This is an HTML version of an attachment to the Freedom of Information request 'All Commission replies to confirmatory applications in Jan-Feb 2019'.



Document 6
Ref. Ares(2020)3092549 - 15/06/2020
EUROPEAN COMMISSION 
Brussels, 11.1.2019 
C(2019) 219 final 
OUT OF SCOPE
Van Bael & Bellis 
Chausée de la Hulpe, 166 
1170 Brussels, Belgium 
DECISION OF THE EUROPEAN COMMISSION PURSUANT TO ARTICLE 4 OF THE
IMPLEMENTING RULES TO REGULATION (EC) N° 1049/20011
Subject: 
Your confirmatory application for access to documents under 
Regulation (EC) No 1049/2001 - Gestdem 2018/5457 

Dear 

I  refer  to  your  email  of  20  November  2018,  registered  on  the  same  day,  in  which  you 
submit  a  confirmatory  application  in  accordance  with  Article  7(2)  of  Regulation  No 
1049/2001  regarding  public  access  to  European  Parliament,  Council  and  Commission 
documents2 (hereafter: ‘Regulation 1049/2001’).
1.
SCOPE OF YOUR REQUEST
In  your  initial  application  of  18  October  2018,  addressed  to  Directorate-General  for 
Competition, you requested access to the following document relating to the merger case 
M.5421 ' Panasonic/Sanyo':
-
Response  submitted  by  Nokia  Corporation  in  the  context  of  the  market
investigation conducted by the Commission in Case M.5421 Panasonic/Sanyo.
1
Official Journal L 345 of 29.12.2001, p. 94. 

Official Journal L 145 of 31.5.2001, p. 43. 
Commission européenne/Europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIQUE/BELGIË - Tel. +32 22991111 

In its initial reply of 6 November 2018, the Directorate-General for Competition refused 
access to the documents based on the exceptions protecting commercial interests and the 
purpose of inspections, investigation and audits provided for, respectively, in the first and 
third indents of Article 4(2) of Regulation 1049/2001.   
In your confirmatory application, you request a review of this position. In particular, you 
question 
the 
applicability 
of 
the 
exceptions 
invoked 
by 
the  
Directorate-General for Competition to refuse access to the documents falling under the 
scope  of  your  application.  You  put  forward  detailed  arguments,  which  I  will  address 
below. 
2. 
ASSESSMENT AND CONCLUSIONS UNDER REGULATION 1049/2001 
When  assessing  a  confirmatory  application  for  access  to  documents  submitted  pursuant 
to  Regulation  1049/2001,  the  Secretariat-General  conducts  a  fresh  review  of  the  reply 
given by the Directorate-General concerned at the initial stage.  
Following  this  review,  I  regret  to  inform  you  that  the  refusal  to  grant  access  to  the 
documents  requested  has  to  be  confirmed  based  on  the  exceptions  relating  to, 
respectively,  the  protection  of  the  purpose  of  inspections,  investigations  and  audits, 
provided for in Article 4(2), third indent of Regulation 1049/2001  and the protection of 
the  commercial  interests  of  a  natural  or  legal  person,  provided  for  in  the  first  indent  of 
Article 4(2) of Regulation 1049/2001.  
The detailed reasons are set out below.  
2.1  Protection of the purpose of investigations and of commercial interests  
In accordance with the case-law of the Court of Justice, the European Commission, when 
assessing a request for access to documents held by it, may take into account more than 
one of the grounds for refusal provided for in Article 4 of Regulation 1049/2001 and two 
different exceptions can, as in the present case, be ʻclosely connected’.3 
Article  4(2),  third  indent  of  Regulation  1049/2001  provides  that  the  ‘[i]nstitutions  shall 
refuse access to a document where disclosure would undermine the protection of […] the 
purpose of inspections, investigations and audits’.  
Article  4(2),  first  indent  of  Regulation  1049/2001  provides  that  ‘[t]he  institutions  shall 
refuse  access  to  a  document  where  disclosure  would  undermine  the  protection  of 
commercial  interests  of  a  natural  or  legal  person,  including  intellectual  property,  […], 
unless there is an overriding public interest in disclosure’. 
                                                 
3   Judgment  of  13  September  2013,  Netherlands  v  European  Commission,  T-380/08,  EU:T:2013:480, 
paragraph 34. 


In its initial reply of 6 November March 2018, the Directorate-General for Competition 
concluded  that  the  documents  requested  are  covered  by  a  general  presumption  of  non-
disclosure, based on the exceptions of Article 4(2), first and third indents of Regulation 
1049/2001  and  underlined  that  disclosure  of  the  documents  exchanged  between  the 
European Commission and the undertaking during the merger control proceedings would 
undermine both the protection of the objectives of investigation activities and that of the 
commercial interests of the undertaking involved in such a procedure.  
The  Directorate-General  for  Competition  also  specifically  underlined  a  risk  of 
jeopardising the willingness of undertakings to cooperate with the European Commission 
in the context of a merger investigation.  
In  order  to  support  its  position  in  this  respect,  the  Directorate-General  for  Competition 
referred to the Odile Jacob4 and Agrofert5 judgments. 
In  your  confirmatory  application,  you  contest  this  reasoning.  Your  main  arguments  are 
the following:  
Firstly,  you  point  out  that  disclosure  of  the  requested  documents  would  not  seriously 
undermine Nokia Corporation's commercial interests. You argue that the documents were 
submitted by Nokia almost ten years ago making any prevailing commercial strategy or 
business secrets irrelevant nowadays. Furthermore, you point out that, in your view, the 
irrelevance  of  past  commercial  strategy  is  even  more  obvious  given  the  nature  of  the 
market  in  question,  namely  the  market  of  portable  rechargeable  batteries,  characterised 
by  a  very  high  pace  of  technical  innovation,  making  any  past  commercial  strategy 
significantly outdated. Finally, you argue that the commercial interest exception does not 
apply  in  this  specific  case,  since  Nokia  Corporation  sold  its  handset  business  in  2014, 
with the transaction taking the form of an asset deal, which made its past strategy totally 
irrelevant for the new acquirer. Therefore, you argue that since Nokia is no longer active 
on the mobile handsets market, the commercial interest exception is not applicable in this 
case. 
Secondly,  you  contest  the  reasoning  of  the  Directorate-General  for  Competition  that 
disclosing  the  documents  would  undermine  the  effective  conduct  of  investigations  by 
reducing the cooperation of undertakings with the European Commission in the context 
of  merger  control  proceedings.  Furthermore,  you  argue  that  refusing  to  grant  access  to 
the  requested  documents  based  on  an  allegedly  ‘blind  application’  of  the  general 
presumption would jeopardise the principle of good administration. 
I am unable to agree with these allegations. 
                                                 
4  
Judgment of 28 June 2012, Commission v Éditions Odile Jacob, C-404/10 P, EU:C:2013:808. 
5  
Judgment  of  28  June  2012,  Agrofert  Holding  v  European  Commission,  Case  C-477/10  P, 
EU:C:2012:394.  


In  order  to  address  your  first  concern,  I  note  that  the  information  provided  by  the 
undertaking  in  the  context  of  a  merger  investigation  often  contains  sensitive  data, 
including information related to the economic activities of undertakings.  
Indeed,  according  to  the  judgment  of  the  General  Court  in  Agrofert,  ‘documents 
exchanged, on the one hand, between the Commission and the notifying parties and, on 
the  other,  between  the  Commission  and  third  parties  are  likely  to  concern,  amongst 
others,  commercial  strategies,  turnover,  market  shares  and  business  relations,  and  thus 
commercially sensitive information relating to the parties at issue’.6   
Furthermore, the documents falling under the scope of your application are covered by a 
general  presumption  of  non-disclosure.  That  presumption,  in  line  with  the  recent 
Deutsche  Telecom  judgment  of  the  General  Court,  ‘applies  regardless  of  whether  the 
request for access concerns an investigation which has already been closed or one which 
is  pending.  The  publication  of  sensitive  information  concerning  the  economic  activities 
of  the  undertakings  involved  is  likely  to  harm  their  commercial  interests,  regardless  of 
whether an investigation is pending. […]’.7  
Contrary to what you argue in your confirmatory application, the fact that the documents 
containing the responses provided by Nokia are almost ten years old, does not necessarily 
remove the sensitivity of the information provided.   
In  this  regard,  the  Court  held  in  the  Agrofert  judgment  that  the  exceptions  concerning 
commercial  interests  or  sensitive  documents  may  apply  for  a  period  of  30  years  and 
possibly  beyond8.  Although  several  years  have  passed  since  Nokia  submitted  the 
responses, the information included therein still has commercial value. This remains true 
in  this  specific  case  as  the  requested  documents  concern  a  market  investigation  in  a 
merger  control  review  in  which  the  respondents  are  typically  requested  to  provide 
sensitive  information  concerning,  among  others,  prices,  turnover,  available  suppliers, 
level  of  competition  and  future  developments.  Furthermore,  even  if  the  market  of 
portable rechargeable batteries is characterised by a high rate of technical innovation, the 
information  collected during  a merger investigation typically  aims also  at analysing the 
potential evolution of the market. 
Furthermore,  the  documents  requested  continue  to  contain  commercially  and  market-
sensitive information regarding the activities of the involved undertakings, regardless of 
the  fact  that  Nokia  Corporation  has  sold  its  business.  Indeed,  nothing  indicates  in  the 
present case that its commercial strategy and business secrets have lost their importance 
for the new acquirer once the transaction was concluded. You contest the latter statement 
by  saying  that  since  the  operation  took  the  form  of  an  asset  deal,  the  past  commercial 
strategy  and  business  secrets  of  Nokia  became  irrelevant  for  the  acquirer  once  the 
                                                 
6  
Judgement of 7 July 2010, European Commission v Agrofert Holding, Case T-111/07, EU:T:2010:285, 
paragraphs 54, 56 and 62. 
7  
Judgment  of  28  March  2017,  Deutsche  Telekom  AG  v  European  Commission,  T-210/15 
EU:T:2017:224, paragraph 45. 
8    
Judgment of 28 June 2012,  Commission v Agrofert Holding, C-477/10 P, EU:C:2012:394, paragraph 
67. 


transaction  was  concluded.  I  am  unable  to  agree  with  this  argument  since  (i)  I  lack 
further information about the scope of the asset deal and (ii) irrespective of whether the 
deal  is  structured  as  an  asset or share deal,  the  acquirer will purchase the business  as  a 
going concern, including the value derived from its past confidential business strategies 
which the acquirer will want to preserve and protect from public disclosure.  
I  therefore  consider  that  there  is  still  a  real  and  non-hypothetical  risk  that  public 
disclosure  of  the  documents  would  undermine  the  commercial  interests  of  the 
undertakings concerned. 
As  regards  your  second  argument,  I  note  that  natural  and  legal  persons  submitting 
information  to  the  European  Commission  have  a  legitimate  right  to  expect  that  the 
information they supply on an obligatory or voluntary basis will not be disclosed to the 
public.  
This  legitimate  right  arises  from  the  specific  provisions  concerning  the  professional 
secrecy  obligation  -  which  provide  for  documents  to  be  used  only  for  the  purposes  for 
which  they  have  been  gathered  -  and  the  special  conditions  governing  access  to  the 
European  Commission's  file.  Indeed,  article  17(1)  of  the  Merger  Regulation9  provides 
that information acquired through the investigative powers of this regulation is used only 
for  the  purpose  for  which  it  was  acquired  -  namely  the  administrative  procedure 
conducted by  the European Commission  and the Court review of the decision resulting 
from this procedure.   
In  this  context,  I  note  that  the  Merger  Regulation  is  of  the  same  hierarchical  order  as 
Regulation  1049/2001  and  therefore  none  of  them  takes  precedence  over  the  other. 
Indeed, both legal instruments must be interpreted in a consistent manner. 
Furthermore, contrary to the incriminating antitrust proceedings, the procedure of merger 
control is of an administrative nature, making the European Commission largely reliable 
on the cooperation of third parties in order to collect the necessary evidence and to issue 
a  final  decision.  Nokia  Corporation’s  contribution  was  collected  in  the  context  of  a 
Request  for  Information  under  Article  11(2)  of  the  Merger  Regulation.10  Article  11(2) 
does  not  impose  fines  for  non-compliance,  and  could  not  force  Nokia  or  any  other 
respondent  to  provide  to  the  European  Commission  the  much  needed  evidence  to  draft 
the final decision.  
As  the  Directorate-General  for  Competition  rightly  pointed  out,  careful  respect  by  the 
European Commission of its obligations regarding professional secrecy has so far created 
a  climate  of  mutual  confidence  between  the  European  Commission  and  undertakings, 
under  which  the  latter  have  cooperated  by  providing  the  former  with  the  information 
necessary for its investigations.  
                                                 
9  
Official Journal L 24 of 29.1.2004, p.16. 
10   Official Journal L 24 of 29.1.2004, p.13. 


Indeed,  if  this  kind  of  sensitive  information  is  disclosed  to  the  public,  regardless  of 
whether  the  undertaking  which  provided  it  exists  or  does  not  exist  anymore  on  the 
market,  this  would  lead  to  a  situation  where  undertakings  subject  to  investigations  and 
potential  informants  and  complainants  would  lose  their  trust  in  the  European 
Commission’s reliability and would become reluctant to cooperate with the institution.  
This, in turn, as the Directorate-General for Competition has rightly pointed out, would 
jeopardise  the  Commission’s  authority  and  lead  to  a  situation  where  the  Commission 
would be unable to properly carry out its task of enforcing EU competition law.  
Against  this  background,  I  confirm  that  the  documents  falling  under  the  scope  of  your 
application  Gestdem  2018/5457  need  to  be  protected  against  the  risks  associated  with 
their public disclosure under the exceptions provided for in the first and third indents of 
Article 4(2) of Regulation 1049/2001. 
3. 
NO OVERRIDING PUBLIC INTEREST IN DISCLOSURE 
The  exceptions  laid  down  in  Articles  4(2)  of  Regulation  1049/2001  must  be  waived  if 
there  is  an  overriding  public  interest  in  disclosure.  Such  an  interest  must,  firstly,  be 
public  (as  opposed  to  any  possible  private  interests  of  the  applicant)  and,  secondly, 
overriding, it must outweigh the harm caused by disclosure. 
Please  note  in  this  respect  that  I  have  not  been  able  to  identify  any  public  interest  that 
would outweigh the protection of the commercial interests, as well as the purpose of the 
investigations pursuant to Article 4(2), first and third indents of Regulation 1049/2001.  
In  your  confirmatory  application  you  act  as  the  representative  of 
 
, and the purpose of your request is to receive access to the information provided 
by Nokia. I note that this interest is private in nature. 
The  fact  that  the  investigations  to  which  the  documents  relate  are  of  an  administrative 
nature  and  do  not  relate  to  any  legislative  acts,  for  which  the  Court  of  Justice  has 
acknowledged  the  existence  of  wider  openness11,  provides  further  support  to  the 
conclusion that there is no overriding public interest in this case. 
4. 
NO PARTIAL ACCESS 
In  accordance  with  Article  4(6)  of  Regulation  1049/2001,  I  have  considered  the 
possibility  of  granting  partial  access  to  the  documents  requested.  However,  as 
pronounced  by  the  Court  of  Justice12,  where  the  documents  requested  are  covered  by  a 
general presumption of non-disclosure, such documents do not fall within an obligation 
of disclosure, in full, or in part. 
                                                 
11   Judgment  of  29  June  2010,  Commission  v  Technische  Glaswerke  Ilmenau  Gmbh,  Case  C-139/07  P, 
EU:C:2010:376,  paragraphs  53-55  and  60;  judgment  of  29  June  2010,  European  Commission  v 
Bavarian Lager, Case C-28/08 P, EU:C:2010:378, paragraphs 56-57 and 63.  
12   Judgment of 28 June 2012, European Commission v Odile Jacob, Case C-404/10 P, EU:C:2012:393, 
paragraph 133.  



5. 
5. MEANS OF REDRESS 
Finally, I draw your attention to the means of redress available against this decision. You 
may  either  bring  proceedings  before  the  General  Court  or  file  a  complaint  with  the 
European Ombudsman under the conditions specified respectively in 263 and 228 of the 
Treaty on the Functioning of the European Union. 
 
Yours sincerely, 
 
 
 
For the European Commission 
Martin SELMAYR 
Secretary-General