This is an HTML version of an attachment to the Freedom of Information request 'Exchanges with AFME 2019'.






Ref. Ares(2020)3286144 - 24/06/2020
Ref. Ares(2020)4433557 - 26/08/2020
 
 
 
POSITION PAPER 
 

 
June 2020 
What trade can do for climate 
 
Introduction 
European  businesses  support  the  EU  ambition  to  reach  net-zero  greenhouse  gas 
emissions  (climate  neutrality)  to  reach  the  objectives  of  the  Paris  Agreement. 
BusinessEurope published its energy and climate strategy1 in April 2019 to explain the 
five  key  framework  conditions  and  related  actions  on  how  this  could  be  achieved  by 
around mid-century, the last  condition of which concerns the climate actions taken by 
other major economies.  
The publication came amidst intense ongoing discussions on how the EU could better 
leverage its trade policy to achieve its climate policy objectives. Not only should this be 
seen in the context of the potential effects that global trade can have on emission levels2; 
it  is  essential  to  also  promote  the  positive  contributions  from  bilateral  and  multilateral 
trade  on  reaching  climate  objectives.  This  paper  lists  several  ways  in  which  trade 
agreements could contribute to the global climate agenda. European businesses support 
high standards in the environmental area and pursuing these standards also in our trade 
agenda can boost the competitiveness of European businesses and make trade more 
climate-friendly. 
That said, it is important that the European Green Deal takes a systematic and holistic 
approach to the trade and climate agenda. The sustainability triangle of climate action, 
competitiveness, and security of supply of energy and critical resources remains central. 
Furthermore, in order to enable the distribution of European state-of-the-art technologies 
globally,  the  market  access  element  in  trade  policy  is  of  paramount  importance.  It  is 
therefore essential that the design of policy options linking the trade and climate agendas 
strike  a  careful  balance  between  ensuring  a  global  level-playing  field  to  support 
European  competitiveness  and  enhancing  access  to  foreign  markets  while  effectively 
complementing domestic climate-related measures. 
The risk that production is transferred from the EU to other countries with lower ambitions 
for emission reduction, or because EU products are replaced by more carbon-intensive 
imports  (“carbon  leakage”)  as  well  as  the  threat  of  more  companies  deciding  to 
gradual y favour investments outside of the EU (‘investment leakage’) is real as long as 
global actions are not aligned and is impacting the European economy and the labour 
market. Such leakage effects also have a negative impact on overall global emissions, 
given  that  production  standards  in  many  other  regions  are  not  as  high  as  in  Europe. 
 
1 BusinessEurope, 2019. 
2 Increased production levels and market distortions, impact on land-use and natural resources, 
transport emissions 
 
 
 
AV. DE CORTENBERGH 168   
BUSINESSEUROPE a.i.s.b.l. 
TEL +32(0)2 237 65 11 
BE-1000 BRUSSELS 
 
FAX +32(0)2 231 14 45 
BELGIUM 
WWW.BUSINESSEUROPE.EU 
E-MAIL: xxxx@xxxxxxxxxxxxxx.xx 
VAT BE 863 418 279 
Follow us on Twitter @BUSINESSEUROPE 
EU Transparency register 3978240953-79 


 
Therefore, it is crucial to maintain well-functioning flanking measures such as the system 
of  free  allowances  for  best  performers  and  indirect  cost  compensation  under  the  EU 
Emissions Trading System (EU ETS) in order to protect competitiveness and minimise 
the risk of carbon/investment leakage. 
While trade agreements can help incentivise a level playing field in the environmental 
area, an overburdening of the EU`s trade agenda could come at the expense of the EU`s 
negotiation leverage on its core economic interests. Therefore, a sensitive balance has 
to be found on how to use trade as leverage for climate goals while not scaling back on 
the economic purpose of the trade agenda. 
 
Recommendations for policy action 
 
How? 
There are a number of options that can be explored at multilateral, bilateral and unilateral 
level. Given the global nature of the climate challenge and the highly integrated global 
supply chains, multi- and plurilateral solutions are expected to have the most significant 
impact on global emission levels and are thus preferable over other options. However, 
decision-making  on  international  level  takes  time  and  often  entails  a  high  degree  of 
compromise.  Furthermore,  what  now  becomes  a  more  pressing  issue  is  the  urgent 
reform  and modernisation  of  the WTO,  which  could  also  represent  an  unprecedented 
opportunity  to  update  and  coordinate  the  global  trade  and  climate  and  environment 
agendas with other major economies.  
Bilateral agreements can reach more tailored ambitions depending on the specifics of 
the relationship and the economic development of the countries. For example, they can 
focus on technology exchange when it comes to developed nations such as Japan, or 
technical  assistance,  capacity  building  and  funding  of  sustainability  projects  with 
developing nations such as Vietnam (e.g. through the European Fund for Sustainable 
Development). They can also function as building blocks towards a plurilateral and finally 
a multilateral agreement. 
Unilateral action can be used to lead the global environmental agenda by example and 
incentivise global partners to join the ambition. That said, possible unilateral measures 
will have to be carefully designed. They should comply with existing international rules 
and commitments (e.g. under the WTO), avoid trade distortions and consider potential 
risks for competitiveness and the economic interests of the EU in case of retaliation or 
other negative consequences if global partners do not align their ambition. 
What trade can do for climate 



 
Multilateral and Plurilateral 
a. 
Environmental Goods Agreement (EGA) 
The  negotiations  on  the  Environmental  Goods  Agreement  were  launched  in  the 
WTO in July 2014 and involve 46 nations. The aim is to eliminate tariffs on products 
that  can  help  achieve  environmental  and  climate  goals  (e.g.  renewable  energy, 
waste  management, resource  and  energy  efficiency,  air  pollution  etc.).  If  agreed, 
the benefits would extend to the entire WTO membership. Despite its rather limited 
scope on goods and tariffs (e.g. neither services nor non-tariff barriers are included) 
and disagreements on the conceptualization, progress on this agreement would be 
an  important  first  step  on  the  way  to  a  broader  compromise.  Currently  the 
negotiations  are  stalled  among  others  due  to  the  inability  to  agree  on  a  list  and 
definition of “green goods”. An agreement is not easy as developing countries are 
sensitive to opening their markets to imports from developed countries while at the 
same time, they try to include in the list certain goods that are not recognised as 
being “green” by developed economies. Furthermore, some products and sectors 
are  excluded  from  preferential  treatment  despite  contributing  to  environmental 
protection.  
Other initiatives can also be supported by the EU, such as the Agreement on Climate 
Change,  Trade  and  Sustainability  (ACCTS)  3  that,  among  other  things,  aims  to 
eliminate  tariffs  on  environment  goods  and  generate  new  commitments  on 
environmental services.  As a first step, WTO members could bind tariffs sending 
an  important  policy  signal  to  businesses  and  investors  that  governments  are 
committed to increase the uptake of such goods and related technologies. 
  Renewed  efforts  should  be  focussed  on  resolving  the  conceptual  and 
political  deadlock  in  the  negotiations  of  the  WTO  Environmental  Goods 
Agreement.  Furthermore, including services embedded in environmental 
goods would make a future EGA more efficient and should therefore be 
seriously explored. The design of the EGA must avoid new administrative 
burden  for  companies,  e.g.  in  customs  procedures  and  in  view  of  rapid 
technological  development.  The  list  should  therefore  be  regularly 
reviewed.  

⇒  As  the  scope  of  the  WTO  Environmental  Goods  Agreement  is  rather 
limited and only targets tariffs, parallel discussions should also continue 
on  other  issues  critical  for  this  sector  like  non-tariff  barriers,  standards 
and rules in key areas like Intellectual Property.  The removal of non-tariff 

 
3 Launched by New Zealand, Costa Rica, Fiji, Iceland and Norway in September 2019. URL: 
https://bit.ly/2SfmPSE  
What trade can do for climate 



 
barriers  is  absolutely  key  in  ensuring  a  level-playing  field  and  market 
access even after tariff removal. 

  In view of a broader WTO Agreement, initiatives such as the Agreement 
on Climate Change, Trade and Sustainability (ACCTS) should be closely 
followed and potentially supported also by the European Union.  

  The  WTO  Committee  on  Trade  and  Environment  should  be  used  more 
systematically  and  formally,  and  should  explicitly  facilitate  cooperation 
between  the  WTO  and  the  UNFCCC.  For  example,  national  trade  policy 
reviews could assess whether such policies are helping or hindering the 
respective climate commitments.   

 
b. 
Industrial subsidies and overcapacities 
Europe should look for ways to appropriately deal with overproduction and market 
distortions  created  by  subsidies  and  State-Owned  Enterprises  (SOEs)  by 
modernizing  its  own  legal  framework  and  working  towards  effective  multilateral 
rules.  Diverging  rules  on  subsidies  not  only  create  significant  global  market 
distortions but also has a big impact on local production intensities and consequently 
emissions. There are ongoing trilateral talks between the EU, the US and Japan to 
agree on stricter definitions and rules on subsidies and SOEs at WTO level. There 
are  also  sectoral  initiatives  such  as  the  OECD  Global  Forum  on  Steel  Excess 
capacity that should continue despite low commitment from key players like China. 
Ultimately, success will depend on the ability to include major world trading partners 
and producers in the scope of action, in particular China.  
⇒  Industrial  subsidies  and  the  role  of  SOEs  as  one  of  the  main  factors 
leading  to  overcapacities  need  to  be  well  framed  and  effectively 
disciplined  at  WTO  level.  Sectoral  negotiations,  e.g.  in  the  steel  and 
aluminium sectors, are welcome to address the most critical sectors. 

 
c.  UNFCCC - Article 6 of the Paris Agreement on emission trading and carbon 
markets 
The move towards climate neutrality will need to see the worldwide introduction of 
a  robust  carbon  price  signal  reflecting  ambitious  decarbonisation  trajectories 
worldwide (such as the ETS). European business is behind the EU ambition of net-
zero greenhouse gas emissions (climate neutrality) and sees international carbon 
markets as one key essential element for this vision to become reality. Binding rules 
What trade can do for climate 



 
and procedures that are respected by all participants in international carbon markets 
need to be laid down in the rulebook of Article 6 of the Paris Agreement. Preferably, 
all carbon pricing mechanisms should be harmonised over time to create a global 
carbon  price.  This  is  important,  because  international  cooperation  under  a  well-
functioning Article 6 could save at least US$250 billion annually by 2030.4 It would 
also contribute to creating a global level-playing field and make discussions about 
carbon/investment  leakage  less  relevant.  What  will  be  important  for  such 
convergence  is  to  establish  binding  accounting  rules  that  reflect  the  fact  that 
economies  are  highly  interlinked  and  strengthen  the  awareness  that  climate 
mitigation is a global effort. 
As long as there is no agreement on the Article 6 rulebook, the EU can also consider 
entering  into  more  bilateral  talks  with  regions  and  countries  on  linking  carbon 
markets.  For example, the EU has recently concluded its negotiations to link with 
Switzerland’s  ETS  and  wil   hopefully  do  so  also  with  the  UK  if  and  once  they 
establish their own system. 
In addition to cooperating on carbon markets, the UNFCCC offers a unique stage 
for  Europe  to  exchange  good  practices  on  its  climate  policy  frameworks  and 
standards with its global trading partners.  
   An  agreement  on  Article  6  under  the  Paris  Agreement’s  Rulebook  on 
carbon markets should be concluded as soon as possible. The UNFCCC 
negotiations  should  also  continue  to  be  used  by  the  European 
Commission  to  share  experiences  on  other  aspects  such  as  policy 
frameworks and standards. 

   The  EU  should  also  continue  exploring  ways  to  cooperate  and  link  its 
carbon market with those of other regions. 
 
d.  International standards and environmental labels 
Environmental  standards,  product  declarations  and  labelling  have  a  significant 
potential  to  function  as  tools  of  competitiveness  for  Europe.  More  information  on 
production  processes  could  support  Europe's  green  competitive  edge  and  inform 
consumers  about  the  true  environmental  footprint  of  imported  goods.  European 
businesses stand ready to trade environmentally friendly technologies, expertise and 
other  solutions  to  the  rest  of  the  world.  As  many  value  chains  are  global,  well-
 
4 IETA, 2019. The economic potential of Article 6 of the Paris Agreement and implementation 
challenges 
What trade can do for climate 



 
functioning markets require common standards and certificates for green products 
and services, as well as mutual recognition of said standards and procedures.  
The  European  Commission  can  export  –  by  means  of  diplomacy  and  trade 
discussions  –  the  many  potential  benefits  of  Europe’s  regulatory  frameworks, 
standards  and  labels  to  third  countries  to  harmonise  them  along  clear,  objective 
criteria based on scientific evidence, while taking into account local specificities. 
⇒   The EU should work together with third countries to harmonise standards, 
labels  and  regulatory  frameworks  in  order  to  boost  the  functioning  of 
global value chains and facilitate the commercialisation of green products 
and services.  

 
e.  CO2 pricing on international transport 
 
CO2 pricing should encourage the deployment of the most efficient and least pollutant 
energy carriers used for the international transportation of people and freight. Ideally, 
CO2  pricing  initiatives  on  carbon  emissions  of  transport  are  coordinated  at  the 
international  level  in  order  to  maintain  a  level  playing  field,  especially  between 
developed  nations.  That  said,  if  European  institutions  will  explore  more  unilateral 
measures, it is important that any agreed EU legislation on CO2 pricing for transport 
is  immediately  discussed  with  trading  partners  and  other  third  countries  through 
diplomacy  and  bilateral negotiations.  Upscaling EU  legislation  to the  plurilateral  or 
multilateral level would be most effective for reducing global transport emissions.  
 
Bilateral – Free Trade Agreements 
a.  Tariff reduction schedules and non-tariff barriers on environmental goods and 
services 
In  the  absence  of  a  multilateral/plurilateral  agreement  on  the  liberalisation  of 
environmental goods and services the EU could use its Free Trade Agreements to 
further support trade of environmental goods under certain conditions. The process, 
including  current  considerations  on  a  possible  fast-track  tariff  dismantling  for 
environmental goods or priority to specific goods that are needed to achieve more 
ambitious climate goals, must be discussed in close cooperation with EU business. 
Any tariff liberalisation process should be accompanied by an elimination of non-tariff 
barriers  and  strong  regulatory  cooperation.  Furthermore,  there  are  many  practical 
implementation  questions  that  arise  and  first  need  to  be  thoroughly  assessed.  A 
facilitated  trade  of  state-of-the-art  technology  would  not  only  support  climate 
What trade can do for climate 



 
ambitions  around  the  world  but  would  also  create  significant  opportunities  for 
European businesses to provide their highly innovative and competitive goods and 
services.  
The ambition and scope of the provisions that can be included in an agreement have 
to  adjust  to  the  needs  and  economic  development  of  the  negotiating  partner.  In 
addition,  as  was  already  done  in  the  EU-Japan  EPA  and  is  foreseen  for  the  EU-
Mercosur agreement, trade agreements can be used to refer to climate commitments 
such  as  those  under  the  Paris  Agreement,  provided  that  they  incentivise  trading 
partners  to  adopt  more  ambitious  climate  objectives.  In  general,  BusinessEurope 
supports an approach that rewards trading partners to enhance their climate action.  
 
Future bilateral agreements could explore options on targeted provisions 
on  trade  in  “environmental  goods  and  services”,  including  non-tariff 
barriers,  and  aim  to  reach  more  ambitious  commitments  in  this  area 
providing  that  these  measures  go  hand  in  hand  with  a  guarantee  of 
effective  market  access  and  an  environmental  level  playing  field.  The 
scope  of  such  provisions  should  adjust to  the  needs  of the  negotiating 
partner, work on the basis of rewarding rather than punitive actions, and 
reflect their real level of economic development and climate ambition.  

⇒ 
In the case of Turkey, a modernisation of the Customs Union would offer 
a valuable opportunity to achieve a multiplier effect in combatting climate 
change alongside with supporting supply chains, including provisions on 
sustainability  and  a  reference  to  the  Paris  Agreement,  as  well  as 
appropriate support programmes and mechanisms. 

 
 
b. 
Targeted provisions under Economic Partnership Agreements with ACP 
economies 
The Economic Partnership Agreements between the European Union and African, 
Caribbean and Pacific countries currently include a varying degree of provisions on 
climate and the environment and their enforcement, as these were not specifically 
included in the original mandate of 2002. The same is also true for specific chapters 
on investment, which are part of the “rendezvous clauses” for most EPAs. Given the 
big  potential  in  ACP  markets  for  green  and  sustainable  goods  and  services  to 
accompany  their  economic  growth,  the  right  path  should  be  laid  out  to  decouple 
economic  growth  from  greenhouse  gas  emissions,  as  has  been  done  in  Europe. 
This can include a wide range of provisions from tariff reductions, reduction of non-
tariff barriers, technical assistance, capacity building and “green” investment.  
  In the  ongoing  process  towards  an  update  of  the  negotiating  mandates 
and broadening of the agreements a trade and sustainable development 
What trade can do for climate 



 
chapter  should  be  foreseen  with  specific  attention  to  the  needs  of  the 
respective partner countries.  

  The broadening of the agreements should aim to include an investment 
chapter  and  can, in that framework,  also  foresee  incentives for  “green” 
investment under certain conditions, e.g. specific sectors or activities. 

 
c. 
Capacity building / technical assistance 
Capacity  building  and  technical  assistance  are  a  crucial  part  of  Europe’s  trade 
relations, especially with developing countries. There is still a large scope to extend 
these actions and specifically target climate-related and environment-related issues. 
This can take place in the form of classic workshops and trainings for policymakers, 
businesses and social partners, or for instance business-to-business workshops on 
best practices and the benefits of environmentally sustainable business models. In 
addition,  it  is  important  to  start  educating  children  at  an  early  stage  about 
environmental  and  climate  impacts.  Therefore,  collaboration  with  educational 
bodies and authorities should be strengthened with a particular focus on increasing 
female participation in STEM (science, technology, engineering and mathematics) 
competences. 
Green investments in the form of grants, guarantees and other financial instruments 
can  be  promoted  in  the  framework  of  the  European  Fund  for  Sustainable 
Development. 
  Businesses stand ready to explore possibilities on how companies can be 
involved in specific capacity building exercises and projects for technical 
assistance in developing countries. 

   The  EU  should  publish  its  overall  priorities  and  approach  on  capacity 
building  on  climate  and  consult  stakeholders  on  how  these  could  be 
further developed, complemented and monitored. 

 
 

d. 
Enforceability of sustainability chapters 
 
The new generation of EU Free Trade Agreements always includes a chapter on 
Trade and Sustainable Development (TSD). Its aim is to promote the uptake of high 
labour,  environmental  and  human  right  standards  by  the  partner  country  through 
close  cooperation  and  strong  engagement from civil  society  organisations.  There 
are  discussions  on  how to  improve the  enforceability  of the sustainability  chapter 
namely what actions can be taken in case any of the trading partners breeches the 
agreement.  BusinessEurope  recognises the  need  to  improve  effectiveness  in  the 
What trade can do for climate 



 
enforcement  of  the  TSD  chapter.  This  could  be done  by  streamlining  procedures 
and including specific timelines for each of the actions in the chapter. However, we 
believe  that  economic  sanctions  are  not  the  most  effective  approach  due  to 
shortcomings relating to the triggering requirements, the scope of the sanctions and 
the resulting limitation of EU negotiating leverage with third countries.  
  BusinessEurope  supports  the  strengthening  of  enforcement  of  existing 
scope  and  content  in  TSD  chapters.  A  dialogue  and  incentive-based 
approach  with  the  established  system  of  dedicated  government  bodies 
(TSD  Committee  and  Trade  Committee)  and  the  civil  society  structures 
(Domestic  Advisory  Groups  and  Civil  Society  Forums)  should  be 
maintained.  Further  efforts  can  be  made  to  make  the  procedure  more 
effective by including specific timelines for each of the actions.  

 
Unilateral 
a. 
Public procurement 
As around 14% of the EU’s GDP is spent on public procurement, it can be a key 
monetary  tool  for  the  European  Commission  and  the  member  states  to  boost 
innovation and production in low-carbon technologies. However, the public sector 
still very often chooses proposals based on the lowest price, not least due to a lack 
of  clear  and  objective  methods  and  standards  on  how  to  assess  and  weigh  the 
environmental performance of a product over its lifecycle or a service. 
Furthermore,  third  country  bidders,  who  are  able  to  participate  in  Europe’s 
procurement market, are not always subject to the same standards or state aid rules 
as those applicable to domestic bidders. This creates competitive distortions, and 
so  the  European  Commission  has  recently  published  a  relevant  guidance5  for 
member states on how to deal with bidders from outside the EU, e.g. by not only 
taking the price but also Europe’s high standards into account. At the end of the day, 
governments should practice what they preach when implementing agreed policies 
and help create a critical mass for new ideas. European Commission proposals like 
the International Procurement Instrument (IPI) could also potentially offer additional 
impetus by providing the EU with greater leverage to level the playing field. 
 
5 European Commission, 2019. New guidance on the participation of third country bidders in the 
EU procurement market 
What trade can do for climate 



 
The role of public procurement in stimulating climate action outside Europe will only 
be effective if access to third countries ‘public procurement markets is guaranteed 
and implemented. 
   The Commission should also consider additional options on how to use 
public  procurement  to  boost  climate  action  both  inside  and  outside  of 
Europe and assess criteria on how environmental and climate standards 
in procurement offers can be taken into account in a coherent approach 
also within Europe. The initiative to develop instruments to calculate the 
lifecycle costs for certain products is welcomed.  

   Activities on further professionalization of public procurement, especially 
also  with  a  view  to  increased  information  and  training  regarding  green 
public procurement, should be intensified both on EU and national level.  

   Member States should ensure that third country bidders respect the same 
environmental  standards  as  domestic  bidders  to  ensure  a  level-playing 
field for products and services.  

 
b. 
Generalised Scheme of Preferences (GSP) 
The GSP+ mechanism already foresees a tool for the EU to move beneficiaries to 
protect forests and sustainably manage natural resources.6 However, current GSP 
tools limit the EU’s power to influence beneficiaries. The possibility to increase the 
EU’s options to do so through the GSP tool should be foreseen through the current 
review of the GSP regulation. 
 Climate change and sustainable development aspects should be enhanced 
in  the  upcoming  revision  of  the  EU  GSP  Regulation,  together  with 
measures to strengthen implementation of existing provisions.  

⇒   In accordance with the European Parliament resolution on the matter7, the 
Commission should move to include the Paris Agreement in the 27 core 
international conventions list that GSP+ beneficiaries should comply with, 
and incentivise them to converge with the EU’s ambition over time. 

 
 
6 For more info, see EPRS, 2019. Using trade policy to tackle climate change 
7 European Parliament, 2019. Resolution of 14 March 2019 on the implementation of the GSP 
Regulation (EU) No 978/2012 
What trade can do for climate 
10 


 
c. 
Carbon border adjustments (CBA) 
Carbon Border  Adjustments are a sensitive measure and BusinessEurope at  this 
point does not take a position neither for nor against it. It is however essential that 
the exact goals, guiding principles and open questions formulated in annex to this 
paper feed into the design of the upcoming impact assessment on whether a CBA 
is  needed,  desirable  and  feasible  over  the  longer  term  and  how  it  should  be 
designed for the EU as a net exporting continent.  
In  terms  of  goals,  a  CBA  if  designed  and  implemented  efficiently  could  offer  an 
effective  way  to  convince  other  world  economies  to  converge  with  the  climate 
objectives
 of Europe so as to reduce global GHG emissions. By doing so, a CBA 
should also aim at minimising the threat that production is transferred from the EU 
to  other  countries  with  lower  ambition  for  emission  reduction,  or  because  EU 
products are replaced by more carbon-intensive imports (‘carbon leakage’) as well 
as the threat of them deciding to gradually shift more investments outside of the EU 
(‘investment  leakage’)  depending  on  the  carbon  price.  These  two  goals  are 
intrinsically related with each other: The threat of investment leakage and carbon 
leakage cannot be fully mitigated as long as others are not also aiming to move to 
a  climate  neutral  economy  at  the  same  speed  as  Europe.  Therefore,  the  priority 
should be given to establishing well-functioning international carbon markets and a 
global  carbon  price  in  line  with  Article  6  of  the  Paris  Agreement,  which  would 
eventually render the CBA discussion obsolete. 
Designing a CBA will be politically challenging and subject to many risks, practical 
problems and uncertainties. Nevertheless, it is pivotal that the impact assessment 
considers any CBA option along the following guiding principles: 
A. WTO-compliant 
The impact assessment should look at how each CBA option is compliant with the 
current  WTO  rulebook.  Compliance  with  the  WTO  rulebook  is  not  only  crucial  to 
avoid  risky  dispute  procedures  and  improve  regulatory  predictability  for  the 
implementation, but also to minimise the risk of retaliatory measures by our major 
trading partners. Transparency and close dialogue with trading partners will be very 
important to minimise any risks. 
B. EU ETS-compliant 
The EU Emissions Trading System (EU ETS) is and should remain the key market-
based instrument for Europe’s industries and power sector to cost-effectively reduce 
their GHG emissions. This includes the system of free allowances that provides the 
key stimulus for industry installations under the EU ETS to be amongst the best in 
What trade can do for climate 
11 


 
class8  and  the  compensation  of  indirect  ETS  costs.  For  example,  if  the  CBA  is 
designed and implemented as an import-ETS system, maintaining the existing free 
allowances  system  next  to  a  CBA  would  not  necessarily  amount  to  double 
protection. In fact, if importers can demonstrate with verified data that their imports 
are  at  least  as  efficient  as  the  best  in  class,  they  can  avoid  a  CBA  charge.  This 
would be the equivalent for  importers to receiving free allowances. To avoid new 
market distortions between EU producers and importers, the existing system of free 
allowances should then also be maintained for EU producers.  
Replacing the existing carbon leakage measures by an untested mechanism could 
create considerable uncertainties and risks for the European industry. For example, 
shifting to a system of full auctioning when a CBA is in place would: 
•  Increase  the  risk  of  retaliation.  Under  the  current  EU  ETS  Directive,  free 
allowances  will  gradually  decline  over  Phase  IV  (2021-2030).  This  can  be 
reflected towards importers through a CBA charge that gradually increases over 
time. Through this approach, importers will have time to adjust to a system where 
the  CBA  charge  rises  gradually.  However,  if  the  CBA  replaces  the  free 
allowances  system  for  EU  producers  overnight,  then  importers  should  also  be 
faced with a CBA no matter how efficient their imports are produced, in order to 
avoid market distortions with EU producers. In this case, the “pain” of the CBA 
measure will be considerably high even for importers importing products from the 
most  efficient  installations  in  the  world.  Consequently,  the  risk  of  retaliatory 
measures by trading partners will increase significantly. 
 
•  Create  significant  investment  uncertainty.  Firstly,  the  EU  ETS  Directive 
including  free  allocation and  indirect  cost compensation  has  only very  recently 
been revised for the period until 2030. Changing this recently adopted legislation 
by scrapping free allocation and indirect cost compensation would disrupt long-
term investment decisions already taken. Secondly, EU producers not only face 
compliance costs (the EU ETS costs), but also abatement costs since they make 
investments  in  breakthrough  technologies  to  reduce  emissions.  A  CBA  fully 
replacing  existing  carbon  leakage  measures  would  significantly  impact  a 
company’s  financial  ability  and  wil ingness  to  invest  in  such  breakthrough 
technologies in Europe. 
 
•  Decrease  European  companies’  cost-competitiveness in  third  markets.  A 
CBA  mechanism  could  encourage  foreign  companies  to  produce  more 
 
8 The EU identifies the  10% most efficient installations for each sector on the EU ETS carbon 
leakage list. Based on the average of these best in class, product benchmarks are designed. If a 
domestic installation beats the benchmark, that installation in theory receives all its allowances 
for free, otherwise it has to buy part of all of its allowances on the market, depending how far it is 
removed from the benchmark. 
What trade can do for climate 
12 


 
environmentally friendly if they want to enter the EU market, but not necessarily 
if they want to access their own market or third markets without carbon pricing. 
EU companies losing free allowances would therefore be at a disadvantage vis-
à-vis these foreign companies when competing for third markets access. This is 
the reason for continuing the system of free allowances for the best in class as is 
currently the case under the EU ETS Directive.  
 
 
C.  Comprehensive, transparent and manageable (administratively & financially) 
The design and WTO-compatibility of any CBA option will be difficult to assess with 
certainty. Therefore, while analysing the effectiveness of the CBA in tackling carbon 
and  investment  leakage,  the  impact  assessment  should  look  at  how  each  CBA 
option  would  fare  in  terms  of  ensuring  fairness,  additionality,  transparency  and 
predictability,  also  at  a  sector  level.  This  needs  to  consider  both  European 
businesses  that  could  potentially  bear  the  additional  administrative  requirements 
and see their value chains impacted, as well as Europe’s trading partners that need 
full  clarity  from  the  EU  as  to  which  objective  criteria  will  be  used  to  assess  their 
exports  to  the  EU.  Depending  on  the  options,  access  to  reliable  and  sound 
information  from  third  countries  and  companies  would  be  the  preferred  option, 
though  Europe  could  consider  other  options  when  there  is  a  particular  issue 
concerning the ability of third countries and companies to provide reliable data (e.g. 
provide  capacity  building  or  use  global  fallback  benchmarks).  As  said  before,  full 
transparency and early dialogue with trading partners will be key for implementation. 
D. Initially limited in scope 
Uncertainty must further be addressed in the impact assessment by looking at how 
any CBA option could initially be started with only one or a few (sub-)sectors, and 
what  are  the  likely  risks  of  legal  challenges  and  retaliation  for  doing  so.  If  other 
sectors  are  to  be  included  gradually,  quantitative  and  qualitative  assessments 
should be carried out in order to capture certain sectorial specificities and needs. 
Furthermore,  the  design  of  any  CBA  has  to  avoid  that  carbon  leakage  is  just 
transferred to the next level of the value chain. 
E.  Only climate-related 
Part of the risk of any CBA measure is that it sets a precedent for further restrictions 
on trade in the future based on other, non-climate related matters. It will already be 
extremely challenging to reliably measure and verify the carbon content of traded 
materials,  especially  if  full  consideration  is  given  to  life  cycle  CO2  emissions. 
Therefore, the EU should oppose calls for broadening the goals of any CBA option 
to anything else other than global climate action and the risk of carbon/investment 
leakage.  
What trade can do for climate 
13 


 
F. Limited in duration 
As CBAs are in principle trade restrictive, the impact assessment should look into 
the  ease  with  which  CBAs  could  be  adjusted  or  removed  once  breakthrough 
technologies  reach  global  marketability,  global  climate  ambitions  are  converged, 
and /or when retaliation occurs.
What trade can do for climate 
14 


 
Annex: Open questions 
In addition to addressing the aforementioned points, further questions need to be 
discussed, including but not limited to the following: 
Q1. How to collect the necessary carbon data and verify it in a reliable and 
transparent way? 
The collection and disclosure of carbon content data will be decisive for the success 
of measures relating to the carbon intensity of  production worldwide. The system 
and  procedure  that  will  be  applied  for  this  must  be  an  internationally  recognised 
certification  system  that  is  objective  and  independent.  How  would  information  on 
carbon emissions in complex value chains with transforming products be gathered 
and processed? As part of implementation of the Paris Agreement, work on common 
Monitoring, Reporting and Verification (MRV) of emissions is  under development. 
How  to  make  progress  faster?  Digital  solutions  such  as  blockchain  could  be  a 
potential solution to collect the necessary carbon intensity data in a transparent and 
efficient manner. Could the uptake of such solutions be accelerated via plurilateral 
channels and FTAs?  
Q2: How could the revenues generated with the CBA be used most effectively? 
The impact assessment should look into how the CBA’s revenues can be used to 
achieve the two main goals, i.e. minimise carbon and investment leakage, as well 
as converging global climate ambitions. For example, should the revenues flow into 
EU internal climate funds, such as the EU ETS Innovation Fund to help bring the 
costs down of EU-based low-carbon RDI, or should it be used to fund low-carbon 
investments in third countries? An additional layer of complexity arises here in the 
form of additionality: For example, how to make sure that a third country doesn’t 
simply reduce its domestic climate action expenditures by the same amount  as it 
stands to receive from the EU’s CBA revenues, thereby annul ing the additionality 
effects of the CBA? 
Q3: How to measure additionality of the CBA? 
In a hypothetical situation, producers in China or elsewhere could reorganise their 
trade flows in such a way that the products produced in their cleanest installations 
are exported to Europe, thereby minimising any CBA charge, whereas the products 
from their dirtiest installations are sold domestically or to other parts of the world. 
Similarly,  if  the  CBA  is  only  charged  on  the  imports  of  basic  materials,  it  might 
encourage  importers  to  move  away  from  such  materials  and  import  more  semi-
finished products instead, which would not be subject to a CBA. In this situation, the 
CBA would simply transfer  the risk of carbon and investment leakage to the next 
level  of  the  value  chain,  and  the  net  effect  of  a  CBA  on  pushing  other  major 
What trade can do for climate 
15 


 
economies  to  increase  their  climate  actions  (and  thus  the  net  effect  on  global 
emission  reductions)  would  be  significantly  diminished.  This  would  surely  still  put 
European  producers  exporting  to  other  parts  of  the  world  at  a  significant  cost 
disadvantage.  
Q4: How does the Commission take the impact on the value chain into account and 
how will we avoid that the competitiveness of the EU industry including  its export 
capacity is eroded? 
 
Assuming  the  CBA  is  not  applied  to  finished  goods  but  more  upstream  goods  of 
activities, it will be important for the impact assessment to calculate the estimated 
increased  costs  of  the  CBA  throughout  the  value  chain,  and  whether  this  in  turn 
would  result  in  increased  costs  of  imported  goods  in  Europe  and  potentially 
undermine the EU’s export capacity. 
 
Q5: How wil  the CBA be aligned with existing customs’ regimes and how wil  it be 
calculated? 
 
The  EU  has  an  external  tariff  that  includes  in  some  cases  preferential  rates,  for 
instance for countries that have a free trade agreement with the EU or countries that 
are GSP-Generalised System of Preferences beneficiaries. The applied duties are 
collected  when  the  products  are  imported  into  the  EU  with  some  exceptional 
regimes, such as outward or inward processing. It will be important to define how 
the CBA will be calculated and how it will be collected from importers. For example, 
will it be added to the normal tariff of an imported product, or will it be based on an 
average amount paid on an annual/monthly basis? 
 
Q6: How will technological progress/innovation be considered? 
 
Technological progress is extremely fast in some sectors and areas, meaning that 
the  carbon  footprint  of  a  product  may  change  over  time  either  because  new 
production methods are established or the use of the product becomes less energy-
intensive. This has to be taken into account, for example by means of a regular re-
assessment to avoid discrimination and unfair treatment of products.  
 
What trade can do for climate 
16