This is an HTML version of an attachment to the Freedom of Information request 'Documents related to JTI and Syria'.



OCM(2019)30051 - 21/12/2019
The Director General
Aisha Down 
Emerika Bluma 8, 
Sarajevo, Bosnia and 
Herzegovina
E-mail: ask+request-7347-
xxxxxxxx@xxxxxxxx.xxx

Via e-mail and registered mail
Brussels
Subject:  Your confirmatory application for public access to documents
Case No OF/2011/1181 (Please include this number in all correspondence)
Dear Mrs Down,
We  refer  to  your  email  dated  20  November  2019,  by  which  you  make  a  confirmatory 
application  for  public  access  to  documents  in  relation  to  OLAF’s  reply  to  your  initial 
request for public access to documents of 19 November 2019 (OCM(2019)26256).
1. Your confirmatory application 
On  2  October  2019,  you  submitted  an  initial  application  for  public  access  to  documents 
under  Regulation  (EC)  No  1049/20011,  in  which  you  requested  public  access  to  the 
following documents:
All documents and correspondence related to OLAF's investigation of links between 
Japan Tobacco International (JTI), JTI's Middle Eastern distributor IBCS Trading, Syria 
Duty Free Shops (SDF) Ltd, and Rami Makhlouf.
Documents showing when OLAF was first aware of the link between Assad and JTI.
Documentation of the launch of OLAF's investigation of the links between Makhlouf, 
SDF Ltd, and JTI.
All  information  and  documents  given  by  Cypriot  authorities  to  OLAF  regarding  JTI's 
links  to  Makhlouf,  SDF  Ltd,  and  Assad.  All  correspondence  between  Cypriot 
authorities  and  OLAF  on  this  subject.  All  meetings  between  Cypriot  authorities  and 
OLAF on this subject.
All  meetings  between  OLAF  and  JTI  on  the  subject  of  the  investigation  of  links 
between  JTI,  IBCS  Trading,  Syria  Duty  Free  Shops  Ltd,  and  Rami  Makhlouf.  All 
negotiations related to this investigation
”.
By letter of 19 November 2019, OLAF identified your application as a request for access to 
1Regulation (EC) No 1049/2001regarding public access to European Parliament, Council and Commission 
documents OJ L145, 31.05.2001, page 43.
OLAF  Rue Joseph II, 30  B-1049 Brussels (Belgium)  Tel: +32 (0)2 299 11 11  Web: http://ec.europa.eu/anti_fraud 

OCM(2019)30051 - 21/12/2019
documents  of  OLAF's  investigation  file  OF/2011/1181  and  refused  public  access  to  them.  
OLAF explained that the documents are covered by a general presumption of non-disclosure 
recognised by the constant case-law2, according to which the disclosure to the public under 
Regulation  1049/2001  of  documents  related  to  OLAF  investigations  could  fundamentally 
undermine  the  objectives  of  the  investigative  activities,  as  well  as  the  decision  making 
process, both now and in the future.
In  your  confirmatory  application,  you  reiterate  your  request  for  full/partial  access  to  the 
same documents as requested in your initial application. In addition, you have suggested the 
following arguments of your request:
"I would like you to review this refusal, for the following reason: I believe there is an 
overriding public interest in disclosure. Investigations have demonstrated that tobacco 
majors bribe authorities and exploit war zones to sell their products. 
https://urldefense.com/v3/__https://www.bbc.com/news/business-
40787784__;!NW73rmyV52c!VAMCtetseTbJNdThHs4dwhaFgLZVsBcAPvkLcKRKFmACxVH
53ifLTOGqSP6Oo-gthnvGsnx-$
 
https://urldefense.com/v3/__https://seatca.org/revealed-how-british-american-tobacco-
exploited-war-zones-to-sell-
cigarettes/__;!NW73rmyV52c!VAMCtetseTbJNdThHs4dwhaFgLZVsBcAPvkLcKRKFmACxVH
53ifLTOGqSP6Oo-gtho-kE6LQ$ 
Such was the suspicion in Syria:
https://urldefense.com/v3/__https://www.wsj.com/articles/SB100008723963904442331
04577595221203321922__;!NW73rmyV52c!VAMCtetseTbJNdThHs4dwhaFgLZVsBcAPvkL
cKRKFmACxVH53ifLTOGqSP6Oo-gthnQUgpqQ$
 
This behavior is deeply immoral and costs lives. The public has a right to understand 
what is being done about it by law enforcement authorities they trust. This investigation 
is over five years old. Surely, at this point, public understanding and corporate 
accountability are a greater concern than future audits on a closed case.
If the refusal stands, then please provide information on the future inspections or audits 
that necessitate this information being kept secret.
A full history of my request and all correspondence is available on the Internet at this 
address: 
https://urldefense.com/v3/__https://www.asktheeu.org/en/request/documents_related_
to_jti_and_syr__;!NW73rmyV52c!VAMCtetseTbJNdThHs4dwhaFgLZVsBcAPvkLcKRKFmAC
xVH53ifLTOGqSP6Oo-gthkBwMMsa$
 “
2. Preliminary remarks
OLAF has firstly to reiterate that the Office is legally bound to treat all information it obtains 
during  its  investigations  as  confidential  and  subject  to  professional  secrecy,  in  particular 
pursuant to Article 339 of the Treaty on the functioning of the European Union, Article 10 of 
Regulation (EU, Euratom) No 883/2013 and Article 17 of the Staff Regulations.
Notwithstanding  the  foregoing,  the  purpose  of  Regulation  1049/2001  is  to  give  access  to 
documents  to  the  public  at  large.  Any  document  disclosed  to  an  individual  under  this 
Regulation  then  becomes  automatically  available  to  any  other  member  of  the  public 
whenever there is a subsequent request. Consequently, attention is drawn to you to the fact 
that  documents  requested  and  subsequently  disclosed  under  this  Regulation  are  to  be 
considered publicly available.
2 Judgment of the General Court of 26 April 2016, Strack v Commission, T-221/08, EU:T:2016:242, paragraphs 
150 to 164.
2

OCM(2019)30051 - 21/12/2019
3.  Assessment  of  the  documents  under  Regulation  (EC)  1049/2001  -  relevant 
applicable exceptions – presumption of non-accessibility
Having  carefully  considered  your  application,  OLAF  regrets  to  inform  you  that  your 
application cannot be granted, as disclosure is prevented by the exceptions to the right of 
access  laid  down  in  Article  4  of  Regulation  (EC)  1049/2001  based  on  the  following 
considerations.
The  requested  documents  are  part  of  OLAF's  investigation  file  OF/2011/1181.  You  were 
also informed that OLAF has closed the investigation in 2015 with a note to Japan Tobacco 
International (JTI).  
According to the case law of the Court, the administrative activity of the Commission does 
not require the same extent of access to documents as required by the legislative activity 
of a Union institution3.
The  requested  document  is  covered  by  the  exceptions  under  Article  4(2),  third  indent  of 
Regulation  1049/2001  which  stipulates  that  the  institutions  shall  refuse  access  to  a 
document  where  disclosure  would  undermine  the  protection  of  the  purpose  of  inspections, 
investigations  and  audits,  as  well  as  the  protection  of  the  decision-making  process  as 
referred  to  Article  4(3)  second  sentence  of  the  Regulation,  unless  there  is  an  overriding 
public interest in disclosure, as well as in Article 4(1)(b) which prescribes that access shall 
be refused where disclosure would undermine the protection of privacy and the integrity 
of the individual, in particular in accordance with Union legislation regarding the protection 
of personal data.
The General Court recognised in its case-law4 a general presumption of non-accessibility 
for  documents  in  OLAF  case  files.  It  considers  that  the  disclosure  to  the  public  under 
Regulation  1049/2001  of  documents  related  to  OLAF  internal  investigations  could 
fundamentally  undermine  the  objectives  of  the  investigative  activities,  as  well  as  the 
decision making process, both now and in the future.
The presumption is based on the consideration that, to determine the scope of Regulation 
1049/2001, account must be taken of relevant sectoral rules governing the administrative 
procedure  under  which  the  documents  requested  under  Regulation  1049/2001  were 
gathered5, in the case at hand, Regulation 883/2013, which governs OLAF's administrative 
activity  provides  for  the  obligation  of  confidentiality  with  regard  to  all  information 
gathered during investigations.
OLAF  is  legally  bound,  pursuant  to  Article  339  of  the  Treaty  on  the  Functioning  of  the 
European  Union,  Article  10  of  Regulation  (EU,  Euratom)  No  883/2013,  and  Article  17  of 
the  Staff  Regulations,  to  treat  the  information  it  obtains  during  an  investigation  as 
confidential and subject to professional secrecy.
Moreover, the following provisions of Regulation 883/2013 regulate and restrict the use of 
information  in  OLAF  investigation  files,  before,  during  and  after  an  OLAF  investigation: 
Article 4 (internal investigations), 5 (opening of investigations), 6 (access to information 
in database prior to the opening of an investigation), 7 (investigations procedure), 8 (Duty 
to  inform  OLAF),  9  (procedural  guarantees),  Article  10  (confidentiality  and  data 
protection);  11  (investigation  report  and  action  to  be  taken  following  investigations),  12 
(Exchange  of  information  between  OLAF  and  the  competent  authorities  of  Member 
States), 13 (cooperation between OLAF and Eurojust and Europol), 14 (cooperation with 
third  countries  and  international  organisations),  15  (Supervisory  Committee)  and  16 
3 Judgement of the Court of 27 February 2014, Commission v EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, paragraph 91.
4 Judgment of the General Court of 26 April 2016, Strack v Commission, T-221/08, EU:T:2016:242, paragraph 
162.
5 Judgment Court of Justice of 28 June 2012, Agrofert Holding v Commission, C-477/10 P, EU:C:2012:394, 
paragraphs 50-59; judgment of the Court of Justice of 29 June 2010, Commission v Technische Glaswerke 
Ilmenau
, C-139/07 P, EU:C:2010:376, paragraph 55 ff.. 
3

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(exchange of views with the institutions), 17 (Director-General).
In  view  of  that  regulatory  context,  the  Court  held  that  allowing  public  access  to  OLAF 
investigation  documents  would  be  particularly  detrimental  to  OLAF’s  ability  to  fulfil  its 
mission of fight against fraud in the public interest. The document requested is a part of 
the  OLAF  files  and  directly  relates  to  the  investigation  activities  aiming  at  gathering 
evidence  and  verifying  allegations.  The  disclosure  of  the  document  concerned  would 
seriously affect the decision-making process of OLAF, as it would seriously jeopardize the 
full  independence  of  future  OLAF  investigations  and  their  objectives  by  revealing  OLAF’s 
strategy  and  working  methods.  It  could  also  discourage  individuals  to  send  information 
concerning  possible  fraud  thus  depriving  OLAF  of  useful  information  to  initiate 
investigations  aiming  at  protecting  the  financial  interests  of  the  Union.  They  must  be 
reassured that their statements will be kept confidential otherwise, they might be inclined 
to censor the information they give or to hold back sensitive information.6
The  specific  confidentiality  rules  regarding  the  documents  related  to  OLAF  investigations 
are justified not only in so far as OLAF collects, as part of such an investigation, sensitive 
business  secrets  and  highly  sensitive  information  on  individuals  whose  disclosure  could 
significantly  harm  their  reputation,  but  also  to  the  extent  that  the  access  to  documents 
relating  to  an  investigation  by  OLAF,  even  after  the  conclusion  of  the  investigation  in 
question  might,  as  explained  above,  seriously  hamper  the  work  of  OLAF,  disclose  the 
methodology  and  strategy,  harm  the  availability  of  those  involved  in  the  procedure  to 
collaborate  in  the  future  and,  therefore  prejudice  the  proper  functioning  of  the 
investigations in question and the achievement of their objectives.
The protection of confidentiality of information in the legal framework applicable to OLAF 
investigations  aims,  on  the  one  hand,  at  safeguarding  the  successful  conduct  of  an 
investigation in the public interest and, on the other hand, at safeguarding the legitimate 
interests  of  the  individuals  (e.g.  persons  concerned,  witnesses,  informants),  so  that  the 
information they provide is used only for the purposes of the investigation. 
The protection of confidentiality extends to closed cases7. In addition, having regard to the 
nature of the information processed in the context of OLAF investigations, the publication 
of the sensitive information contained in the OLAF case file is likely to harm the protection 
of personal data regardless of whether an investigation is pending or closed. The prospect 
of such publication after an investigation is closed runs the risk of adversely affecting the 
willingness  of  informants  and  of  those  who  hold  relevant  information  to  cooperate  with 
OLAF  when  such  a  procedure  is  pending,  and  that  could  seriously  compromise  the 
effectiveness of OLAF’s investigative activities. 
The  documents  contain  the  name(s)  of  individual(s)  and  information  which  refers  to  the 
identification  of  the(se)  person(s).  This  information  cannot  be  released  to  the  public  at 
large on the basis of Article 4(1)(b) of Regulation (EC) No 1049/2001 which provides that 
‘[t]he  institutions  shall  refuse  access  to  a  document  where  disclosure  would  undermine 
the protection of […] privacy and the integrity of the individual, in particular in accordance 
with Community legislation regarding the protection of personal data’. In its judgment in 
Case C-28/08 P (Bavarian Lager)8, the Court of Justice ruled that when a request is made 
for  access  to  documents  containing  personal  data,  Regulation  (EC)  No  45/2001  (now 
replaced by, Regulation (EU) 2018/1725) becomes fully applicable. 
Pursuant  to  Article  9(1)(b)  of  Regulation  (EU)  2018/1725,  ‘personal  data  shall  only  be 
transmitted to recipients established in the Union other than Union institutions and bodies 
if ‘[t]he recipient establishes that it is necessary to have the data transmitted for a specific 
purpose in the public interest and the controller, where there is any reason to assume that 
6 See judgement in Agrofert Holding v Commission, cited above EU:C:2012:394, paragraph 66.
7 Judgment of the General Court of 26 April 2016, Strack v Commission, T-221/08, EU:T:2016:242, paragraphs 
150 to 164.
8Judgment of the Court of Justice of 29 June 2010, European Commission v The Bavarian Lager Co. Ltd, 
C-28/08 P, EU:C:2010:378, paragraph 59.
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the  data  subject’s  legitimate  interests  might  be  prejudiced,  establishes  that  it  is 
proportionate  to  transmit  the  personal  data  for  that  specific  purpose  after  having 
demonstrably weighed the various competing interests’.
In your confirmatory application, you do not put forward any arguments to establish the 
necessity  to  have  the  data  transmitted  for  a  specific  purpose  in  the  public  interest.  You 
rather refer to the overriding public interest in disclosure. Therefore, OLAF does not have 
to  examine  whether  there  is  a  reason  to  assume  that  the  data  subjects’  legitimate 
interests might be prejudiced.
Notwithstanding  the  above,  there  are  reasons  to  assume  that  the  legitimate  interests  of 
the  data  subjects  concerned  would  be  prejudiced  by  the  disclosure  of  the  personal  data 
reflected in the documents, as there is a real and non-hypothetical risk that such public 
disclosure would harm their privacy and subject them to unsolicited external contacts. In 
view  of  the  foregoing,  the  documents  in  OLAF's  investigation  files  fall  under  the 
presumption of non-accessibility as documents containing information collected during an 
OLAF investigation and subject to confidentiality and professional secrecy rules. 
Consequently, the documents requested is exempt, in principle and in full, from disclosure 
to  the  public  unless  the  applicant  demonstrates  that  the  presumption  is  not  applicable 
because an overriding public interest justifies the disclosure of the requested document.9
4. Partial Access
As  regards  partial  access,  it  should  be  recalled  that  the  general  presumption  referred  to 
above  indicates  that  the  documents  covered  by  them  do  not  fall  within  an  obligation  of 
disclosure,  in  full  or  in  part,  of  their  content.10  There  is  therefore  no  need  for  OLAF  to 
examine  the  possibility  of  granting  partial  access  to  the  requested  documents  in 
accordance with Article 4(6) of Regulation (EC) No 1049/2001. 
In  any  event,  partial  access  is  not  possible,  given  that  the  information  the  document 
contains falls entirely under the general presumption of applicability of Article 4(2), third 
indent (in the context of inspections and audits) and of Article 4(3) second sentence (in 
the context of decision making) of Regulation 1049/2001.
5. Overriding public interest in disclosure
The  exceptions  laid  down  in  Article  4(2)  and  4(3)  of  Regulation  1049/2001  apply  unless 
there is an overriding public interest in disclosure of the documents. For such an interest 
to exist it, firstly, has to be a public interest and, secondly, it has to outweigh the interest 
protected by the exception to the right of access. However, it is for the applicant to show 
that there is an overriding public interest in disclosure11.
In  addition,  general  considerations  such  as  the  principle  of  transparency  and  its 
importance  cannot  provide  an  appropriate  basis  for  establishing  that  the  principle  of 
transparency  is  in  some  sense  especially  pressing  and  capable,  therefore,  of  prevailing 
over the reasons justifying the refusal to disclose the documents in question12. Moreover, 
the public interest in accessing a document based on the principle of transparency is not 
as  relevant  for  an  administrative  document  (such  as  documents  related  to  a  specific 
investigation) as for a document where the EU institution acts as legislator. 
In  your  confirmatory  application  you  put  forward  the  existence  of  an  overriding  public 
interest  in  disclosure  based  on  the  considerations  (two  media  publication  referred)  that 
9 Ibid., paragraph 91.
10 Case C-404/10 P, Commission v Odile Jacob, EU:C:2012:393, paragraph 133.
11 Judgement of the Court of 2 October 2014, Strack Commission, C-127/13 P, EU:C:2014:2250, paragraph 
128, with further reference, and paragraphs 129 and 131; judgment of the General Court of 15 September 2016, 
Herbert Smith Freehills Council, T-755/14, EU:T:2016:482, paragraph 74, with further references; see also the 
references quoted in judgment of the General Court of 13 November 2015, ClientEarth Commission, Joined 
Cases T-424/14 and T-425/14, EU:T:2015:848, paragraph 137.
12 Strack v Commission, mentioned above, paragraph 164.
5

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there were investigations of the Serious Fraud Office (SFR) into British American Tobacco 
(BAT) which has promoted sales of its cigarettes in fragile and unstable countries of Africa 
and  the  Middle  East.  However,  both  publications  do  not  relate  to  the  matters  under 
consideration, they rather refer to the investigation of the national authorities into another 
tobacco firm. 
The  third  reference  refers  to  the  publication  about  the  EU  investigation  -  whether  EU 
Syrian  sanctions  were  violated  by  the  sale  of  cigarettes  by  Japan  Tobacco  International 
(JTI) to Syrian companies. 
Following  this,  you  stated  that  such  “behaviour  is  deeply  immoral  and  costs  lives.  The 
public  has  a  right  to  understand  what  is  being  done  about  it  by  law  enforcement 
authorities  they  trust
.”  In  this  regard,  OLAF  understands  that  you  are  referring  to  the 
situation in Syria (not the facts under OLAF investigation), as well as the general principle 
of transparency of EU institutions. 
While  these  aspects  of  the  situation  in  Syria  are  certainly  dramatic,  I  would  like  to 
underline  that  OLAF's  investigation  was  not  focussed  on  them,  and  information  touching 
on this matter is not (even marginally) referred to in the documents of the investigation. 
As  regard  the  business  practices  of  the  tobacco  producers,  OLAF  fully  recognises  the 
importance of such investigations and the resulting considerable interest of the public to 
be informed. Nevertheless, the assessment under Regulation 1049/2001 has to be based 
on  clear  criteria  for  determining,  first,  the  public  interest  in  disclosure  and  second,  for 
balancing  it  against  other  interests  at  stake.  In  this  respect,  OLAF  reiterates  that  its 
reports  are  not  decisions  based  on  a  full  procedure  but  investigation  reports  that  are 
aimed  at  assisting  competent  authorities  in  taking  further  action,  based  on  their 
procedural  framework.  It  is  for  the  competent  authorities  to  adopt  decisions  concluding 
that there was wrong-doing such as fraud, corruption or irregularities on the part of the 
persons involved (or not).
In  that  regard,  OLAF  wishes  to  reiterate  that  public  disclosure  of  OLAF's  investigation 
documents report might create serious misconceptions on the part of the public. Apart from 
causing  harm  to  OLAF's  investigative  function;  it  could  also  undermine  the  protection  of 
legitimate interests of persons concerned, witnesses and staff of the Office. Even the removal 
of  personal  data  from  the  document  could  not  prevent  possible  misrepresentations, 
specifically about the persons concerned, in particular when the identity of persons can be 
derived from the context or information that is already known. 
Against  this  background,  OLAF  considers  that  the  confidentiality  of  its  investigations,  as 
provided for in Regulation 883/2013, protects the fundamental rights of the persons under 
investigation.  In  other  words,  the  public  interest  in  disclosure  must  be  balanced  against 
fundamental principles of the EU legal order, such as the presumption of innocence. 
On the basis of the above-mentioned arguments, while OLAF understands the importance 
of  transparency  of  the  functioning  of  the  EU  institutions,  it  considers  that,  given  the 
nature of its anti-fraud investigations, and the confidential nature of information collected, 
that  existence  of  an  overriding  public  interest  in  disclosing  the  requested  document  has 
not  been  demonstrated.  The  arguments  that  you  raise  cannot  provide  an  appropriate 
basis  for  establishing  that,  in  the  present  case,  the  principle  of  transparency  is  of 
especially  pressing  concern  and  could  thus  prevail  over  the  reasons  justifying  that  the 
confidentiality of the documents be maintained. Nor have I, based on the information at 
my disposal, been able to identify any element capable of demonstrating the existence of 
an overriding public interest. 
In addition, the requested documents to a great extent involves the protection of privacy 
and  integrity  of  individuals  (Article  4(1)(b)  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001)  where 
overriding public interest in disclosure is not applicable.
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OCM(2019)30051 - 21/12/2019
6. Means of redress
I draw your attention to the possible means of redress available against this decision. You 
may either bring proceedings before the Court of Justice of the European Union or file a 
complaint  with  the  European  Ombudsman  under  the  conditions  specified  respectively  in 
Articles 263 and 228 of the Treaty on the Functioning of the European Union.
Your attention is drawn to the privacy statement below.
Yours sincerely,
Signed Electronically
on 21/12/2019 at 19:35 by HOFMANN Margarete [DIRECTOR] by
delegation from ITALA Ville [DIRECTOR GENERAL]
Privacy notice
Pursuant to Articles 15 and 16 of Regulation (EU) 2018/1725 on the protection of natural persons with regard to 
the processing of personal data by Union Institutions, bodies, offices and agencies and of the free movement of 
such data, please be informed that your personal data are stored in OLAF’s electronic and paper files concerning 
this  matter  for  the  purposes  of  ensuring  conformity  with  the  requirements  of  Regulation  1049/2001  and 
Commission Decision 2001/937/EC. 
The categories of your personal data being processed are identification and contact data and any other personal 
data  provided  by  or  to  you  in  relation  to  your  request.  Officials  within  OLAF  and  other  Commission  services 
responsible for dealing with requests for access to documents, and third parties, within the meaning of Articles 
4(4) and 3(b) of Regulation 1049/2001, and Article 5 of Commission Decision 2001/937/EC, have access to your 
personal  data.  Personal  data  that  appear  on  the  requested  document  may  only  be  disclosed  to  the  applicant 
following  an  assessment  under  Article  9(b)  of  Regulation  (EU)  2018/1725.  There  is  no  automated  decision 
process by OLAF concerning any data subject.
All  documentation  concerning  OLAF  investigations  are  stored  in  the  relevant  OLAF  investigation  files  and  are 
retained for a maximum of 15 years. Thus personal data contained in requests for public access to documents 
concerning OLAF investigations are retained for a maximum of 15 years.  
You have the right to request access to your personal data, rectification or erasure of the data, or restriction of 
their  processing.  Any  request  to  exercise  one  of  those  rights  should  be  directed  to  the  Controller  (OLAF-FMB-
xxxxxxxxxxxxxxx@xx.xxxxxx.xx
).  You  may  contact  the  Data  Protection  Officer  of  OLAF  (OLAF-FMB-
xxx@xx.xxxxxx.xx) 
with regard to issues related to the processing of your personal data under Regulation (EU) 
2018/1725.
You have the right to have recourse to the European Data Protection Supervisor (xxxx@xxxx.xxxxxx.xx) if you 
consider that your rights under Regulation (EU) 2018/1725 have been infringed as a result of the processing of 
your personal data by OLAF.
The complete privacy statements for this and all other OLAF personal data processing operations are available at 
http://ec.europa.eu/anti_fraud.
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