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Document 4
Ref. Ares(2020)587318 - 30/01/2020
EUROPEAN COMMISSION 
Brussels, 20.12.2018 
C(2018) 9193 final 
 
 
 
DECISION OF THE EUROPEAN COMMISSION PURSUANT TO ARTICLE 4 OF THE
IMPLEMENTING RULES TO REGULATION (EC) N° 1049/20011
Subject: 
Your confirmatory application for access to documents under 
Regulation (EC) No 1049/2001 - GESTDEM 2018/5788 

Dear 

I  refer  to  your  email  of  22  November  2018,  registered  on  the  same  date,  in  which  you 
submit a confirmatory application in accordance with Article 7(2) of Regulation (EC) No 
1049/2001  regarding  public  access  to  European  Parliament,  Council  and  Commission 
documents2 (hereafter 'Regulation 1049/2001').
1.
SCOPE OF YOUR REQUEST
In your initial application of 5 November 2018, addressed to the Directorate-General for 
Taxation  and  Customs  Union,  you  requested  access  to  ‘the  position  paper  of  the 
European Commission on the Digital Services Tax dated to October 26 […]’.   
The  European  Commission  has  identified  the  following  document  as  falling  under  the 
scope of your application: 
Note  to  the  attention  of  the  Members  of  the  Inter-institutional  Relations  Group 
(Groupe  des  Relations  Interinstitutionnelles),  dated  26  October  2018,  reference 
SI(2018) 571/2.  
In  its  initial  reply  of  19  November  2018,  the  Directorate-General  for  Taxation  and 
Customs Union refused access to the above-mentioned document, based on the exception 
in Article 4(3), first subparagraph, of Regulation 1049/2001 (protection of  the decision-
making process).   
1
Official Journal L 345 of 29.12.2001, page 94. 
2
Official Journal L 145 of 31.5.2001, page 43. 
Commission européenne/Europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIQUE/BELGIË - Tel. +32 22991111 

 
In your confirmatory application, you request a review of this position.  
2. 
ASSESSMENT AND CONCLUSIONS UNDER REGULATION 1049/2001 
When  assessing  a  confirmatory  application  for  access  to  documents  submitted  pursuant 
to  Regulation  1049/2001,  the  Secretariat-General  conducts  a  fresh  review  of  the  reply 
given by the Directorate-General concerned at the initial stage. 
Following  my  review,  I  can  inform  you  that  partial  access  is  granted  to  the  requested 
document.  The  redacted  parts  of  the  document  fall  under  the  exceptions  protecting 
privacy and the integrity of the individual (Article 4(1)(b) of Regulation 1049/2001) and 
the decision-making process (Article 4(3), first subparagraph, of Regulation 1049/2001).    
The reasons for these redactions are set out below.  
2.1.  Protection of privacy and the integrity of the individual 
Article  4(1)(b)  of  Regulation  1049/2001  provides  that  ‘[t]he  institutions  shall  refuse 
access to  a  document  where  disclosure  would  undermine  the  protection  of  […]  privacy 
and  the  integrity  of  the  individual,  in  particular  in  accordance  with  Community 
legislation regarding the protection of personal data’. 
In  its  judgment  in  Case  C-28/08  P  (Bavarian  Lager)3,  the  Court  of  Justice  ruled  that 
when  an  application  is  made  for  access  to  documents  containing  personal  data, 
Regulation  (EC)  No  45/2001  of  the  European  Parliament  and  of  the  Council  of  18 
December 2000 on the protection of individuals with regard to the processing of personal 
data by the Community institutions and bodies and on the free movement of such data4 
(‘Regulation 45/2001’) becomes fully applicable.  
Please  note that,  as  from  11  December  2018,  Regulation 45/2001  has  been  repealed  by 
Regulation (EU) 2018/1725 of the European Parliament and of the Council of 23 October 
2018 on the protection of natural persons with regard to the processing of personal data 
by the Union institutions, bodies, offices and agencies and on the free movement of such 
data,  and  repealing  Regulation  (EC)  No  45/2001  and  Decision  No  1247/2002/EC5 
(‘Regulation 2018/1725’). 
However, the case law issued with regard to Regulation 45/2001 remains relevant for the 
interpretation of Regulation 2018/1725. 
In  the  above-mentioned  judgment,  the  Court  stated  that  Article  4(1)(b)  of  Regulation 
1049/2001 ‘requires that any undermining of privacy and the integrity of the individual 
must  always  be  examined  and  assessed  in  conformity  with  the  legislation  of  the  Union 
                                                 
3   Judgment of 29 June 2010 in Case C-28/08 P, European Commission v The Bavarian Lager Co. Ltd
(ECLI: EU:C:2010:378), paragraph 59.  
4   Official Journal L 8 of 12 January 2001, page 1.  
5   Official Journal L 205 of 21 November 2018, page 39. 


 
concerning  the  protection  of  personal  data,  and  in  particular  with  […]  [the  Data 
Protection] Regulation’.6 
Article 3(1) of Regulation 2018/1725 provides that personal data ‘means any information 
relating to an identified or identifiable natural person […]’.  
As the Court of Justice confirmed in Case C-465/00 (Rechnungshof), ‘there is no reason 
of principle to justify excluding activities of a professional […] nature from the notion of 
private life’.7 
The  document  in  question  contains  personal  data  such  as  the  names,  surnames  and 
contact details (telephone numbers) of staff members of the European Commission who 
do not hold any senior management position.  
The names8 of the persons concerned as well as other data from which their identity can 
be  deduced  undoubtedly  constitute  personal  data  in  the  meaning  of  Article  2(a)  of  the 
Data Protection Regulation.  
Pursuant  to  Article  9(1)(b)  of  Regulation  2018/1725,  ‘personal  data  shall  only  be 
transmitted to recipients established in the Union other than Union institutions and bodies 
if    ‘[t]he  recipient  establishes  that  it  is  necessary  to  have  the  data  transmitted  for  a 
specific  purpose  in  the  public  interest  and  the  controller,  where  there  is  any  reason  to 
assume that the data subject’s legitimate interests might be prejudiced, establishes that it 
is  proportionate  to  transmit  the  personal  data  for  that  specific  purpose  after  having 
demonstrably weighed the various competing interests’. 
Only if these conditions are fulfilled and the processing constitutes lawful processing in 
accordance  with  the  requirements  of  Article  5  of  Regulation  2018/1725,  can  the 
transmission of personal data occur. 
In Case C-615/13 P (ClientEarth), the Court of Justice ruled that the institution does not 
have to examine itself the existence of a need for transferring personal data.9 This is also 
clear from Article 9(1)(b) of Regulation 2018/1725, which requires that the necessity to 
have the personal data transmitted must be established by the recipient. 
According to Article 9(1)(b) of Regulation 2018/1725, the European Commission has to 
examine  the  further  conditions  for  a  lawful  processing  of  personal  data  only  if  the  first 
condition  is  fulfilled,  namely  if  the  recipient  establishes  that  it  is  necessary  to  have  the 
data transmitted for a specific purpose in the public interest. It is only in this case that the 
European Commission has to examine whether there is a reason to assume that the data 
subject’s  legitimate  interests  might  be  prejudiced  and,  in  the  affirmative,  establish  the 
                                                 
6   Quoted above, paragraph 59. 
7   Judgment  of  20  May  2003,    preliminary  rulings  in  proceedings  between  Rechnungshof  and 
Österreichischer  Rundfunk,  Joined  Cases  C-465/00,  C-138/01  and  C-139/01EU:C:2003:294, 
paragraph 73. 
8   Judgment in Commission v The Bavarian Lager, cited above, EU:C:2010:378, paragraph 68. 
9   Judgment of 16 July 2015 in Case C-615/13 P, ClientEarth v European Food Safety Agency, (ECLI: 
EU:C:2015:489), paragraph 47. 


 
proportionality  of  the  transmission  of  the  personal  data  for  that  specific  purpose  after 
having demonstrably weighed the various competing interests. 
In your confirmatory application, you do not put forward any arguments to establish the 
necessity  of  having  the  data  transmitted  for  a  specific  purpose  in  the  public  interest. 
Therefore, the European Commission does not have to examine whether there is a reason 
to assume that the data subject’s legitimate interests might be prejudiced. 
Notwithstanding the above, there are reasons to assume that the legitimate interests of the 
data  subjects  concerned  would  be  prejudiced  by  the  disclosure  of  the  personal  data 
reflected  in  the  documents,  as  there  is  a  real  and  non-hypothetical  risk that  such  public 
disclosure would harm their privacy and subject them to unsolicited external contacts.  
Consequently,  I  conclude  that,  pursuant  to  Article  4(1)(b)  of  Regulation  1049/2001, 
access cannot be granted to the personal data, as the need to obtain access thereto for a 
purpose in the public interest has not been substantiated and there is no reason to think 
that the legitimate interests of the individuals concerned would not be prejudiced by  the 
disclosure of the personal data concerned. 
2.3  Protection of the decision-making process 
Article  4(3),  first  subparagraph  of  Regulation  1049/2001  provides  that  ‘[a]ccess  to  a 
document, drawn up by an institution for internal use or received by an institution, which 
relates  to  a  matter  where  the  decision  has  not  been  taken  by  the  institution,  shall  be 
refused  if  disclosure  of  the  document  would  seriously  undermine  the  institution's 
decision-making process, unless there is an overriding public interest in disclosure’. 
The  document  in  question  has  been  prepared  by  the  services  of  the  European 
Commission in the context of the revision of the rules on the taxation of digital business 
activities.  
The decision-making process leading up to the revision is composed of two consecutive 
stages that are concluded, respectively, by:  
1)  the adoption by the European Commission of the proposal for the legislative act 
and the submission of the proposal to the legislator (the Council with consultation 
of the European Parliament); 
 
2)  the interinstitutional decision-making process aiming at the actual adoption of the 
legislative act by the Council, following the opinion of the European Parliament.     
On  21  March  2018,  the  European  Commission  adopted  a  proposal  for  a  Council 
Directive on the common system of a digital services tax on revenues resulting from the 
provision of certain digital services10, thus concluding the first stage of the process. The 
decision-making process, however, cannot be considered to have been completed, insofar 
as the European Commission is fully involved in the subsequent, inter-institutional stage 
                                                 
10   COM (2018)148 final. 


 
of  the  process,  which  is  still  ongoing.  This  involvement  encompasses  explaining  and 
defending  the  proposal  at  working  level  at  the  Council  (the  Working  Party  on  Tax 
Questions  and  High  Level  Working  Party)  and  in  the  relevant  committees  of  the 
European Parliament. The European Commission can also alter its proposal at any time 
during the legislative procedure, as long as the Council has not acted (Article 293(2)  of 
the Treaty on Functioning of the EU).  
Therefore, I consider that the decision-making prerogatives of the European Commission 
have  not  been  exhausted  at  this  stage  and  that  the  decision-making  process  has  not  yet 
been finalised. 
The  document  concerned  was  prepared  in  the  context  of  the  meeting  of  the 
Commission’s 
Interinstitutional 
Relations 
Group 
(Groupe 
de 
Relations 
Interinstitutionnelles) on 26 October 2018 and contains the summary of the proposal of 
the  European  Commission  for  the  Directive  mentioned  above,  together  with    the 
description  of  the  state  of  play  (at  the  time  of  preparation  of  the  document)  of  the 
legislative process within the Council.  
In your confirmatory application, you refer to the judgment of the General Court in the 
De  Capitani  case11  and  underline  that,  in  the  light  of  that  judgement,  the  risk  of  the 
ongoing negotiations being undermined, through the disclosure of the document, is ‘[…] 
no longer sufficient ground […] for refusal’.    
Please  note,  however,  that  the  case  to  which  you  refer  relates  to  the  possibility  of 
granting  public  access  to  ‘four-column’  tables  that  are  prepared  in  the  context  of  the 
interinstitutional  trilogue  meetings.  In  the  view  of  the  European  Commission,  the 
document  requested,  which  is  an  internal  document  prepared  for  the  Interinstitutional 
Relations  Group  (Groupe  des  Relations  Interinstitutionnelles)  cannot  be  compared  to 
‘four column’ documents, as it contains a different type of information.  
Indeed, ‘four column documents’ do not contain detailed positions of particular Member 
States concerning particular aspects of a proposal. They also do not include information 
regarding various alternative policy options under discussion and, more importantly, they 
do not contain the mandate given to the representatives of the European Commission in 
order  to  reach  an  agreement  with  the  other  institutions.  Consequently,  the  European 
Commission  considers  that  it  is  not  possible  to  apply  all  the  conclusions  of  the  De 
Capitani 
case by direct analogy to the document requested in the case at hand. 
Furthermore, with reference to relevant previous case law12, the General Court confirmed 
in  the  De  Capitani  case  that  the  risk  of  external  pressure  can  constitute  a  legitimate 
ground for restricting access to documents related to the decision-making process13.   
                                                 
11   Judgment  of  the  General  Court  of  22  March  2018  in  Case  T-540/15,  De  Capitani  v  Parliament
(ECLI:EU:T:2018:167), paragraph 98.  
12   Judgment  of  the  General  Court  of  22  March  2018  in  Case  T-540/15,  De  Capitani  v  Parliament
(ECLI:EU:T:2018:167), paragraph 98.  


 
In the view of the European Commission, such a risk exists in the case at hand. Indeed, 
the  relevant  undisclosed  parts  of  the  document  include  information  regarding  the 
positions of the Members States represented in the Working Party on Tax Questions and 
the  High  Level  Working  Group  concerning  various  aspects  of  the  proposal.  They  also 
contain a description of some  specific issues that are still the subject of  the  discussions 
between the Member States and the European Commission. This includes policy options 
taken into account and a detailed description of the position of particular Member States 
and the European Commission thereon.    
In  this  context,  premature  disclosure  of  these  (policy)  options  and  of  Member  States’ 
positions  would  seriously  undermine  the  margin  for  manoeuvre  of  the  European 
Commission in exploring, in the framework of the ongoing decision-making process, all 
possible  (policy)  options  free  from  external  pressure.  As  such,  it  would  also  seriously 
undermine its capacity to propose and promote compromises between the Member States 
and  the  legislator.  The  European  Commission  cannot  disclose  to  the  public  its 
negotiation  positions.  Such  an  approach  would  put  the  Commission  in  a  weak  position 
vis-à-vis the Member States and the other EU institutions.   
The  fact  that  the  issue  under  discussion  (the  taxation  of  the  digital  services)  is  highly 
sensitive  and  attracts  a  lot  of  public  attention,  and  that  the  undisclosed  parts  of  the 
document includes information concerning policy options that the European Commission 
still uses in the ongoing exchanges with the Council, only reinforces this conclusion.  
Based  on  the  above,  I  conclude  that  the  relevant  undisclosed  parts  of  the  document 
requested cannot be disclosed pursuant to Article 4(3), first subparagraph, of Regulation 
1049/2001, as disclosure thereof would specifically and actually result in serious harm to 
the ongoing decision-making process protected by that provision.  
3. 
PARTIAL ACCESS 
Partial access is hereby granted to the document requested.  
4. 
OVERRIDING PUBLIC INTEREST IN DISCLOSURE 
The exception laid down in Article 4(3) of Regulation 1049/2001 must be waived if there 
is an overriding public interest in disclosure. Such an interest must, firstly, be public and, 
secondly, outweigh the harm caused by disclosure. 
In  your  confirmatory  application,  you  do  not  refer  to  any  particular  overriding  public 
interest  that  would  warrant  the  public  disclosure  of  the  withheld  parts  of  the  document 
requested.  
                                                                                                                                                 
13   Judgment  of  the  General  Court  of  18  December  2008  in  Case  T-144/05  Muniz  v  Commission
(ECLI:EU:T:2008:596), paragraph 86. 



 
Nor  have  I,  based  on  my  own  analysis,  been  able  to  identify  any  elements  capable  of 
demonstrating  the  existence  of  a  public  interest  that  would  override  the  need  to  protect 
the decision-making process in Article 4(3) of the said Regulation.  
5. 
MEANS OF REDRESS 
Finally, I draw your attention to the means of redress available against this decision. You 
may  either  bring  proceedings  before  the  General  Court  or  file  a  complaint  with  the 
European  Ombudsman  under  the  conditions  specified  respectively  in  Articles  263  and 
228 of the Treaty on the Functioning of the European Union. 
Yours sincerely, 
For the Commission 
Martin SELMAYR 
Secretary-General 

 
 
 
Enclosures: (1)