Ref. Ares(2018)5068994 - 03/10/2018
KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 2 października 2018 r.
sj.f(2018)5479064
Dokument w postępowaniu sądowym
DO TRYBUNAŁU SPRAWIEDLIWOŚCI
SKARGA
wniesiona na podstawie artykułu 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez
KOMISJĘ EUROPEJSKĄ,
reprezentowaną przez Karen BANKS, zastępcę dyrektora generalnego służby prawnej
Komisji, Hannesa KRAEMERA, doradcę w służbie prawnej, oraz Sauliusa Lukasa
KALĖDĘ, członka służby prawnej, występujących w charakterze pełnomocników, z
adresem do doręczeń: Służba Prawna, Greffe contentieux, BERL 1/169, 1049 Bruxelles,
wyrażających zgodę na doręczanie wszystkich dokumentów związanych ze sprawą za
pośrednictwem aplikacji e-Curia,
strona skarżąca,
przeciwko
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
strona pozwana,
o stwierdzenie, że obniżając wiek przejścia w stan spoczynku sędziów Sądu
Najwyższego i stosując go do sędziów powołanych do Sądu Najwyższego przed dniem 3
kwietnia 2018 r., a także przyznając Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej
dyskrecjonalne prawo do przedłużenia czynnej służby sędziów Sądu Najwyższego,
Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom wynikającym z art. 19 ust. 1 akapit drugi
Traktatu o Unii Europejskiej w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii
Europejskiej.
link to page 3 link to page 3 link to page 4 link to page 4 link to page 5 link to page 5 link to page 5 link to page 6 link to page 7 link to page 7 link to page 7 link to page 11 link to page 11 link to page 14 link to page 14 link to page 14 link to page 14 link to page 14 link to page 14 link to page 16 link to page 22 link to page 22 link to page 22 link to page 22 link to page 22 link to page 22 link to page 22 link to page 22 link to page 23 link to page 23 link to page 23 link to page 24 link to page 24 link to page 24 link to page 24 link to page 31
2
SPIS TREŚCI
I.
RAMY PRAWNE ....................................................................................................... 3
1.
Prawo Unii ........................................................................................................ 3
2.
Prawo polskie .................................................................................................... 4
2.1. Ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym ............................ 4
2.2. Ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o
ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz
niektórych innych ustaw ............................................................................ 5
II. FAKTY I POSTĘPOWANIE PRZEDSĄDOWE ....................................................... 6
III. ANALIZA ................................................................................................................... 7
1.
Zasada niezawisłości sędziowskiej w prawie Unii ............................................ 7
1.1. Zakres stosowania art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE ..................................... 7
1.2. Wymogi prawa Unii związane z zasadą niezawisłości
sędziowskiej .......................................................................................... 11
2.
Przepisy ustawy o Sądzie Najwyższym, obniżające wiek przejścia w
stan spoczynku urzędujących sędziów, powołanych do Sądu
Najwyższego przed dniem wejścia w życie tej ustawy (3 kwietnia 2018
r.), naruszają zasadę nieusuwalności sędziów ................................................ 14
2.1. Przepisy obniżające wiek przejścia w stan spoczynku sędziów
Sądu Najwyższego................................................................................... 14
2.2. Ocena spornych przepisów krajowych ..................................................... 16
3.
Przepisy ustawy o Sądzie Najwyższym, przyznające Prezydentowi
Rzeczypospolitej Polskiej dyskrecjonalne prawo do przedłużenia
czynnej służby sędziów Sądu Najwyższego, naruszają zasadę
niezawisłości sędziowskiej ............................................................................... 22
3.1. Przedłużenie czynnej służby sędziów Sądu Najwyższego ....................... 22
3.1.1. Przedłużenie czynnej służby w przypadku urzędujących
sędziów, którzy ukończyli 65. rok życia do dnia 3 lipca
2018 r. ................................................................................................ 22
3.1.2. Przedłużenie czynnej służby sędziów Sądu Najwyższego,
którzy ukończą 65. rok życia pomiędzy dniem 4 lipca 2018 r.
a dniem 3 kwietnia 2019 r. ................................................................ 23
3.1.3. Przedłużenie czynnej służby w przypadku sędziów Sądu
Najwyższego, którzy ukończą 65. rok życia po dniu 3
kwietnia 2019 r. ................................................................................. 24
3.2. Ocena spornych przepisów krajowych ..................................................... 24
IV. WNIOSKI .................................................................................................................. 31
3
I.
RAMY PRAWNE
1.
Prawo Unii
1.
Art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej (dalej: „TUE”) stanowi:
Państwa Członkowskie ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia skutecznej
ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii.
2.
Art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej: „Karta”) stanowi:
Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone,
ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami
przewidzianymi w niniejszym artykule. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym
terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy.
Każdy ma możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy
i przedstawiciela. Pomoc prawna jest udzielana osobom, które nie posiadają wystarczających środków,
w zakresie w jakim jest ona konieczna dla zapewnienia skutecznego dostępu do
wymiaru sprawiedliwości.
3.
Art. 51 Karty stanowi:
1. Postanowienia niniejszej Karty mają zastosowanie do instytucji, organów
i jednostek organizacyjnych Unii przy poszanowaniu zasady pomocniczości oraz do
Państw Członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii.
Szanują one zatem prawa, przestrzegają zasad i popierają ich stosowanie zgodnie ze
swymi odpowiednimi uprawnieniami i w poszanowaniu granic kompetencji Unii
powierzonych jej w Traktatach.
2. Niniejsza Karta nie rozszerza zakresu stosowania prawa Unii poza kompetencje
Unii, nie ustanawia nowych kompetencji ani zadań Unii, ani też nie zmienia
kompetencji i zadań określonych w Traktatach.
link to page 4
4
2.
Prawo polskie
2.1. Ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym1
4.
Art. 37 § 1–4 ustawy o Sądzie Najwyższym stanowi:
Art. 37. § 1. Sędzia Sądu Najwyższego przechodzi w stan spoczynku z dniem
ukończenia 65. roku życia, chyba że nie później niż na 6 miesięcy i nie wcześniej niż
na 12 miesięcy przed ukończeniem tego wieku złoży oświadczenie o woli dalszego
zajmowania stanowiska i przedstawi zaświadczenie stwierdzające, że jest zdolny, ze
względu na stan zdrowia, do pełnienia obowiązków sędziego, wydane na zasadach
określonych dla kandydata na stanowisko sędziowskie a Prezydent Rzeczypospolitej
Polskiej wyrazi zgodę na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego Sądu Najwyższego.
§ 1a. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, przed wyrażeniem zgody na dalsze
zajmowanie stanowiska sędziego Sądu Najwyższego, zasięga opinii Krajowej Rady
Sądownictwa. Krajowa Rada Sądownictwa przekazuje Prezydentowi
Rzeczypospolitej Polskiej opinię w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez
Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o przedstawienie tej opinii. W przypadku
nieprzekazania opinii w terminie, o którym mowa w zdaniu drugim, uznaje się, że
Krajowa Rada Sądownictwa wydała opinię pozytywną.
§ 1b. Sporządzając opinię, o której mowa w § 1a, Krajowa Rada Sądownictwa
bierze pod uwagę interes wymiaru sprawiedliwości lub ważny interes społeczny,
w szczególności racjonalne wykorzystanie kadr Sądu Najwyższego lub potrzeby
wynikające z obciążenia zadaniami poszczególnych izb Sądu Najwyższego.
§ 2. Oświadczenie i zaświadczenie, o których mowa w § 1, składa się Pierwszemu
Prezesowi Sądu Najwyższego, który wraz ze swoją opinią niezwłocznie przedkłada je
Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego swoje
oświadczenie i zaświadczenie wraz z opinią Kolegium Sądu Najwyższego składa
Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej.
§ 3. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej może wyrazić zgodę na dalsze zajmowanie
stanowiska sędziego Sądu Najwyższego w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania
opinii Krajowej Rady Sądownictwa, o której mowa w § 1a, albo upływu terminu na
przekazanie tej opinii. Niewyrażenie zgody w terminie, o którym mowa w zdaniu
pierwszym jest równoznaczne z przejściem sędziego w stan spoczynku z dniem
1 Dz.U. z 2018 r. poz. 5, z późniejszymi zmianami (dalej – „ustawa o Sądzie Najwyższym”). Ustawa ta
została zmieniona: ustawą z dnia 6 marca 2018 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo
przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz.U. z 2018 r. poz. 650);
ustawą z dnia 22 marca 2018 r, o komornikach sądowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 771); ustawą z dnia 12
kwietnia 2018 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2018 r. poz. 847); ustawą z dnia 12
kwietnia 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Krajowej Radzie
Sądownictwa oraz ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2018 r. poz. 848); ustawą z dnia 10 maja
2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz
niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1045), oraz ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie
ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz.
1443).
Skonsolidowany tekst ustawy, z dnia 12 czerwca 2018 r., załączony jest do niniejszej skargi (załącznik
A.1). Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r., której nie uwzględnia tekst skonsolidowany, załączona jest
osobno (załącznik A.3).
link to page 5
5
ukończenia 65. roku życia. W przypadku niezakończenia postępowania związanego
z dalszym zajmowaniem stanowiska sędziego Sądu Najwyższego po ukończeniu
wieku, o którym mowa w § 1, sędzia pozostaje na stanowisku do czasu zakończenia
tego postępowania.
§ 4. Zgoda, o której mowa w § 1, jest udzielana na okres 3 lat, nie więcej niż
dwukrotnie. Przepis § 3 stosuje się odpowiednio. Sędzia, który uzyskał zgodę na
dalsze zajmowanie stanowiska sędziego Sądu Najwyższego może w każdym czasie po
ukończeniu 65. roku życia przejść w stan spoczynku, składając oświadczenie
Pierwszemu Prezesowi Sądu Najwyższego, który przekazuje je niezwłocznie
Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego składa
oświadczenie bezpośrednio Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej.
5.
Art. 111 § 1 i § 1a ustawy o Sądzie Najwyższym stanowi:
Art. 111. § 1. Sędziowie Sądu Najwyższego, którzy do dnia wejścia w życie niniejszej
ustawy ukończyli 65. rok życia albo ukończą 65. rok życia w okresie trzech miesięcy
od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, z dniem następującym po upływie trzech
miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy przechodzą w stan spoczynku,
chyba że w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy złożą
oświadczenie i zaświadczenie, o których mowa w art. 37 § 1, a Prezydent
Rzeczypospolitej Polskiej wyrazi zgodę na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego
Sądu Najwyższego. Przepisy art. 37 § 2–4 stosuje się odpowiednio.
§ 1a. Sędziowie Sądu Najwyższego, którzy ukończą 65. rok życia po upływie trzech
miesięcy i przed upływem dwunastu miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej
ustawy przechodzą w stan spoczynku z upływem dwunastu miesięcy od dnia wejścia
w życie niniejszej ustawy, chyba że w tym terminie złożą oświadczenie i
zaświadczenie, o których mowa w art. 37 § 1, a Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej
wyrazi zgodę na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego Sądu Najwyższego.
Przepisy art. 37 § 1a–4 stosuje się odpowiednio.
2.2. Ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju
sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych
ustaw2
6.
Ustawa zmieniająca z dnia 10 maja 2018 r., poza przepisami zmieniającymi ustawę
o Sądzie Najwyższym, zawiera przepisy samodzielne regulujące procedurę
przedłużenia czynnej służby sędziów, którzy osiągnęli wiek przejścia w stan
spoczynku do dnia 3 lipca 2018 r. Art. 5 tej ustawy stanowi:
Art. 5. Oświadczenia, o których mowa w art. 37 § 1 oraz art. 111 § 1 ustawy
zmienianej w art. 2, nierozpatrzone przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do
dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej
niezwłocznie przekazuje do zaopiniowania Krajowej Radzie Sądownictwa. Krajowa
Rada Sądownictwa przedstawia opinię w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez
Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o przedstawienie tej opinii. Prezydent
Rzeczypospolitej Polskiej może wyrazić zgodę na dalsze zajmowanie stanowiska
2 Dz.U. z 2018 r. poz. 1045, dalej nazywana – „ustawą zmieniającą z 10 maja 2018 r.” (załącznik A.2).
6
sędziego Sądu Najwyższego w terminie 60 dni od dnia otrzymania opinii Krajowej
Rady Sądownictwa albo upływu terminu na przekazanie tej opinii. Przepisy art. 37 §
2–4 ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się
odpowiednio.
II.
FAKTY I POSTĘPOWANIE PRZEDSĄDOWE
7.
W dniu 20 grudnia 2017 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej podpisał ustawę z
dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym. Ustawa została opublikowana w
Dzienniku Ustaw w dniu 2 stycznia 2018 r. i weszła w życie w dniu 3 kwietnia
2018 r.
8.
Pismem (sygn. SG-Greffe (2018)D/14033, załącznik A.4) z dnia 2 lipca 2018 r.
Komisja wystosowała do Polski wezwanie do usunięcia uchybienia dotyczące
zgodności ustawy o Sądzie Najwyższym i ustawy o zmianie ustawy o Sądzie
Najwyższym z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 47 Karty praw
podstawowych i wezwała rząd polski do przedstawienia uwag w terminie jednego
miesiąca.
9.
W skierowanym do Komisji piśmie z dnia 2 sierpnia 2018 r. (załącznik A.5) rząd
polski odpowiedział na wezwanie do usunięcia uchybienia. W swojej odpowiedzi
rząd polski nie zgodził się z argumentacją Komisji.
10. Pismem z dnia 14 sierpnia 2018 r. Komisja wystosowała do Rzeczypospolitej
Polskiej uzasadnioną opinię (C(2018)55489, sygn. SG-Greffe(2018)D/16662,
załącznik A.6) , w której, na podstawie art. 258 akapit pierwszy TFUE, stwierdziła,
że Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom wynikającym z art. 19 ust. 1
akapit drugi TUE w związku z art. 47 Karty, a także zwróciła się do
Rzeczypospolitej Polskiej o podjęcie środków wymaganych do zastosowania się do
uzasadnionej opinii w terminie jednego miesiąca od dnia jej otrzymania.
11. W odpowiedzi na uzasadnioną opinię z dnia 14 września 2018 r. (załącznik A.7)
rząd polski stanął na stanowisku, że zarzuty Komisji zawarte w uzasadnionej opinii
nie są zasadne oraz wniósł o umorzenie postępowania.
12. Po przeanalizowaniu odpowiedzi na uzasadnioną opinię, Komisja podjęła decyzję o
wniesieniu niniejszej skargi przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art.
258 TFUE.
link to page 7 link to page 7 link to page 7 link to page 7
7
III.
ANALIZA
1.
Zasada niezawisłości sędziowskiej w prawie Unii
1.1. Zakres stosowania art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE
13. Art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE stanowi, że państwa członkowskie ustanawiają
środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach
objętych prawem Unii. Przepis ten odzwierciedla jedno z podstawowych założeń
prawa Unii, w świetle którego sądy państw członkowskich pełnią, we współpracy z
Trybunałem, wspólne zadania, służące zapewnieniu poszanowania prawa w
wykładni i stosowaniu prawa Unii
3.
14. Do sądów krajowych i Trybunału należy zapewnienie pełnego stosowania prawa
Unii we wszystkich państwach członkowskich, jak również ochrony sądowej praw
podmiotowych wywodzonych z prawa Unii. Przy czym, funkcje powierzone
odpowiednio sądom krajowym i Trybunałowi są kluczowe dla zachowania samej
istoty prawa Unii
4.
15. Jak wskazał Trybunał w sprawie
Associação Sindical dos Juízes Portugueses5
odnośnie do materialnego zakresu zastosowania art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE,
postanowienie to dotyczy „dziedzin […] objętych prawem Unii”, niezależnie od
tego, w jakiej sytuacji państwa członkowskie stosują to prawo, w rozumieniu art. 51
ust. 1 Karty.
16. Artykuł 19 TUE, w którym skonkretyzowano wskazaną w art. 2 TUE wartość
państwa prawnego, powierza zadanie zapewniania kontroli sądowej w porządku
prawnym Unii nie tylko Trybunałowi, lecz również sądom krajowym
6.
17. W związku z tym, zgodnie między innymi z zasadą lojalnej współpracy, ujętą
w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy TUE, państwa członkowskie są zobowiązane
zapewnić na swym terytorium stosowanie i poszanowanie prawa Unii. Obowiązek
ten wiąże się z koniecznością ustanowienia środków i procedur zapewniających
3 Zob. wyrok z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16,
EU:C:2018:117, pkt 33.
4 Zob. opinia 1/09 (Ustanowienie jednolitego systemu rozstrzygania sporów patentowych) z dnia 8 marca
2011 r., EU:C:2011:123, pkt 69 i 85; zob. także wyrok z dnia 13 marca 2007 r., Unibet, C-432/05,
EU:C:2007:163, pkt 38.
5 Zob. wyrok z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16,
EU:C:2018:117, pkt 29.
6 Zob. wyrok z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16,
EU:C:2018:117, pkt 32.
link to page 8 link to page 8 link to page 8 link to page 8 link to page 8
8
skuteczną kontrolę sądową w dziedzinach objętych prawem Unii, w tym
zapewnienia, aby w dziedzinach objętych prawem Unii organy sądowe odpowiadały
wymogom skutecznej ochrony sądowej
7.
18. Dla zagwarantowania skutecznej ochrony sądowej rzeczą kluczową jest zachowanie
niezawisłości organów sądowych
8, co potwierdza art. 47 akapit drugi Karty,
w którym wśród wymogów związanych z prawem podstawowym do skutecznego
środka prawnego, wymieniono dostęp do „niezawisłego” sądu
9. Zgodnie z art. 47
akapit pierwszy Karty każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo
Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem,
który musi być niezawisły i bezstronny oraz ustanowiony uprzednio na mocy
ustawy.
19. Z orzecznictwa Trybunału również wynika, że wymóg niezawisłości sędziów
wchodzi w zakres samej istoty prawa podstawowego do rzetelnego procesu
sądowego, które ma doniosłe znaczenie jako gwarancja ochrony praw, jakie
jednostki wywodzą z prawa Unii, a także poszanowania wartości wspólnych
państwom członkowskim, określonych w art. 2 TUE, w szczególności wartości jaką
jest państwo prawne
10.
20. Niezawisłość sądów krajowych ma zasadnicze znaczenie w szczególności dla
prawidłowego działania systemu współpracy sądowej między sądami krajowymi
a Trybunałem w ramach mechanizmu orzekania w trybie prejudycjalnym
przewidzianym w art. 267 TFUE, jako że mechanizm ten może zostać uruchomiony
tylko przez organ, którego zadaniem jest stosowanie prawa Unii, spełniający
kryterium niezawisłości
11.
7 Zob. wyrok z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16,
EU:C:2018:117, pkt 34 i 37.
8 W niniejszej skardze Komisja używać będzie terminologii używanej w powoływanych aktach prawa
Unii oraz wyrokach Trybunału w polskiej wersji językowej. Przy czym, warto zauważyć, że w polskim
języku prawniczym używa się pojęć „niezależności” (w odniesieniu do sądów) oraz „niezawisłości”
(sędziowskiej), które w innych językach tłumaczone są jednym słowem (np. fr. „indépendance”, ang.
„independence”).
9 Zob. wyrok z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16,
EU:C:2018:117, pkt 41.
10 Zob. wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Défaillances du système
judiciaire), C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, pkt 48.
11 Zob. wyroki: z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16,
EU:C:2018:117, pkt 42–43; z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Défaillances du
système judiciaire), C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, pkt 54.
link to page 9 link to page 9
9
21. Środek krajowy wpływający na niezależność sądów i niezawisłość sędziowską w
takim stopniu, że sądy krajowe nie mogłyby być już uważane za niezależne sądy,
uniemożliwiłby tym sądom zapewnienie skutecznego środka prawnego
w rozumieniu prawa Unii i tym samym naruszałby postanowienia art. 19 ust. 1
akapit drugi TUE w związku z art. 47 Karty, z uwagi na to, że niezależność sądów
nie byłaby również zagwarantowana w przypadku stosowania przez nie przepisów
prawa Unii. W związku z tym Komisja przypomina, że w swoim komunikacie
„Prawo Unii: lepsze wyniki dzięki lepszemu stosowaniu”
12 podkreśliła, że nada
wysoki priorytet tym naruszeniom, które są przejawem niedociągnięć systemowych
podważających funkcjonowanie ram instytucjonalnych Unii, w szczególności
w przypadkach, gdy prawo krajowe uniemożliwia systemom wymiaru
sprawiedliwości zapewnienie efektywnego stosowania prawa Unii zgodnie
z wymogami praworządności i z postanowieniami art. 47 Karty.
22. W odpowiedzi na uzasadnioną opinię rząd Rzeczypospolitej Polskiej utrzymuje, że
ani art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, ani art. 47 Karty nie znajdują zastosowania w
niniejszej sprawie. W odpowiedzi tej podkreślono, że organizacja systemu
sądowego w Polsce wchodzi w zakres kompetencji państwa członkowskiego i nie
można twierdzić, że zmiany wprowadzone w celu zrównania wieku przejścia w stan
spoczynku sędziów z powszechnie obowiązującym wiekiem emerytalnym w sposób
systemowy uniemożliwiają Sądowi Najwyższemu orzekanie w sposób niezawisły w
sprawach o wymiarze unijnym. Rząd polski stoi na stanowisku, że o ile w wyroku w
sprawie
Associação Sindical dos Juízes Portugueses13 Trybunał wskazał, że z
postanowień art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE wynika obowiązek zapewnienia
niezawisłego sądownictwa jako warunku istnienia skutecznego środka prawnego,
wyroku tego nie można odczytywać jako dotyczącego kompetencji Unii w obszarze
organizacji wymiaru sprawiedliwości. Z art. 3 i 4 TFUE nie wynika bowiem, by
Unii powierzono jakiekolwiek kompetencje z tego zakresu.
23. Rząd polski również wskazuje, że art. 47 Karty nie ma zastosowania, ponieważ
przyjęcie kwestionowanych przepisów ustawy o Sądzie Najwyższym i działanie na
ich podstawie nie stanowi stosowania prawa Unii, jako że organizacja systemu
12 Komunikat Komisji „Prawo Unii: lepsze wyniki dzięki lepszemu stosowaniu”; C/2016/8600; Dz.U. C
18 z 19.1.2017, s. 10–20; rozdział 3 „Określanie priorytetów”.
13 Zob. wyrok z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16,
EU:C:2018:117, pkt 29.
link to page 10 link to page 10 link to page 10
10
sądowego wchodzi w zakres kompetencji państwa członkowskiego, a protokół nr 30
w sprawie stosowania Karty praw podstawowych Unii Europejskiej do Polski i
Zjednoczonego Królestwa
14 wyklucza rozszerzanie kompetencji Trybunału
Sprawiedliwości. W odpowiedzi rządu polskiego stwierdzono również, że
naruszenie art. 47 Karty jest możliwe wyłącznie w kontekście konkretnych
przypadków naruszenia prawa jednostki do skutecznego środka prawnego. Podobnie
w odpowiedzi tej zaznaczono, że nie zaistniała jak dotąd żadna tego rodzaju
konkretna sytuacja związana z naruszeniem prawa jednostki, która to sytuacja
uzasadniałaby odwołanie się do art. 19 ust. 1 TUE. Rząd polski podnosi argument,
że przepis ten określa jedynie ogólnie zdefiniowany obowiązek ustanowienia
środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach
objętych prawem Unii, oraz że ogólna definicja tego obowiązku nie daje jednak
podstaw, by uznać, że Karta, w tym jej art. 47, stanowi wzorzec kontroli krajowych
przepisów regulujących funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości.
24. Komisja nie zgadza się z tymi twierdzeniami.
25. Mimo tego, że organizacja wymiaru sprawiedliwości wchodzi w zakres kompetencji
państw członkowskich, są one zobowiązane do wykonywania tej kompetencji w
sposób zgodny z obowiązkami wynikającymi z prawa Unii. Z orzecznictwa
wyraźnie wynika, że zgodnie z art. 19 ust. 1 TUE każde państwo członkowskie ma
obowiązek zapewnić, by organy, do których można wnieść o rozstrzygnięcie kwestii
związanych ze stosowaniem lub wykładnią prawa Unii, a zatem organy, które są
„sądami” w znaczeniu prawa Unii, odpowiadały wymogom skutecznej ochrony
sądowej
15. Ponadto, Trybunał orzekł, że „dla zagwarantowania tej ochrony rzeczą
kluczową jest zachowanie niezawisłości takich organów”
16. Rząd polski nie
zakwestionował faktu, że do Sądu Najwyższego można wnosić o rozstrzygnięcie
kwestii związanych ze stosowaniem lub wykładnią prawa Unii. Przepisy krajowe
regulujące strukturę organizacyjną, skład i tryb działania Sądu Najwyższego muszą
zatem zapewnić przestrzeganie zasady niezawisłości sędziowskiej.
14 Dz.U. 2010, C 83, s. 313, zwany dalej „protokołem nr 30”.
15 Zob. wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Défaillances du système
judiciaire), C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, pkt 52.
16 Zob. wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Défaillances du système
judiciaire), C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, pkt 53.
link to page 11 link to page 11 link to page 11
11
26. W odpowiedzi na argument rządu polskiego oparty na postanowieniach protokołu nr
30, należy zauważyć po pierwsze, że – jak rząd polski sam przyznaje w odpowiedzi
na uzasadnioną opinię – protokół ten nie odnosi się do art. 19 ust. 1 TUE, którego
naruszenia dotyczą w pierwszej kolejności zarzuty Komisji. Po drugie, w świetle
orzecznictwa Trybunału
17, z art. 1 protokołu nr 30 wynika wyraźnie, że protokół ten
nie podważa zastosowania Karty wobec Rzeczypospolitej Polski. Trybunał
stwierdził, że protokół ten nie ma na celu zwolnienia Rzeczypospolitej Polski i
Zjednoczonego Królestwa z obowiązku przestrzegania postanowień Karty, ani
uniemożliwienia sądom w tych państwach członkowskich czuwania nad
przestrzeganiem tych postanowień.
27. Komisja nie zgadza się również ze stwierdzeniem rządu polskiego, że art. 19 ust. 1
TUE w związku z art. 47 Karty ma zastosowanie tylko w skonkretyzowanych
stanach faktycznych, w których doszło do naruszenia prawa jednostki. Wymóg
niezawisłości sędziowskiej nie dotyczy jedynie sposobu, w jaki prowadzone jest
konkretne postępowanie, ale również sposobu, w jaki jest zorganizowany wymiar
sprawiedliwości
18. Jeśli zatem gwarancje niezawisłości i bezstronności nie istnieją
lub nie są skuteczne, zapewnienie prawa podstawowego do skutecznego środka
prawnego przed sądem jest niemożliwe, co narusza art. 19 ust. 1 TUE w związku z
art. 47 Karty.
1.2. Wymogi prawa Unii związane z zasadą niezawisłości sędziowskiej
28. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, koncepcja niezawisłości
sędziowskiej ma dwa aspekty: pierwszy z nich to aspekt zewnętrzny, zakładający,
że organ jest chroniony przed zewnętrzną ingerencją i naciskami z zewnątrz
mogącymi zagrozić niezależności osądu jego członków w prowadzonych przez nich
postępowaniach
19. Ta istotna wolność od wspomnianych czynników zewnętrznych
wymaga pewnych gwarancji wystarczających do ochrony osób, których zadaniem
jest rozstrzyganie sporów. Drugi aspekt, mający charakter wewnętrzny, wiąże się
17 Zob. wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., N.S. i in., C-411/10 i C-493/10, EU:C:2011:865, pkt 119 i 120.
18 Zob. wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Défaillances du système
judiciaire), C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, pkt 66.
19 Wyroki: z dnia 16 lutego 2017 r., Margarit Panicello, C-503/15, EU:C:2017:126, pkt 37-38; z dnia
6 października 2015 r., Consorci Sanitari del Maresme, C-203/14, EU:C:2015:664, pkt 19 oraz pkt 37–
38; z dnia 9 października 2014 r., TDC C-222/13, EU:C:2014:2265, pkt 30; z dnia 17 lipca 2014 r.,
Torresi, C-58/13 i C-59/13, EU:C:2014:2088, pkt 22; z dnia 19 września 2006 r. Wilson, C-506/04,
EU:C:2006:587, pkt 51; z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16,
EU:C:2018:117, pkt 44; oraz z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Défaillances du
système judiciaire), C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, pkt 63–65.
link to page 12 link to page 12 link to page 12 link to page 12 link to page 12
12
z bezstronnością i ma za zadanie zagwarantować równe szanse obu stron
w postępowaniu i chronić ich interesy w odniesieniu do przedmiotu postępowania
20.
29. Zgodnie ze wspomnianym orzecznictwem, „gwarancje niezawisłości i bezstronności
wymagają istnienia zasad, w szczególności co do składu organu, mianowania,
okresu trwania kadencji oraz powodów wyłączenia i odwołania jego członków,
pozwalających wykluczyć w przekonaniu podmiotów prawa wszelką uzasadnioną
wątpliwość co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych oraz
neutralności w odniesieniu do pozostających w sporze interesów”
21. Ta istotna
wolność od wspomnianych czynników zewnętrznych wymaga pewnych gwarancji
wystarczających do ochrony osób, których zadaniem jest rozstrzyganie sporów, jak
na przykład gwarancji nieusuwalności ze stanowiska. Trybunał wyjaśnił również
w szczególności, że ten drugi aspekt – nieusuwalność sędziów – stanowi integralną
gwarancję niezawisłości sędziowskiej
22.
30. W świetle orzecznictwa Trybunału, sędziowie powinni być osobiście i służbowo
niezawiśli w zakresie swoich zadań i powinni być chronieni przed odwołaniem
przez wprowadzenie skutecznych zabezpieczeń przed bezpodstawną interwencją lub
naciskami władzy wykonawczej
23. W szczególności warunki odwoływania sędziów
muszą być przedmiotem szczególnych gwarancji określonych w wyraźnych
przepisach prawnych, pozwalających wykluczyć wszelką uzasadnioną wątpliwość
co do niezależności sądu
24. Trybunał podkreślił, że aby sąd był niezależny,
powinien wykonywać swe funkcje całkowicie autonomicznie, nie będąc
20 Wyroki: z dnia 19 września 2006 r., Wilson, C-506/04, EU:C:2006:587, pkt 51–52; z dnia 27 lutego
2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, pkt 44; z dnia 25 lipca
2018 r., Minister for Justice and Equality (Défaillances du système judiciaire), C-216/18 PPU,
EU:C:2018:586, pkt 63–65
.
21 Wyrok z dnia 19 września 2006 r., Wilson, C-506/04, EU:C:2006:587, pkt 53. Zob. także wyroki:
z dnia 12 września 1997 r., Dorsch Consult, C-54/96, EU:C:1997:413, pkt 36; z dnia 4 lutego 1999 r.,
Köllensperger i Atzwanger, C-103/97, EU:C:1999:52, pkt 20–23; z dnia 29 listopada 2001 r., De
Coster, C-17/00, EU:C:2001:651; z dnia 9 października 2014 r., TDC, C 222/13, EU:C:2014:2265, pkt
29–32; z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Défaillances du système judiciaire),
C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, pkt 66.
22 Wyroki: z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16,
EU:C:2018:117, pkt 45; z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Défaillances du
système judiciaire), C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, pkt 64.
23 Wyroki: z dnia 31 maja 2005 r., Syfait i in., C-53/03, EU:C:2005:333, pkt 31; z dnia 4 lutego 1999 r.,
Köllensperger i Atzwanger, C-103/97, EU:C:1999:52 pkt 20.
24 Wyroki: z dnia 14 maja 2008 r., Pilato, C-109/07, EU:C:2008:274, pkt 24 i 29–31; z dnia 14 listopada
2013 r., MF 7, C-49/13, EU:C:2013:767, pkt 24; z dnia 9 października 2014 r., TDC, C 222/13,
EU:C:2014:2265, pkt 34–36; z dnia 24 maja 2016 r., MT Højgaard i Züblin, C-396/14, EU:C:2016:347,
pkt 30; z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Défaillances du système judiciaire),
C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, pkt 66.
link to page 13 link to page 13 link to page 13
13
podporządkowanym jakiemukolwiek innemu organowi, przez co jest chroniony
przed ingerencją i naciskami zewnętrznymi mogącymi zagrozić niezależności osądu
jego członków w prowadzonych przez nich postępowaniach
25.
31. Ponadto, wyjaśnienia dotyczące Karty praw podstawowych (Dz.U. 2007, C 303, s.
17) uściślają, w odniesieniu do art. 47 akapit drugi Karty, że przepis ten odpowiada
art. 6 ust. 1 EKPC. W związku z tym na mocy art. 52 ust. 3 Karty znaczenie i zakres
praw określonych w art. 47 akapit drugi muszą być takie same jak te określone
w art. 6 ust. 1 EKPC, a do celów wykładni tego postanowienia Karty należy
uwzględnić orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.
32. Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka potwierdza, że
niezależność sądownictwa dotyczy nie tylko pełnienia czynności sędziego
w konkretnych sprawach, lecz także organizacji sądownictwa (niezależności
strukturalnej) i tego, czy dany organ daje „wrażenie niezależności”, będącej
kluczowym elementem utrzymania zaufania, które powinny wzbudzać sądy
w społeczeństwie demokratycznym. Dla utrzymania takiego wrażenia niezależności
konieczne jest zapewnienie wystarczających gwarancji
26.
33. Naruszenie wymogu zapewnienia skutecznej ochrony sądowej, przewidzianego
w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, ma miejsce nie tylko w konkretnych przypadkach
dotyczących stosowania przepisów prawa Unii, lecz również wtedy, gdy środki
krajowe w sposób systemowy uniemożliwiają sądom stosującym prawo Unii
w dowolnej dziedzinie zagwarantowanie takiej ochrony. Sądy krajowe pełnią we
współpracy z Trybunałem Sprawiedliwości wspólne zadanie zapewniania
poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu Traktatów, a ich niezależność ma
zasadnicze znaczenie, w szczególności dla prawidłowego funkcjonowania
mechanizmu przewidzianego w art. 267 TFUE
27.
25 Zob. orzecznictwo przytoczone w przypisie 19.
26 Zob. wyroki ETPC: z dnia 28 czerwca 1984 r., Campbell i Fell przeciwko Zjednoczonemu Królestwu,
skargi 7819/77, 7878/77, pkt 85; z dnia 25 lutego 1997 r., Findlay przeciwko Zjednoczonemu
Królestwu, skarga nr 22107/93, pkt 76; z dnia 16 grudnia 2003 r., Cooper przeciwko Zjednoczonemu
Królestwu, skarga nr 48843/99, pkt 104; a także z 22 października 1984 r. Sramek przeciwko Austrii,
nr 8790/79,§ 42, Sacilor Lormines przeciwko Francji, skarga nr 65411/01, § 63, oraz Clarke przeciwko
Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 23695/02. Zob. również w tym kontekście wyroki ETPC: z dnia
23 czerwca 2016 r., Baka przeciwko Węgrom, skarga nr 20261/12, pkt 150–151; oraz z dnia 22 lutego
2017 r., Erményi przeciwko Węgrom, skarga nr 22254/14, pkt 35–39.
27 Wyrok: z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117,
pkt 33 i 43.
link to page 14 link to page 14 link to page 14 link to page 14
14
2.
Przepisy ustawy o Sądzie Najwyższym, obniżające wiek przejścia w stan
spoczynku urzędujących sędziów, powołanych do Sądu Najwyższego przed
dniem wejścia w życie tej ustawy (3 kwietnia 2018 r.), naruszają zasadę
nieusuwalności sędziów
34. Komisja uważa, że przepisy ustawy o Sądzie Najwyższym, obniżające wiek
przejścia w stan spoczynku urzędujących sędziów, powołanych do Sądu
Najwyższego przed dniem wejścia w życie tej ustawy (3 kwietnia 2018 r.),
naruszają zasadę nieusuwalności sędziów. W dalszej części Komisja opisze treść
spornych przepisów (podtytuł 2.1), a następnie przedstawi ich ocenę (podtytuł 2.2).
2.1. Przepisy obniżające wiek przejścia w stan spoczynku sędziów Sądu
Najwyższego
35. Na wstępie należy wskazać, jakie rozstrzygnięcia prawa krajowego dotyczące wieku
przejścia w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego i możliwości przedłużania
ich czynnej służby funkcjonowały na płaszczyźnie poprzednio obowiązującej
ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym
28. Przed dniem 3 kwietnia
2018 roku, sędziowie Sądu Najwyższego przechodzili w stan spoczynku z dniem
ukończenia 70. roku życia. Mieli oni również możliwość, nie później niż na sześć
miesięcy przed ukończeniem tego wieku, złożenia Pierwszemu Prezesowi Sądu
Najwyższego oświadczenia woli dalszego zajmowania stanowiska i przedstawienia
zaświadczenia stwierdzającego, że dany sędzia jest zdolny, ze względu na stan
zdrowia, do pełnienia obowiązków sędziego
29. W przypadku złożenia takiego
oświadczenia i przedstawienia odpowiedniego zaświadczenia, sędzia mógł
zajmować stanowisko nie dłużej niż do ukończenia 72. roku życia
30. Prawo do
dalszego zajmowania stanowiska wynikało wprost z przepisu ustawy, który nie
przewidywał swobody decyzyjnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego (ani
Prezydenta RP).
36. Z dniem 3 kwietnia 2018 r., na mocy art. 37 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym wiek
przejścia w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego został obniżony do 65 lat
31.
Obniżony wiek przejścia w stan spoczynku ma zastosowanie również wobec
28 Ustawa z dnia 23 listopada 2002 roku o Sądzie Najwyższym (Dz. U. 2002 nr 240 poz. 2052).
29 Artykuł 30 § 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 roku o Sądzie Najwyższym.
30 Artykuł 30 § 5 ustawy z dnia 23 listopada 2002 roku o Sądzie Najwyższym.
31 Przepis ten ma również zastosowanie do urzędujących sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zgodnie z art. 49 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w sprawach,
które nie są uregulowane w tej ustawie, do Naczelnego Sądu Administracyjnego stosuje się
odpowiednio przepisy dotyczące Sądu Najwyższego.
link to page 15 link to page 15
15
sędziów, powołanych do Sądu Najwyższego przed dniem 3 kwietnia 2018 r.
(będących w czynnej służbie w dniu wejścia w życie ustawy).
37. Zgodnie z art. 111 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym, urzędujący sędziowie Sądu
Najwyższego, którzy ukończyli 65. rok życia przed wejściem w życie ustawy albo
ukończą go do dnia 3 lipca 2018 r., przechodzą w stan spoczynku z dniem 4 lipca
2018 r. Zgodnie z art. 111 § 1a ustawy o Sądzie Najwyższym sędziowie Sądu
Najwyższego, którzy ukończą 65. rok życia w okresie pomiędzy dniem 4 lipca 2018
r. a dniem 3 kwietnia 2019 r., przechodzą w stan spoczynku z dniem 3 kwietnia
2019 r.
32 W odniesieniu do sędziów Sądu Najwyższego powołanych do tego Sądu
przed dniem 3 kwietnia 2018 r., którzy ukończą 65. rok życia po dniu 3 kwietnia
2019 r., przepisem obniżającym ich wiek przejścia w stan spoczynku jest przepis
art. 37 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym.
38. Sporne przepisy obejmują również sytuację osoby sprawującej urząd Pierwszego
Prezesa Sądu Najwyższego, która, na podstawie art. 183 ust. 3 Konstytucji RP, jest
powołana na sześcioletnią kadencję gwarantowaną przez Konstytucję RP. Obecna
Pierwsza Prezes Sądu Najwyższego ukończyła 65. rok życia w dniu 22 listopada
2017 r. Jej kadencja Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego upływa z dniem 30
kwietnia 2020 r., a jej czynna służba sędziego Sądu Najwyższego powinna
zakończyć się dnia 22 listopada 2022 r.
39. Sporne przepisy ustawy o Sądzie Najwyższym dotyczą znacznej liczby sędziów
Sądu Najwyższego pełniących służbę w dniu wejścia w życie ustawy: według Sądu
Najwyższego jest to 27 z 72 sędziów
33. Prezydent RP może przedłużyć czynną
służbę urzędujących sędziów Sądu Najwyższego na podstawie art. 111 ust. 1 i 1a w
32 Przepis art. 111 § 1a został wprowadzony ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. celem uwzględnienia sytuacji
sędziego Sądu Najwyższego, który ze względu na pierwotne unormowanie przepisów przejściowych
nie miał możliwości, w terminie ustawą przewidzianym, złożyć oświadczenia o woli dalszego
zajmowania stanowiska sędziego.
33 Zob.
http://www.sn.pl/aktualnosci/SitePages/Wydarzenia.aspx?ItemSID=420-292d9931-9fa5-4b04-
8516-5c932ff6bdf2&ListName=Wydarzenia&rok=2018.
W dniu 5 lipca 2018 r. 15 z wyżej wspomnianych 27 sędziów Sądu Najwyższego, w tym Pierwsza
Prezes, zostało poinformowanych o przejściu w stan spoczynku z dniem 4 lipca 2018 r.
W odniesieniu do pozostałych 12 sędziów Sądu Najwyższego, którzy złożyli oświadczenie woli
dalszego zajmowania stanowiska sędziego lub też ogólne oświadczenie dotyczące woli dalszego
orzekania (nie powołując się na sporne przepisy), Krajowa Rada Sądownictwa wydała pięć opinii
pozytywnych i siedem negatywnych. W dniu 11 września 2018 roku Prezydent RP zdecydował o
wyrażeniu zgody na dalsze zajmowanie stanowiska przez 5 sędziów Sądu Najwyższego, na okres
trzech lat, a jednocześnie poinformował, że pozostałych siedmiu sędziów tego Sądu, włącznie z dwoma
Prezesami Izb Sądu Najwyższego, przechodzi w stan spoczynku z dniem 12 września 2018 roku.
link to page 16 link to page 16 link to page 16 link to page 16 link to page 16
16
związku z art. 37 ust. 1a – 4 ustawy o Sądzie Najwyższym, a także w związku z art.
5 ustawy zmieniającej z 10 maja 2018 r.
2.2. Ocena spornych przepisów krajowych
40. Komisja stoi na stanowisku, że przez obniżenie wieku przejścia w stan spoczynku
urzędujących sędziów, powołanych do Sądu Najwyższego przed dniem 3 kwietnia
2018 r., przepisy ustawy o Sądzie Najwyższym naruszają zasadę nieusuwalności
sędziów.
41. Zasada nieusuwalności sędziów stanowi kluczowy element zasady niezawisłości
sędziowskiej zgodnie z orzecznictwem Trybunału
34 i ETPC
35.
42. Jeśli chodzi o wymogi dotyczące zasady niezależności organu sądowego, Trybunał
orzekł między innymi, że sędziowie powinni być osobiście i służbowo niezawiśli
w zakresie swoich zadań i powinni być chronieni przed odwołaniem przez
wprowadzenie skutecznych zabezpieczeń przed bezpodstawną interwencją lub
naciskami władzy wykonawczej
36. Warunki odwoływania sędziów muszą być
przedmiotem szczególnych gwarancji określonych w wyraźnych przepisach
prawnych, pozwalających wykluczyć wszelką uzasadnioną wątpliwość co do
niezależności sądu
37. Trybunał podkreślił, że aby organ był uznany za niezawisły
„sąd” w rozumieniu art. 267 TFUE, powinien wykonywać swe funkcje całkowicie
autonomicznie, nie będąc podporządkowanym jakiemukolwiek innemu organowi,
przez co jest chroniony przed ingerencją i naciskami zewnętrznymi mogącymi
zagrozić niezależności osądu jego członków w prowadzonych przez nich
postępowaniach
38.
43. Obniżenie wieku przejścia w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego, a zarazem
natychmiastowe zastosowanie spornych przepisów do sędziów orzekających w
Sądzie Najwyższym w dniu wejścia w życie ustawy o Sądzie Najwyższym narusza
34 Zob. wyrok z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16,
EU:C:2018:117, pkt 45. Zob. także wyrok z dnia 19 września 2006 r. Wilson, C-506/04,
EU:C:2006:587, pkt 51.
35 Zob. wyroki ETPC: z dnia 28 czerwca 1984 r., Campbell i Fell przeciwko Zjednoczonemu Królestwu,
skargi nr 7819/77, 7878/77, pkt 80; z dnia 30 listopada 2011 r., Henryk Urban i Ryszard Urban
przeciwko Polsce, nr 23614/08, pkt 45; z dnia 21 czerwca 2011 r., Fruni przeciwko Słowacji, nr nr
8014/07, pkt 145; oraz z dnia 3 marca 2005 r., Brudnicka i in. przeciwko Polsce, nr 54723/00, pkt 41.
36 Zob. wyroki: z dnia 4 lutego 1999 r., Köllensperger i Atzwanger, C-103/97, EU:C:1999:52, pkt 20;
z dnia 31 maja 2005 r., Syfait i in., C-53/03, EU:C:2005:333, pkt 31.
37 Zob. orzecznictwo przytoczone w przypisie 23.
38 Zob. orzecznictwo przytoczone w przypisie 24.
link to page 17 link to page 17 link to page 17 link to page 17
17
zasadę nieusuwalności. W braku rozstrzygnięć przejściowych, obowiązkowe
przejście w stan spoczynku znacznej liczby urzędujących sędziów umożliwia daleko
idącą i natychmiastową zmianę składu Sądu Najwyższego
39. Środki te w sposób
rażący naruszają zasadę nieusuwalności sędziów, której przestrzeganie jest
konieczne dla spełnienia wymogów skutecznej ochrony sądowej wymaganej na
podstawie art. 19 ust. 1 TUE. Należy zaznaczyć, że w swojej opinii na temat
projektu ustawy o Sądzie Najwyższym Komisja Wenecka podkreśliła, że
wcześniejsze przejście obecnie urzędujących sędziów w stan spoczynku narusza
zasadę nieusuwalności oraz podważa gwarancje niezawisłości sędziów Sądu
Najwyższego
40.
44. Należy przypomnieć, że skutki spornych przepisów obejmują dużą część – ponad
jedną trzecią – sędziów Sądu Najwyższego orzekających w dniu wejścia w życie
ustawy
41.
45. W szczególnej sytuacji znajduje się Pierwsza Prezes Sądu Najwyższego, która
zgodnie z art. 183 §3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej powołana jest na
sześcioletnią kadencję. Na skutek przepisów ustawy o Sądzie Najwyższym
obniżających wiek przejścia w stan spoczynku, konstytucyjna kadencja obecnej
Pierwszej Prezes Sądu Najwyższego uległaby skróceniu
42.
46. W odpowiedzi na uzasadnioną opinię rząd polski twierdzi, że przepisy ustawy o
Sądzie Najwyższym nie naruszają zasady nieusuwalności sędziów, ponieważ w
chwili przejścia w stan spoczynku sędziowie nie zostają usunięci z urzędu i
zachowują szeroki zakres gwarancji osobistych i przywilejów, a jedynie przestają
sprawować funkcje orzecznicze. Rząd polski dodatkowo wskazuje, że obniżenie
39 Sporne przepisy powodują przerwanie czynnej służby i przejście w stan spoczynku z dniem 4 lipca
2018 r. dużej grupy sędziów Sądu Najwyższego, przy równoczesnym zwiększeniu liczby sędziów Sądu
Najwyższego do liczby nie mniejszej niż 120. Ustawa o Sądzie Najwyższym także uprawnia
Prezydenta RP do swobodnego decydowania, do dnia 3 kwietnia 2019 roku, o dalszym zwiększaniu
liczby stanowisk w Sądzie Najwyższym (art. 112 i 112a ustawy o Sądzie Najwyższym).
40 CDL(2017)035 pkt 48.
41 Zob. przypis 33 powyżej.
42 Do kompetencji Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego należą, między innymi, zwoływanie Kolegium
Sądu Najwyższego i Zgromadzenia Ogólnego, w tym Zgromadzenia wybierającego kandydatów na
stanowisko Pierwszego Prezesa (art. 13§1, art. 14§2 i art. 17§ 2 ustawy o Sądzie Najwyższym);
powoływanie i odwoływanie przewodniczących wydziałów Izb, na wniosek właściwego Prezesa Sądu
Najwyższego (art. 14§2 ustawy); opiniowanie oświadczenia o woli dalszego pełnienia urzędu na
stanowisku sędziego Sądu Najwyższego (art. 14§4 i art. 37§2 ustawy); wyznaczenie sędziego do
czasowego orzekania w innej izbie lub do rozpoznania określonej sprawy w innej izbie, także bez
zgody sędziego, przeniesienie sędziego do innej izby (art. 35§2 i §3 ustawy). Pierwszy Prezes Sądu
Najwyższego dysponuje szerokimi uprawnieniami w odniesieniu do postępowań dyscyplinarnych
wobec sędziów Sądu Najwyższego (na podstawie art. 76 tejże ustawy).
link to page 18 link to page 18
18
wieku przejścia sędziów Sądu Najwyższego w stan spoczynku ma na celu
zrównanie go z powszechnie obowiązującym wiekiem emerytalnym oraz że w
świetle wyroku
Fuchs i Köhler43 dostosowanie wieku przejścia sędziów Sądu
Najwyższego w stan spoczynku do zasad ogólnych stanowi wystarczające
uzasadnienie takiej reformy. Zdaniem rządu polskiego, przyjęcie zasady, wedle
której obniżenie wieku przejścia w stan spoczynku może mieć zastosowanie jedynie
do sędziów mianowanych po wejściu w życie zmieniających przepisów, z
wyłączeniem sędziów sprawujących funkcję, w praktyce całkowicie
uniemożliwiałoby ustawodawcy zmianę wieku przejścia sędziów w stan spoczynku
i mogłoby stanowić dyskryminację ze względu na staż pracy w Sądzie Najwyższym.
Rząd polski również zaznacza, że wieku emerytalnego określonego w ustawie nie
można uznać za prawo nabyte.
47. Zdaniem Komisji, argumenty te są bezzasadne.
48. Nawet jeżeli zgodnie z przepisami prawa polskiego dany sędzia zachowuje tytuł
„sędziego w stanie spoczynku”
44, to obowiązkowe przejście w stan spoczynku w
wyniku nagłego obniżenia odnośnego wieku wiąże się z utratą prawa dalszego
orzekania, a więc stanowi
de facto usunięcie sędziego. Fakt, że po przejściu w stan
spoczynku sędzia korzysta z uposażenia „sędziego w stanie spoczynku”, jest bez
znaczenia dla istoty niniejszego zarzutu – fakt ten nie jest bowiem związany z
kwestią niezawisłości w odniesieniu do sędziego pełniącego czynną służbę.
49. Komisja pragnie podkreślić, że o ile decyzje dotyczące zasad przechodzenia
sędziów w stan spoczynku należą do kompetencji państw członkowskich, to –
podejmując reformę tych reguł – państwa członkowskie są zobowiązane do
przestrzegania zasady niezawisłości sędziowskiej, w tym zasady nieusuwalności
sędziów. Komisja utrzymuje, że przepisy ustawy o Sądzie Najwyższym obniżające
wiek przejścia w stan spoczynku są sprzeczne z zasadą nieusuwalności sędziów,
ponieważ nowy wiek przejścia w stan spoczynku ma zastosowanie w sposób
natychmiastowy do sędziów Sądu Najwyższego, pełniących czynną służbę w dniu
wejścia w życie ustawy. Takie rozstrzygnięcie ma szczególnie poważny negatywny
wpływ na gwarancje niezawisłości sędziowskiej w przypadku Sądu Najwyższego,
43 Wyrok z dnia 21 lipca 2011 r., Fuchs i Köhler, C-159/10 i C-160/10, EU:C:2011:508.
44 Art. 99 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych w związku z art. 10 § 1
ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym.
link to page 19 link to page 19
19
w którego skład zwykle wchodzą sędziowie z dużym doświadczeniem zawodowym,
co łączy się z natury z bardziej zaawansowanym wiekiem.
50. Komisja stoi na stanowisku, że państwa członkowskie nie mogą obniżyć wieku
przejścia w stan spoczynku i zastosować go do urzędujących sędziów, skracając tym
samym okres czynnej służby sędziowskiej, na którą pierwotnie powołano danego
sędziego, ponieważ takie rozstrzygnięcie podważa zasadę nieusuwalności sędziów.
Komisja nie wykluczyłaby zupełnie możliwości stosowania systemów, w ramach
których wiek przejścia w stan w spoczynku sędziego nie jest identyczny z wiekiem
obowiązującym w chwili powołania sędziego. Aby te systemy były zgodne z art. 19
ust. 1 TUE, należałoby jednak założyć, że istnieją odpowiednie środki – np. okres
przejściowy lub podejście stopniowe
45 – które zapewnią gwarancje chroniące przed
podważaniem zasady nieusuwalności sędziów, a w szczególności pozwolą zapobiec
wykorzystywaniu takich systemów jako zawoalowanego sposobu zmiany składu
organów sądowych. Należy uniknąć wrażenia, że ewentualne skrócenie służby
sędziowskiej może wynikać z działań sędziego podejmowanych w czasie jego
czynnej służby. W niniejszym przypadku takie środki nie istnieją. W każdym razie
w przypadku sędziów, którzy ukończyli 65. rok życia do dnia 3 lipca 2018 r.,
obniżenie wieku przejścia w stan spoczynku oznacza natychmiastowe zakończenie
ich czynnej służby, o ile nie zostanie ona przedłużona. Natychmiastowe
zakończenie czynnej służby sędziowskiej nie tylko podważa zasadę nieusuwalności
sędziów, ale ją wprost narusza.
51. Jeżeli chodzi o argument dotyczący możliwej dyskryminacji między urzędującymi
sędziami Sądu Najwyższego a sędziami powołanymi po wejściu w życie ustawy,
Komisja pragnie zauważyć, że po pierwsze osoby powołane do pełnienia pewnego
rodzaju urzędów publicznych po wejściu w życie środka regulującego status osób
sprawujących taki urząd nie są w tej samej sytuacji prawnej co osoby powołane do
sprawowania tego samego rodzaju urzędu publicznego przed tą datą
46. Wszelkiej
dyskryminacji można ponadto łatwo uniknąć, umożliwiając urzędującym sędziom
Sądu Najwyższego skorzystanie z obniżonego wieku przejścia w stan spoczynku na
zasadzie dobrowolności.
45 Zob. wyrok z dnia 8 kwietnia 2014 r., Komisja/Węgry C-288/12, EU:C:2014:237, pkt 61 dot.
niezależności organu ochrony danych.
46 Zob. podobnie wyrok z dnia 22 grudnia 2008 r. w sprawie C-443/07 P Centeno Mediavilla i in.
przeciwko Komisji, EU:C:2008:767, pkt 79–81.
link to page 20 link to page 20
20
52. Komisja zwraca również uwagę, że niniejszy zarzut dotyczący naruszenia art. 19
ust. 1 TUE nie jest – wbrew twierdzeniom rządu polskiego – oparty na założeniu, że
ustawowa definicja wieku przejścia sędziego w stan spoczynku stanowi „prawo
nabyte” sędziego. Zastrzeżenia Komisji dotyczą niezawisłości sędziowskiej:
obniżenie wieku przejścia sędziów w stan spoczynku i jego zastosowanie do
urzędujących sędziów Sądu Najwyższego wpływa na ich pewność sprawowania i
utrzymania urzędu, a tym samym narusza zasadę nieusuwalności, która stanowi
nieodłączny element niezawisłości sędziowskiej
47, będącej najważniejszym
pierwiastkiem funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w Unii, w świetle
wymogów art. 19 ust. 1 TUE.
53. Ponadto, Komisja podkreśla, że rzekomy cel zrównania wieku przejścia sędziów
Sądu Najwyższego w stan spoczynku z ogólnym wiekiem emerytalnym nie może
uzasadniać ograniczenia niezawisłości sędziowskiej. Niezależnie od zastosowanej
metody lub punktu odniesienia każda reforma wieku przejścia sędziów w stan
spoczynku musi być zgodna z zasadą niezawisłości sędziowskiej w świetle prawa
Unii.
54. Komisja pragnie zauważyć, że analogia do wyroku
Associação Sindical dos Juízes
Portugues48 nie może być wykorzystana dla poparcia stanowiska rządu polskiego.
Po pierwsze – w tej sprawie sporny środek nie dotyczył wieku przejścia sędziów w
stan spoczynku, lecz obniżenia wynagrodzeń w ramach dążenia do ograniczenia
nadmiernego deficytu budżetowego w Portugalii, w kontekście unijnego programu
pomocy finansowej. Trybunał rozpatrzył cel, któremu miał służyć przedmiotowy
środek, a następnie zbadał, czy środek ten był elementem ogólnych działań
oszczędnościowych, do których mieli przyczynić się wszyscy członkowie krajowej
służby publicznej. Po drugie – dostosowanie wynagrodzeń portugalskich sędziów
do ogólnego systemu wynagrodzeń było tylko jednym z elementów
przedmiotowego środka podlegających ocenie Trybunału Sprawiedliwości.
Trybunał uwzględnił w szczególności fakt, że obniżenie wynagrodzeń było
środkiem tymczasowym i o ograniczonym zakresie. W niniejszej sprawie
okoliczności te zdecydowanie nie zachodzą.
47 Zob. wyroki przytoczone w przypisie 34.
48 Wyrok z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117.
link to page 21
21
55. Co do wyroku
Fuchs i Köhler49, na który powołuje się rząd polski, twierdząc, że
Trybunał potwierdził swobodę państw członkowskich w zakresie ustalania
odpowiedniego wieku przejścia na emeryturę w celu zoptymalizowania struktury
wiekowej kadr sądownictwa, Komisja zauważa, że przywołany wyrok dotyczył
dyskryminacji ze względu na wiek, a nie naruszenia zasady niezawisłości
sędziowskiej, i nie dotyczył systemu mającego zastosowanie do sędziów, lecz
przepisów mających zastosowanie do prokuratorów.
56. W odpowiedzi na uzasadnioną opinię rząd polski powołuje się również na
okoliczności reformy Europejskiego Trybunału Praw Człowieka na podstawie
Protokołu 11 do EKPCz. Komisja zwraca uwagę, że argument ten jest niezasadny,
ponieważ dotyczy zupełnie odmiennej sytuacji i okoliczności: reforma
Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczyła organów sądowych
powołanych na podstawie umowy międzynarodowej, które nie należą do sądów
zapewniających pełne stosowanie prawa Unii w państwach członkowskich na
podstawie art. 19 ust. 1 TUE. Zakończenie kadencji sędziowskich wynikało ponadto
ze stworzenia zupełnie nowego organu sądowego (nowy stały Europejski Trybunał
Praw Człowieka), który zastąpił dwa uprzednio istniejące organy sądowe (były
tymczasowy Europejski Trybunał Praw Człowieka i byłą Europejską Komisję Praw
Człowieka).
57. W świetle powyższych rozważań, Komisja twierdzi, że obniżając wiek przejścia w
stan spoczynku i stosując go, zgodnie z art. 111 §1 ustawy o Sądzie Najwyższym,
do urzędujących sędziów Sądu Najwyższego, którzy ukończyli 65. rok życia do dnia
3 lipca 2018 r., oraz – zgodnie z art. 111 §1a – do urzędujących sędziów Sądu
Najwyższego, którzy ukończą 65. rok życia w okresie pomiędzy dniem 4 lipca 2018
r. a dniem 3 kwietnia 2019 r., a także – zgodnie z art. 37 §1 ustawy o Sądzie
Najwyższym – do urzędujących sędziów Sądu Najwyższego, którzy ukończą 65.
rok życia po dniu 3 kwietnia 2019 r., ustawa o Sądzie Najwyższym bezpośrednio
narusza zasadę nieusuwalności sędziów.
58. Komisja stoi na stanowisku, że wskazane przepisy ustawy o Sądzie Najwyższym są
zatem sprzeczne z obowiązkami państwa członkowskiego określonymi w art. 19
ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 47 Karty.
49 Wyrok z dnia 21 lipca 2011 r., Fuchs i Köhler, C-159/10 i C-160/10, EU:C:2011:508.
22
3.
Przepisy ustawy o Sądzie Najwyższym, przyznające Prezydentowi
Rzeczypospolitej Polskiej dyskrecjonalne prawo do przedłużenia czynnej
służby sędziów Sądu Najwyższego, naruszają zasadę niezawisłości
sędziowskiej
59. Komisja uważa, że przepisy ustawy o Sądzie Najwyższym, przyznające
Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej dyskrecjonalne prawo do przedłużenia
czynnej służby sędziów Sądu Najwyższego, naruszają zasadę niezawisłości
sędziowskiej. W dalszej części Komisja opisze treść spornych przepisów (podtytuł
3.1), a następnie przedstawi ich ocenę (podtytuł 3.2).
3.1. Przedłużenie czynnej służby sędziów Sądu Najwyższego
3.1.1. Przedłużenie czynnej służby w przypadku urzędujących sędziów, którzy
ukończyli 65. rok życia do dnia 3 lipca 2018 r.
60. Na podstawie art. 111 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym sędziowie Sądu
Najwyższego, którzy ukończyli 65. rok życia w dniu wejścia w życie ustawy lub
ukończą go do dnia 3 lipca 2018 r., przechodzą w stan spoczynku z dniem 4 lipca
2018 r., chyba że do dnia 3 maja 2018 r. złożą oświadczenie o woli dalszego
zajmowania stanowiska i zaświadczenie potwierdzające odpowiedni stan zdrowia,
a Prezydent RP wyrazi zgodę na dalsze zajmowanie przez nich stanowiska sędziego
Sądu Najwyższego.
61. Na podstawie art. 37 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym wspomniane oświadczenie i
zaświadczenie składa się Pierwszemu Prezesowi Sądu Najwyższego, który
niezwłocznie przedkłada je Prezydentowi RP wraz ze swoją opinią. Opinia
Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego nie jest wiążąca dla Prezydenta RP. Swoje
oświadczenie Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego przekazuje Prezydentowi RP
wraz z opinią Kolegium Sądu Najwyższego, która również nie jest wiążąca.
62. Na gruncie rozstrzygnięcia zawartego w pierwotnej wersji ustawy o Sądzie
Najwyższym, Prezydent RP nie był zobowiązany do zasięgnięcia opinii Krajowej
Rady Sądownictwa podejmując decyzję o ewentualnym przedłużeniu czynnej
służby sędziów (konsultacja była dobrowolna). Obowiązek ten wprowadziła ustawa
zmieniająca z dnia 10 maja 2018 r. Na podstawie art. 5 tej ustawy, w przypadku
sędziów Sądu Najwyższego, którzy ukończyli 65. rok życia do dnia 3 lipca 2018 r.,
oświadczenia sędziów nierozpatrzone przez Prezydenta RP do dnia wejścia w życie
tej ustawy (dnia 15 czerwca 2018 r.) powinny zostać niezwłocznie przekazane do
link to page 23
23
zaopiniowania Krajowej Radzie Sądownictwa. Krajowa Rada Sądownictwa jest
zobowiązana do przedstawienia opinii w terminie 30 dni. W przypadku
wspomnianej grupy sędziów, sporne przepisy nie przewidują kryteriów, które
Krajowa Rada Sądownictwa powinna brać pod uwagę przy sporządzaniu opinii
50.
Prezydent RP nie jest związany opinią Krajowej Rady Sądownictwa.
63. Prezydent RP może wyrazić zgodę na dalsze zajmowanie stanowiska przez
urzędującego sędziego Sądu Najwyższego w terminie 60 dni od dnia otrzymania
opinii Krajowej Rady Sądownictwa albo od dnia upływu terminu na przekazanie tej
opinii. Przy podejmowaniu decyzji Prezydent RP nie jest związany żadnymi
kryteriami, nie ma kontroli sądowej takiej decyzji. Na podstawie art. 37 § 4 ustawy
o Sądzie Najwyższym zgoda Prezydenta RP na dalsze zajmowanie stanowiska przez
urzędującego sędziego Sądu Najwyższego jest udzielana na okres trzech lat, nie
więcej niż dwukrotnie.
3.1.2. Przedłużenie czynnej służby sędziów Sądu Najwyższego, którzy
ukończą 65. rok życia pomiędzy dniem 4 lipca 2018 r. a dniem 3 kwietnia
2019 r.
64. W świetle art. 111 §1a ustawy o Sądzie Najwyższym, sędziowie, którzy ukończą 65.
rok życia pomiędzy dniem 4 lipca 2018 r. a dniem 3 kwietnia 2019 r., mogą
wystąpić o zgodę na przedłużenie czynnej służby, składając do dnia 3 kwietnia 2019
r. odpowiednie oświadczenie i zaświadczenie, zgodnie z przepisami art. 37 § 1–4
tejże ustawy.
65. Zgodnie z art. 37 § 1a–1b ustawy o Sądzie Najwyższym po złożeniu przez sędziego
oświadczenia i przedstawieniu zaświadczenia, o których mowa powyżej, przed
podjęciem decyzji Prezydent RP musi zasięgnąć opinii Krajowej Rady
Sądownictwa, która powinna wydać opinię w terminie 30 dni. Zgodnie z art. 37 § 1b
tejże ustawy, sporządzając opinię, Krajowa Rada Sądownictwa bierze pod uwagę
„interes wymiaru sprawiedliwości lub ważny interes społeczny, w szczególności
racjonalne wykorzystanie kadr Sądu Najwyższego lub potrzeby wynikające z
obciążenia zadaniami poszczególnych izb Sądu Najwyższego”. W przypadku
nieprzekazania opinii w terminie uznaje się, że Krajowa Rada Sądownictwa wydała
opinię pozytywną. Opinia Krajowej Rady Sądownictwa nie jest wiążąca dla
50 Art. 5 ustawy zmieniającej z 10 maja 2018 r. nie zawiera odesłania do art. 37 § 1b ustanawiającego
takie kryteria.
24
Prezydenta RP. Przy podejmowaniu decyzji Prezydent RP nie jest związany
żadnymi kryteriami, nie ma kontroli sądowej takiej decyzji.
66. Jeżeli chodzi o termin podjęcia decyzji, zgodnie z art. 37 § 3 ustawy o Sądzie
Najwyższym Prezydent RP podejmuje decyzję w sprawie wyrażenia zgody na
dalsze zajmowanie stanowiska sędziego Sądu Najwyższego w terminie trzech
miesięcy od dnia otrzymania opinii Krajowej Rady Sądownictwa albo upływu
terminu na przekazanie tej opinii. Terminy te zaczynają bieg dopiero wówczas, gdy
Prezydent RP wystąpi o taką opinię. W art. 37 § 1a ustawy o Sądzie Najwyższym
nie wskazano jednak terminu, w jakim Prezydent RP powinien wystąpić do
Krajowej Rady Sądownictwa o opinię. Zgodnie z art. 37 § 3, jeżeli dany sędzia Sądu
Najwyższego osiągnie wiek przejścia w stan spoczynku przed ukończeniem
postępowania, pozostaje na stanowisku do czasu zakończenia tego postępowania.
3.1.3. Przedłużenie czynnej służby w przypadku sędziów Sądu Najwyższego,
którzy ukończą 65. rok życia po dniu 3 kwietnia 2019 r.
67. Przepisy art. 37 § 1–4 ustawy o Sądzie Najwyższym ustanawiają ogólny system
przyznający Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej prawo do decydowania
o dalszym zajmowaniu stanowiska przez sędziego, który ukończy 65. rok życia po
dniu 3 kwietnia 2019 r. System ten ma zastosowanie zarówno do sędziów Sądu
Najwyższego pełniących czynną służbę w dniu wejścia w życie ustawy o Sądzie
Najwyższym, jak też i sędziów powołanych do Sądu Najwyższego po wejściu w
życie tej ustawy.
68. Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym sędzia Sądu Najwyższego, który
ukończy 65. rok życia, musi złożyć, nie później niż na 6 miesięcy i nie wcześniej
niż na 12 miesięcy przed dniem ukończenia 65. roku życia, oświadczenie o woli
dalszego zajmowania stanowiska oraz przedstawić zaświadczenie o odpowiednim
stanie zdrowia. W pozostałym zakresie, system ten jest taki sam jak ten opisany
w pkt 64-66 niniejszej skargi.
3.2. Ocena spornych przepisów krajowych
69. Zdaniem Komisji, przyznanie Prezydentowi RP prawa do podejmowania decyzji
w sprawie przedłużenia czynnej służby sędziów Sądu Najwyższego, bez wiążących
kryteriów zapewniających poszanowanie zasady niezawisłości sędziowskiej i bez
kontroli sądowej, narusza gwarancje niezawisłości sędziów. Ustawa o Sądzie
link to page 25 link to page 25
25
Najwyższym zawiera nowe rozstrzygnięcie, za pomocą którego Prezydent RP może
wywierać wpływ na sędziów Sądu Najwyższego. Brak kryteriów, według których
Prezydent RP decyduje o przedłużeniu czynnej służby obecnie urzędujących
sędziów Sądu Najwyższego, w połączeniu z brakiem kontroli sądowej, pozwala na
nadmierną swobodę uznania, co podważa zasadę niezawisłości sędziów. Nawet
zanim sędziowie osiągną wiek przejścia w stan spoczynku, sama perspektywa
konieczności zwrócenia się do Prezydenta RP o przedłużenie czynnej służby
narusza gwarancje niezawisłości sędziów.
70. Komisja pragnie podkreślić, że w świetle spornych przepisów Prezydent RP może
decydować dwukrotnie w sprawie przedłużenia czynnej służby sędziego Sądu
Najwyższego na okres trzech lat. Konieczność uzyskania przez sędziów Sądu
Najwyższego zgody na dalsze zajmowanie stanowiska po zakończeniu pierwszego
trzyletniego okresu, również podważa gwarancje niezawisłości sędziów Sądu
Najwyższego.
71. Obowiązek zasięgnięcia opinii Krajowej Rady Sądownictwa nie usuwa nadmiernej
swobody uznania przyznanej Prezydentowi RP. Krajowa Rada Sądownictwa jest
związana jedynie ogólnikowymi kryteriami
51, a jej opinia nie jest dla Prezydenta RP
wiążąca. W każdym razie, po reformie Krajowej Rady Sądownictwa, która składa
się obecnie z sędziów-członków wybranych przez Sejm z naruszeniem europejskich
standardów w zakresie niezawisłości sędziów
52, udział Krajowej Rady Sądownictwa
w podejmowaniu decyzji nie może stanowić skutecznej gwarancji niezawisłości
sędziowskiej. Poza tym, w odniesieniu do sędziów, którzy ukończą 65. rok życia po
51 Zgodnie z art. 37§ 1b ustawy o Sądzie Najwyższym, Krajowa Rada Sądownictwa bierze pod uwagę
interes wymiaru sprawiedliwości lub ważny interes społeczny, w szczególności racjonalne
wykorzystanie kadr Sądu Najwyższego lub potrzeby wynikające z obciążenia zadaniami
poszczególnych izb Sądu Najwyższego.
Należy zauważyć, że Krajowa Rada Sądownictwa nie jest związana kryteriami, wydając opinię
dotyczącą przedłużenia czynnej służby sędziów, którzy ukończyli 65. rok życia do dnia 3 lipca 2018 r.
Art. 5 ustawy zmieniającej z dnia 10 maja 2018 r., mający zastosowanie do tych sędziów, nie zawiera
bowiem odesłania do art. 37 § 1b, a jedynie do przepisów art. 37 § 2–4, które nie przewidują żadnych
kryteriów, na których Krajowa Rada Sądownictwa powinna oprzeć swoją opinię.
52 Zob. w szczególności zalecenie Komitetu Ministrów Rady Europy z 2010 r. (CM/Rec(2010)12), które
stwierdza (pkt 27), że Rady Sądownictwa powinny być złożone co najmniej w połowie z członków
wybranych przez przedstawicieli sędziów spośród sędziów wszystkich szczebli i z poszanowaniem
zasady pluralizmu wewnątrz wymiaru sprawiedliwości. Zob. również pkt C ppkt (ii) Planu działania
Rady Europy z 2016 r. przyjętego przez Komitet Ministrów; pkt 27 Opinii Rady Konsultacyjnej
Sędziów Europejskich (CCJE) nr 10 w sprawie Rady Sądownictwa w służbie społeczeństwu; oraz
pkt 2.3 standardów Europejskiej Sieci Rad Sądownictwa przedstawionych w sprawozdaniu za lata
2010–2011 dotyczącym Rad Sądownictwa.
26
dniu 3 lipca 2018 r., nie określono ram czasowych, w jakich Prezydent RP ma
zasięgnąć opinii Krajowej Rady Sądownictwa.
72. Komisja pragnie zaznaczyć, że swoboda uznania przyznana Prezydentowi RP w
zakresie przedłużenia czynnej służby sędziów Sądu Najwyższego, którzy osiągnęli
wiek przejścia w stan spoczynku, negatywnie wpływa na gwarancje niezawisłości
sędziów pełniących czynną służbę w dniu wejścia w życie ustawy o Sądzie
Najwyższym, jak też i sędziów powołanych do Sądu Najwyższego po jej wejściu w
życie.
73. W art. 37 §1–4 ustawy o Sądzie Najwyższym ustanowiono ogólny system
przyznający Prezydentowi RP prawo do decydowania dwukrotnie o dalszym
zajmowaniu stanowiska przez sędziów Sądu Najwyższego, do ukończenia 71. roku
życia.
74. System ustanowiony w art. 37 §1–4 ustawy o Sądzie Najwyższym bezpośrednio
wpływa na gwarancje niezawisłości sędziów, których dotyczy ta ustawa, w trakcie
sprawowania funkcji sędziego, również gdy mają zapewnić ochronę sądową
w sprawach dotyczących wykładni i stosowania prawa Unii. Przepisy te są zatem
sprzeczne z obowiązkami określonymi w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku
z art. 47 Karty.
75. W odpowiedzi na uzasadnioną opinię rząd polski twierdzi, że procedura
przedłużenia czynnej służby sędziów Sąd Najwyższego nie narusza zasady
niezawisłości sędziowskiej, gdyż służy ona ocenie, czy sędzia, który osiągnął wiek
przejścia w stan spoczynku, powinien pozostać na stanowisku, z uwzględnieniem
interesów systemu wymiaru sprawiedliwości oraz stanu zdrowia danego sędziego.
Rząd polski zaznacza, że okres czynnej służby może zostać przedłużony
dwukrotnie, ponieważ stan zdrowia sędziego Sądu Najwyższego może ulec istotnej
zmianie.
76. Rząd polski twierdzi ponadto, że Prezydent RP przeprowadza samodzielną ocenę
dotyczącą przedłużenia okresu czynnej służby sędziów Sądu Najwyższego, kierując
się wartościami wynikającymi z Konstytucji RP, i że Prezydent RP nie może być
związany opinią Krajowej Rady Sądownictwa, co wynika z zasady równoważenia
się władz. Rząd polski zaznacza, że powoływanie sędziów jest prerogatywą
27
Prezydenta RP, a także, iż Prezydent RP w kontekście powoływania sędziów nie
jest pojmowany w Konstytucji RP jako przedstawiciel władzy wykonawczej. Rząd
polski utrzymuje, że z art. 179 Konstytucji RP wynika, że prawo Prezydenta RP do
powołania sędziego obejmuje zarówno akt powołania, jak również odmowę
powołania. Zdaniem rządu polskiego, wprowadzanie przez ustawodawcę kryteriów
dotyczących wykonywania tego prawa, nieprzewidzianych w Konstytucji, mogłoby
stanowić naruszenie konstytucyjnych prerogatyw Prezydenta RP.
77. Ponadto, rząd polski utrzymuje, że spory dotyczące stosunku służbowego sędziego
nie stanowią „spraw” w rozumieniu art. 6 ust. 1 EKPC, a zatem nie przysługuje
sądowa droga odwoławcza od decyzji Prezydenta RP dotyczącej przedłużenia
okresu zajmowania stanowiska przez sędziego. W odpowiedzi rządu polskiego
wskazano, że Prezydent RP nie jest w stanie wywierać żadnego rzeczywistego
wpływu na sędziów Sądu Najwyższego ze względu na krótki okres, w którym
Prezydent RP podejmuje decyzję w sprawie przedłużenia, oraz na fakt, że sędziowie
Sądu Najwyższego orzekają co do zasady w składzie trzyosobowym, a ich narady są
tajne, co uniemożliwia Prezydentowi RP uzyskanie wiedzy o stanowiskach
przyjmowanych przez poszczególnych sędziów podczas narady. Rząd polski
wskazuje, że Krajowa Rada Sądownictwa jest związana kryteriami
umożliwiającymi jej wydanie pozytywnej opinii w sprawie przedłużenia czynnej
służby w wielu różnych sytuacjach. Rząd polski powołuje się również na procedury
przedłużenia czynnej służby sędziów w innych państwach członkowskich.
78. Zdaniem Komisji, argumenty te są bezzasadne.
79. Komisja podkreśla, że na niezawisłość sędziowską wpływa fakt, iż podczas
podejmowania decyzji o przedłużeniu czynnej służby Prezydent RP nie jest
związany kryteriami ustanowionymi prawem, zapewniającymi poszanowanie
zasady niezawisłości sędziowskiej, oraz że jego decyzja nie jest przedmiotem
kontroli sądowej. Przyznanie Prezydentowi RP takiej swobody uznania pozwala na
podejmowanie dyskrecjonalnych decyzji o przedłużeniu czynnej służby sędziów
Sądu Najwyższego wbrew zasadom niezależności sądów, niezawisłości
sędziowskiej i podziału władzy. Komisja zauważa również, że – wbrew
link to page 28 link to page 28
28
stwierdzeniu rządu polskiego - art. 6 EKPC ma zastosowanie do stosunków
służbowych sędziego
53.
80. Komisja nie zgadza się ze stwierdzeniem rządu polskiego, że procedura
przedłużania czynnej służby sędziów nie pozwala Prezydentowi RP na wywieranie
wpływu na sędziów Sądu Najwyższego. Jeżeli chodzi o ramy czasowe procedury
przedłużania, w odpowiedzi rządu polskiego pominięto fakt, że sama tylko
perspektywa konieczności zwrócenia się do Prezydenta RP o takie przedłużenie
może – nawet na długi czas przed osiągnięciem wieku przejścia w stan spoczynku –
wywierać presję na sędziach, których dotyczy ustawa, i może prowadzić do
„przewidywanego posłuszeństwa”
54 tych sędziów. Wpływ na gwarancje
niezawisłości sędziowskiej pogłębiony jest przez fakt, że czynna służba sędziego
może być przedłużona dwukrotnie.
81. Ponadto, w przypadku sędziów Sądu Najwyższego, którzy osiągną wiek przejścia w
stan spoczynku po dniu 3 lipca 2018 r., art. 37 § 1a ustawy o Sądzie Najwyższym
nie wskazuje terminu, w jakim Prezydent RP powinien wystąpić do Krajowej Rady
Sądownictwa o opinię w sprawie wniosku o przedłużenie czynnej służby. Oznacza
to, że czas trwania procedury przedłużenia czynnej służby zależy od uznania
Prezydenta RP. Procedura ta może więc trwać znaczący okres, w którym dany
sędzia będzie nadal orzekał. Wszystkie te elementy mogą prowadzić do sytuacji, w
której Sąd Najwyższy przestaje być postrzegany jako dający gwarancję tego, aby w
każdych okolicznościach działać ponad jakimkolwiek podejrzeniem stronniczości
lub braku niezależności.
82. W odpowiedzi na argument rządu polskiego dotyczący kryteriów branych pod
uwagę przez Krajową Radę Sądownictwa przy wydawaniu opinii w sprawie
przedłużenia czynnej służby sędziów, Komisja pragnie podkreślić, że kryteria
wskazane w art. 37 §1b mają charakter ogólnikowy, a ponadto mają zastosowanie
jedynie do grupy sędziów, którzy osiągną wiek przejścia w stan spoczynku po dniu
3 lipca 2018 r. W odniesieniu do sędziów, którzy osiągnęli ten wiek do dnia 3 lipca
2018 r., nie obowiązują żadne kryteria. W każdym razie, jak wyjaśniono powyżej,
53 W swoich orzeczeniach Europejski Trybunał Praw Człowieka wyjaśnił zakres pojęcia sprawy
„cywilnej” i opracował nowe kryteria w zakresie stosowania art. 6 w odniesieniu do sporów
dotyczących zatrudnienia urzędników służby publicznej, w tym sędziów Sądu Najwyższego. Zob.
przede wszystkim opublikowane przez Trybunał wytyczne z dnia 31 grudnia 2017 r. w zakresie
stosowania art. 6 EKPC.
54 Zob. wyrok z dnia 8 kwietnia 2014 r., Komisja/Węgry, C-288/12, EU:C:2014:237, pkt 53.
link to page 29 link to page 29 link to page 29
29
po reformie, udział Krajowej Rady Sądownictwa nie może stanowić skutecznej
gwarancji niezawisłości sędziowskiej
55.
83. W odniesieniu do argumentu rządu polskiego dotyczącego prerogatywy Prezydenta
RP do powoływania sędziów, Komisja zauważa, iż nigdy nie kwestionowała prawa
Prezydenta RP do powoływania sędziów. Komisja pragnie podkreślić, że prawo do
powołania sędziego nie jest porównywalne do prawa o przedłużaniu czynnej służby
sędziego. Dyskrecjonalne prawo Prezydenta RP do przedłużenia czynnej służby
sędziego wywiera bezpośredni wpływ na gwarancje niezawisłości sędziowskiej.
Odpowiedź rządu polskiego na uzasadnioną opinię potwierdza nieograniczoną
swobodę uznania Prezydenta RP, a więc również zdaje się potwierdzać
dyskrecjonalny charakter decyzji
56.
84. Ponadto, Komisja pragnie przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem
państwo członkowskie nie może powoływać się na przepisy krajowego porządku
prawnego, w tym też przepisy konstytucyjne, dla celów usprawiedliwienia
uchybienia
57.
85. Jeżeli chodzi o procedurę przedłużenia czynnej służby sędziów w innych państwach
członkowskich, Komisja pragnie zaznaczyć, że sytuacja w przywołanych państwach
członkowskich nie jest porównywalna z sytuacją w Polsce, gdzie wprowadzono
nagłe obniżenie wieku przejścia w stan spoczynku dużej liczby sędziów Sądu
Najwyższego, a także przyznano Prezydentowi RP dyskrecjonalne prawo do
przedłużania okresu czynnej służby. Rząd polski pomija fakt, że w przywołanych
państwach członkowskich funkcjonują zabezpieczenia, takie jak prawo do sądowej
kontroli decyzji lub skuteczne zaangażowanie przedstawicieli władzy sądowniczej
w proces podejmowania decyzji, czego w polskich przepisach nie zapewniono.
Ponadto, Komisja przypomina, że w każdym razie, domniemane występowanie
55 Zob. pkt 71 powyżej.
56 Według komunikatu kancelarii Prezydenta RP, postanowienie Prezydenta RP w sprawie wyrażenia
zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego mieści się w zakresie prerogatywy polegającej na
powoływaniu sędziów i, z tego powodu, „nie wymaga uzasadnienia” (Komunikat z dnia 11 września
2018 ws. oświadczeń sędziów o woli dalszego zajmowania stanowiska w Sądzie Najwyższym i
Naczelnym
Sądzie
Administracyjnym,
http://www.prezydent.pl/aktualnosci/wydarzenia/art,1121,komunikat-ws-oswiadczen-sedziow-o-woli-
dalszego-zajmowania-stanowiska-w-sadzie-najwyzszym-i-naczelnym-sadzie-administracyjnym.html).
57 Zob. wyroki: z dnia 15 marca 2001, w sprawie Komisja przeciwko Holandii, C-83/00, EU:C:2001:172,
pkt 10; z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie C-358/03 Komisja przeciwko Austrii, Rec. str. I-12055,
EU:C:2004:824, pkt 13.
link to page 30
30
podobnych przepisów w innym państwie członkowskim nie może uzasadniać
naruszenia prawa Unii.
86. Komisji nie przekonuje argument rządu polskiego, wskazujący na to, że sędziowie
Sądu Najwyższego odbywają narady zgodnie z zasadą tajności i co do zasady
rozstrzygają sprawy w składzie trzyosobowym. Zgodnie z zasadą niezawisłości
sędziowskiej, każdy sędzia w danym składzie powinien być chroniony przed
naciskami, w szczególności przed naciskami władzy wykonawczej. Poza tym,
niezawisłość sędziowska dotyczy nie tylko bezstronności sędziego w konkretnych
sprawach, lecz także organizacji sądownictwa (niezależności strukturalnej) i tego,
czy dany organ daje „wrażenie niezależności”, będącej kluczowym elementem
utrzymania zaufania, które powinny wzbudzać sądy w społeczeństwie
demokratycznym
58.
87. W związku z powyższym, Komisja stoi na stanowisku, że, przyznając Prezydentowi
Rzeczypospolitej Polskiej dyskrecjonalne prawo do decydowania o przedłużeniu
czynnej służby sędziów, zgodnie z art. 111 § 1 w związku z art. 37 § 2–4 ustawy
o Sądzie Najwyższym i z art. 5 ustawy o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym (w
odniesieniu do urzędujących sędziów Sądu Najwyższego, którzy ukończą 65. rok
życia do dnia 3 lipca 2018 r.), zgodnie z art. 111 § 1a w związku z art. 37 § 1a–4 (w
odniesieniu do urzędujących sędziów Sądu Najwyższego, którzy ukończą 65. rok
życia w okresie pomiędzy dniem 4 lipca 2018 r. a dniem 3 kwietnia 2019 r.) oraz
zgodnie z art. 37 § 1–4 ustawy o Sądzie Najwyższym (w odniesieniu do
urzędujących sędziów Sądu Najwyższego, którzy ukończą 65. rok życia po dniu 3
kwietnia 2019 r.), ustawa o Sądzie Najwyższym bezpośrednio wpływa na gwarancje
niezawisłości sędziów Sądu Najwyższego w trakcie sprawowania funkcji sędziego,
również gdy mają zapewnić ochronę sądową w sprawach dotyczących stosowania
prawa Unii. Komisja pragnie zaznaczyć, że niniejszy zarzut dotyczy również
sędziów powołanych do Sądu Najwyższego po dniu 3 kwietnia 2018 (art. 37 § 1–4
ustawy o Sądzie Najwyższym).
88. Komisja uważa, że wskazane przepisy ustawy o Sądzie Najwyższym są zatem
sprzeczne z obowiązkami określonymi w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku
z art. 47 Karty.
58 Zob. pkt 32 powyżej.
31
IV.
WNIOSKI
89. Wziąwszy pod uwagę powyższe, Komisja zwraca się do Trybunału
Sprawiedliwości:
(1) o stwierdzenie, że
– obniżając wiek przejścia w stan spoczynku i stosując go do urzędujących sędziów
Sądu Najwyższego powołanych do Sądu Najwyższego przed dniem 3 kwietnia 2018
r., a także
– przyznając Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej dyskrecjonalne prawo do
przedłużenia czynnej służby sędziów Sądu Najwyższego,
Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom wynikającym z art. 19 ust. 1 akapit
drugi Traktatu o Unii Europejskiej w związku z art. 47 Karty praw podstawowych
Unii Europejskiej;
(2) o obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania.
Karen BANKS
Hannes KRAEMER
Saulius Lukas KALĖDA
Pełnomocnicy Komisji
32
STRESZCZENIE
Skarga wniesiona w dniu 2 października 2018 r. — Komisja Europejska przeciwko
Rzeczypospolitej Polskiej
Strony Strona skarżąca:
Komisja Europejska (pełnomocnicy Karen BANKS,
Hannes KRAEMER, Saulius Lukas KALĖDA)
Strona pozwana:
Rzeczpospolita Polska
Żądania strony skarżącej
Komisja zwraca się do Trybunału Sprawiedliwości:
(1) o stwierdzenie, że
– obniżając wiek przejścia w stan spoczynku i stosując go do urzędujących sędziów
Sądu Najwyższego powołanych do Sądu Najwyższego przed dniem 3 kwietnia 2018
r., a także
– przyznając Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej dyskrecjonalne prawo do
przedłużenia czynnej służby sędziów Sądu Najwyższego,
Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom wynikającym z art. 19 ust. 1 akapit
drugi Traktatu o Unii Europejskiej w związku z art. 47 Karty praw podstawowych
Unii Europejskiej;
(2) o obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania.
Zarzuty i główne argumenty
Po pierwsze, Komisja utrzymuje, że przepisy ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie
Najwyższym, obniżające wiek przejścia w stan spoczynku urzędujących sędziów,
powołanych do Sądu Najwyższego przed dniem wejścia w życie tej ustawy (dniem 3
kwietnia 2018 r.), naruszają zasadę nieusuwalności sędziów.
Po drugie, Komisja utrzymuje, że przepisy ustawy o Sądzie Najwyższym, przyznające
Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej dyskrecjonalne prawo do przedłużenia czynnej
służby sędziów Sądu Najwyższego, naruszają zasadę niezawisłości sędziowskiej.
Document Outline