntary  legal 
agreement. Although Act III of 1993 on social administration and social services (Social Act) 
does  retain  the  possibility  to  place  mental  patients  in  institutions  by  judicial  decision,  this 
provision  can  only  be  applied  in  favour  of  the  patient  and  in  defence  of  their  social 
environment. The Hungarian legal system also recognizes involuntary treatment in a mental 
institution as a criminal sanction, thus if a person commits a violent crime against persons or a 
crime  causing  public  danger  and  the  perpetrator  cannot  be  prosecuted  due  to  their  mental 
condition, and there is reason to believe that they will commit a similar act, the perpetrator 
shall be sentenced to involuntary treatment in a mental institution, provided that the crime in 
question  would  otherwise  be  punishable  by  imprisonment  of  at  least  one  year.  These 
measures are taken in the competent institution (IMEI) designated for this purpose. Similarly, 
social  institutions  providing  personal  care  are  used  on  a  voluntary  basis,  on  request.  Legal 
prescriptions relating to the operation of the institutions are meant to ensure the rights of the 
care recipients living in the institutions.  
With  regard  to  the  allegations  concerning  cruel,  inhuman  and  degrading  treatment  and 
violent acts in social care institutions, it is submitted that the rights of the clients of any age 
using  social  services  and  institutions  are  protected  in  various  ways,  to  remedy  any 
infringement. According to legal regulations, clients have the right to turn to the head of the 
given institution with their complaints, they can contact the pressure group to be compulsorily 
established in residential social care institutions and foster homes. They have the possibility to 
inform  the  clients’  rights  or  children’s  rights  representative  in  order  to  seek  support  in  the 
protection of their rights. The role of the Commissioner for Fundamental Rights alongside the 
work of guardians and the trustees are also important in this area. According to the Social Act 
and Act XXXI of 1997 on Child Protection and Custody Administration (Child Protection Act) 
maintainers are liable for monitoring the lawful operation of their institutions. According to 
these acts the operation of social service providers and institutions must be monitored by the 
certification  body.  Government  decree  No.  369/2013  on  the  registration  and  inspection  of 
social,  child  welfare  and  child  protection  service  providers,  institutions,  and  networks 
appoints the Government Agency of Budapest and the county level government agencies as 
control bodies that shall regularly carry out control activities on their own motion, and act as a 
matter of urgency. 
 
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The  above  described  legally  binding  rights  protection  instrument  provides  clients  with 
comprehensive  protection  and  guarantees  the  investigation  and  the  termination  of  the 
violation of their rights. 
As  for  the  allegations  concerning  non-investigated  cases  of  death  in  social  institutions,  the 
following facts are of importance. Given that the use of social services is based on a voluntary 
agreement, its treatment similar to penitentiary institutions in case of deaths is not justifiable. 
However, all these cases of death are investigated. According to Act CLIV of 1997 on Health, 
death is not considered natural when the circumstances of its occurrence call it into question. 
During  the  investigation  of  the  causes  and  circumstances  of  death,  should  suspicion  of  a 
criminal  act  arise,  a  medical  autopsy  must  be  ordered.  In  case  of  extraordinary  deaths,  an 
official administrative procedure and official autopsy must be ordered. The physician carrying 
out the autopsy must decide whether the cause of death was extraordinary. According to its 
internal  regulations,  in  order  to  avoid  professional  malpractice,  the  maintainer  of  the  social 
institution  -  General  Directorate  of  Social  Affairs  and  Child  Protection  –  always  expects 
institutions to compile an action plan. In case the internal investigation reveals circumstances 
indicating the suspicion of a crime, either the institution or the maintainer files a police report.  
Therefore, cases of death occurred in social institutions must always be investigated; there are 
no non-investigated cases of death. 
 
Furthermore,  on  the initiation  of  the  so-called  Civil  Coalition,  the Thematic  Working  Group 
Responsible  for  the  Rights  of  Persons  Living  with  Disabilities  of  the  Human  Rights 
Roundtable  held  six  meetings  in  2017  and  2018  on  the  better  implementation  of  UN 
Convention on the Rights of Persons Living with Disabilities (CRPD) in the following topics: 
education,  social  and  supporting  services,  civil  and  political  rights,  employment  and  health 
care.  As  the  result  of  these  meetings,  the  Thematic  Working  Group  adopted  a  package  of 
proposals  in  order  to  promote  the  human  rights  of  persons  living  with  disabilities.  The 
Human Rights Working Group decided to forward the package of proposals to the National 
Disability  Council  and  the  Inter-ministerial  Committee  on  Disability  Issues  for  further 
consideration. After these consultations, the proposals of NGOs can be built in the new action 
plan of the National Disability Programme. 
 
The Hungarian Government is committed to encourage women to decide on their own lives 
and  the  Hungarian  law  provides  strong  protection  for  women  and  persons  living  with 
dissabilities.  Therefore,  it  is  not  justified  to  mention  the  elements  of  recitals  46-50  in  a 
reasoned  proposal  requesting  the  Council  to  determine,  pursuant  to  Article  7(1)  of  the 
Treaty on European Union, the existence of a clear risk of a serious breach by Hungary of 
the values on which the Union is founded. 
 
Rights  of  persons  belonging  to  minorities,  including  Roma  and  Jews,  and  protection 
against hateful statements against such minorities 
 
 
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Hungary is strongly committed to combat racism, anti-Gypsism and any incitement to hatred. 
Anti-Gypsyism and hate crimes are rooted in prejudices and stereotypes, and the majority of 
them are committed at the local level. Zero tolerance in case of any form of racism is provided 
by the Hungarian legislation and repeated univocally in the highest political statements. Every 
Hungarian citizen belonging to a nationality shall have the right to freely express and preserve 
his or her identity. All 13 nationalities – including Roma  – living in Hungary shall have the 
right  to  use  their  mother  tongue,  to  use  names  in  their  own  languages  individually  and 
collectively, to nurture their own cultures, and to receive education in their mother tongues. 
All nationalities can form self-governments at both local and national level. Besides, as a result 
of the measures which the FIDESZ government has taken in the last nine years, those in need 
were  given  an  opportunity  to  build  a  positive  vision.  Moreover,  they  could  experience  that 
there was a way out of the vicious circle of poverty and that they could participate in societal 
change. Continous improvement of data32 confirms the results of these efforts. 
 
Racism and intolerance, anti-Gypsyism and anti-Semitism 
 
(51)  In  his  report  following  his  visit  to  Hungary,  which  was  published  on  16  December  2014,  the 
Council  of  Europe’s  Commissioner  for  Human  Rights  indicated  that  he  was  concerned  about  the 
deterioration of the situation as regards racism and intolerance in Hungary, with anti-Gypsyism being 
the most blatant form of intolerance, as illustrated by distinctively harsh, including violence targeting 
Roma people and paramilitary marches and patrolling in Roma-populated villages. He also pointed out 
that,  despite  positions  taken  by  the  Hungarian  authorities  to  condemn  anti-Semitic  speech,  anti-
Semitism  is  a  recurring  problem,  manifesting  itself  through  hate  speech  and  instances  of  violence 
against Jewish persons or property. In addition, he mentioned a recrudescence of xenophobia targeting 
migrants, including asylum seekers and refugees, and of intolerance affecting other social groups such 
as  LGBTI  persons,  the  poor  and  homeless  persons.  The  European  Commission  against  Racism  and 
Xenophobia (ECRI) mentioned similar concerns in its report on Hungary published on 9 June 2015. 
 
Hungary is committed to combat racism, anti-Gypsyism and any incitement to hatred. Anti-
Gypsyism and hate crimes are rooted in prejudices and stereotypes, and the majority of them 
are committed at the local level.  
 
 
Our  task  is  to  change  the  attitude  towards  the  Roma;  our  tools  include  legislation,  such  as 
strategies and various programmes that, either directly or indirectly, contribute to achieve this 
aim. Hungary’s Fundamental Law emphasises the importance of social inclusion making an 
explicit reference to this issue. It also stresses that the freedom of speech shall not be exercised 
if  it  infringes  upon  the  dignity  of  the  Hungarian  nation  or  any  other  national,  religious 
community or communities of ethnic or racial origin. The Hungarian National Social Inclusion 
Strategy  dedicates  a  separate  chapter  to  the  phenomenon  of  discrimination,  inclusion  and 
                                                           
32 https://www.ksh.hu/docs/hun/eurostat_tablak/tabl/t2020_50.html 
 
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awareness raising. Accordingly, several measures have been taken in recent years to combat 
anti-Gypsyism and incitement to hatred.  
 
It must also be pointed out that the 2003 Act on Equal Treatment provides an even stronger 
protection than the Directive implementing the principle of equal treatment between persons 
irrespective  of  racial  or  ethnic  origin,  since  it  extends  its  rules  to  cover  all  grounds  of 
discrimination. Probably the most important contribution to developing a non-discriminatory 
environment in Hungary is that as from 1 July 2013, Hungarian local governments can only 
receive financial support from public finances or EU funds, if they have an appropriate Local 
Equal Opportunity Program (HEP) in effect. 
 
As  far  as  paramilitary  marches  and  far-right  organisations  are  concerned,  the  Hungarian 
Government  initiated  the  amendment  of  the  Criminal  Code  in  2011  in  order  to  prevent 
campaigns of extreme right paramilitary groups, by introducing the so called criminal offence 
‘Unlawful  Organisation  of  Public  Safety  Activities’.  Organising  an  activity  aimed  at 
maintaining public safety and law and order can become unlawful if it is done without being 
authorised by law to do so or aiming at making the impression of maintaining public safety 
and  law  and  order.  The  amendment  also  established  a  new  sentence  within  the  criminal 
offence of Violence Against a Member of the Community, as a result, it criminalises displaying 
conspicuously anti-social conduct, whereas the crime can even be establsihed, if the target of 
the action is an object (e.g. a vehicle parking on the street), and the action is only capable of 
resulting in alarm in the members of the offended group. The Criminal Code also includes a 
criminal  offence  on  the  abuse  of  the  right  of  association  (Section  351),  which  renders 
punishable: 
a) the participation in the leadership, and  
b) the participation in a manner capable of disturbing public peace  
in  an  association  that  has  been  dissolved  by  the  court.  Furthermore  it  is  also  punishable  to 
provide the conditions necessary for or facilitating the operation of such an association. 
 
Under the Socialist governments, a series of murders of Roma were committed in Hungary. 
The ‘Hungarian Guard’, a far right paramilitary formation, held marches, thus the European 
and Hungarian Roma were frightened. The current Government made it  
 
 
 
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possible for the Roma to change their houses from Roma settlements to houses with gardens 
with  the  help  of  the  10  million  HUF  support  per  family  of  the  Family  Housing  Support 
Program (CSOK). The average number of those working in public employment programmes 
in 2018 were 135 600 persons, of which 20% (27 120 persons) were estimated to be of Roma 
origin.  
 
The  governing  party  FIDESZ  was  the  first  to  send  a  Romani  woman  to  the  European 
Parliament: Lívia Járóka, who held the office of the Vice-President of the European Parliament 
between November 2017 and May 2019 and has been re-elected as Vice-President in July 2019. 
Moreover, due to her efforts and the merit of Hungary, the EU Framework for National Roma 
Integration  Strategies  up  to  2020  (hereafter  EU  Roma  Framework)  was  approved  by  the 
Council, which triggered an exemplary and unprecedented inclusion program for the Roma 
on the European level.  
 
The  Criminal  Code  (Act  C  of  2012)  introduced  further  elements  regarding  hate  crimes, 
resulting  in  a  stricter  regulation  as  before.  This  includes  for  example  that  since  2016,  the 
criminal  offence  of  Incitement  against  a  Community  expressis  verbis  includes  that  both 
incitement to hatred and incitement to violence are punishable, moreover, it includes not only 
certain group of populations as targets, but mentions members of the given groups as well.  
 
It can be said that a positive change is noticeable in the area of national criminal procedures, 
especially  concerning  the  approach  and  decisions  of  the  proceeding  authorities.  As  a  result, 
the  courts  have  imposed  special  behavioural  rules  as  sanctions,  such  as  visiting  certain 
memorials or reading specific books. 
 
Roma discrimination 
 
(52) In its Fourth Opinion on Hungary adopted on 25 February 2016, the Advisory Committee on the 
Framework  Convention  for  the  Protection  of  National Minorities  noted  that  Roma  continue  to  suffer 
systemic discrimination and inequality in all fields of life, including housing, employment, education, 
access  to  health  and  participation  in  social  and  political  life.  In  its  Resolution  of  5  July  2017,  the 
Committee  of  Ministers  of  the  Council  of  Europe  recommended  the  Hungarian  authorities  to  make 
sustained  and  effective  efforts  to  prevent,  combat  and  sanction  the  inequality  and  discrimination 
suffered  by  Roma,  improve,  in  close  consultation  with  Roma  representatives,  the  living  conditions, 
access to health services and employment of Roma, take effective measures to end practices that lead to 
the continued segregation of Roma children at school and redouble efforts to remedy shortcomings faced 
by  Roma  children  in  the  field  of  education,  ensure  that  Roma  children  have  equal  opportunities  for 
access to all levels of quality education, and continue to take measures to prevent children from being 
wrongfully  placed  in  special  schools  and  classes.  The  Hungarian  Government  has  taken  several 
substantial  measures  to  foster  the  inclusion  of  Roma.  On  4  July  2012,  it  adopted  the  Job  Protection 
Action  Plan  on  4  July  2012  to  protect  the  employment  of  disadvantaged  employees  and  foster  the 
employment  of  the  long-term  unemployed.  It  also  adopted  the  “Healthy  Hungary  2014–2020” 
Healthcare Sectoral Strategy to reduce health inequalities. In 2014, it adopted a strategy for the period 

 
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2014-2020 for the treatment of slum-like housing in segregated settlements. Nevertheless, according to 
FRA’s Fundamental Rights Report 2018, the percentage of young Roma with current main activity not 
in employment, education or training, has increased from 38 % in 2011 to 51 % in 2016. 
 
The Hungarian Government is deeply committed to achieve the integration of Roma people. 
 
This is manifested, on the one hand, by the fact that this issue was put to the political agenda 
of  the  European  Union  as  the  initiative  of  the  Hungarian  Presidency  of  the  Council  of  the 
European Union in the first half of 2011, by the adoption of the EU Framework Strategy  on 
Roma inclusion, which was followed by the channelling of the Framework Strategy into the 
EU  policies  (e.g.  the  European  Semester,  and  the  use  of  the  cohesion  funds).  However,  the 
novelty introduced by the initiative lied not only in this but also in that it dealt with this issue 
not merely based on a human rights approach but also from the aspects of poverty and social 
inclusion, recognising thereby that a complex approach is required in order to find a genuine 
solution for the problems. On the other hand, in order to implement the EU Roma Framework 
the Government adopted the Hungarian National Social Inclusion Strategy  in 2011 and then 
updated in 2014. Three-year action plans were prepared for its implementation by designating 
responsible ministers, deadlines and available funds.  
 
Since  2010  the  Government  has  implemented  several  social,  social  inclusion,  family  policy, 
health policy and educational measures. We have achieved a great number of positive results, 
all of which prove that we are on the right path: in addition to the improvement of economic 
indicators,  almost  all  of  our  indicators  related  to  fight  against  poverty  and  unemployment 
have  been  constantly  improving  since  2013.  The  results  of  such  measures  have  manifested 
themselves  in  a  measurable  and  provable  way  and  have  grown  steadily  proving  that  they 
reached  the  target  groups.  The  data  on  poverty  obtained  from  the  major  central  surveys 
conducted  by  the  Central  Statistical  Office  (CSO)  shows  data  separately  for  the  Roma 
population, which we consider a great achievement even at European level. The employment 
rate among the Roma minority has risen by 20% since 2013, in parallel the unemployment rate 
has decreased by 20%. In 2018, the employment rate in the 15-64 aged Roma population was 
43.6%, which means a 10%-point increase since 2014. The increase in the employment rate of 
non-Roma poluation during this period was less (2014: 62,8% 2018: 70,0%). At the same time 
the number of Roma households with no employed inhabitant has decreased by 25%, and the 
number of Roma children living in these households has decreased by the same rate. 
 
Perhaps  the  most  promising  result  of  the  public  policy  interventions  promoting  social 
inclusion based on a labour based society approach is that we managed to raise a  
 
 
 
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significant number of those  living in extreme poverty from the social assistance care system 
that confine them to passivity. We managed to change this passive behaviour and “activated” 
them by involving them in the public work scheme and training programmes. These schemes 
are  organised  in  a  way  that  the  establishment  and  restoration  of  their  skills  for  conducting 
their  life  and  for  earning  their  income  autonomously  can  be  started.  As  a  result  of  the 
measures which this government has taken in the last nine years, those in need were given an 
opportunity to build a positive vision. Moreover, they could experience that there was a way 
out of the vicious circle of poverty and that they could participate in societal change.  
  
Strengthening  the  role  of  public  education  and  higher  education  in  creating  equal 
opportunities,  as  well  as,  that  of  inclusive  education  is  supported  by  systematic  measures 
(strengthening  skills  and  key  competences,  operating  an  early  warning  system  against  early 
school leaving, increasing the salaries of teachers, career model for teachers, and training).  
 
In  order  to  promote  the  inclusion  of  children  with  disadvantages,  we  have  several 
programmes in place ranging from the nursery school until the labour market (e.g. Sure Start 
Children's  Homes,  For  the  Road  “Útravaló”  scholarship  programme,  Tanoda  complex 
educational programme, Arany János Talent Management Programme, mentoring programme 
for Roma girls, etc.). It is important to note, however, that the complex nature of the issue calls 
for  a  wider  solution.  This  means  that  the  abolishment  of  segregation  is  necessary,  but  not 
enough  in  itself.  A  complex  set  of  actions  is  required  to  promote  success  in  school  and  to 
support the child and his or her family from birth until employment. 
 
The  family  policy  measures,  such  as  obligatory  kindergarten  attendance  from  the  age  of  3, 
increasing  children  day-care  capacities,  establishment  and  operation  of  a  new,  more  flexible 
and more differentiated system of day-care, tax allowance for families, ensuring home creation 
support  for  housing  purposes,  disbursement  of  pecuniary  child-care  allowances  after  the 
parent’s return to work (GYED EXTRA), strengthening early childhood intervention, free–of-
charge  catering  for  children  even  during  school  holidays,  have  contributed  to  an  increased 
integration  of  women  with  small  children  into  the  labour  market,  to  managing  balance 
between work and private life, and to the mitigation of regional inequalities.  
 
In  Hungary  the  social  inclusion  policy  is  based  on  the  “nothing  about  them  without  them” 
principle.  Therefore,  the  Hungarian  Government  has  announced  and  implemented  a  broad 
partnership  and  cooperation  emphasizing  that  social  inclusion  and  the  inclusion  of  Roma 
people is a national issue. Those implementing the social inclusion programmes include civil 
society  organisations,  churches,  non-profit  organisations,  local  self-governments,  minority 
self-governments, social cooperatives. The Government  
 
 
 
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operates  five  nationwide  consultation  forums  (Social  Inclusion  and  Roma  Commitment 
Committee, Roma Coordination Council, “Let it be better for children!” evaluation committee, 
Anti-Segregation  Round  Table,  Roma  Thematic  Meeting  of  the  Human  Rights  Working 
Group), and there are conciliation mechanisms at county and local levels, too.  
 
According  to  the  Act  CLXXIX  of  2011  on  the  Rights  of  Nationalities  –  in  line  with  the  New 
Fundamental Law – Hungary recognizes the nationalities living in its territory as part of the 
Hungarian  political  community  and  acknowledges  them  as  a  state-forming  factor.  All 
nationalities can form local, regional and national self-governments under the conditions set 
by  the  Act  XXXVI  of  2013  on  the  election  procedure.  The  number  of  the  local  Roma  self-
governments in Hungary in 2018 was 1031. 
 
As for the employment of Roma, the fundamental aim is to integrate unused social resources 
in the support of society, i.e. to reduce child deprivation, facilitate the inclusion of those living 
in  persistent  poverty  including  Roma,  put  an  end  to  peripheral  living  conditions,  make 
multiply  disadvantaged  people  capable  of  entering  the  labour  market  and  taking  part  in 
labour market instruments, and increase the local retaining power of settlements. Hungary has 
introduced  and  intends  to  introduce  several  measures  to  improve  the  employability  of  the 
long-term  unemployed  and  to  involve  the  inactive  population  into  the  labour  market.  On  4 
July 2012, the Government adopted the Job Protection Action Plan, the primary aim of which 
was to preserve jobs and protect the employment of disadvantaged employees. To this end, it 
is  increasing  the  competitiveness  of  employers  utilizing  a  disadvantaged  or  otherwise  less 
competitive  workforce  by  reducing  the  costs  of  employment.  The  action  plan  reduces 
employers’  burden  (social  security  contribution  and  vocational  training  levy)  to  foster  the 
employment of employees under 25 and above 55 years of age, career starters, the long-term 
unemployed, women returning from child home care allowance/child care fee and employees 
employed  in  unskilled  jobs,  and  as  a  new  element  as  of  1  July  2015,  employees  in  the 
agricultural sector. 
 
The  European  Commission  confirmed  the  results  of  these  measures  in  the  Country  Report 
published within the European Semester in 2019. It highlights that “The employment of Roma 
has increased, but challenges remain. Between 2014 and 2017 the employment rate of Roma 
increased from 33 % to 45 %, but a large share of those in employment (36.6 %) work in the 
Public Work Scheme (HCSO, 2018c).” 
 
The objective of the public employment scheme is to provide a transition between benefits and 
the open labour market; moreover, it promotes catching up to a significant degree. Long-term 
unemployment  can  be  terminated  only  with  a  multi-phase  support  process  that  includes 
training and employment as well. Its efficiency depends, among others, on the nature of the 
socio-economic disadvantages of the given settlement or  
 
 
 
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district.  However,  it  is  to  be  noted  that  it  can  serve  only  as  a  temporary  solution.  For  this 
reason, in the coming period bigger emphasis will be laid on the measures that promote exit 
from the public employment scheme, support economic recovery and enhance mobility. As of 
1 January 2016, a new incentive system was introduced for individuals involved in the public 
employment  scheme.  The  targeted  job  search  allowances  encourage  people  involved  in  the 
public employment scheme to find a job in the private sector in such a way that if they find a 
job before the term of the legal relationship with the public employment scheme expires, they 
receive job search allowances. The public employment scheme is becoming more targeted as a 
result of an EU-funded project aiming at offering training opportunities and training-related 
mentoring services. In 2018, 135 600 persons participated in the programme; according to the 
estimations,  20%  of  them  were  Roma.  18.2%  of  the  participants  found  employment  on  the 
primary labour market within 180 days after leaving the public employment scheme, which 
shows an increasing trend (in 2014 it was 13% and in 2015 15.6%). This is due, among others, 
to the fact that 84 600 participants received training within the framework of the programme, 
acquiring a basic knowledge in various professions. 
 
The  European  Commission  also  acknowledged  the  efficiency  of  these  measures  in  its  Staff 
Working  Document  to  the  Country  Report  noting  that  the  participation  in  the  Public 
Employment Scheme has decreased. It noted that „between the first and third quarters of 2018 
the  number  of  participants  fell  by  40  000,  or  22%.  Its  budget  for  2019  is  lower  by  20% 
compared  to  2018.  The  favourable  economic  cycle  and  targeted  measures  improved  the 
efficiency of the scheme."33 
 
Targeted measures were also taken in order to strengthen the employment of Roma women: 
the  ‘Growing  Chances’  programme  assists  the  employment  of  Roma  women  in  social  and 
childcare  institutions  and  supports  them  in  obtaining  qualifications.  More  than  1000  Roma 
women  had  participated  in  the  programme  before  2016,  and  another  1000  people  are  still 
joining the programmes. 
 
The  “Healthy  Hungary  2014–2020”  Healthcare  Sectoral  Strategy  designated  the  reduction  of 
inequalities and, within that, the reduction of health inequalities, as a fundamental interest of 
Hungarian  society,  which  requires  complex  interventions  working  in  synergy  as  well  as 
specific  programmes,  adequate  resources  and  a  longer  timescale.  A  number  of  public 
healthcare  measures  were  taken  since  2010  to  combat  the  health  inequality  of  the  Roma 
population and to improve their health status. 
 
It is worth mentioning some of the government measures: 
-  The  nurseries  provide  four  meals,  kindergartens  and  schools  provide  three  free 
meals/per day, and in the holidays local governments provide one hot free meal per 
                                                           
33 Commission Staff Wokring Document, Country Report Hungary 2019, p. 24.  
 
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day for the disadvantaged children. For most of them this is the only chance to recieve 
healthy, nutritious meal. 
-  Hungary  provides  compulsory  (and  optional)  vaccines  for  children  and  the  general 
public covering a wide range of infectious diseases in order to ensure equal access and 
to tackle disadvantages between different socio-economic groups. 
-  Nationally  organised  system  of  public  health screening:  its  goal  is  to  halt  the  current 
tendency of increasing cancer incidence and to reduce the number of cancer deaths.  
-  In  order  to  support  the  healthcare  system  5  National  Healthcare  Programs  (cancer, 
cardiovascular  diseases,  musculoskeletal  diseases  mental  health,  child  health)  have 
been  developed.  The  programs  are  consistent with  the  WHO's  Europe  2020  Strategy, 
taking into account the national health programs of several EU Member States and the 
relevant European guidelines, 
-  116  Health  Promoting Offices  (HPO’s)  in  112 micro  regions  (31 in  the  disadvantaged 
regions). The primary aim is to organize and coordinate healthy lifestyle programs and 
to  mobilize  the  target  population  to  participate  in  organized  screening  as  well  as 
screening  of  CVD  risk  factors.  93  out  of  the  116  HPO’s  provide  mental  health 
promoting  services,  as well.  HPOs  are  involved  in  reaching  people  in  disadvantaged 
regions. 
 
In the field of the development of primary care, 4 practice communities were set up with the 
participation  of  24  primary  care  practices  in  the  North  Great-Plain  and  Northern  Hungary 
regions in the framework of the Swiss-Hungarian Cooperation Programme. The objective of 
the programme is to develop and test a model of primary care that focuses on prevention and 
the  care  of  patients  with  chronic  diseases,  is  oriented  at  the  community  and  involves  local 
communities  (in  particular  the  Roma  population)  in  close  cooperation  with  local  and  ethnic 
local  governments,  local  health-care  and  social  services  and  medical  faculties,  and  also  to 
formulate recommendations (based on experience) for national health-care policy. Enhancing 
the  quality  and  equality  of  access  to  primary  healthcare  services  for  the  Roma  population 
living  in  the  areas  of  the  practice  community  are  priorities  of  this  programme;  local  Roma 
communities  are  involved  (Roma  mother-child  health  programme;  training  Roma  health 
guardians;  training  Roma  health  representatives).  In  the  framework  of  the  programme,  the 
health status of 20 000 adults (40% of whom are Roma) were surveyed.  
 
Regarding  housing,  in  2014  the  Government  adopted  a  policy  strategy  for  the  period  from 
2014  to  2020  that  lays  down  the  foundations  of  the  treatment  of  slum-like  housing  in 
segregated  settlements.  The  general  objective  is  to  eliminate  slum-like  areas  that  are  often 
hardly suitable for the housing of people and, in certain cases, to rehabilitate slum-like areas, 
connecting  them  to  the  urban  tissue.  The  main  objective  of  the  strategy  is  to  present  and 
institutionalise a set of tools for hindering the re-establishment of slums,  
 
 
 
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degrading parts of settlements and settlements – collectively, housing marginalisation and the 
spatial  concentration  thereof,  –  in  order  to  stop  segregation  and  lagging  processes,  and  to 
eliminate current living situations in slums; in order to eliminate slum-like housing long-term. 
With  the  use  of  EU  funding,  Hungary  committed  itself  to  involve  one  in  every  seven 
segregated  areas  in  rehabilitation  programmes.  A  map  of  segregated  areas  was  compiled, 
which  shows  the  territorial  concentration  of  disadvantaged  population  (based  on  academic 
qualification  and  income  status  rather  than  on  ethnicity).  According  to  the  map  data,  EU-
funded developments are being implemented in 197 segregated areas. 
 
The results of the Government’s initiatives launched in recent years can already be measured 
by  data.  Since  2013,  the  Central  Statistical  Office  (CSO)  has  been  examining  the  living 
conditions  of  the  Roma  population,  including  the  development  of  poverty  indicators. 
According  to  the  data  published  by  the  CSO34  the  rate  of  those  at  risk  of  poverty  or  social 
exclusion was 19.6% in 2017, which signifies a decrease of 15.2 percentage points as compared 
to the peak in 2012, while it represents a decrease of 0.6 percentage points as compared to the 
data of 2016. In the case of the Roma population, the proportion of people at risk of poverty or 
social exclusion was 67.8% in 2017, which is 7.8 percentage points lower than in 2016 and 15 
percentage points lower as compared to the data of 2015. A significant improvement can be 
recognised in the labour intensity indicator as well: in 2016, every fourth person, while in 2017, 
only 15.1% of Roma lived in a low work intensity household, which can mainly be attributed 
to the introduction of the active employment policy measures. 
 
The  results  are  apparent  even  in  international  comparison,  they  are highlighted  both  by  the 
communication of the European Commission published on 30 August 2017 and by a survey of 
the European Union Agency for Fundamental Rights (FRA)35 conducted in 2016. According to 
the survey of the FRA, in three Member States who took part in the survey it is true for almost 
all the Roma that their income is lower than the national poverty threshold. In contrast to that, 
from among the countries involved in the analysis, Hungary was among the top three with the 
best  indicators.  On  the  Roma’s  own  admission,  Hungary  scored  second  on  the  highest 
employment.  In  the  field  of  education,  the  FRA  survey  points  out  that  from  among  the 
countries involved only Hungary and another Member State have attained a result near to the 
target  for  participation  in  early  childhood  education  in  the  Education  and  Training  2020 
Strategic Framework. From among children subject to school attendance obligation, Hungary 
with its 98% index is second among the Member States, while there are others with a rate of 
only  69%.  It  is  worth  noting  that  in  Hungary  91%  of  Roma  children  attend  kindergarten, 
which is around the participation rate of non-Roma children, being the highest in the region.36 
 
                                                           
34 Source: Standard of living of households, CSO, 2017. In contrast to Eurostat, the CSO marks the data with the reference 
year of the data survey instead of the actual year when the data survey was done. I.e. The data published by CSO for 
2017 are shown in the tables of Eurostat for the year 2018. 
35 EU-MIDIS II – Second European Union Minorities and Discrimination Survey, the Roma 
36 EU-MIDIS II, European Union Agency for Fundamental Rights, 2016 
 
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The Commission’s Communication pointed out that at European level the results achieved in 
the field of education did not manifest themselves in employment, however, in some Member 
States, such as Hungary, the employment rate of Roma has increased, while the changes are 
either  more  moderate  or  negative  elsewhere.  It  indicates,  however,  that  the  gap  existing 
between  the  employment  of  women  and  men  in  some  Member  States,  poses  a  challenge. 
However,  the  self-appraisal  of  Roma  has  improved  in  general  as  far  as  their  own  health 
condition is concerned, the greatest extent of improvement can be observed among others in 
Hungary.  
 
One  unique  recent  development  in  the  field  of  Roma  integration  is  that  the  Government 
deceided  to  implement  a  complex  and  long-term  programme  aiming  to  enhance  the  social 
conditons of the 300 most disadvantaged settlements in Hungary, based on a good practice of 
an  NGO  (Hungarian  Charity  Service  of  the  Order  of  Malta).  The  so-called  ‘Presence’ 
programme aims to implement settlement-level measures in the field of social support (also a 
social  office  is  installed  on  every  settlement),  health  care,  public  health,  living  conditions, 
employment,  local  economic  development,  education  and  community  development.  The 
involvement  of  locals  and  local  professionals  is  a  key  element  of  the  process.  Civil  and 
religious organisations are the key partners of the responsible policy actor, and the Ministry of 
Interior in the implementation of the programme. A prime ministerial commissioner was also 
appointed for the coordination of the process, which begins on the first 31 settlements in 2019. 
 
Segregation of Roma children (Horváth and Kiss v. Hungary) 
 
(53) In its judgement of 29 January 2013, Horváth and Kiss v. Hungary, the ECtHR found that  the 
relevant  Hungarian  legislation  as  applied  in  practice  lacked  adequate  safeguards  and  resulted  in  the 
over-representation  and  segregation  of  Roma  children  in  special  schools  due  to  the  systematic 
misdiagnosis  of  mental  disability,  which  amounted  to  a  violation  of  the  right  to  education  free  from 
discrimination. The execution of that judgment is still pending. 
 
It must be highlighted that, according to the findings of the ECtHR, the unjustified redirecting 
of Roma pupils into special education institutions has a long tradition throughout Europe. The 
Court  condemned  numerous  Member  States  in  similar  cases.  In  the  EU,  Hungary  was  the 
third Member State, against which the Commission has launched an infringement proceeding 
concerning  the  ban  of  racial  or  ethnical  discrimination  of  Roma  children  at  schools.  Similar 
procedures have been initiated against two other Member States. In the procedure Hungary 
cooperates  with  the  Commission,  the  demanded  legal  amendments  took  place  as  a  whole 
which was acknowledged by the Commission as well. Continuous consultations are in place 
for  resolving  practical  issues  in  this  regard,  the  Hungarian  Government  has  taken  several 
steps  to  solve  these  questions,  also  including  fulfilling  the  decision  of  the  ECtHR.  The 
Commission  is  also  aware  that  this  is  an  extraordinarily  complex  and  sensitive  topic  in  the 
society  meaning  that  quick  and  tangible  results  cannot  be  expected,  therefore  one  cannot 
anticipate perceivable effects from day to day. The purpose is to get an improving tendency. 
 
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The  Government  had  a  discussion  of  this  topic  with  the  representatives  of  the  Council  of 
Europe’s Department of the Execution of the Court’s judgments at their visit in Budapest, on 
10-11 October 2018. 
 
In  the  last  decade  we  adapted  new  IQ  tests  in  diagnostical  process  (WISC-IV,  WAIS-IV, 
WPPSI-IV, UNIT2) in order to avoid misdiagnosis and channelling Roma children in special 
education  as  a  way  of  segregation.  The  committee  of  experts  (professional  diagnostical 
committee) on the county pedagogical assistance service institution shall draw up an expert 
opinion  on  the  basis  of  their  complex  psychological,  pedagogical-special  educational,  and 
medical  examination  of  the  child/student,  and  shall  make  suggestions  method,  form  and 
place  of  education.  In  the  case  of  initiating  the  examination  of  socially  disadvantaged 
child/student,  the so-called  „equal  opportunities  expert”  can  be  present  at  the  examination, 
the  parents  must  be  informed  about  this  opportunity.  At  the  beginning  of  the  diagnostical 
process, the parents can make a voluntary declaration in connection with the child’s ethnicity. 
  
The  professional  diagnostical  committees  shall  conduct  a  review  procedure  ex  officio  one 
academic year later. The expert opinion must be reviewed ex officio in every second academic 
year after the first ex officio review until the academic year in which the student reaches the age 
of  ten,  respectively  in every  three  years  thereafter  and  until  the  academic  year  in  which  the 
student reaches the age of sixteen. In 15 years, the proportion of learners with mild intellectual 
disabilities (compared to all learners) decreased from 2.1% to 1.4%. 
 
It is the normal procedure for every ECtHR judgment that the Committee of Ministers of the 
Council of Europe supervises the enforcement. The single fact that the supervision is ongoing 
cannot be interpreted in a way that there is a clear risk of a serious breach by Hungary of the 
values as stipulated in Article 7(1) TEU. 
 
Segregated education of Roma children 
 
(54) On 26 May 2016, the Commission sent a letter of formal notice to the Hungarian authorities in 
relation to both Hungarian legislation and administrative practices which result in Roma children being 
disproportionately  over-represented  in  special  schools  for  mentally  disabled  children  and  subject  to  a 
considerable degree of segregated education in mainstream schools, thus 
 

 
 
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hampering  social  inclusion.  The  Hungarian  Government  actively  engaged  in  dialogue  with  the 
Commission.  The  Hungarian  Inclusion  Strategy  focuses  on  promoting  inclusive  education,  reducing 
segregation, breaking the intergenerational transmission of disadvantages, and establishing an inclusive 
school  environment.  Furthermore,  the  Act  on  National  Public  Education  was  complemented  with 
additional guarantees as of January 2017, and the Hungarian Government initiated official audits in 
2011-2015, followed by actions by government offices. 
 
As  the  reasoned  proposal  highlights,  in  the  course  of  the  ongoing  infringement  procedure, 
from  the  very  beginning  the  Hungarian  Government  actively  conducted  dialogues  with  the 
Commission. During these dialogues impartial, evidence-based and cooperative approach was 
ensured  on  both  sides  and  as  a  result  thereof  Hungary  by  virtue  of  the  principle  of  sincere 
cooperation  amended  its  legislation  and  took  actions  in  order  to  ensure  compliance  with  its 
legal obligations. 
 
In 2017 the Commission acknowledged that with the adoption of the legislative changes the 
Commission’s criticisms with regard to the legal environment have been properly addressed. 
The Budapest Regional Court ordered the desegregation of certain schools in 2019 February, 
which  proves  the  application  of  legal  amendments.  According  to  the  court’s  decision, 
desegregation  plans  have  been  prepared,  implementation  is  in  progress  with  complex 
assistance (see below). 
 
The  Hungarian  National  Social  Inclusion  Strategy  accepted  in  2011  treats  the  reduction  of 
segregation as a priority objective. Special attention is paid to integration in kindergartens and 
schools.  Accordingly,  in  the  field  of  education  and  training,  particular  focus  is  put  on  the 
promotion of integrated education, the reduction of segregation, the breaking of the cycle of 
intergenerational transmission of disadvantages and the establishment of an inclusive school 
environment.  Roma children's  access  to  quality  education  is  facilitated  by  the  application  of 
legal, financing and institutional measures and by a number of governmental actions.  
 
As  to  the  operation  of  educational  institutions  by  the  state,  we  carried  out  regional 
development  to  improve  access  to  quality  education  based  on  integrated  education.  We 
simplified the structure of operation, and gave more power to heads of school. In the frames of 
these  measures,  the  former  Klebelsberg  Institution  Maintenance  Centre  was  replaced  in 
January 2017 by school district centres, which operate as state operators and as independent 
budget organisations. Instead of the single national centre, 59 school district centres were set 
up. This way the decision-making was moved closer to the people concerned. In addition, the 
Klebelsberg Centre as a medium-level administrative body stepped in between school district 
centres and the Minister responsible for education.  
 
 
 
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Each  school  district  centre  employs  an  anti-segregation  expert,  who  assists  the  state  in 
organising  local  meetings  and  roundtable  discussions  and  in  detecting  and  signalling 
problems.  As  of  November  2017,  the  anti-segregation  working  group  is  the  permanent 
working  group  of  the  school  district  council.  By  2018  October  school  maintenance  centers 
invited  local  stakeholders  (eg.  social  partners,  childcare  services  and  NGOs,  maintainers  of 
church  schools,  local  municipalities,  kindergarten  teachers,  etc.)  into  the  working  groups  in 
order  to  monitor  the  implementation  of  inclusive  education,  desegregation.  Common 
workshops  for  representatives  of  antisegregation  working  groups  and  school  operators  in 
flagship  project  titled  “Support  to  institutions  affected  by  early  school  leaving”  (see  below) 
project  were  held  in  2018  October  and  2019  January.  The  main  focus  of  the  workshops  is, 
among others, on causes and consequences of segregation; practices and cooperation in order 
to  avoid  and  prevent  school  segregation  and  selection  mechanisms;  revision  of  educational 
equality action plans. 
 
As a result of an amendment in legal regulations,37 the head of the anti-segregation working 
group  prepares  an  annual  report  to  the  Minister  for  Education  and  to  the  president  of  the 
Klebelsberg  Centre,  which  ensures  government  monitoring.  The  competent  minister, 
therefore, is informed on the status of segregation at the level of the school district centres. In 
addition, based on the evaluations provided by the Klebelsberg Centre, the Minister is able to 
monitor the development of anti-segregation processes, and these evaluations contribute to its 
responsible political decisions.  
 
The regulation of the school districts facilitates the elimination of the undesired effects of the 
free  selection  of  schools  and  the  prevention  of  segregation.  In  order  to  regulate  unlawful 
segregation,  the  Act  on  National  Public  Education  (Act  CXC  of  2011)  was  extended  with 
additional  guarantee  elements:  as  of  January  2017,  the  school  district  centre  received  a 
competence of approval in the designation of the borders of districts. If the competent school 
district  centre  does  not  agree  with  the  decision  of  the  authority  performing  tasks  of  public 
education on the borders of the district, or does not express its approval within the stipulated 
deadline, the Minister for Education shall determine the district borders of school enrolment.  
 
It is worth highlighting that the Government submitted a proposal for the amendment of the 
Act on Equal Treatment and the Promotion of Equal Opportunities  (Act CXXV of 2003)  and 
the  Act  on  National  Public  Education.  The  amendment  came  into  force  in  July  2017  and 
provides  stronger  guarantees  than  before  to  prevent  the  unlawful  segregation  of 
disadvantaged  children,  including  Roma:  religious  education  can  only  be  provided  on  the 
basis of ethnicity or nationality, if national minority education is also provided. 
 
In  the  framework  of  desegregation  measures,  we  initiated  official  audits  between  2011  and 
2015,  which  were  followed  by  actions  of  the  government  offices.  Following  that,  a  so-called 
                                                           
37 Government Decree No. 134/2016 of 6 October on organisations involved in the performance of state public education 
tasks as operators, and on the Klebelsberg Centre. 
 
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segregation index based survey was conducted: based on the index, we examined schools and 
selected the ones that would participate in the flagship project titled “Support to institutions 
affected by early school leaving” to be implemented until 2020 from EU funds, with a budget 
of HUF 12.9 billion. The call for proposal was published in October 2016. The project covers 
300  schools  (locations  of  performing  public  education  institution  tasks),  and  implements 
complex desegregation institution development and the development of pedagogical services. 
The selection of the institutions was based on the assessment with the segregation index, and 
we  involved  those  institutions  against  which  court  proceedings  were  initiated  because  of 
segregation, too.  
The  complex  assistance  provided  for  schools  and  school  maintainers  contains  the  following 
measures  in  order  to  make  them  able  to  raise  students’  achievement  and  implement 
desegregation:  
-  mentoring assistance in order to support complex school improvement process; 
-  workshops on the prevention of school dropout and an inclusive index; 
-  meetings for teaching staff focusing on the objectives of school improvement and action 
plans; 
-  methodological  support  for  maintainers  to  elaborate  on  the  plans  for  equity  in 
education and desegregation action plans – implementation of court decisions – at the 
district level, by organizing workshops and providing mentoring services; 
-  events to support families-schools cooperation held from December 2018: community-
building  events  were  organized  on  300  locations  in  parents-grandparents-teachers-
mentors  cooperation.  Particular  attention  is  payed  to  the  involvement  of  socially 
disadvantaged  families  in  order  to  build  a  more  cooperative  cooperation  between 
parents and schools to increase students’ school success; 
-  concept  of  pedagogical  system  supporting  the  prevention  of  school  dropout  and 
inclusive  techniques  has  been  developed  and  four  50-hour  accredited  in-service 
training courses were organised from January 2019.  
 
As regards the monitoring of desegregation, it must be emphasized that as from 2018 April, 
educational equality action plans of state school maintenance centers must be revised in every 
3 years, in accordance with the modification of Government Decree No 229/2012. (VIII. 30.). 
This  modification  assists  the  monitoring  of  the  implementation  of  inclusive  education  and 
desegregation  and  offers  a  stronger  guarantee  in  planning,  monitoring  and  evaluating  of 
equity in education. The above mentioned flagship project offers methodological development 
to the application of legal amendment: guidance for situation analysis on school maintenance 
center–level  has  been  prepared,  which  contains  data  gathering  and  revision  regarding 
segregation, e. g.:  
-  analysis of educational situation of inclusion and segregation in settlements with more 
schools,  identification  of  settlements  where  distribution  of  socially  disadvantaged 
students  between  schools  is  uneven;  degree  of  segregation  index;  etc.  (segregation 
between schools
); 
 
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-  analysis  of  educational  situation  of  inclusion  and  segregation  within  the  school, 
between classes in same grades: identification of grades where distribution of socially 
disadvantaged  students  between  classes  is  uneven;  differences  between  classes  in 
competency results of reading and mathematics, etc. (segregation within schools). 
According to the latest data,38 segregation within schools decreased from 4.69 in 2011 to 4.21 in 
2016. 
 
The Hungarian Government committed itself to a continuous dialogue with the Commission 
which finally resulted in the alignment of the legislative framework guaranteeing equal access 
to quality education for the Roma children which the Commission endorsed to be in line with 
the EU law. 
 
Nonetheless  on  the  basis  of  the  on-going  dialogue  between  the  Commission  and  the 
Hungarian  Government  in  order  to  monitor  the  practical  situation,  the  Commission  had  a 
three-day  field  visit  in  September  2018  to  Hungary  to  gain  an  overview  and  practical 
experience  on  the  measures  adopted  by  Hungary.  The  Commission  visited  schools  and met 
local stakeholders from Miskolc, Nyíregyháza, Budapest and Kaposvár, as well as consulted 
different  state  and  civil  organisations  and  church  representatives.  The  dialogue  continues 
between the Hungarian Government and the Commission on the basis of the field visit as the 
Commission  itself  is  aware  of  the  complexity  of  the  issue.  The  Commission  thanked  the 
Hungarian Government of its openness, constructivity and cooperation showed in the course 
of amending the alleged legislation. 
 
Violation of the prohibition of discrimination (Balázs v. Hungary) 
 
(55) In its judgement of 20 October 2015, Balázs v. Hungary, the ECtHR held that there had been a 
violation of the prohibition of discrimination in the context of a failure to consider the alleged anti-Roma 
motive  of  an  attack.  In  its  judgment  of  12  April  2016,  R.B.  v.  Hungary,  and  in  its  judgment  of  17 
January 2017, Király and Dömötör v. Hungary, the ECtHR held that that there had been a violation of 
the right to private life on account of inadequate investigations into the allegations of racially motived 
abuse. In its judgment of 31 October 2017, M.F. v. Hungary, the ECtHR held that there was a violation 
of  the  prohibition  of  discrimination  in  conjunction  with  the  prohibition  of  inhuman  or  degrading 
treatment  as  the  authorities  had  failed  to  investigate  possible  racist  motives  behind  the  incident  in 
question. The execution of those judgments is still pending. Following the Balázs v. Hungary and R.B. 
v. Hungary judgments, however, the modification of the fact pattern of the crime of ‘inciting violence or 
hatred  against  the  community’  in  the  Penal  Code  entered  into  force  on  28  October  2016  with  the 
purpose of implementing Council Framework Decision 2008/913/JHA39. In 2011 the Penal Code had 
been amended in order to prevent campaigns of extreme right paramilitary groups, by introducing the 

                                                           
38 Indicator system of public education Hungarian Academy of Science, 2018 
39  Council  Framework  Decision  2008/913/JHA  of  28  November  2008  on  combating  certain  forms  and  expressions  of 
racism and xenophobia by means of criminal law (OJ L 328, 6.12.2008, p. 55). 
 
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so-called ‘crime in uniform’, punishing any provocative unsocial behaviour inducing fear in a member 
of a national, ethnic or religious community with three years of imprisonment. 
 
It is important to note that in the cases referred, the judgments had been formulated before the 
amendment  of  Section  332  of  the  Criminal  Code  that  was  aimed  at  implementing  Council 
Framework  Decision  2008/913/JHA.  The  modification  of  the  facts  of  the  crime  of  ‘inciting 
violence or hatred against the community’ entered into force on 28 October 2016, according to 
which ‘any person who, in front of a large public audience, incites violence or hatred against 
a)  the  Hungarian  nation,  b)  any  national,  ethnic,  racial  or  religious  group  or  any  member 
thereof, or c) certain groups of the population, or the members thereof, in particular based on 
disability, sexual identity or sexual orientation, is guilty of a felony punishable by up to three 
years of imprisonment’. 
 
As  mentioned  before,  it  is  the  normal  procedure  for  every  ECtHR  judgements  that  the 
Committee of Ministers of the Council of Europe supervises the enforcement. The single fact 
that the supervision is ongoing cannot  be interpreted in a way  that there is a clear risk of a 
serious breach by Hungary of the values as stipulated in Article 7(1) TEU. 
 
Forced evictions of Roma in Miskolc 
 
(56)  On  29  June  -  1  July  2015,  the  OSCE  Office  for  Democratic  Institutions  and  Human  Rights 
conducted a field assessment visit to Hungary, following reports about the  actions taken by the local 
government of the city of Miskolc concerning forced evictions of Roma. The local authorities adopted a 
model of anti-Roma measures, even before the change of the local decree of 2014, and public figures in 
the city often made anti-Roma statements. It was reported that in February 2013, the Mayor of Miskolc 
said he wanted to clean the city of “anti-social, perverted Roma” who allegedly illegally benefited from 
the Nest programme (Fészekrakó programme) for housing benefits and people living in social flats with 
rent  and  maintenance  fees.  His  words  marked  the  beginning  of  a  series  of  evictions  and  during  that 
month, fifty apartments were removed from 273 apartments in the appropriate category - also to clean 
up the land for the renovation of a stadium. Based on the appeal of the government office in charge, the 
Supreme Court annulled the relevant provisions in its decision of 28 April 2015. The Commissioner for 
Fundamental Rights and the Deputy-Commissioner for the Rights of National Minorities issued a joint 
opinion  on  5  June  2015  about  the  fundamental  rights  violations  against  the  Roma  in  Miskolc,  the 
recommendations  of  which  the  local  government  failed  to  adopt.  The  Equal  Treatment  Authority  of 
Hungary  also  carried  out  an  investigation and  rendered  a  decision  in  July 2015,  calling on  the  local 
government to cease all evictions and to develop an action plan on how to offer housing in accordance 
with human dignity. On 26 January 2016 the Council of Europe Commissioner for Human Rights sent 
letters to the governments of Albania, Bulgaria, France, Hungary, Italy, Serbia and Sweden concerning 
forced evictions of Roma. The  letter addressed to the Hungarian authorities  expressed concerns about 
the treatment of Roma in Miskolc. The action plan was adopted on 21 April 2016 and in the meantime a 
social  housing  agency  was  also  established.  In  its  decision  of  14  October  2016,  the  Equal  Treatment 
Authority  found  that  the  municipality  fulfilled  its  obligations.  Nevertheless,  ECRI  mentioned  in  its 
conclusions on the implementation of the recommendations in respect of Hungary published on 15 May 

 
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2018  that,  despite  some  positive  developments  to  improve  the  housing  conditions  of  Roma,  its 
recommendation had not been implemented. 
 
The  Municipality  of  Miskolc  decided  to  demolish  the  neighbourhood  called  “Numbered 
Streets,” where a large part of the inhabitants are Roma. The Municipality amended its local 
housing decree on 12th May 2014, offering financial compensation (a maximum of about EUR 
4750 – 6300) for those tenants who are willing to terminate their indefinite contract only if they 
buy a new property outside of the city which cannot be resold within 5 years.  
 
Based  on  the  appeal  of  the  government  office  in  charge,  the  Kúria  (Supreme  Court  of 
Hungary) annulled the relevant provisons in its decision of 28 April 2015.  
 
Nonetheless, the Commission as mentioned in recital (55) above, had a three-day field visit in 
September  2018  to  Hungary  and  in  the  framework  of  this  visit  they  met  –  inter  alia  –  the 
representatives  of  Miskolc’s  local  government  to  check  whether  the  housing  issue  in  the 
‘Numbered  streets’  is  settled  satisfactorily.  After  the  visit,  the  Pilot  case  concerning  the 
‘Numbered streets’ has been closed upon the experience the Commission had during the field 
visit.  Social  work  and  community  development  activities  are  ongoing  in  the  ‘Numbered 
streets’, led by an NGO (Hungarian Charity Service of the Order of Malta), with the support of 
the local authority. 
 
Combatting anti-Semitism 
 
(57) In its Resolution of 5 July 2017, the Committee of Ministers of the Council of Europe recommended 
that the Hungarian authorities continue to improve the dialogue with the Jewish community, making it 
sustainable,  and  to  give  combatting  anti-Semitism  in  public  spaces  the  highest  priority,  to  make 
sustained  efforts  to  prevent,  identify,  investigate,  prosecute  and  sanction  effectively  all  racially  and 
ethnically motivated or anti-Semitic acts, including acts of vandalism and hate speech, and to consider 
amending the law so as to ensure the widest possible legal protection against racist crime. 
 

 
 
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The Hungarian government considers the freedom of religion to all a value to be protected. It 
is important to highlight that Budapest has Europe’s third largest Jewish community and the 
world’s second largest synagogue. Fortunately, anti-Semitic voices both in the public and in 
politics  are  marginalized.  Prime  Minister  Viktor  Orbán  has  several  times  declared  a  ‘zero 
tolerance policy’ against anti-Semitism and any incident has been promptly followed by high-
level official condemnations. The Hungarian Government has declared zero-tolerance against 
anti-Semitism and the Jewish community can always rely on the Government’s support and 
protection. In this spirit, the Government has successfully organised and donated substantial 
financial support for the 2019 European Maccabi Games in Budapest, and has so far: 
•  enacted the National Holocaust Remembrance Day in 2000, 
•  established the Holocaust Documentation Centre and Memorial Collection in 2002, 
•  ordered that the life annuity of Holocaust survivors shall be raised by 50% in 2012, 
•  on the 70th anniversary of the deportation of Hungarian Jews, established the Hungarian 
Holocaust – 2014 Memorial Committee in 2013, 
•  established a Holocaust Memorial Year in 2014, 
•  organised the Israeli-Hungarian ministries of justice conference on the eradication of hate 
speech online in 2016. 
 
It was largely due to the Hungarian Government’s firm stance against anti-Semitism that by 
the  unanimous  decision  of  31  countries,  Hungary  was  awarded  the  chairmanship  of  the 
International Holocaust Remembrance Alliance (IHRA) in 2015-2016 with a high international 
recognition  of  Jewish  and  non-Jewish  organisations  and  personalities.  IHRA  is  the  sole 
international organisation that is dealing with the remembrance, education and research of the 
Holocaust  and  the  era  that  led  to  it.  It  has  31  members  (including  25  EU  Member  States),  9 
observer countries and several international partners (e.g. the UN, OSCE ODIHR etc.).  
 
As a result of the Chairmanship’s year-long endeavours and lobbying in EU institutions, EU 
and IHRA member states, the EU’s draft data protection legislation was amended in line with 
IHRA  commitments.  Now  the  text  of  the  EU’s  General  Data  Protection  Regulation  (GDPR) 
includes  a  specific  reference  to  the  Holocaust,  which  ensures  researchers  free  access  to 
Holocaust-related  materials  throughout  the  European  Union  thereby  making  sure  that  the 
Holocaust  does  not  get  forgotten  –  which  was  not  the  case  with  the  original  text.  This 
achievement was commended by governments, experts and Jewish organisations from all over 
the world as a unique success in the past 15 years’ history of IHRA in safeguarding the free 
access  to  documents  bearing  on  the  Holocaust.  This  issue  showed  the  core  of  international 
cooperation and solidarity which the IHRA community proved to be apt and ready for, when 
an essential element of Holocaust research was at risk.  
 
We  managed  to  adopt  and  apply  all  major  IHRA-standards  in  Holocaust-related  education, 
remembrance and research, and international standards in the fight against  antisemitism. In 
fact,  a  government  decree  was  passed  in  2019  on  the  promotion  of  the  definition  of 
antisemitism, as defined by the IHRA, in the spheres of education, law enforcement and the 
 
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judicial  system.  We  believe  education  can  contribute  the  most  to  establishing  a  way  of 
thinking that prevents people from acting and speaking with hatred against groups of people 
different from them. In Hungary, a consultation mechanism with the education experts of the 
Jewish communities on how to include the Holocaust in curricula was elaborated and put into 
practice.  It  is  worth  noting  that  a  Hungarian  university,  the  Pázmány  Péter  Catholic 
University  in  Budapest  introduced  Holocaust  studies  as  a  mandatory  subject  for  students 
aiming at a diploma. 
 
The Hungarian Government agrees with the fact that the definition of antisemitism adopted in 
the framework of IHRA is appropriate for fight against antisemitism. Therefore in its decision 
adopted in 2019, the Government calls the Minister of Justice to – with the involvement of the 
Thematic  Working  Group  Responsible  for  the  Freedom  of  Opinion  of  the  Human  Rights 
Roundtable  –  examine  the  possible  application  of  this  definition.  The  Thematic  Working 
Group held a meeting on 26 March 2019 and made a comprehensive report on its conclusions 
which  was  submitted  to  the  Government  for  further  consideration.  This  report  covers  the 
examination of the criminal, civil and media law and concludes that the legislation provides 
appropriate guarantees for fighting against hate speech and hate crimes.  
 
Within  the  framework  of  the  Hungarian  Holocaust  Memorial  Year  program  of  2014  the 
reconstruction  of  synagogues  (Kőszeg,  Szabadka,  Miskolc,  Szeged,  Budapest-Rumbach 
Sebestyén  Street)  started  in  2014  which  is  continued  within  a  comprehensive  restoration 
program  of  2014-2019.  In  2015  EUR  14.5  million  was  allocated  for  this  project.  In  the 
framework of this program in the city of Subotica/Szabadka on March 26, 2018 Prime Minister 
Orbán  and  the  President  of  Serbia  Aleksandar  Vučić  jointly  inaugurated  the  city’s  newly 
renovated synagogue. 
 
In  2014  the  Government  tasked  with  the  elaboration  of  a  comprehensive  program  for  the 
restoration  of  Jewish  cemeteries  with  the  involvement  of  local  students,  schools,  local  self-
governments, civil organisations, public service and churches. The government allocated EUR 
3.3  million  for  this  project,  which  was  a  multi-year  program.  The  restoration  program  of 
Jewish cemetaries has come to its second phase in 2020; the Government has assigned EUR 1.7 
million for the reconstruction of Jewish cemetaries, graveyards or burial sites, to protect the 
cemetaries, as well as, to preserve part of the European cultural heritage. 
 
 
 
 
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Anti-Semitism is not only on the rise across Europe but a new trend can be detected over the 
last few years that taking new shapes and forms of violent Anti-Semitism, often resulting in 
murderous attacks against Jews. 
 
According  to  the Action  and  Protection  Foundation’s  (Tett  és  Védelem  Alapítvány)  report 
(January-June  2017)  the  number  of  anti-Semitic  actions  in  Hungary  decreased  compared  to 
previous  years’  numbers.  During  the  first  half  of  2017  the  Foundation  identified  18  anti-
Semitic hate crimes, while in 2016 there were 23, in 2015’s first half there were 26 hate crimes 
action. Furthermore, according to a report of the European Union Fundamental Rights Agency 
(FRA), Hungary is amongst the countries with lower risk of anti-Semitism. 
 
Hungarian laws and legal norms identify the following five most typical acts related to hatred 
or incitement to hatred or violence based on anti-Semitic views: (1) violating the dignity of a 
member of a national, religious etc. group, or of the group itself (Criminal offences motivated 
by racism always qualify as an offence with malevolent motivation or intent; therefore there is 
a  possibility  to  impose  a  more  severe  punishment.  In  addition,  if  it  is  not  an  aggravating 
circumstance de jure, the court can consider the racist motive as an aggravating circumstance 
when  imposing  a  punishment.),  (2)  denying,  questioning  or  dismissing  as  insignificant  or 
attempting  to  justifying  of  the  crimes  committed  by  totalitarian  (national  socialist  or 
communist)  regimes  in  front  of  a  large  public  audience,  punishable  by  up  to  3  years  of 
imprisonment  (3)  the  use  of  totalitarian  symbols  in  public,  (4)  establishing  and  running 
paramilitary groups or institutions, and (5) hate speech by MPs in the Parliament additionally 
sanctioned  by  the  Rules  of  Procedure.  Moreover,  the  rules  of  the  Criminal  Code  have  been 
tightened regarding “crimes committed by persons in uniform”.  
 
Some  examples  on  court  rulings  and  other  official  proceedings  in  Anti-Semitic  (mostly 
criminal) cases with decisions of punishment (either on probation or to be implemented): 
1.  On 7 December 2012 the first court decision entered into effect for  Holocaust denial. The 
Budapest  Central  Court  sentenced  a  man  of  42  to  18  months  in  prison,  on  three  years’ 
probation. In addition, three times per year during the three years of the probation period, 
he has to visit the Budapest Holocaust Memorial Centre in Páva Street and has to submit 
an account of his experiences. The perpetrator was arrested in 2011 at a rally in Budapest 
for he was holding up a banner with the words in Hebrew: "The Shoah did not happen".  
2.  In January 2015, a Hungarian court ordered an article on the far-right website Kuruc.info 
to  be  blocked  because  it  (including  its  comments)  contained  text  denying,  belittling  or 
distorting the crimes committed by the National-Socialist regimes. This was the first time 
that a Hungarian court ruled to block  the Internet content. The article appeared there in 
June  2013  and  questioned  the  atrocities  against  Jews  in  Auschwitz  claiming  that  ‘such 
things never ever happened’. Following its  
 
 
 
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appearance on the site, a police investigation was launched to find the author of the article. 
The  police  however  was  unable  to  identify  the  author  or  the  person  responsible  for 
publishing  the  article.  Therefore  the  Budapest  Chief  Prosecutor’s  Office  addressed  the 
court to order the article to be made unavailable at long last. The US-based server where 
the  site  is  registered  refused  to  voluntarily  make  it  unavailable  or  to  delete  it  from  its 
database. Then the Ministry of Justice through legal assistance requested the competent US 
court  to  enforce  the  Hungarian  court’s  ruling  which  however also  proved  futile.  In  June 
2015, the same legal proceedings were carried out with the same result regarding  a sub-
page  of  the  above  website  for  it  was  delivering  anti-Semitic  and  Holocaust  denying 
content. Meanwhile an amendment to the Criminal Code was introduced which ought to 
enable  the  courts  to  make  websites  operated  from  abroad,  such  as  the  US-registered 
Kuruc.info, unavailable from Hungary. 
3.  On  26  March  2015  a  court  in  Debrecen  sentenced  a  member  of  the  Jobbik  Party's  local 
organisation and member of the local municipal council to a fine of 3000 USD or 300 days 
imprisonment who publicly denigrated the Holocaust in a WWII-commemoration speech 
in  January  2015.  The  indicted  person  publicly apologized  for  his  offence  before  the  local 
Jewish community later in August. 
4.  On 5 January 2016 a man was punished by a court in Esztergom with a EUR 2600 fine or 
400  days  imprisonment  for  committing  by  a  Facebook  posting  the  denial  of  the  crimes 
committed by the National Socialist and Communist regimes. 
 
The  leaders  of  the  local  Jewish  community  acknowledged  that  Jewish  life  in  Hungary  is 
experiencing a renaissance. During his 19th July 2017 visit to Hungary, Israeli Prime Minister 
Benjamin  Netanyahu  said  that  it  was  important  that  in  his  statement  the  Hungarian  Prime 
Minister  had  spoken  openly  about  the  crimes  committed  against  the  Jews  by  previous 
Hungarian  governments.  He  thanked  Prime  Minister  Orbán  for  speaking  out  against  those 
who question Israel’s legitimacy. He also stated that ‘Budapest is at the forefront of the states 
that are opposed to anti-Jewish policy’.40 Additionally, on 13 April 2018, Rabbi Israel Eichler, 
Head of the Israeli-Hungarian Friendship Association of the Israeli Parliament, sent greetings 
to Prime Minister Orbán congratulating him for his victory at the 8 April re-election, as well as 
for the great election campaign. The rabbi also appraised the efforts of Mr Orbán in fighting 
against the anti-Semitism in Hungary and Europe. 
 
(58) The Hungarian Government ordered that the life annuity of Holocaust survivors was to be raised 
by 50 % in 2012, established the Hungarian Holocaust – 2014 Memorial Committee in 2013, declared 
2014 to be the Holocaust Memorial Year, launched renovation and restoration programmes of several 
Hungarian  synagogues  and  Jewish  cemeteries  and  is  currently  preparing  for  the  2019  European 
Maccabi Games to be held in Budapest. Hungarian legal provisions identify several offences related to 
hatred  or  incitement  of  hatred,  including  anti-Semitic  or  Holocaust-denying  or  denigrating  acts. 
Hungary was awarded the chairmanship of the International Holocaust Remembrance Alliance (IHRA) 
in  2015-2016.  Nevertheless,  in  a  speech  held  on  15  March  2018  in  Budapest,  the  Prime  Minister  of 
                                                           
40 https://www.politico.eu/article/eu-hungary-sanctions-witchhunt-budapest-viktor-orban/ 
 
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Hungary  used  polemic  attacks  including  clearly  anti-Semitic  stereotypes  against  George  Soros  that 
could have been assessed as punishable. 
 
The Hungarian Prime Minister’s speech held on 15 March 2018 in Budapest, in fact, did not 
contain any, either direct or indirect, references at all to the Jewish roots of George Soros, and 
cannot  be  considered  as  a  rhetorical  manifestation  of  antisemitism  even  within  the  broad 
antisemitism concept of the IHRA working definition. 
 
Roma exclusion in education / Hate crimes and hate speech 
 
(59)  In  its  concluding  observations  of  5  April  2018,  the  UN  Human  Rights  Committee  expressed 
concerns about reports that the Roma community continues to suffer from widespread discrimination 
and exclusion, unemployment, housing and educational segregation. It  is particularly concerned that, 
notwithstanding  the  Public  Education  Act,  segregation  in  schools,  especially  church  and  private 
schools, remains prevalent and the number of Roma children placed in schools for children with mild 
disabilities  remains  disproportionately  high.  It  also  mentioned  concerns  about  the  prevalence  of  hate 
crimes and about hate speech in political discourse, the media and on the internet targeting minorities, 
in particular Roma, Muslims, migrants and refugees, including in the context of government-sponsored 
campaigns. The Committee expressed its concern  over the prevalence of anti-Semitic stereotypes. The 
Committee also noted with concern allegations that the number of registered hate crimes is extremely 
low because the police often fail to investigate and prosecute credible claims of hate crimes and criminal 
hate  speech.  Finally,  the  Committee  was  concerned  about  reports  of  the  persistent  practice  of  racial 
profiling of Roma by the police. 
 
The  Hungarian  National  Social  Inclusion  Strategy  accepted  in  2011  treats  the  reduction  of 
segregation  as  a  priority  objective.  Accordingly,  in  the  area  of  education  and  training, 
particular  areas  of  intervention  are  the  promotion  of  integrated  education,  the  reduction  of 
segregation, the breaking of the cycle of intergenerational transmission of disadvantages, the 
establishment  of  an  inclusive  school  environment.  Special  attention  is  paid  to  integration  in 
kindergartens and schools. Therefore Roma children's access to quality education is facilitated 
by  the  application  of  legal,  financing  and  institutional  measures  and  by  a  number  of 
government actions. It is important to note, however, that because of the complex nature of 
the  problem,  we  have  to  look  for  a  solution  in  a  wider  context,  too.  This  means  that  the 
termination of the practice of segregation is necessary, but not enough in itself.  
 
Therefore, there is a complex set of actions to promote success in school is required, to support 
the child and its family from the child's birth to the start of his/her employment. Each centre 
of  school  district  employs  an  anti-segregation  expert,  who  will  assist  the  state  in  organising 
local meetings and roundtable discussions and in detecting and signalling problems. The head 
of the anti-segregation working group produces a report to the minister for education and to 
the president of the Klebelsberg Centre with annual frequency. This way the tools required for 
monitoring  by  the  Government  have  been  established.  The  regulation  of  the  districts  of 
admittance  to  primary  schools  facilitates  the  elimination  of  the  undesired  effects  of  the  free 
 
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selection  of  schools  and  the  prevention  of  segregation.  In  order  to  regulate  unlawful 
segregation,  the  Act  on  National  Public  Education  was  extended  with  additional  guarantee 
elements: as of January 2017, the centre of school district received a competence of approval in 
the  definition  of  the  borders  of  districts.  In  the  framework  of  desegregation  measures,  we 
initiated official audits in 2011-2015, which were followed by actions by government offices. 
Following that, a so-called segregation index based survey was conducted: based on the index, 
we examined schools and selected the ones that would participate in the priority tender titled 
“Support to institutions affected by early school leaving” to be implemented until 2020 from 
EU  funds,  with  a  limit  amount  of  HUF  12.9  billion.  The  call  for  tender  was  published  in 
October  2016.  The  project  covers  300  schools  (locations  of  performing  public  education 
institution  tasks),  and  involves  the  development  of  complex  desegregation  institution 
development  and  pedagogical  services.  The  selection  of  the  institutions  was  based  on  the 
assessment  with  the  segregation  index,  and  we  involved  institutions  affected  in  court 
proceedings initiated because of segregation, too. Based on the provisions of the Act on Equal 
Treatment,  in  Hungary,  each  local  government  has  to  prepare  a  so-called  Local  Equal 
Opportunity  Program  (HEP),  in  which  they  analyse  the  situation  of  disadvantaged  groups, 
including the Roma, and determine an action plan to treat the detected problems in the area of 
education, too. The production and the regular revision of the HEP is a pre-condition of access 
to EU and budgetary resources. 
 
With  regard  to  hate  speech  and  hate  crimes,  it  must  be  pointed  out  that  the  Hungarian 
Criminal Code strictly punishes inciting violence or hatred against a member of a community 
(see recital 51). In 2013, the Hungarian Parliament has amended the Hungarian Criminal Code 
in order to make the public denial of and attempt of justifying Holocaust or the crimes of the 
national socialist and communist regimes a crime. The specific hate-realted criminal offences 
are  -  not  mentioning  general  anti-discrimination  laws  on  genocide  and  other  international 
crimes - the following: (1) violence against a member of a community; (2) incitement against a 
community; (3) publicly denying the crimes of National Socialist and Communist regimes; and 
(4) using symbols of totalitarian regimes. 
 
By reason of the Fourth Amendment of the Fundamental Law the ‘freedom of expression may 
not  be  exercised  with  the  aim  of  violating  the  dignity  of  the  Hungarian  nation  or  of  any 
national,  ethnic,  racial  or  religious  community’  and  the  right  of  individuals  belonging  to 
various communities to bring a civil law action (but not criminal law action)  
 
 
 
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before the court because of hate speech is permitted. This legislative change has been hailed as 
a historic step by many – in particular by Jewish – communities, as it makes the fight against 
hate speech more efficient. This provision has already proved to be useful in this sense when a 
group of far-right bikers planned to stage a demonstration in Budapest, scheduled for 21 April 
2013,  the  day  of  the  ‘March  of  the  Living’  with  the  slogan  of  ‘Give  Gas!’.  Based  on  the 
mentioned  Amendment,  the  trial  court  banned  the  motorcade  in  order  to  prevent  any 
disruption during the commemoration. 
 
Non-governmental  organisations  have  established  a  Working  Group  Against  Hate  Crime 
providing  training  for  police  officers  and  helping  victims  to  cooperate  with  the  police  and 
report  incidents.  A  professional  forum  has  further  been  established  for  exchanging  good 
practices  related  to  the  investigation  of  hate  crimes.  This  forum  includes  law  enforcement 
personnel  as  well  as  representatives  of  various  non-governmental  organisations  working  in 
the  field  of  legal  protection.  The  forum  is  convened  by  non-governmental  organisations  in 
cooperation  with  the  National  Police  on  a  regular  basis.  The  comprehensive  and  effective 
work of the members of the forum has produced useful tools with which hate crime could be 
better countered and acted against. 
 
(60) In a case regarding the village of Gyöngyöspata, where the local police was imposing fines solely on 
Roma  for  minor  traffic  offences,  the  first  instance  judgment  found  that  the  practice  constituted 
harassment  and  direct  discrimination  against  the  Roma  even  if  the  individual  measures  were  lawful. 
The  second  instance  court  and  the  Supreme  Court  ruled  that  the  Hungarian  Civil  Liberties  Union 
(HCLU), which had submitted an actio popularis claim, could not substantiate discrimination. The case 
was brought before the ECtHR.  
 
Since it is a pending case, which has not even been communicated to the Government by the 
ECtHR, it would be premature to comment on it, however, Hungary maintains that the law 
and  order  should  be  maintained  even  for  minor  offences  and  domestic  judicial  authorities 
which have the benefit of directly hearing all witnesses and consider all evidence are in the 
best position to decide on the lawfulness of specific actions of the law-enforcement authorities. 
Furthermore,  it  must  be  noted  that  that  the  same  judgment,  upheld  by  the  Kúria  (Supreme 
Court  of  Hungary)  on  8  February  2017,  established  that  the  Heves  County  Regional  Police 
Headquarters’  failure  to  protect  the  members  of  the  ethnic  population  from  actions  of  the 
“patrolling” organisation constituted harassment within the meaning of the Equal Treatment 
Act  (Act  no.  CXXV.  of  2003)  and  prohibited  the  defendant  authority  from  further  illegal 
actions. 
 
Freedom of expression 
 
(61)  In  accordance  with  the  Fourth  Amendment  of  the  Fundamental  Law,  the  ‘freedom of  expression 
may not be exercised with the aim of violating the dignity of the Hungarian nation or of any national, 
ethnic, racial or religious community’. The Hungarian Penal Code punishes inciting violence or hatred 
against  a member  of  a  community.  The  Government  has  established  a  Working  Group  Against  Hate 

 
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Crime providing training for police officers and helping victims to cooperate with the police and report 
incidents.  
 
It  is  to  be  greeted  that  the  reasoned  proposal  acknowledges  the  efforts  of  the  Government, 
therefore  the  criticisms  on  freedom  of  expression  should  have  been  completely  deleted 
therefrom. 
 
Zero tolerance in case of any form of racism is provided by the Hungarian legislation and 
repeated univocally at the highest political levels. Therefore, it is not justified to mention 
the elements of recitals 51-61 in a reasoned proposal requesting the Council to determine, 
pursuant to Article 7(1) of the Treaty on European Union, the existence of a clear risk of a 
serious breach by Hungary of the values on which the Union is founded. 

Fundamental rights of migrants, asylum seekers and refugees 
 
During the EP debate, the Members of the European Parliament who supported the reasoned 
proposal have consistently denied that the initiation of the Article 7 procedure would be due 
to the Hungarian Government's migration policy, however, it is worth examining the extent to 
which the final text still deals with migration policy steps and events. The truth is, however, 
that in the reasoned proposal, critics of all the possible international organisations and actors 
who are active in this field have been collected. The political context in this respect should not 
be  put  aside,  since  these  international  organisations  and  actors,  partly  because  of  their 
function and status, are those who support migration, and are of the view that migration shall 
not be stopped but treated within Europe, which, by definition, is opposed to the position of 
the Hungarian Government. 
 
The priority for Hungary is to address the causes of migration at its root and to fully protect 
the  external  borders.  Cooperation  with  third  countries  focuses  on  return,  readmission  and 
reintegration,  disruption  of  human  trafficking  networks  and  local  economic,  security  and 
social  problems.  Hungary  also  supports  third  countries  in  capacity  building  in  the  field  of 
border protection. 
Hungary's position is that protection should be provided to those fleeing persecution. At the 
same time, the current migration crisis has shown that asylum abuse is a major burden for the 
asylum and migration system. With this in mind, Hungary is strongly opposed to abuses in 
order  to  concentrate  all  the  necessary  resources  on  those  who  really  need  protection.  In 
accordance  with  Article  2  of  the  Return  Directive,  Hungary  does  not  apply  the  Return 
Directive to third-country nationals who have been refused entry in accordance with Article 13 
of the Schengen Borders Code or who have been refused entry by a competent authority at the 
external border of a Member State, have been caught or arrested for illegal crossing by sea or 
air, and who have not subsequently been granted the right to reside in that Member State. 
The  Hungarian  Government  is  of  the  firm  opinion  that  none  of  the  elements  listed  in  this 
chapter by the European Parliament justifies to request the procedure under Article 7 (1) TEU 
 
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from the Council. The Hungarian Government asks the Member States to consider Hungary's 
arguments  below  and  to  give  their  consent  on  the  basis  of  Hungarian  legislation,  measures 
and  steps  and  the  provisions  of  the  Treaties,  that  there  is  no  basis  for  the  procedure  under 
Article 7 (1) TEU. 
Amending asylum law in Hungary / abuses by border authorities 
 
(62) On 3 July 2015, the UN High Commissioner for Refugees expressed concerns about the fast-track 
procedure for amending asylum law. On 17 September 2015, the UN High Commissioner for Human 
Rights expressed his opinion that Hungary violated international law by its treatment of refugees and 
migrants.  On  27  November  2015,  the  Council  of  Europe  Commissioner  for  Human  Rights  made  a 
statement  that  Hungary’s  response  to  the  refugee  challenge  falls  short  on  human  rights.  On  21 
December 2015, the UN High Commissioner for Refugees, the Council of Europe and the OSCE Office 
for Democratic Institutions and Human Rights urged Hungary to refrain from policies and practices 
that promote intolerance and fear and fuel xenophobia against refugees and migrants. On 6 June 2016, 
the UN High Commissioner for Refugees expressed concerns about the increasing number of allegations 
of  abuse  in  Hungary  against  asylum-seekers  and  migrants  by  border  authorities,  and  the  broader 
restrictive border and legislative measures, including access to asylum procedures. On 10 April 2017, 
the  Office  of  the UN High  Commissioner  for  Refugees  called  for  an immediate  suspension  of  Dublin 
transfers to Hungary. In 2017, out of 3 397 applications for international protection filed in Hungary, 
2 880  applications  were  rejected,  which  amounted  to  a  rejection  rate  of  69,1 %.  In  2015,  out  of  480 
judicial appeals relating to applications for international protection, there were 40 positive decisions, i.e. 
9 %. In 2016, there were 775 appeals, 5 of which resulted in positive decisions, i.e. 1 %, while there were 
no appeals in 2017. 
 
It should be pointed out that Hungary has always ensured the requirements of international 
conventions. Hungary fulfils all of its international obligations that deal with the safeguarding 
of human rights of asylum seekers and refugees. Regarding the impartiality of the reasoned 
proposal,  a  significant  part  of  the  European  Parliament's  findings  are  unilateral.  All  the 
arguments  suggested  by  the  European  Parliament  in  this  section  have  been  altered  and 
influenced  by  the  developments  since  2015. We  would  like  to  stress  that  a  new  approach is 
being developed in asylum policy, both at EU and at Member States level, which instead of the 
existing  mandatory  allocation,  focuses  on  the  cooperation  with  third  countries  and  the 
protection  of  external  borders  -  in  line  with  the  views  Hungary  has  been  permanently 
expressing.  The  concept  of  controlled  centres  is  presently  being  developed  by  the  Member 
States  in  line  with  the  Conclusions  of  the  European  Council  adopted  on  28  June  2018.  The 
ideas  raised  so  far  regarding  such  controlled  centres  show  many  similarities  with  the 
Hungarian transit zones given the fact that the main aim of the controlled centres would be 
not  to  let  any  asylum  seeker  enter  the  territory  of  the  EU  before  examining  whether  the 
asylum-seeker is eligible for international protection. According to the position of France, until 
the  positive  result  of  such  examination,  no  asylum-seeker  should  be  allowed  to  enter  the 
territory of the EU. 
 
 
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Suffice is to mention in this regard the adoption of a new Asylum Agreement by the German 
Grand  Coalition  on  5  July  2018.  According  to  this  Agreement,  and  in  accordance  with  the 
Geneva  Convention,  the  right  for  asylum  does  not  include  the  right  to  decide  freely  on  the 
country  in  which  asylum  is  sought.  Therefore,  at  the  German-Austrian  border  persons  who 
have already lodged an application for asylum in a Member State of the European Union will 
be returned directly to the Member State concerned, if an agreement has been made with that 
Member  State  or  the  practice  of  that  Member  State  results  in  taking  them  back.  A  basic 
principle of the Agreement of the Grand Coalition is that the border procedure will be carried 
out in the existing facilities located in the proximity of the German-Austrian border and in the 
transit zone of the Munich Airport, within a period of 48 hours. As regards effective remedy of 
asylum  seekers,  the  absence  of  automatic  suspensive  effect  and  independent  and  rigorous 
scrutiny  of  the  claim  is  only  criticised  vis-à-vis  Hungary.  The  prescribed  3  days  timeline 
guarantees enough time to prove their identity and that they arrived to Hungary through a 
country that is unsafe. 
 
In  September  2015,  under  the  authorisation  of  the  Asylum  Act,  the  Hungarian  Government 
declared  a  crisis  situation  due  to  mass  immigration  for  the  first  time.  The  rationale  behind 
introducing this crisis situation, and the subsequent law enforcement measures, was that from 
2015  on  huge  masses  of  third  country  nationals  entered,  or  wanted  to  enter,  the  territory  of 
Hungary illegally bringing about an imminent danger to public order and security. Due to the 
large  number  and  geographical  proximity  of  immigrants in  Serbia, Bosnia  and  Herzegovina 
and  North  Macedonia,  maintaining  a  crisis  situation  is  absolutely  justified.  Concerning  the 
situation in Turkey, maintaining a crisis situation may prevent the escalation of a new wave, 
so the nature of the crisis situation is not only corrective but also preventive. The report also 
mentions  that  legislation  designed  to  deal  with  a  crisis  situation  is  contrary  to  EU  and 
international law. We would like to point out that no forum has ruled in a final decision yet 
that it would be incompatible with EU or international law. 
 
We wish to point to the very nature of the crisis situation due to mass immigration as a special 
(interim) situation. The Government is authorised, by the Act on Asylum, to declare the crisis 
situation due to mass immigration by a government decree. During this crisis situation, and 
apart from the ordinary rules of asylum procedures, exceptional regulations apply. Pursuant 
to the effective Government Decree No. 41/2016 (III. 9.) on declaring a state of crisis caused by 
mass  migration  to  the  entire  territory  of  Hungary  and  on  the  rules  in  connection  with  the 
declaration, continuation  and  termination  of  the  state  of  crisis,  the crisis  situation  lasts  till  7 
March 2020, unless it will be extended depending on the then relevant immigration situation. 
 
As  far  as  the  fast-track  procedure  is  concerned,  the  EU  law  (Asylum  Procedure  Directive) 
empowers  Member  States  to  conduct  examination  procedures,  in  accordance  with  the  basic 
principles  and  guarantees,  in  an  accelerated  way.  We  wish  to  emphasize,  though,  that  each 
application for international protection is examined thoroughly and on individual basis, even 
in  the  course  of  accelerated  procedures.  Throughout  the  accelerated  procedure,  the  asylum 
 
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authorities  examine  the  merits  of  applications  and  the  application  of  the  procedure  is 
determined in accordance with Paragraph 8 of Article 31 of the Asylum Procedures Directive. 
 
As for the alleged ill-treatment of asylum seekers by Hungarian border authorities we firmly 
deny  this  presumption.  The  right  to  act,  the  obligations  and  the  regime  of  border  police 
officers to fulfil the duties in service are meticulously specified in the Act XXXIV of 1994 on 
the Police (hereinafter: Rtv). According to this law, police officers must not recourse to torture, 
inhuman  or  degrading  treatment  and  shall  always  act  with  due  respect  for  human  dignity. 
During carrying out their measures, proportionality and the graduated approach  are always 
applied. Reports on alleged ill-treatments are mostly based on subjective resources stemming 
from  illegally  staying  migrants  and  NGOs  assisting  them.  The  one-sided  nature  of  these 
sources gives rise to doubts concerning their factual credibility and reliability. In addition, no 
court  cases  have  been  reported  so  far  where  Hungarian  border  police  officers  have  been 
indicted  on  charges  of  abusing  asylum  seekers  affirming  the  position  of  the  Hungarian 
Government  that  these  accusations  are  completely  unfounded.  Unfortunately,  foreigners  in 
the  transit  zone  typically  regard  the  use  of  coercive  measures  as  abuse.  Existing  camera 
recordings  show  that  the  use  of  police  measures  and  coercive  measures  are  lawful, 
professional  and  justified;  nevertheless,  they  are  perceived  as  being  abuse  by  the  police.  It 
should be pointed out that allegations of abuses committed by the police force serving at the 
Serbian-Hungarian  state  border  are  always  transmitted  to  the  competent  prosecuting 
authorities to investigate them, ensuring that they are properly investigated independently of 
the  Police.  Those  claiming  police  offenses do not  necessarily  exercise  their  right  to  lodge  an 
official complaint, do not state exactly where and when they were subjected to the measures 
and the possible use of the coercive measures. 
 
Asylum seekers are provided – upon their request – with state-guaranteed legal assistance and 
legal representation free of charge. It is worth pointing out that according to the numbers of 
the National Directorate-General for Aliens Policing, nearly 95% of all applicants have asked 
the Hungarian Helsinki Committee for representation. Also, Red Cross, Charity Service of the 
Order of Malta, of the Reformed Church, of the Baptist Church, the International Organisation 
for  Migration,  Menedék  Association  (Aid  for  Migrants)  and  the  UNHCR  have  carried  out 
humanitarian activity in the transit zones. 
 
(63)  The  Fundamental  Rights  Officer  of  the  European  Border  and  Coast  Guard  Agency  visited 
Hungary in October 2016 and March 2017, owing to the Officer’s concern that the Agency might be 
operating under conditions which do not commit to the respect, protection and fulfilment of the rights of 
persons  crossing  the  Hungarian-Serbian  border,  that  may  put  the  Agency  in  situations  that  de  facto 
violate  the  Charter  of  Fundamental  Rights  of  the  European  Union.  The  Fundamental  Rights  Officer 
concluded  in  March  2017  that  the  risk  of  shared  responsibility  of  the  Agency  in  the  violation  of 
fundamental rights in accordance with Article 34 of the European Border and Coast Guard Regulation 
remains very high.  
 
 
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The  facts collected  by  the  Report  of  the  Fundamental  Rights  Officer  showed  that  only  three 
atrocities were reported in 2016 and none of them involved members of the European Border 
and  Coast  Guard  Agency  (Frontex).  Regarding  the  Report,  we  note  that  its  content  was  not 
approved by the Executive Director of Frontex, who did not agree with a significant part of the 
Report of the Fundamental Rights Officer and emphasized that its allegations are not proven 
and  also  cannot  be  connected  to  Frontex.  Moreover,  at  the  62nd  Frontex  Management  Board 
Meeting the representatives of many countries agreed with Hungary. In the framework of the 
Frontex Joint Operations in Hungary, 348 guest officers in 2016, 307 in 2017 and 181 in 2018 
(till 26 October) were deployed at the Hungarian borders from the following Member States: 
Denmark,  Spain,  Lithuania,  the  Czech  Republic,  Austria,  Slovenia,  Italy,  the  Netherlands, 
Romania, Germany, Finland, Bulgaria, Latvia, France, Slovakia, Sweden, Estonia, Poland and 
Portugal. Moreover, professionals from Moldova, Ukraine, Serbia, Belarus, Georgia, Albania, 
Kosovo and Macedonia were also present as observers during these operations. None of these 
guest officers reported cases of allegations like the ones Hungary was accused of. 
 
At  the  Frontex  meeting  in  February  2017,  Member  States  received  a  letter  dated  24  January 
2017 from the Director General, stating that no reports of unlawful use of force by the police 
had been reported in the operations and that neither allegations regarding the violation of the 
human rights of migrants had been substantiated.  
 
It is also important to underline that reports of alleged abuses that do not include the date and 
place  of  the  incident  and  which  are  submitted  long  after  the  events,  are  not  subject  to 
substantive investigation. The lack of evidence to support the occurrence of police offenses is 
also  acknowledged  by  leaders  and  representatives  of  non-governmental  organisations  that 
publish reports of ill-treatment of migrants by police. 
 
The police responsible for the protection of the external border of Hungary and the European 
Union shall act in accordance with the relevant legal provisions. The acting police officers shall 
carry  out  their  activities  in  compliance  with  the  principles  of  legality,  professionalism, 
necessity and proportionality and with full respect for human dignity. 
 
 
 
 
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Detention of asylum seekers and migrants  
 
(64) On 3 July 2014, the UN Working Group on Arbitrary Detention indicated that the situation of 
asylum seekers and migrants in irregular situations needs robust improvements and attention to ensure 
against  arbitrary  deprivation  of  liberty.  Similar  concerns  about  detention,  in  particular  of 
unaccompanied minors, have been shared by the Council of Europe’s Commissioner for Human Rights 
in  the  report  following  his  visit  to  Hungary,  which  was  published  on  16  December  2014.  On  21-27 
October  2015  the  European  Committee  for  the  Prevention  of  Torture  and  Inhuman  or  Degrading 
Treatment or Punishment (CPT) visited Hungary and indicated in its report a considerable number of 
foreign nationals’ (including unaccompanied minors) claims that they had been subjected to physical ill-
treatment by police officers and armed guards working in immigration or asylum detention facilities. 
On 7 March 2017, the UN High Commissioner for Refugees expressed his concerns about a new law 
voted in the Hungarian Parliament envisaging the mandatory detention of all asylum seekers, including 
children,  for  the  entire  length  of  the  asylum  procedure.  On  8  March  2017,  the  Council  of  Europe 
Commissioner for Human Rights issued a statement similarly expressing his concern about that law. 
On  31  March  2017,  the  UN  Subcommittee  on  the  Prevention  of  Torture  urged  Hungary  to  address 
immediately the excessive use of detention and explore alternatives. 
 
In  its  June  2018  Conclusions  the  European  Council  reconfirmed  that  a  precondition  for  a 
functioning  EU  policy  relies  on  a  comprehensive  approach  to  migration  including  a  more 
effective  control  of  the  EU’s  external  borders.  The  European  Council  also  emphasized  its 
determination to continue and reinforce its policy to prevent a return to the uncontrolled flows 
of 2015 and to further stem illegal migration on all existing and emerging routes. It is therefore 
our common duty and responsibility to protect our external borders and effectively stem the 
flows of illegal migration. The direction of the new initiatives at EU level follow the practice of 
Hungary already introduced in 2015. 
 
According to the Reception Condition Directive, detention is restricting the applicant's stay to 
a specific place where the applicant is deprived of his or her freedom of movement. It is also a 
conceptual element of detention that the individual may only object to the measure by means 
of a legal remedy and may not withdraw from the decision of the competent authority until it 
is  effective,  that  is,  they  cannot  leave  freely.  Consequently,  as  the  transit  zone  facility  is not 
closed,  detention  in  the  Hungarian  practice  is  conceptually  impossible  since  applicants  can 
leave the transit zone any time and, that being said, the applicants are not deprived of their 
freedom  of  movement.  The  Hungarian  practice,  however,  applies  the  detention  of  asylum-
seekers under certain circumstances. 
 
According to the Reception Condition Directive, Member States may designate areas of stay 
for the asylum procedure not only based on considerations of public interest and public order, 
but also to ensure the availability of applicants during the procedure. Restricting these areas to 
the  transit  zones  has  been  applied  due  to  the  crisis  caused  by  mass  immigration,  and  this 
measure is also permitted by Article 72 TFEU in addition to the Reception Condition Directive. 
According  to  the  Hungarian  legislation,  the  asylum  detention  of  unaccompanied  minor 
 
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asylum-seekers  is  not  possible,  thus,  Hungary  rejects  the  relevant  part  of  statement  of  the 
Council of Europe Commissioner for Human Rights. 
 
Based  on  the  above  mentioned,  it  is  incorrect  to  mention  that  the  Hungarian  legislation 
foresees the mandatory detention of asylum applicants, including children. 
 
The  issue  of  balance  between  human  rights  and  the  right  of  states  to  self-defense  has  been 
raised regarding the transit zones. Not only the closed centers to be set up on the basis of the 
European Council conclusions show similarities to transit zones, but beyond that they can also 
be a detention, thus endangering human rights in order to protect the territory of the EU. On 
the  other  hand,  Hungary  has  taken  into  account  in  the  establishment  of  transit  zones  that 
human  rights  are  fundamental  values  that  cannot  be  disregarded  for  reasons  of  state 
protection, so it has not integrated detention in the established system. 
 
While complying with its obligations under the Schengen Border Code, Hungary is required 
to  protect  its  external  borders  but,  in  order  to  ensure  that  the  fundamental  human  rights  of 
migrants and asylum seekers are not disproportionately violated, it has established the transit 
zones so that third country nationals may leave them in the direction of Serbia. 
 
(65) In its judgment of 5 July 2016, 
O.M. v. Hungary, the ECtHR held that there had been a violation 
of the right to liberty and security in the form of detention that verged on arbitrariness. In particular, 
the authorities failed to exercise care when they ordered the applicant’s  detention without considering 
the extent to which vulnerable individuals – for instance, LGBT people like the applicant – were safe or 
unsafe  in  custody  among  other  detained  persons,  many  of  whom  had  come  from  countries  with 
widespread cultural or religious prejudice against such persons. The execution of that judgment is still 
pending. 
 
The O.M. v. Hungary (no. 9912/15) case dates back to June 2014, when O.M had arrived in 
Hungary, where he was apprehended and subsequently applied for asylum. On 25 June 2014, 
the Office of Immigration and Nationality ordered for the applicant to be detained, referring to 
the  fact  that  his  identity  and  nationality  had  not  yet  been  clarified  and  to  the  risk  of 
absconding. The necessity of determining an illegally arriving migrant’s identity is of crucial 
interest, regardless of the vulnerability of the third-country national. The crucial importance of 
this  requirement  was  reinforced  by  experiencing  uncontrolled  flows  arriving  in  2015,  when 
people involved in terrorist activities also made use of this. Consequently, the simple fact of 
vulnerability should not exempt a migrant from cooperating with the authorities in order to 
clarify his/her  
 
 
 
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identity, and therefore restriction of movement should be allowed, while the special needs of 
vulnerable persons should be respected. 
 
It is important to highlight that the Hungarian authorities are in a constant dialogue with the 
Council  of  Europe  regarding  this  issue  and  in  general  the  execution  of  ECtHR  judgments. 
However, it must be born in mind that the ECtHR referred to the need to have special regard 
to the special needs of LGBT people like the applicant only in obiter dictum, having no effect on 
the  outcome  of  the  judgment  finding  that  in  the  absence  of  a  specific  and  concrete  legal 
obligation  which  the  applicant  failed  to  satisfy,  Article  5  (1)  (b)  of  the  Convention  cannot 
convincingly serve as a legal basis for his asylum detention (irrespective of his being LGBT or 
not).  Otherwise  the  Court  should  have  taken  into  account  that  the  applicant’s  LGBT  status 
does not pertain to the issue of grounds for his detention but to the issue of circumstances of 
his  detention  (under  Article  3  of  the  ECHR)  in  respect  of  which  the  applicant  had  not 
complained either to the Hungarian authorities or to the Court.  
 
The  decision  in  this  one  particular  case  does  not  mean  that  systematic  flaws  exist  in  the 
practice of Hungary. 
 
The situation of unaccompanied minors 
 
(66)
 On 12-16 June 2017, the Special Representative of the Secretary General of the Council of Europe 
on migration and refugees visited Serbia and two transit zones in Hungary. In his report, the  Special 
Representative  stated  that  violent  pushbacks  of  migrants  and  refugees  from  Hungary  to  Serbia  raise 
concerns under Articles 2 (the right to life) and 3 (prohibition of torture) of the European Convention 
on  Human  Rights  (ECHR).  The  Special  Representative  also  noted  that  the  restrictive  practices  of 
admission of asylum seekers into the transit zones of Röszke and Tompa often make asylum-seekers look 
for illegal ways of crossing the border, having to resort to smugglers and traffickers with all the risks 
that this entails. He indicated that the asylum procedures, which are conducted in the transit zones, lack 
adequate safeguards to protect asylum seekers against refoulement to countries where they run the risk 
of being subjected to treatment contrary to Articles 2 and 3 of the ECHR. The Special Representative 
concluded that it is necessary that the Hungarian legislation and practices are brought in line with the 
requirements of the ECHR. The
 Special Representative made several recommendations, including a call 
on  the  Hungarian  authorities  to  take  the  necessary  measures,  including  by
  reviewing  the  relevant 
legislative framework and changing relevant practices, to ensure that all foreign nationals arriving at 
the  border  or  who  are  on  Hungarian  territory  are  not  deterred  from  making  an  application  for 
international protection. On 5-7 July 2017 a delegation of the Council of Europe Lanzarote Committee 
(Committee  of  the  Parties  to  the  Council of Europe  Convention  on  the  protection  of  children  against 
sexual  exploitation  and  sexual  abuse)  also  visited  two  transit  zones  and  made  a  number  of 
recommendations,  including  a  call  to  treat  all  persons  under  the  age  of  18  years  of  age  as  children 
without  discrimination  on  the  ground  of  their  age,  to  ensure  that  all  children  under  Hungarian 
jurisdiction  are  protected  against  sexual  exploitation  and  abuse,  and  to  systematically  place  them  in 
mainstream child protection institutions in order to prevent possible sexual exploitation or sexual abuse 
against them by adults and adolescents in the transit zones. On 18-20 December 2017, a delegation of 

 
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the  Council  of  Europe  Group  of  Experts  on  Action  against  Trafficking  in  Human  Beings  (GRETA) 
visited Hungary, including two transit zones, and concluded that a transit zone, which is effectively a 
place of deprivation of liberty, cannot be considered as appropriate and safe accommodation for victims 
of trafficking. It called on the Hungarian authorities to adopt a legal framework for the identification of 
victims of human trafficking among third-country nationals who were not legally resident and to step 
up  its  procedures  for  identifying  victims  of  such  trafficking  among  asylum  seekers  and  irregular 
migrants. As of 1 January 2018, additional regulations were introduced favouring minors in general 
and  unaccompanied  minors  in  specific;  among  others  a  specific  curriculum  was  developed  for  minor 
asylum seekers. ECRI mentioned in its conclusions on the implementation of the recommendations in 
respect  of  Hungary,  published  on  15  May  2018,  that  while  acknowledging  that  Hungary  has  faced 
enormous  challenges  following  the  massive  arrivals  of  migrants  and  refugees,  it  is  appalled  at  the 
measures  taken  in  response  and  the  serious  deterioration  in  the  situation  since  its  fifth  report.  The 
authorities should, as a matter of urgency, end detention in transit zones, particularly for families with 
children and all unaccompanied minors. 
 
First,  it  should  be  stated  that  this  recital  of  the  reasoned  proposal  raises  many  and  very 
complex  issues.  It  should  be  also  noted  that  the  time  these  concerns  refer  to  was  when 
Hungary faced enormous challenges following massive arrivals of migrants and refugees. In 
2015,  Hungary  was  the  second  European  Union  country,  behind  Greece,  to  apprehend 
irregular migrants at its external borders with 411,515 recorded crossings. For example, during 
the  months  of  June,  July,  and  August  2015,  the  average  number  of  registered  arrivals  in 
Hungary increased by 447% to 1,500 person/day. The comments on the concerns raised in this 
recital will be long as they require factual explanation of the situations. 
 
In the course of establishing the transit zones, Hungary paid special attention to the needs of 
different  age  and  social  groups.  Besides  separated  placement,  the  safety  of  children  is  also 
secured by the 24/7 presence of a social worker in the separate accommodation facilities for 
both families and unaccompanied minors. In addition, continuous security service and CCTV 
video surveillance system operate in the transit zones to ensure the prevention of any kind of 
violence,  sexual  exploitation  or  abuse.  The  CCTV  video  surveillance  system  monitors, 
however,  only  the  community  areas.  Regarding  the  visit  of  the  Lanzarote  Committee,  it  is 
important to stress that according to their report published in 2018,41 the delegation did not 
identify  any  sign  proving  that  migrant  children  placed  in  the  transit  zones  were  victims  of 
sexual exploitation or abuse. Experts of the authorities immediately start identifying potential 
victims  of  sexual  exploitation  and  abuse.  If  the  medical  staff  carrying  out  the  examination 
experiences  
 
 
                                                           
41 https://rm.coe.int/special-report-further-to-a-visit-undertaken-by-a-delegation-of-the-la/1680784275 
 
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signs of previous sexual exploitation or the applicant makes such a report, both the medical 
staff and the asylum authority can take the necessary action. The police are responsible for the 
guarding  of  transit  zones,  and  no  complaints  have  been  received  because  of  sexual 
exploitation  either  by  the  authorities  or  by  the  court  from  civil  organisations  present  in  the 
transit zone. The Hungarian authorities, with human dignity in mind, are developing the most 
optimal  placement  for  asylum  seekers  in  transit  zones.  Nevertheless,  the  Hungarian 
Authorities  have  an  ongoing  dialogue  regarding  the  issue  with  the  Lanzarote  Committee 
concerning the implementation of its recommendations. 
 
The  Ministry  of  Justice  has  a  strong  role  in  the  education  and  training  of  the  personnel  of 
Hungarian  ministries  in  this  regard.  On  27  July  2017,  the  Ministry  of  Justice  orgainsed  an 
extensive  training  on  the  use  of  the  online-based  Identification,  Assistance  and  Support 
Service for Victims of Trafficking in Human Beings for 40 civil servants of the Budapest and 
County Governmental Offices. In April 2018, the Ministry of Justice organised training courses 
for  victim  support  officers,  probation  officers  and  legal  aid  officers,  with  the  focus  on  the 
identification  of  human  trafficking  and  its  practical  aspects.  232  victim  support  officers,  188 
probation  officers  and  48  legal  aid  officers  attended  this  training  course.  On  20  July  2018,  a 
training course for new Hungarian consuls on the use of the EKAT system (in English: Online-
based  Identification,  Assistance  and  Support  Service  for  Victims  of  Trafficking  in  Human 
Beings) as well as on the support services available for victims of trafficking in human beings 
was organised by the Ministry of Interior. In October 2018, the Ministry of Justice organised 
training courses on the use of the online-based Identification, Assistance and Support Service 
for  Victims  of  Trafficking  in  Human Beings  for  75  police  officers  in total.  In  the  Autumn  of 
2018,  the  Ministry  of  Justice  published  a  detailed  information  note  on  the  identification  of 
human  trafficking  for  civilian  guards.  The  aim  of  these  training  courses  was  to  prepare  the 
staff  for  the  successful  identification  of  victims  of  human  trafficking  (partially  sexual 
exploitation) and to increase the awareness of those who are more likely to be in contact with 
such  persons  during  their  day-to-day  work.  Moreover,  National  Directorate-General  for 
Aliens  Policing  (formerly  Immigration  and  Asylum  Office)  staff  must  participate  in  this 
training  as  well,  in  order  to  carry  out  more  effectively  their  duties  set  out  by  Government 
Decree  No.  354/2012.  (XII.13)  on  the  identification  order  of  victims  of  trafficking  in  human 
beings. In addition, a summary of relevant knowledge has been prepared and handed out for 
the  staff.  The  National  Directorate-General  for  Aliens  Policing  started  cooperation  with  the 
International  Organisation  for  Migration  (IOM)  in  order  to  provide  special  training  for  the 
personnel of the transit zones on the rights of the child, particularly who are affected by the 
migration crisis, and also trafficking in human beings. 
 
Police  personnel  serving  in  the  transit  zone  have  participated  in  psychological,  tactical  and 
intercultural  training  that  greatly  contributes  to  the  recognition  and  proper  handling  of 
vulnerable persons and their situations. The constantly provided adequate briefing of  
 
 
 
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the  officials  carrying  out  their  duties  in  the  transit  zone  contains  the  requirements  of 
performing  tasks  in  a  multicultural  environment  and  the  instructions  for  appropriate 
behaviour in such an environment. Unaccompanied minors between the age of 14 and 18 are 
also placed in the transit zones during a mass immigration crisis for the time of the asylum 
procedure. Five meals a day for those between the age of 14 and 18, as well as their clothing, 
health care, education, and religious practice are also provided in the transit zones. Children 
receive half a litre of milk or equivalent dairy products and fruits per day. Their supervision is 
provided  by  social  workers  who  are  present  24  hours  a  day.  In  the  case  of  unaccompanied 
minors  under  the  age  of  14,  the  asylum  authority  proceeds  in  accordance  with  the  general 
rules  and  at  the  same  time  seeks  the  child  protection  authority  for  the  appointment  of  a 
guardian. Unaccompanied minors  under the age of 14 are placed in special care institutions 
inside the country where they get five meals a day. 
 
In September 2018, a social worker from each of the transit zones of Röszke and Tompa and an 
employee  of  the  Litigation  Unit  of  the  Immigration  and  Asylum  Office  (now:  National 
Directorate-General for Aliens Policing) took part in the training of the IOM on health related 
issues concerning refugees. This was the first part of the IOM’s project, within the framework 
of  which  the  training  of  the  social  workers  of  the  National  Directorate-General  for  Aliens 
Policing can take place in 2019. 
 
In the case of minors between the ages of 14 and 18, the best interest of the child is to provide 
them  the  possibility  to  be  able  to  fully  exercise  their  rights  during  the  asylum  procedure. 
Given that minors between 14 and 18 years of age have legal and procedural capacity in the 
asylum  procedure,  they  may  exercise  their  rights  and  shall  fulfil  their  obligations  on  their 
own.  Due  to  their  age,  however,  involvement  of  a  legal  representative  or,  in  the  case  of  an 
unaccompanied minor, appointment of a guardian provides further procedural guarantees in 
accordance with national law. 
 
In our view, the separation of unaccompanied minors under the age of 14 from those between 
the ages of 14 and 18 and the placement of the latter group in the transit zone protects them 
against sexual exploitation and abuse. The children who are the most exposed to exploitation 
are the children on route and those who can leave the open child protection facilities on their 
own (between 14 to 18 years of age). 
 
In the framework of the child protection professional service, and under the Child Protection 
Act, unaccompanied minors are also provided with full home care in accordance with the UN 
Convention  on  the  Rights  of  the  Child.  This  provision  includes,  among  other  things,  the 
provision  of  access  to  basic  health  care,  special  care,  education,  development,  psychological 
support, access to useful and cultural leisure time, in addition to providing accommodation, 
meals, pocket money and clothing at the same level as for children of Hungarian nationality, 
but taking cultural and religious differences into account, for example concerning meals. 
 
 
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According  to  the  statutory  provisions,  the  Károlyi  István  Children's  Centre  (hereinafter 
referred  to  as  Children's  Centre),  which  provides  home-care  services  for  children,  provided 
psychosocial and psychotherapeutic assistance on several occasions per week, carried out by 
the  institution's  clinical  psychologists  and  by  psychiatrists  and  psychologists  coming  from 
charitable organisations. 
 
During children's reception at the Children's Centre the status of the child is assessed in order 
to identify whether they need assistance and also the children themselves can indicate if they 
need any special care. 
 
The Government is aiming to replace all outdated, large-capacity children's home institutions 
with small, family-oriented, child-centered residential homes. If the replacement of the Károlyi 
István  Children's  Center  takes  place  within  this  framework,  the  care  for  unaccompanied 
minors and aftercare of young adults with migrant background is expected to take place in a 
smaller home-based institution, but with the same standard and professional content. 
 
The requirements of the Asylum Procedures Directive are fully implemented in the Hungarian 
system since special guarantees apply to unaccompanied minors requiring special treatment: 
minors  of  14  to  18  years  of  age  are  placed  in  a  special  block  for  minors,  and  their  legal 
representation and the secondment of ad hoc guardians is further ensured. 
 
In addition, unaccompanied minors in transit zones can continuously rely on the presence of 
social workers and psychological and psychiatric professional services and counselling. With 
the  support  of  the  Asylum,  Migration  and  Integration  Fund,  the  Hungarian  State  provides 
special services to unaccompanied minors, in the framework of a project (e.g. games related to 
children's  leisure  time,  tools  to  keep  them  occupied,  interpretation  services  in  multiple 
languages, especially for everyday communication).  
 
Hungarian law fully provides that a minor applicant may use his or her mother tongue or the 
language he or she understands in an oral and written manner during the asylum procedure. 
In  addition,  the  asylum  authority  must  inform  the  applicant  in  writing  of  the  procedural 
rights, obligations and legal consequences of the breach of the obligation, at the same time as 
the  application  is  filed.  The  guarantee  of  the  information  is  that  the  information  and  its 
acknowledgment  must  be  recorded,  but  also  that  the  representative  of  the  UNHCR  may 
participate  in  the  asylum  procedure.  As  from  1  January  2018,  additional  regulations  were 
introduced by Hungary favouring minors in general and unaccompanied minors in specific. 
Among  others,  the  asylum  interviewer  of  minors  must  have  the  necessary  knowledge  and 
training  for  interviewing  minors,  meaning  that  the  interviewer  must  have  the  quality  of 
inspiring confidence and provide a child- 
 
 
 
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friendly atmosphere, finding the perfect, professional interpreter who has relevant practice in 
communicating  with  children.  Although  social  legislation  does  not  include  a  taxable  list  of 
tasks to be carried out by social workers, the relevant internal measure includes the provision 
of social care by the social workers. Many leisure activities are organised for both adults and 
children. Sports equipment, as well as, outdoor games is also available for applicants. There is 
also  a  curriculum-related  education  for  children  in  kindergarten  and  school  system,  where 
they  are  introduced  to  European  and  Hungarian  culture.  There  is  also  a  large-screen 
television,  DVD  player,  and  satellite  broadcasting  equipment  that  can  be  used  primarily  for 
receiving  channels  of  origin  of  asylum  seekers.  Wi-Fi  service  is  provided  in  the  zones,  and 
their  phones  can  be  held  by  the  occupants  themselves,  so  contact  is  also  provided.  Wi-Fi 
service can be used by the applicants with their own devices without restriction. 
 
The access to education is  also provided for minor asylum-seekers of mandatory school age 
according  to  Act  CXC  of  2011  on  National  Public  Education,  carried  out  by  Hungarian 
educational  authorities  under  the  guidance  of  the  Ministry  of  Human  Capacities.  A  specific 
curriculum was developed for the minor asylum seekers staying in the transit zones, and as of 
the  beginning  of  September  2017,  education  is  provided  according  to  this  curriculum  for 
minors aged between 6 and 16 years, and if the child wishes, even up to their 18 years of age, 
by competent and specially trained teachers. In the case of Tompa Transit zone the teachers 
are  provided  by  the  Kiskőrös  Education  District,  in  the  Röszke  Transit  zone,  by  the  Szeged 
Education  District,  while  the  educational  materials  were  compiled  by  the  experts  of  the 
Ministry of Human Capacities. The educational programme and teaching materials created by 
the  experts  of  the  Eszterházy  Károly  University  Institute  for  Educational  Research  and 
Development  are  mostly  targeted  at  the  development  of  skills,  with  a  special  focus  on  the 
areas of language, communicative, cooperative and cognitive competences, as the number and 
age-composition  of  the  target  groups  frequently  changes.  Participation  is  compulsory  for 
children aged between 6 and 16 years. At the same time, children aged 16 and over are also 
allowed  to  attend  education.  Depending  on  the  number  of  pupils,  the  Educational  District 
Centres regularly review the required number of teachers. In order to facilitate participation in 
education,  the  asylum  authority  ensures  the  material  conditions  of  education  during  the 
asylum  procedure  for  those  seeking  the  recognition  under  the  Act  on  National  Public 
Education.  In  the  transit  zones,  education  is  provided  by  community  spaces  in  the  sectors. 
Equipment for children is available for education, as provided by the Asylum Authority, as 
well as stationery and magnetic drawing boards, among the tools requested by the trainers. In 
addition, 8 laptops and 8 projectors, 8 radio cd players, in the transit zone serve education. 
 
The procedure in the transit zone is in accordance with the Qualification Directive. As regards 
procedural  provisions,  the  Asylum  Procedures  Directive  allows  the  possibility  for  Member 
States to carry out the procedures in facilities set up along the borders or in  
 
 
 
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facilities of their choice. The need for effectively stemming illegal migration requires that those 
eligible for asylum and those who are not should be divided before entering the territory of 
the EU, therefore the Hungarian practice proves to be the only efficient procedural approach 
to  tackling  the  problem.  With  regard  to  the  non-refoulement  principle,  it  should  be  pointed 
out that in case of a possible chain refoulement, the applicants would be returned by Serbia to 
another  safe  EU  candidate  country,  so  that  the  non-refoulement  principle  is  applied  and 
respected in all cases when such procedures are carried out. 
 
During  the  placement  in  the  transit  zones,  the  belonging  to  ethnic,  national,  religious  and 
other groups is maximally taken into consideration. We note that the transit zones criticized 
by  court  judgements  in  2015  and  2016  differ  from  the  ones  which  function  currently. 
Following several changes made in relation to the transit zones in 2017, especially concerning 
the reception conditions, at present such violation of rights could not be determined. 
 
If an applicant suffers any kind of atrocity in the transit zones due to cultural differences or 
their belonging to a certain social group, then the responsible authority acts without delay in 
order to protect the rights of the applicant from violation. A separate sector is established for 
families  and  minors,  while  the  placement  of  single  men  is  carried  out  with  regard  to  their 
religious,  cultural  and  national  diversity.  Special  conditions  apply  for  persons  with  special 
needs  during  the  period  of  the  asylum  detention.  This  includes  members  of  all  kinds  of 
minority groups, including LGBT people. 
 
We refuse the use of expressions such as „closed facility” and place of „detention” regarding 
transit zones. Any asylum seeker is free to leave the transit zone in the direction of Serbia at 
any time, even without withdrawing their applications. For this reason, we do not agree with 
the  conclusion  that  the  transit  zone  „is  effectively  a  place  of  deprivation  of  liberty”. 
Concerning GRETA's recommendation on the assistance of third-country national victims of 
trafficking,  Hungary's  next  national  counter-trafficking  strategy  is  currently  under 
development, and we will make sure to consider the recommendations proposed by GRETA, 
as  well  as  the  US  State  Department's  TIP  Office.  It  should  also  be  mentioned  that  since  1 
January  2013  special  rules  apply  in  Hungary  to  the  identification  of  victims  of  human 
trafficking  laid  down  by  Government  Regulation  No.  354/2012.  (XII.13).  According  to  this 
regulation the police, the labour authority, the aliens police and the asylum authority inter alia 
shall perform tasks associated with the identification of victims of trafficking in human beings. 
 
Hungary  has  been  fulfilling  its  legal  obligations  under  the  Treaty,  protecting  the  external 
Schengen  borders  of  the  European  Union.  As  a  Member  State  with  an  external  border,  we 
must  also  comply  with  our  obligations  to  register  data  pursuant  to  primary  EU  legislation. 
Therefore, we are positive that the measures taken were necessary and  
 
 
 
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proportionate  given  that  since  2015  mass  immigration  has  seriously  affected  the  country's 
internal  security.  It  should  also  be  emphasized  that  Article  72  TFEU  provides  that,  in  such 
cases, actions may be taken by way of derogation from EU law, in respect of which Hungary 
has taken appropriate measures to safeguard its own and the EU’s internal security. 
 
(67) In mid-August 2018, the immigration authorities stopped giving food to adult asylum seekers who 
were  challenging  inadmissibility  decisions  in  court.  Several  asylum  seekers  had  to  seek  interim 
measures from the ECtHR to start receiving meals. The ECtHR granted interim measures in two cases 
on  10  August  2018  and  in  a  third  case  on  16  August  2018  and  ordered  the  provision  of  food  to  the 
applicants. The Hungarian authorities have complied with the rulings. 
 
Further to the European Commission’s request for information regarding this issue, Hungary 
confirmed  in  its  reply  letter  of  28  September  2018  that  food  is  automatically  provided  to  all 
people residing in the transit zones until the final examination of their asylum application and 
they also have access to food at their expense even after the final negative decisions are made 
with regard to their asylum requests. On 25 July the Commission launched an infringement 
case sending a formal notice to Hungary and giving one month to answer. The reply was sent 
on 26 August 2019. 
 
According  to  the  Hungarian  Government,  the  placement  of  persons  in  a  tranzit  area  as  a 
designated  mandatory  place  of  residence  does  not  constitute  de  facto  detention  under  the 
relevant  case  law  of  the  ECtHR  and  of  the  Court  of  Justice  and  Reception  Directive, 
consequently Recital 17 of the Return Directive, and Article 16 of the Charter of Fundamental 
Rights, read in the light of Article 4 thereof does not apply. With regard to persons awaiting 
expulsion,  Article  14  of  the  Return  Directive  expressly  mentions  the  safeguards  to  be 
guaranteed.  That  Article  does  not  explicitly  mention  nutrition.  Accordingly,  the  Hungarian 
authorities have no obligation under EU law to give food to persons subject to expulsion.  
 
Nevertheless, in accordance with the Directive, the authorities take care of the special needs of 
vulnerable people by providing basic health care and emergency care, as well as free and full 
catering  for  minors,  pregnant  and  nursing  mothers  and  other  persons  requiring  special 
treatment. 
 
It must be emphasized that following the closure of the asylum procedure the expelled have 
unlimited access to food at their expense, with the assistance of social workers in the transit 
zone, or leaving the transit zone. 
 
Thus, the claim that the Hungarian authorities would have any obligation to provide catering 
after the final closure of the asylum procedure is not substantiated.  
 
 
 
 
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Violation of the applicants’ right to liberty and security (Ilias and Ahmed v. Hungary) 
 
(68) In its judgment of 14 March 2017, Ilias and Ahmed v. Hungary, the ECtHR found that there had 
been a violation of the applicants’ right to liberty and security. The ECtHR also found that there had 
been  a  violation  of  the  prohibition  of  inhuman  or  degrading  treatment  in  respect  of  the  applicants’ 
expulsion to Serbia, as well as a violation of the right to an effective remedy in respect of the conditions 
of detention at the Röszke transit zone. The case is currently pending before the Grand Chamber of the 
ECtHR. 
 
The ECtHR found violation of rights of two Bangladeshi nationals who requested asylum in 
September 2015 in Hungary who were accommodated in the Röszke Transit Zone during the 
asylum  proceedings  (23  days)  which  they  were  not  allowed  to  leave  in  the  direction  of 
Hungary and whose asylum application was declared inadmissible because Serbia was found 
to be a safe third country for them. The Court found that the applicants had been deprived of 
their liberty in violation of Article 5 of the Convention (without appropriate legal ground and 
without judicial review) and that their refoulement to Serbia placing them at the risk of chain-
refoulement to Greece and the irregularities of the asylum-proceedings resulted in a violation 
of  Article  3.  The  Court  also  found  that  the  material  conditions  of  reception  in  the  Röszke 
Transit  Zone  were  not  in  violation  of  Article  3  but  a  lack  of  domestic  remedy  in  respect  of 
these complaints was in breach of Article 13. 
 
On 18 September 2017 a Panel of five judges of the ECtHR accepted the Government’s request 
that the case be referred to the Grand Chamber. The Government argued that the case raised 
serious  issues  of  general  importance  affecting  the  interpretation  and  application  of  the 
Convention and the legal order of several High Contracting Parties, and posing serious social 
challenges. The Government presented in their Memorial submitted on 15 December 2017 to 
the Grand Chamber that global migration is currently based on a purported right to asylum-
shopping encouraged by an implicit recognition of that right by the jurisprudence of the Court 
contrary  to  the  explicitly  reiterated  principles  in  the  Court’s  jurisprudence  recognising  the 
States’ right to control the entry and stay of aliens on their territory.  
 
The Chamber’s interpretation of Articles 3 and 5 of the Convention was based on the implicit 
recognition of the right to asylum-shopping whereas the Grand Chamber should clarify that 
no  such  right  is  recognised  by  international  law,  including  the  Convention  and  should 
interpret the requirements of Articles 3 and 5 accordingly. The applicants were not deprived 
of their personal liberty during their stay in the Röszke Transit Zone; therefore, Article 5 of the 
Convention is not applicable in their case. They entered the transit zone of their own, free will 
and were free to leave any time in the direction of Serbia.  
 
In  contrast  to  the  case  of  Amuur  v.  France  (no.  19776/92,  judgment  of  25  June  1996),  the 
applicants’ return to Serbia did not require negotiations between the Hungarian and Serbian 
authorities and there are no financial and/or practical obstacles for any asylum applicants to 
leave  the  border  transit  zones  towards  Serbia.  Furthermore,  in  finding  that  the  applicants’ 
 
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confinement in the transit zone amounted to a de facto deprivation of liberty, the Chamber has 
failed  to  distinguish  the  present  case  from  the  case  of  Riad  and  Idiab  v.  Belgium  (nos. 
29787/03 and 29810/03, § 68, 24 January 2008) in which the applicants were confined in the 
transit  zone  not  upon  their  arrival  in  the  country  but  more  than  one  month  later,  after 
decisions had been given ordering their release. The applicants in that case were placed in the 
transit  zone  by  the  will  and  the  actions  of  the  authorities,  while  in  the  present  case  no 
Hungarian authority compelled the applicants to enter the transit zone. 
 
Third Party submissions were presented by Bulgaria, Poland and the Russian Federation, as 
well  as  the  UNHCR,  NGOs  and  scholars  of  international  law.  The  Grand  Chamber  held  a 
hearing on 18 April 2018 and it might deliver its judgment by the end of 2019 or in the first 
term of 2020. 
 
(69)  On 14 March 2018, Ahmed H., a Syrian resident in Cyprus who had tried to help his family flee 
Syria and cross the Serbian-Hungarian border in September 2015, was sentenced by a Hungarian court 
to 7 years' imprisonment and 10 years expulsion from the country on the basis of charges of ‘terrorist 
acts’, raising the issue of proper application of the laws against terrorism in Hungary, as well as the 
right to a fair trial. 
 
It is important to highlight the fact that at the time of the reasoned proposal the judgment in 
question  was not  final yet,  it  was  delivered  by  a  court  of  first  instance  as  a  result  of  retrial, 
which was ordered by the court of second instance. It is also important that Ahmed H. was 
charged  not  only  with  committing  ‘terrorist  acts’  but  also  with  the  ‘illegal  crossing  of  the 
border  fence  by  participating  in  civil  disturbance’.  The  first  criminal  act  is  punishable  by 
imprisonment  from  ten  to  twenty  years,  while  the  latter  criminal  act  is  punishable  by 
imprisonment  from  one  to  five  years.  Furthermore,  it  is  unclear  why  the  reasoned  proposal 
states that the case raised the issue of the right to  a fair trial, as there is no information that 
would  support  any  concerns  regarding  the  proceedings  of  the  courts  dealing  with  the  case. 
Even more so, Ahmed H. could practice his right to appeal and as a result, on 20 September 
2018  the  Regional  Court  of  Appeals  of  Szeged  sentenced  him  to  five  years'  imprisonment, 
therefore reducing the length of imprisonment compared to the sentence of the court of first 
instance.  The  court  of  second  instance  in  its  sentence  stated  that  Ahmed  H.  carried  out  a 
terrorist  act,  since  he  was  using  force  for  trying  to  make  a  state  body,  the  police,  open  the 
border. 
 
On  January  19,  2019, Ahmed  H.  served  two-thirds  of  his  five-year  sentence  imposed, under 
which he could be released on parole. In order to obtain the necessary travel  
 
 
 
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documents and to organize the removal, the Nyírbátor District Court extended the detention 
for sixty days. On 1 February 2019, the Budapest-Capital Regional Court dismissed the action 
brought  by  Ahmed  H.  against  the  Cabinet  Office  of  the  Prime  Minister  for  violation  of  his 
right  to  privacy,  in  which Ahmed  H.  objected  to  him  being mentioned  in  the  2017 National 
Consultation Questionnaire. Although he was expelled from Hungary, he still remains in the 
country, as despite countless earlier criticism searching to establish his innocence, there is no 
country who would take him over from the Hungarian authorities. 
 
Mandatory relocation of asylum seekers 
 
(70)  In its judgment of 6 September 2017 in Case C-643/15 and C-647/15, the Court of Justice of the 
European Union dismissed in their entirety the actions brought by Slovakia and Hungary against the 
provisional  mechanism  for  the  mandatory  relocation  of  asylum  seekers  in  accordance  with  Council 
Decision (EU) 2015/1601. However, since that judgment, Hungary has not complied with the Decision. 
On 7 December 2017, the Commission decided to refer the Czech Republic, Hungary and Poland to the 
Court of Justice of the European Union for non-compliance with their legal obligations on relocation. 
 
Regarding this point, we still uphold the position that had already been declared during the 
infringement procedures and before the Court of Justice of the European Union. 
 
According  to  Article  13(2)  of  Council  Decision  (EU)  2015/1601,  it  ceased  to  apply  on  26 
September  2017  as  expressly  reiterated  by  the  Court  of  Justice  in  its  judgement  in  Case  C-
643/15  and  C-647/15.  The  Hungarian  Government,  together  with  the  governments  of  the 
other Member States under review (the Czech Republic and Poland), therefore claims that the 
action  of  the  Commission  has  become  devoid  of  purpose  and  should  be  rejected  as 
inadmissible. 
 
The  infringement  procedure  in  this  case  is  pending  before  the  Court  of  Justice.  The  hearing 
took place on 15 May 2019. Following the Advocate General’s Opinion, expected early autumn 
of 2019, the judgment is likely to be delivered at the earliest in the end of 2019. 
 
Infringement procedure regarding Hungarian asylum legislation 
 
(71)  On  7  December  2017,  the  Commission  decided  to  move  forward  on  the  infringement  procedure 
against  Hungary  concerning  its  asylum  legislation  by  sending  a  reasoned  opinion.  The  Commission 
considers  that  the  Hungarian  legislation  does  not  comply  with  Union  law,  in  particular  Directives 
2013/32/EU, 2008/115/EC and 2013/33/EU of the European Parliament and of the Council and several 
provisions of the Charter.
 On 19 July 2018, the Commission decided to refer Hungary to the Court of 
Justice for noncompliance of its asylum and return legislation with Union law. 
 
It should be highlighted that the Hungarian Government is in continuous dialogue with the 
Commission  in  all  EU  Pilot  and  infringement  procedures  in  order  to  take  into  account  the 
 
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Commission’s concerns  to  the  fullest  extent.  This  open  and constant dialogue  takes  place  in 
the pending 2015/2201 infringement procedure as well, launched by the Commission in 2015. 
 
By  launching  this  infringement  procedure  the  Commission  assumed  that  certain  rules 
governing  the  border  management  and  asylum  procedures  are  not  in  conformity  with  the 
Asylum  Procedures  Directive  and  with  Directive  2010/64/EU  therefore  it  raised  five 
questions  to  the  Hungarian  Government.  As  a  result  of  the  Hungarian  Government’s 
argumentation  the  Commission  accepted  two  answers  (concerning  the  right  to  personal 
hearing of the applicant in court procedures and the right to translation) to be satisfactory out 
of the five questions.  
 
The Commission awaited 16 months after the first phase of the Article 258 TFEU procedure 
and  only  went  on  to  continue  the  procedure  when  Hungary,  as  a  consequence  of  the  crisis 
situation caused by mass immigration, introduced several changes in the rules applicable for 
border  management  and  for  asylum  procedures.  In  its  additional  formal  notice  sent  in May 
2017  the  Commission  raised  eight  new  questions  extending  the  scope  of  the  infringement 
procedure  to  the  Reception  Conditions  Directive  and  to  the  Return  Directive  as  well  as  to 
Articles  of  the  EU  Charter  of  Fundamental  Rights.  The  Hungarian  Government  kept  the 
Commission updated as regards the steps being taken in the meantime and as a result of the 
continuous  dialogue  the  Commission  accepted  the  Government’s  position  in  four  further 
questions  and  did  not  continue  the  procedure  in  this  respect.  As  regards  the  remaining 
disputed issues repeated in the reasoned opinion, the Hungarian Government firmly believes 
that the rules are in conformity with the applicable EU law. Even so, the Commission referred 
Hungary to the Court of Justice of the EU on 19 July 2018 for failure to fully comply with these 
directives (case C-808/18).  
 
As to the condition which requires Member States to allow applicants to stay on their territory 
until  a  refusal  decision  enters  into  force  (Asylum  Procedures  Directive),  the  Hungarian 
Government demonstrated in detail that this provision fully applies in Hungary. It means that 
each  and  every  applicant  is  allowed  to  stay  (remain)  in  the  transit  zone  until  the  remedy 
procedure is over or if no remedy procedure is launched until the deadline for that expires. 
 
The remaining issues in the infringement procedure relate to the measures introduced as the 
consequence  of  the  mass  immigration  situation  which  forced  the  Hungarian  Government  to 
tighten the applicable rules though still within the confines of all the relevant directives. For 
instance,  according  to  the  Asylum  Procedures  Directive  the  application  for  international 
protection can be lodged personally and at the place  
 
 
 
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determined  by  the  Member  State.  In  Hungary  the  place  for  lodging  an  application  are  the 
transit zones. Upon entering the transit zone every person is registered immediately after the 
application is made although the Directive requires three working days. Moreover, decisions 
in court proceedings on the basis of actions against rejection decisions for that reason have in 
many cases overruled the authority's decision. The fact that judgments of the authority can be 
overturned, confirmed or annulled by the courts decision also mean that the courts assess all 
the  circumstances  of  each  case.  Applicants  have  the  possibility  to  submit  an  application  for 
immediate  protection.  In  all  cases,  the  applicants  have  exercised  their  right,  and  in  all  such 
cases the courts have ordered immediate legal protection, and the asylum authority has not 
appealed against the order, although it would have been able to do so. In addition, the new 
ground for inadmissibility is in line with the provisions of the Fundamental Law of Hungary 
and the provisions of the Geneva Convention. 
 
It  must  be  highlighted  that  the  crisis  situation  caused  by  mass  immigration  is  such  a 
circumstance  in  which  Article  72  of  TFEU  entitles  Member  States  ‘to  exercise  of  the 
responsibilities  incumbent  upon  Member  States  with  regard  to  the  maintenance  of  law  and 
order and the safeguarding of internal security’, therefore the Hungarian Government believes 
that the measures challenged by the Commission in its infringement procedure do not exceed 
the limits and confines of any applicable secondary law nor the exercise of the responsibilities 
empowered  by  Article  72  of  TFEU.  Despite  the  recent  tendency  of  the  European  migration 
policy and the Commission’s suggestions to certain Member States to accelerate their asylum 
procedure, the infringement case has been referred to the Court of Justice of the EU.  
 
The  court  procedure  is  pending,  a  hearing  is  expected  to  take  place  in  the  autumn  of  2019. 
Following  the  hearing  and  the  Advocate  General’s  opinion,  the  judgment  is  expected  at  the 
earliest at the beginning of 2020. 
 
Detention of asylum applicants 
 
(72)  In  its  concluding  observations  of  5  April  2018,  the  UN  Human  Rights  Committee  expressed 
concerns that the Hungarian law adopted in March 2017, which allows for the automatic removal to 
transit zones of all asylum applicants for the duration of their asylum procedure, with the exception of 
unaccompanied children identified as being below the age of 14, does not meet the legal standards as a 
result of the lengthy and indefinite period of confinement allowed, the absence of any legal requirement 
to  promptly  examine  the  specific  conditions  of  each  affected  individual,  and  the  lack  of  procedural 
safeguards  to  meaningfully  challenge  removal  to  the  transit  zones.  The  Committee  was  particularly 
concerned  about  reports  of  the  extensive  use  of  automatic  immigration  detention  in  holding  facilities 
inside  Hungary  and  was  concerned  that  restrictions  on  personal  liberty  have  been  used  as  a  general 
deterrent against unlawful entry rather than in response to an individualised determination of risk. In 
addition, the Committee was concerned about allegations of poor conditions in some holding facilities. It 
noted  with  concern  the  push-back  law,  which  was  first  introduced  in  June  2016,  enabling  summary 
expulsion by the police of anyone who crosses the border irregularly and was detained on Hungarian 
territory within 8 kilometres of the border, which was subsequently extended to the entire territory of 

 
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Hungary, and decree 191/2015 designating Serbia as a “safe third country” allowing for push-backs at 
Hungary’s border with Serbia. The Committee noted with concern reports that push-backs have been 
applied indiscriminately and that individuals subjected to this measure have very limited opportunity to 
submit  an  asylum  application  or  right  to  appeal.  It  also  noted  with  concern  reports  of  collective  and 
violent expulsions, including allegations of heavy beatings, attacks by police dogs and shootings with 
rubber  bullets,  resulting  in  severe  injuries  and,  at  least  in  one  case,  in  the  loss  of  life  of  an  asylum 
seeker.  It  was  also  concerned  about  reports  that  the  age  assessment  of  child  asylum  seekers  and 
unaccompanied  minors  conducted  in  the  transit  zones  is  inadequate,  relies  heavily  on  visual 
examination by an expert and is  inaccurate and about reports alleging the lack of adequate access by 
such asylum seekers to education, social and psychological services and legal aid. According to the new 
proposal  for  a  regulation  of  the  European  Parliament  and  of  the  Council  establishing  a  common 
procedure  for  international  protection  in  the  Union  and  repealing  Directive  2013/32/EU  the  medical 
age assessment will be a measure of a last resort. 
 
In  accordance  with  the  provisions  of  the  1951  Geneva  Refugee  Convention  refugees  have 
duties  towards  the  country  in  which  they  find  themselves,  which  require  in  particular 
conforming to its laws and regulations, as well as to the measures taken for the maintenance of 
public  order.  The  asylum  applicants  enter  the  transit  zones  after  being  fully  informed, 
voluntarily and of their own free will, without any official constraint. 
 
Staying  in  the  transit  zone  is  based  on  the  own  decision  of  the  entering  persons,  following 
their prior and full information, and free of any official constraint. As they are free to decide 
whether  to  enter  the  transit  zone,  it  is  also  up  to  their  own  decision  whether  and  when  to 
leave. The only restriction in this regard is that they cannot enter the territory of Hungary and 
thus that of the Schengen zone until their request has been decided in their favour. Applicants 
therefore volunteer – based on the information they receive at the entry into the transit zone – 
to wait in the area determined by the asylum authority. Both the Asylum Procedures Directive 
and the Reception Conditions Directive allows Member States to provide that applicants are 
required  to  report  to  the  competent  authorities  or  to  appear  in  front  of  them  in  person  and 
they may decide on their place of residence.  
 
The term ‘transit zone’, in the current mass migration crisis situation – which pursuant to the 
effective government decree will last until 7 March 2020 – defines the location of the procedure 
rather than the type of the procedure, that is to say, asylum procedures in the transit zones are 
equally  full  value  procedures  on  the  merits  of  the  cases.  Hungarian  legislation  follows  the 
logic  of  the  Asylum  Procedure  Directive;  according  to  these  provisions  Member  States  may 
require  that  applications  for  international  protection  be  lodged  at  a  designated  location. 
Consequently, Hungary may require that applications be lodged only in transit zones making 
the  fight  against  human  smuggling  even  more  effective,  as  well  as  complying  with  its 
obligations on the protection of external borders. 
 
Moreover, they cannot be considered to be in detention since everyone who wishes to do so 
can leave the transit zone, only the entrance into the Schengen zone is not permitted until the 
 
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necessary  procedures  are  not  finished.  The  rules  on  detention  set  out  in  the  Reception 
Conditions  Directive  are  adequately  implemented  and  are  applied  by  the  Hungarian 
authorities only in circumstances when the terms and conditions for ordering such detention 
are given. 
 
In a mass migration crisis situation Article 72 of the TFEU permits Member States to exercise 
their  powers  as  regards  maintaining  public  order  and  internal  security.  In  case  of  a  mass 
migration  crisis  situation  all  applications  are  examined  on  their  merits  as  well  rather  than 
assessing  only  admissibility  or  on  the  possibility  of  accelerated  procedures.  Furthermore, 
Hungary fulfils its obligations stemming from the Schengen Border Code. Hungary, making 
use of the possibility as enshrined in the Return Directive, escorts asylum seekers, intercepted 
in the course of illegal border crossing, back to the Hungarian side of the state border. In case 
of persons captured inside the country but in connection with illegal border crossing, Hungary 
exercises its rights in line with Article 72 TFEU with a view to maintain law and order. 
 
It  is  important  to  emphasize  that,  in  accordance  with  the  provisions  of  the  Geneva 
Convention;  an  asylum  seeker  is  required  to  apply  for  international  protection  in  the  first 
country  considered  safe  for  him  or  her  and  to  cooperate  with  the  asylum  authority  of  that 
country  in  the  case  of  an  application.  Nevertheless,  a  large  number  of  applicants  openly 
undertake that their first journey from a safe country is motivated solely by economic reasons, 
the region's livelihood difficulties. In 2015 the Hungarian Government deemed it necessary to 
establish  a  national  list  of  safe  countries  of  origin  and  safe  third  countries.  Therefore, 
Government  Decree  No.  191/2015  (VII.21.)  currently  specifies  the  list  of  safe  countries  of 
origin  and  safe  third  countries.  The  insertion  of  Serbia  onto  this  list  is  fully  in  line  with 
international and EU standards: Serbia is a candidate country for the EU, its accession to the 
European  Union  is  underway.  The  European  Commission  has  not  expressed  doubts  that 
Serbia should be regarded as a safe third country. It would be nonsense if a candidate country 
would not qualify as a safe third country. Additionally, there is still no EU list determining 
safe  third  countries;  therefore,  Member  States  can  decide  in  this  area  on  their  own,  in 
accordance with EU law. It is worth underlining that one of the main tasks of the state is to 
protect  its  territory  and  punish  those  who  commit  offences  or  crimes.  Forcible  removal 
sanctions  are  set  to  protect  the  country  from  those  foreign  nationals  who  have  entered 
Hungary  illegally.  Of  course,  if  these  people  are  able  to  prove  their  right  for  international 
protection, none of these sanctions come into effect, they can enter Hungary legally. It must be 
noted that in the context of the removal,  
 
 
 
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proper identification in many cases cannot be carried out since the asylum seekers leave their 
papers behind. 
 
Reports  on  alleged  ill-treatments  are  mostly  based  on  subjective  resources  originating  from 
illegal  migrants  and  NGOs  supporting  them,  thus,  these  accounts  give  rise  to  doubts 
concerning their factual reliability. In addition, so far no court cases have been reported where 
Hungarian  border  police  officers  have  been  indicted  on  charges  of  abusing  asylum  seekers 
confirming the position of the Hungarian Government that these accusations are completely 
unjustified. 
 
As  for  the  age  assessment  of  children  there  are  medical  staffs  in  the  transit  zones  that  are 
capable of determining the age of the applicants with scientific methods rather than merely by 
visual examination. 
 
Free  legal  aid  service  is  guaranteed  for  persons  involved  in  an  asylum  procedure  who  are 
considered to be in need of legal aid, regardless of their income and financial situation. Access 
to these state-funded legal aid services is, by law, guaranteed to asylum seekers both during 
the  asylum  procedure  at  the  border  and  the  judicial  review  of  the  decision  made  in  the 
procedure.  Moreover,  staff  members  of  the  National  Directorate-General  for  Aliens  Policing 
inform asylum seekers also orally about the possibility of asking for cost-free legal aid during 
all  the  procedures  at  the  border.  If  the  asylum  seeker  opts  in  asking  for  legal  aid,  a  staff 
member  of  the  legal  aid  services  will  immediately  be  involved.  Furthermore,  in  both  transit 
zones, it is ensured for asylum seekers to submit their applications for legal aid on the spot. 
Also, the decision-making about the asylum and the legal service are provided in the transit 
zones. 
 
It  should  be  emphasised  that  merely  on  the  grounds  that  Hungary  does  not  share  the 
mainstream  immigration  policy  in  Europe  and  joins  instead  a  growing  group  of  Member 
States  that  prefers  strict  border  controls  over  the  “open  door  policy”,  it  is  completely 
inappropriate  and  false  to  propose  the  initiation  of  the  Article  7  procedure.  Hungary 
believes that European democracy demands that the admission of migrants  be dependent 
on  the  decision  of  the  Member  States  alone.  Therefore,  it  is  not  justified  to  mention  the 
elements  of  recitals  62-72  in  a  reasoned  proposal  requesting  the  Council  to  determine, 
pursuant to Article 7(1) of the Treaty on European Union, the existence of a clear risk of a 
serious breach by Hungary of the values on which the Union is founded. 
 
Economic and social rights 
 
Increasing  economic  growth  and  employment,  as  well  as  strengthening  competitiveness  are 
key priorities of the Government. In order to reach this goal, the Government has introduced 
numerous initiatives, and has set the establishment of a work-based society.  
 
 
 
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The  success  of  these  actions  is  underpinned  by  the  fact  that  Hungary  has  performed  at  or 
above the level of EU-average in 9 out of the 12 indicators of the Social Scoreboard of 2019. The 
current  3.3%  unemployment  rate  of  Hungary  (the  third  best  across  the  EU  Member  States) 
scores  among  the  lowest  in  the  EU.  Nevertheless,  the  Government  is  committed  to  further 
develop existing social standards in order to increase the well-being of the Hungarian people. 
We  refuse  the  statement  on  criminalization  of  homelessness.  Several  measures  have  been 
taken in order to provide proper care combined with social services for homeless people. In 
recent years, the total amount of funds available in tenders for institutions that provide care 
for homeless people reached 1 billion HUF. The reasoned proposal also mentions the rights of 
children in case of separation from their families. According to the Child Protection Act, the 
child must not be separated from their family solely for financial reasons. Removing children 
from a family is the ultimate tool to protect them, and the children’s upbringing in their own 
family  is  also  supported  by  benefits,  services  and  measures  specified  in  the  law.  The 
statements  of  the  reasoned  proposal  in  connection  with  the  Hungarian  strike  legislation  are 
improper  and  highly  misleading,  the  referred  strike  agreement  concluded  with  respect  to 
public  administration  has  been  in  force  since  1994.  The  Hungarian  practice  is  in  full 
compliance with the relevant international requirements. 
 
Criminalising homelessness 
 
(73)
 On 15 February 2012 and 11 December 2012, the UN Special Rapporteur on extreme poverty and 
human rights and the UN Special Rapporteur on the right to adequate housing called on Hungary to 
reconsider  legislation  allowing  local  authorities  to  punish  homelessness  and  to  uphold  the 
Constitutional  Court’s  decision  decriminalising  homelessness.  In  his  report  following  his  visit  to 
Hungary,  which  was  published  on  16  December  2014,  the  Council  of  Europe’s  Commissioner  for 
Human Rights indicated his concern at measures taken to prohibit rough sleeping and the construction 
of  huts  and  shacks,  which  have  widely  been  described  as  criminalising  homelessness  in  practice.  The 
Commissioner urged the Hungarian authorities to investigate reported cases of forced evictions without 
alternative solutions and of children being taken away from their families on the grounds of poor socio-
economic conditions. In its concluding observations of 5 April 2018, the UN Human Rights Committee 
expressed  concerns  about  state  and  local  legislation,  based  on  the  Fourth  Amendment  to  the 
Fundamental  Law,  which  designates  many  public  areas  as  out-of-bounds  for  “sleeping  rough”  and 
effectively  punishes  homelessness.  On  20  June  2018,  the  Hungarian  Parliament  adopted  the  Seventh 
amendment to the Fundamental law which forbids habitual residence in a public space. The same day, 
the  UN  Special  Rapporteur  on  the  right  to  adequate  housing  called  Hungary’s  move  to  make 
homelessness a crime cruel and incompatible with international human rights law. 
 
Hungary refuses the statement that it would criminalize homelessness: for the first time since 
the political transition of 1989, the Fundamental Law of Hungary includes a provision which 
encourages taking care of people without shelter. To list some of the Government’s actions in 
this  regard:  new  care-providing  stations  have  been  opened;  the  capacity  of  shelters  in 
Budapest  has  been  increasing;  humiliation  of  vulnerable  person(s)  has  been  qualified  as  a 
crime in the new Criminal Code (Section 225); furthermore, in recent years the total amount of 
 
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funds  available  in  tenders  for  institutions  that  provide  care  for  homeless  people  reached  1 
billion HUF. 
 
The Fundamental Law declares the provision of possibilities for a dignified living as a goal of 
the state. To reach this goal, the state shall assist, to the biggest feasible extent possible, in the 
efforts  to  avoid  and  diminish  homelessness,  as  well  as  the  efforts  to  provide  basic  liveable 
conditions.  In  accordance  with  this,  the  state  and  the  local  governments  seek  to  provide 
accommodation for everyone without shelter.  
 
Initially attention must be drawn to the fact that the State ensures the preservation of human 
dignity as well as conditions required to preserve human dignity by various means.  
 
According to Decision No. 42/2000 (IX.8.) of the Constitutional Court of Hungary one aspect 
of this obligation of the State in that it shall establish, maintain and operate a social security 
system and social security institutions in order to ensure a minimum level of benefits that is 
required  to  secure  a  minimum  livelihood.  As  it  is  highlighted  in  the  Decision,  one  of  the 
fundamental  constitutional  criteria  for  establishing  national  social  security  system  and 
institutions is the protection of human life and dignity.  
 
In  order  to  protect  the  right  to  human  life  and  dignity  the  State  shall  secure  the  basic 
preconditions of human existence. Accordingly, in the case of homelessness, the State shall be 
obliged  to  provide  support  and  shelter  for  those  in  need  in  situations  where  human  life  is 
directly threatened. The obligation of providing shelter does not correspond to guaranteeing 
the “right to have a place of residence”. Thus, the State shall only be responsible for securing a 
shelter  if  homelessness  directly  threatens  human  life.  Therefore,  only  in  the  case  of  such  an 
extreme situation is the State obliged to take care of those who themselves cannot provide for 
the fundamental preconditions of human life. 
As  held  by  the  Constitutional  Court,  “the  legislature  enjoys  relatively  great  liberty  in 
determining  the  methods  and  degrees  by  which  it  enforces  constitutionally-mandated  State 
goals and social rights. A violation of the Constitution may arise only in borderline cases when 
the enforcement of a State goal or the realisation of a protected institution or right are clearly 
rendered impossible by either interference by the State or, more frequently, by its omission. 
Apart  from  this  minimum  requirement,  there  are  no  constitutional  criteria  –  except  for  the 
violation  of  another  fundamental  right  –  to  determine  whether  or  not  legislation  serving  a 
State goal or a social right is constitutional.” 
 
 
 
 
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In  its  decision  No.  19/2019.  (VI.  18.),  the  Hungarian  Constitutional  Court  declared  that 
regulation  in  the  Act  on  Offences  regarding  the  prohibition  of  staying  habitually  on  public 
ground is not contrary to the Fundamental Law.  
The Constitutional Court pointed out that in line with the values of the Fundamental Law, no 
one shall have the right to be destitute or homeless; this state is not part of the right to human 
dignity. The Court emphasized, if the State left the individual alone without caring for him or 
her,  it  would  cause  an  injury,  since  the  right  to  human  dignity  is  seriously  violated  by  the 
marginalisation of the individual from the human society. Furthermore, the State’s obligation 
of  protecting  institutions  shall  result  from  the  Fundamental  Law.  The  State  can  fulfil  this 
obligation  by  providing  for  introducing  the  affected  persons  into  the  welfare  system.  In  the 
absence  of  cooperation  by  the  individual,  the  sanction  under  the  law  applicable  for  minor 
offences shall be the ultimate tool available for the State.  
The Constitutional Court highlighted that the condition of homelessness could be altered and 
the  State  bore  the  obligation,  stemming  from  the  Fundamental  Law,  to  help  the  people 
concerned to do so. In this regard, the State itself would violate their right to human dignity if 
it did not provide sufficient measures for homeless persons in order to help them to improve 
their situation.  
Having  said  that,  the  Constitutional  Court  stated  as  a  constitutional  requirement  that  the 
challenged sanction under the law applicable to minor offences shall only be applicable, if the 
placement  of  the  homeless  person  was  verifiably  granted  at  the  time  of  committing  the 
conduct.  In  addition,  the  authorities  applying  the  law  should  take  into  account  the 
constitutional  obligation  aimed  at  protecting  the  vulnerable,  as  well  as  the  fact  that  the 
protection  of  the  rights  of  the  affected  persons  can  only  be  granted  by  way  of  introducing 
them into the welfare system. 
 
In light of the above the modification of Article XXII of the Fundamental Law of Hungary does 
not  change  the  concept  that  Hungary  shall  strive  to  ensure  decent  housing  conditions  and 
access to public services for everyone. 
 
The Fourth Amendment of the Fundamental Law extended the scope of Article XXII by stating 
that  in  order  to  ensure  decent  living  conditions,  the  State  and  municipal  governments  shall 
strive to ensure accommodation for homeless people. 
 
Whereas  the  Seventh  Amendment  of  the  Fundamental  Law  has  introduced  the  following: 
“The State and local governments shall also contribute to creating decent housing conditions 
and  to  safeguarding  the  use  of  public  spaces  for  public  purposes  by  striving  to  ensure 
accommodation for all persons without a dwelling.” 
 
This paragraph clarifies that besides ensuring the conditions for adequate housing, the State 
does  not  support  the  improper  use  of  public  spaces,  such  as  the  use  of  public  spaces  for 
habitual residence. According to the reasoning of the Seventh Amendment using  
 
 
 
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public  spaces  as  habitual  residence  infringes  the  proper  use  of  public  spaces.  Public  spaces 
according to their functions serve public purposes, while the use of public spaces for habitual 
residence does not constitute a public purpose. The protection of public spaces guarantees that 
everyone shall enjoy the use of public spaces according to their function with no interruption 
in exercising ones fundamental rights (e.g.: right to peaceful assembly). In order to express this 
legislative  aim  paragraph  (3)  of  Article  XXII  of  the  Seventh  Amendment  introduced  the 
prohibition  of  using  public  spaces  for  habitual  residence.  Considering  that  currently  the 
number  of  available  shelter  beds  is  sufficient to  provide  accommodation  to  those  in  need,  a 
prohibition  of  habitual  residence  in  public  spaces  could  be  realistically  adopted.  A  ban  on 
sleeping  rough  is  not  without  precedent  in  Europe.  Several  other  EU  Member  States  have 
already passed certain regulations on the issue.  
 
The relevant provision of the Seventh Amendment entered into force on 15 October 2018. 
 
This measure not only restores public order but also protects the homeless. It aims to provide 
proper  care  at  homeless  shelters  for  these  people  and  prevent  them  from  freezing  on  the 
streets during winter. In 2018 the Government spent EUR 30 million (9447,4 M HUF) for social 
services for the homeless, including establishing a reserve fund for them. Hungary ensures 19 
000  accommodations  for  the  homeless,  including  daytime  warming  shelters,  doss-houses, 
transitional housing. Since the law has come into force, social services for the homeless were 
required by more than 1 700 times than in the previous years. In the coldest months shelter-
houses were used 94,9%. In the winter all kinds of institutes welcomed the homeless day and 
night.  At  these  homeless  shelters  there  are  more  than  enough  places  available  with  beds, 
heated  rooms,  warm  food,  bathing  and  washing  facilities  and  health  service  awaiting 
everyone in need. Getting in contact with the social provision system is the only chance for the 
homeless to be successfully reintegrated into the society. 
 
Non-compliance with the European Social Charter 
 
(74) The 2017 Conclusions of the European Committee of Social Rights stated that Hungary is not in 
compliance with the European Social Charter on the grounds that self-employed and domestic workers, 
as well as other categories of workers, are not protected by occupational health and safety regulations, 
that measures taken to reduce the maternal mortality have been insufficient, that the minimum amount 
of old-age pensions is inadequate, that the minimum amount of jobseeker’s aid is inadequate, that the 
maximum duration of payment of jobseeker’s allowance is too short and that the minimum amount of 
rehabilitation and invalidity benefits, in certain cases, is inadequate. The Committee also concluded that 
Hungary is not in conformity with the European Social Charter on the grounds that the level of social 
assistance paid to a single person without resources, including elderly persons, is not adequate, equal 
access to social services is not guaranteed for lawfully resident nationals of all States Parties and it has 
not been established that there is an adequate supply of housing for vulnerable families. With regard to 
trade union rights, the Committee has stated that the right of workers to paid leave is not sufficiently 
secured,  that  no  promotion  measures  have  been  taken  to  encourage  the  conclusion  of  collective 
agreements, while the protection of workers by such agreements is clearly weak in Hungary and in the 

 
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civil  service  the  right  to  call  a  strike  is  reserved  to  those  unions  which  are  parties  to  the  agreement 
concluded with the government; the criteria used to determine public servants who are denied the right 
to  strike  go  beyond  the  scope  of  the  Charter;  public  service  unions  can  only  call  a  strike  with  the 
approval of the majority of the staff concerned. 
 
The Hungarian Government is committed to further developing the existing social standards 
in order to increase the well-being of Hungarian people and as a result of that, has gained the 
citizen’s trust to govern for the third term. The current Government has introduced numerous 
initiatives for further improving Hungary’s economic growth, competitiveness, social security 
and the citizens’ well-being. The results of the national elections ensured that the Government 
has managed to find the right solutions for the citizens’ problems. 
The  assessment  that  the  Governments’  actions  since  2010  are  successful  is  supported  by  the 
fact  that  Hungary  has  performed  at  or  above  the  level  of  EU-average  in  9  out  of  the  12 
indicators of the renewed Social Scoreboard of 2019, published by the European Commission. 
 
In Hungary, Act XCIII of 1993 on Labour Safety lays down the detailed rules on establishing 
the personnel, material and organisational conditions for occupational safety and occupational 
health  in  the  interest  of  protecting  the  health  and  ability  to  work  of  persons  in  organized 
employment  and  consequently  improving  their  working  conditions,  thereby  preventing 
accidents at work and occupational diseases. The Act also defines the responsibilities, rights 
and obligations of the State, employers and employees is this regard. In order to ensure that all 
persons  working  benefit  from  the  right  to  health  and  safety  at  work,  the  Labour  Safety  Act 
states  (Section  84  Paragraph  1)  that  the  occupational  safety  and  health  authority  shall  be 
empowered  to  hold  inspections  at  any  workplaces,  without  a  special  permit.  Regarding  the 
atypical  forms  of  employment,  especially  in  the  case  of  teleworking,  the  Labour  Safety  Act 
stipulates  (Section  86/A  Paragraph  7)  that  the  occupational  safety  and  health  board  shall 
conduct  the  inspection  only  on  workdays,  between  8  a.m.  and  8  p.m.,  which  guarantees 
respect  for  private  and  family  life  and  home.  The  occupational  safety  and  health 
administration  shall  notify  the  employer  and  the  employee  at  least  three  working  days  in 
advance  concerning  the  inspection.  The  employer  shall  obtain  the  employee’s  consent  for 
admission into the designated work place for this purpose before the commencement of the 
inspection. 
 
The Fundamental Law of Hungary provides that "Hungary shall endeavour to provide social 
security to all of its citizens. Every Hungarian citizen shall be entitled to assistance laid down 
in the relevant legislation in the case of maternity, illness or disability, or if he or she becomes 
a widow(er) or orphan, or loses employment due to circumstances beyond his or her control."  
 
Hungary  shall  advocate  the  livelihood  of  the  elderly  persons  by  maintaining  a  single 
compulsory  pension  system  based  on  social  solidarity,  and  by  authorizing  the  operation  of 
social  institutions  established  on  a  voluntary  basis  (Article  XIX  (1)  -  (2)  of  the  Fundamental 
Law). 
 
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The  Fundamental  Law  requires  that  Hungary  shall  provide  social  security  to  those  in  need 
through  a  system  of  social  institutions  and  measures.  The  nature  and  extent  of  the  social 
measures are set out in the Act III of 1993 on social administration and social services, which 
intends to meet the objective to determine the forms and organisation of certain social benefits 
provided  by  the  state  in  order  to  establish  and  maintain  social  security,  the  conditions  for 
eligibility for the social benefits and the guarantees of the enforcement thereof.  
 
A separate act, namely, Act IV of 1991 on Job Assistance and Unemployment Benefits provides 
for the benefits of unemployed persons and the promotion of employment. The priority duties 
of the state include promoting the freedom of work and profession, promoting the provision 
of  support  for  job  seekers  and  preventing  and  mitigating  the  negative  consequences  of 
unemployment.  Reflecting  the  Hungarian  Government's  employment  policy,  the  act 
governing the rights and obligations of the participants of the labour market defines the most 
important obligations of the state bodies in the field of employment policy, regulates the most 
common  forms  of  support  promoting  employment,  the  job  search  service  system,  the 
eligibility criteria and the extent of the specific services, and the rules of their termination and 
recovery. The Unemployment Act also regulates the National Employment Fund that provides 
for the funding of supports and benefits, and the procedural rules of awarding supports and 
benefits. 
 
At  its  election  in  2010,  the  Government  of  Hungary  defined  as  its  objective  to  create  one 
million  new  taxable  jobs  till  2020.  In  order  to  achieve  this  it  is  essential  for  the  rate  of 
employees  in  the  population  to  increase  at  a  considerable  rate;  for  the  Hungarian  labour 
market to belong to one of the most flexible ones in Europe; and for the enterprises to create as 
many  new  high  quality  jobs  as  possible,  thus  employing  the  greatest  possible  number  of 
employees. This purpose was served by reforming the labour law by the adoption of the new 
Labour Code at the end of 2011. 
 
In 2010 the employment rate was at a remarkably low level,42 and from the point of view of the 
economy it was also rather unfavourable that almost one and a half million people of active 
employment age stayed away from the labour market. 
 
The  Government  of  Hungary  considers  the maintenance  and increase  in  the number  of  jobs 
and the expansion of employment as the primary task in the world of work. This government 
policy  is  linked  to  the  relatively  short  duration  of  job-search  support,  as  we  also  want  to 
encourage active job search and improve labour market prospects for those who lose their job. 
This  policy  proved  to  be  successful  as  the  number  of  unemployed  is  gradually  decreasing43 
                                                           
42474,800 unemployed people in 2010: 
 http://www.ksh.hu/docs/hun/xftp/idoszaki/munkerohelyz/munkerohelyz10.pdf 
43 178000 people in 2018 http://www.ksh.hu/docs/hun/xftp/idoszaki/munkerohelyz/munkerohelyz10.pdf 
 
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and the increase in the number of vacancies creates good employment opportunities for those 
who are still unemployed today. 
 
As  of  January  2012,  the  disability  pension  for  those  who  were  below  retirement  age,  the 
regular  social  annuity  and  temporary  invalidity  annuity  were  transformed  into  health 
insurance  benefits  (benefits  for  persons  with  changed  working  capacity),  whereas  disability 
pensions  for  those  who  were  above  retirement  age  were  transformed  into  old-age  pensions. 
The aim of the reform was not the reduction of expenditures or to limit inflow into disability 
benefit but to create – in place of the former passive pension system  - a unified, transparent 
system  of  benefits  related  to  changed  working  capacity,  where  the  emphasis  is  put  on  the 
remaining capabilities and rehabilitation, taking into account medical, employment and social 
aspects as well. All these measures contribute to end benefit dependency and to ensure equal 
opportunities,  create  prospects  for  valuable  work,  self-sustainability  and  raise  living 
standards. The amount of benefit is based on former income of a person entitled to benefits for 
persons  with  reduced  working  capacity  and  is  adjusted  to  the  state  of  health,  including  the 
level of remaining work ability. According to this, persons who have a better health status and 
are more likely to find employment in the labour market may find lower benefits than those 
whose health condition are lower or have fewer opportunities for rehabilitation. The sum of 
the  benefit  is  higher  when  the  primary  function  of  the  benefit  is  replacing  income.  In  cases 
where the main function of the benefit is support for labour market integration, strengthening 
and  completing  existing  skills,  the  amount  of  cash  benefits  are  lower.  The  benefits  are 
regularly  increased.  Annual  adjustments  of  benefits  are  made  in  January  according  to  the 
predicted  increase  in  consumer  prices  (inflation).  Regarding  the  vulnerability  of  the  target 
group,  it  is  important  in  procedures  related  to  benefits  for  persons  with  changed  working 
capacity  to  inspect  continuously  measures  capable  to  strengthen  social  safety,  however  the 
evaluation  of  the  reform  affecting  the  entire  supply  system  will  be  realized  subsequently  in 
relevant EU financed project. 
 
Amendment of the Act on strikes 
 
(75)  Since December 2010, strikes in Hungary were made illegal in principle when the government 
of Victor Orban passed an amendment to the so-called Act on strikes. The changes  
 

 
 
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mean  that  strikes  will,  in  principle,  be  allowed  in  companies  associated  with  governmental 
administration through public service contracts. The amendment does not apply to professional groups 
that simply do not have such a right, such as train drivers, police officers, medical personnel and air 
traffic controllers. The problem lies somewhere else, mainly in the percentage of employees who must 
take part in the strike referendum, to make it important -up to 70 %. Then the decision on the legality of 
strikes  will  be  taken  by  a  labour  court  that  is  completely  subordinate  to  the  state.  In  2011,  nine 
applications  for  strike  permits  were  submitted.  In  seven  cases  they  were  rejected  without  giving  a 
reason; two of them were processed, but it proved impossible to issue a decision. 
 
The statements of the report in connection with the Hungarian strike legislation are improper. 
First  of  all,  it  is  not  true  that  strike  is  prohibited  to  those  unions  which  are  parties  to  the 
agreements  concluded  with  the  government,  and  second  of  all  it  is  not  correct  that  the 
professional groups do not have the right to strike, and lastly, the statistics of strike permits in 
2011 is taken out of context which is highly misleading. 
Pursuant to Act VII of 1989 on strike (Strike Act), strike shall not be held at judicial bodies, the 
Hungarian  Defence  Forces  or  law  enforcement  agencies.  At  state  administration  bodies,  the 
right  to  strike  may  be  exercised  while  complying  with  the  particular  rules &