This is an HTML version of an attachment to the Freedom of Information request 'EEAS letter to the Office of the South African President on the South African Draft Copyright Bill'.


Ref. Ares(2020)3170450 - 18/06/2020
RE: COPYRIGHT AMENDMENT BILL AND THE CONSTITUTION 
 
OPINION 
 
A. INTRODUCTION 
 
1. 
Our consultant is ReCreate.  ReCreate is a non-profit organization established to advocate 
for  a  balanced  Copyright  Act  that  protects  modern  creators’  rights.    ReCreate  is  a 
coalition of writers, filmmakers, photographers, educational content producers, software 
and  video  game  developers,  technology  entrepreneurs,  artists,  poets,  producers  of 
accessible format materials and other South African creators. 
 
2. 
We have been instructed in connection with the Copyright Amendment Bill B13B of 
2017 (‘the Bill’).  The Bill amends the Copyright Act 98 of 1978 (‘the 1978 Act’).  On 
29  March  2019,  the  National  Council  of  Provinces  (‘the  NCOP’)  passed  the  Bill, 
completing its passage through Parliament.  The Bill has been referred to the President 
for assent in terms of section 79 of the Constitution.  ReCreate supports the Bill.  
 
3. 
We  have  been  requested  to  furnish  our  opinion  on  whether  the  President  is  under  a 
constitutional obligation to assent to the Bill.  We are asked to do so in light of certain 
objections raised by stakeholders who seek to persuade the President not to assent to it. 
  
4. 
We  have  concluded  that  objections  considered  in  this  opinion  do  not  provide  any 
impediment to the President assenting to the Bill.   Subject to any other valid objection 

 

that may be raised, the President is in our view under a constitutional duty to assent to 
the Bill and to do so within a reasonable time.  Indeed, in our view, the Bill respects, 
protects, promotes and fulfills important constitutional rights including, amongst others, 
the right to dignity, equality, freedom of expression and the right of access to education.  
 
5. 
We deal with the following issues in turn.  
 
5.1. 
First, we provide background information to the Bill.   
 
5.2. 
Second, we set out the President’s constitutional obligations in terms of section 
79 including important constraints on the President’s power.  
 
5.3. 
Third,  we  explain  how  the  Bill’s  fair  use  provisions  advance  constitutional 
rights including the rights to dignity, equality, freedom of expression and the 
right of access to education.  
 
5.4. 
Fourth, we consider five constitutional ‘objections’ to the Bill. 
 
5.4.1.  We consider whether the Bill was correctly tagged as a section 75 Bill 
in light of a suggestion that it should have been tagged a section 76 Bill 
due to its impact on trade and custom.  We conclude that the Bill was 
not incorrectly tagged.  
 
5.4.2.  We consider whether Parliament complied with its duties in respect of 
public  participation  in  light  of  the  complaint  raised  that  Parliament 
should  have  called  for  further  submissions  after  introducing  certain 

 

amendments to the fair use provisions. We conclude that the objection 
has no merit and that Parliament complied with its duties in respect of 
public participation.  
 
5.4.3.  We  consider  whether  the  fair  use  provisions  violate  section  25  or 
section 22 of the Constitution.  We conclude that they do not.  
 
5.4.4.  We consider whether the provisions that import an inalienable statutory 
right  to  a  fair  share  in  royalties  in  respect  of  existing  contracts  or 
assignments violate the rule of law, contain impermissible delegations 
of  legislative  power  or  breach  section  25  or  section  10  of  the 
Constitution. We conclude that they do not.  
  
 
B. BACKGROUND INFORMATION  
 
 
The Legislative Process 
 
6. 
The Bill is a product of the Department of Trade of Industry (DTI).  We are instructed 
that  the  Bill  is  informed  by  multiple  sources  including,  amongst  others,  international 
treaties,  international,  regional  and  local  reports  and  research  findings  and  proposals 
generated at an international level.1 
                                                 
1 For example: the Berne Convention for the Protection of Literary and Artistic Works (the Berne Convention); 
The  Agreement  on  Trade-Related  Aspects  of  Intellectual  Property  Rights  (TRIPS);  The  Marrakesh  Treaty  to 
Facilitate Access to Published Works for Persons Who Are Blind, Visually Impaired or Otherwise Print Disabled 
(the Marrakesh Treaty); The Proposed Treaty on Limitations and Exceptions for Libraries and Archives; The 
Proposed Treaty for Limitations and Exceptions for Research, Education, Libraries and archives and Disabilities 
by the Africa Group (in which South Africa plays a leading role); The Civil Society Proposed Treaty On Copyright 

 

 
7. 
The copyright system in South Africa has been the subject of wide-ranging criticism for 
many years including regarding its failure to facilitate access to education and to cater 
for persons with disabilities.2 We are instructed that the DTI has engaged affected sectors 
on possible reform over the past two decades.3  We are instructed further that the Bill 
was proposed after several studies concluded that South Africans pay significantly more 
for access to copyrighted content than we receive to provide access.4   In South Africa, 
the cost of knowledge – essential for economic development – is high.  
 
8. 
On  18  November  2010,  Rob  Davies,  then  Minister  of  Trade  and  Industry  (‘the 
Minister’)5 established a Copyright Review Commission headed by retired Judge Ian 
Farlam ‘to assess concerns and allegations about the collecting societies model that is in 
place for the distribution of royalties to musicians and composers of music’ (‘the Farlam 
Commission’). A key finding of the Commission included that South African musicians 
                                                 
Exceptions And Limitation For Educational And Research Activities; The Electronic Information for Libraries 
Model Copyright Law  
2See for example, Rens, Prabhala and Kawooya ‘Intellectual Property, Education and Access to Knowledge in 
Southern Africa’ in Intellectual Property and Sustainable Development, Development Agendas in a Changing 
World  (Edward  Elbar,  2012)  ed  Ricardo  Melendez-Ortiz  and  Pedro  Roffe,  (ICTSD/UNESCO  pre-publication 
available 
at 
IPRS 
Online) 
https://www.iprsonline.org/unctadictsd/docs/06%2005%2031%20tralac%20amended-pdf.pdf 
3 Specifically, we are instructed that engagement of libraries and other public interest sectors in copyright reform 
goes back as far as 1998 when DTI considered proposals to amend the Copyright Regulations in 1998 and the 
1978 Act in 2000. See Denise Nicholson, South Africa’s Copyright Amendment Bill:  Its Genesis and Passage 
Through Parliament (June 7, 2019) http://infojustice.org/archives/41167. More recently, a demand for legislative 
review  of  this  branch  of  law  was  made  in  2009  after  a  ‘public  outcry  from  the  creative  industry’  about  the 
economic impoverishment of artists in South Africa despite the creative arts being a significant economic driver 
in other countries such as the United States.  At that time, President Zuma convened a conference meeting with 
representatives from the creative industries to discuss the issue.   
4 South Africa’s National Research and Development Strategy (2002) estimated that the “net cost” of copyright 
and royalties to South Africa had risen from R200 million in 1990 to R800 million in 2002 
https://www.cepal.org/iyd/noticias/pais/0/31490/Sudafrica_Doc_1.pdf     
Further, we are informed that the UK Intellectual Property Review Commission, receiving information about the 
impact of intellectual property on development cited the South African Dramatic, Artistic and Literary Rights 
Organisation which paid €74,000  to  national  copyrights  holders but €137,000  to  foreign  copyright  holders 
as an example of the problematic practices of collecting societies. 
5 The Minister is now Ebrahim Patel 

 

were  not  benefiting  enough  from  copyright  because  of  unfair  contracts  and  abusive 
practices by collective management organizations. Its recommendations have informed 
subsequent policy development and some features of the Bill.   Its 2011 report explains 
that the Commission’s process included extensive research and public participation.6 
 
9. 
In 2010, DTI commissioned a study through the World Intellectual Property Organisation 
(‘WIPO’) to research the benefits coming from the copyright-based industries in South 
Africa.  This culminated in a report titled ‘The economic contribution of copyright-based 
industries in South Africa’, which concluded, amongst other things, that the industries 
are responsible for almost 4.11% of the total economy and 4.08% of the workforce is 
employed in the copyright-based industries.  The industries also show a high contribution 
to exports of the economy (2.77%) and imports (7.85%).  
 
10.  In 2013, the DTI published the “Draft National Policy on Intellectual Property:  A Policy 
Framework”  for  comment.  The  DTI  received  some  118  written  submissions.  An 
important  recommendation  in  the  draft  policy  relates  to  the  issue  of  fair  use  of 
copyrighted material, which is one of the core controversial features of the Bill.  The 
following  appears:  “To  enhance  access  to  copyrighted  materials  and  achieve 
developmental goals for education and knowledge transfer, South Africa must adopt pro-
competitive  measures  under  copyright  legislation.  The  legislation  must  provide  the 
maintenance and adoption of broad exemptions for educational, research and library 
                                                 
6 The public participation process apparently entailed receipt of written submissions and public hearings in seven 
cities around the country. The Commission also undertook an international benchmarking exercise and visited 
seven foreign countries to assist it with making recommendations based on international best practice.  It had 
regard to the reports of three foreign Commissions. It consulted specifically with collecting organisations active 
in South Africa, representatives from the music industry and government departments. 

 

uses.”   Notably, the call for comment elicited proposals regarding the appropriate scope 
of exceptions and limitations to copyright in the public interest.7  
 
11.  The  DTI  then  commissioned  Genesis  Analytics  to  conduct  an  Assessment  of  the 
Regulatory Proposals on the Intellectual Property Policy Framework for South Africa.  
Their  report,  dated  31  July  2014,  identified  the  purposes  sought  to  be  achieved  by 
copyright reform, which included “to i) enhance access to and use of copyright works 
and ii) to enhance access to information for the enhancement of education, research and 
free speech” as well as the maximizing of flexibilities (i.e. limitations and exceptions) in 
copyright in line with South Africa’s international treaty commitments.  
 
12.  The report then posited a range of amendments to the 1978 Act before the likely impact 
of these amendments was considered. The report found that there would be broad social 
benefits that would outweigh the costs of the amendments. These would include support 
for  the  right  to  education,  fairly-priced  goods  for  consumers,  enhanced  freedom  of 
expression, the stimulation of creativity, fostering the right of access to information and 
free speech and ensuring legal certainty. 
 
13.  In 2016, the DTI published the Intellectual Property Consultative Framework.  Although 
this document dealt centrally with health and intellectual property and focuses on patent 
law, it dealt in part with copyright in that it promoted the need for the accession by South 
                                                 
7 See for example 17 October 2013 the Joint Submission by Dr Schonwetter and seven other academics in IP 
law accessed online. 

 

Africa to various international agreements that regulate copyright, a commitment that 
was subsequently re-iterated in government policy going forward.8 
 
14.  The  Minister  introduced  the  Bill  in  the  National  Assembly  on  16  May  2017  as  B13-
2017.9  The Joint Tagging Mechanism of Parliament tagged it as a section 75 Bill.   The 
Bill was referred to the National Assembly’s Portfolio Committee on Trade and Industry.  
The Portfolio Committee called for written submissions on 26 May 2017. It held public 
hearings on the Bill over several days in August 2017.  
 
15.  On 30 May 2017, the Portfolio Committee was presented with a Phase 2 Socio Economic 
Impact  Assessment  Report  undertaken  in  terms  of  the  Socio-Economic  Impact 
Assessment System that had been introduced in July 2015.  
 
16.  On  11  September  2017,  the  Secretary  to  Parliament  referred  the  Bill  to  the  National 
House of Traditional Leaders in accordance with section 18(1) of the Traditional Leaders 
and Governance Framework Act 41 of 2003 (‘the Framework Act’) noting that that 
body must, within 30 days from the referral make any comments it wishes to make (i.e. 
by 11 October 2017).   We have been unable to confirm whether any comments were 
made or not.  
 
17.  From 10 October 2017, there were multiple meetings of the Portfolio Committee during 
which the Bill was discussed both technically and substantively.  During this process the 
                                                 
8  On  25  August  2017,  The  Minister  published  for  public  comment  a  Draft  Intellectual  Property  Policy  for 
comment.  The Intellectual Property Policy was adopted by Cabinet in May 2018.  Its significance for present 
purposes is that it reiterates the commitment to bring South African law of copyright in line with international 
commitments and standards. 
9 The Bill was introduced together with the Performers Protection Amendment Bill 

 

Portfolio Committee was advised by a technical committee, including on matters relating 
to constitutional compliance and compliance with international copyright law.  The Bill 
was amended substantially before the Committee adopted it.   
 
18.  According to the Portfolio Committee’s report, and after its initial deliberations, on 29 
June  2018  the  Portfolio  Committee  made  a  second  call  for  submissions  on  specific 
clauses.10  The proposed clauses were substantive ‘new matters’ that warranted further 
consultation  and  were  informed  by  public  submissions.      Some  60  submissions  were 
apparently  forthcoming  at  that  stage.    A  third  call  for  submissions  was  made  on  3 
September 2018 when the Committee introduced an amendment making it an offence to 
act as a collecting society if not accredited.  A further two submissions were apparently 
received at that stage.  There was, however, a fourth call for submissions on 12 October 
2018  with  a  closing  date  of  26  October  2018  on  various  new  clauses.    Sixteen 
submissions were received.  We are instructed that the issue of exceptions and limitations 
to copyright, including for educational uses and a general fair use provision remained 
under debate.11  
 
19.  On  14  November  2018,  the  Portfolio  Committee  adopted  the  Bill  subject  to  various 
amendments (B13B-2017).  On 5 December 2018, the National Assembly passed the Bill 
as amended and it was transmitted to the NCOP for concurrence.  
                                                 
10 The call was apparently advertised on Parliaments’ social media platforms through a media statements and 
communication to identified stakeholders with a closing date of 9 July 2018 extended to 20 July 2018.  The issues 
in respect of which further consultation was called for are set out in the report.  
11 We were referred to Commentary on the Copyright Amendment Bill 2017, submitted by the Anton Mostert 
Chair of Intellectual Property Law, Department of Mercantile Law, Faculty of Law Stellenbosch University at p. 
18 
http://blogs.sun.ac.za/iplaw/files/2017/06/CIP-Comments-Copyright-Amendment-Bill-2017.pdf 
 
The 
following appears:  “as with the 2015 Bill, it is not clear whether the proposed legislation would amount to a 
system of fair dealing or fair use. For the avoidance of doubt, it is perfectly possible to have a system of fair use, 
together with a list of exceptions which are stated to constitute, prima facie, fair use. In a sense, such an approach 
would be a hybrid approach.” 

 

 
20.  In  the  NCOP,  the  Bill  was  referred  to  the  Select  Committee  for  Trade  and  Industry, 
Economic  Development,  Small  Business  Development,  Tourism,  Employment  and 
Labour.   The Select Committee was briefed on 13 February 2019.  On 14 February 2019, 
it called for submissions. It considered submissions received on 6 March 2019 together 
with DTI responses.  At this stage, Adams and Adams Attorneys lodged submissions on 
behalf  of  industry  stakeholders  (supported  by  trade  associations)  who  now  seek  to 
persuade the President to decline to assent to the Bill.12    
 
21.  It is important to note upfront that although the submissions were drafted by counsel, 
they are drafted in a manner that makes it clear to a legal reader that they are not supplied 
as counsel’s opinion.  Rather, counsel self-consciously has framed the objections as their 
clients’ objections, in other words they have compiled their client’s views. While this 
probably means that the counsel who signed the submissions regard the points made to 
be  arguable,13 it  does  not  mean  that  these  counsel  regards  them  to  be  correct  or  even 
strong arguments.  Indeed, the views of counsel on the submissions cannot be ascertained 
                                                 
12 Adams and Adams instructed Steven Budlender and Ingrid Cloete to prepare submissions.  The submissions 
were made centrally for industry stakeholders. These are Juta and Company (Pty) Ltd, Media24 Boeke (Pty) Ltd, 
Music Publishers Association of South Africa (MPA-SA), Pearson South Africa (Pty) Ltd, Schuter and Shooter 
(Pty) Ltd; Sony Music Entertainment Africa (Pty) Ltd, Universal Music SA (Pty) Ltd and Warner Music SA (Pty) 
Ltd. The submissions were apparently supported by various trade associations being Academic and Non-Fiction 
Authors’ Association of South Africa, Animation South Africa, the Independent Black Filmmakers Collective, 
Music Publishers Association of South Africa, Publishers Association of South Africa and the Recording Industry 
of South Africa. 
13 See Owen Rogers ‘The Ethics of the Hopeless Case’ Advocate Vol 30 No 3 Dec 2017 pp46 to 51.  The view is 
expressed that ethically counsel should not advance a hopeless legal or factual argument.  They may argue a weak 
case or even one that they consider likely to fail.  Rogers states inter alia the following as his view:  ‘It is improper 
for counsel to act for a client in respect of a claim or defence which is hopeless in law or on the facts. Counsel 
must be able to formulate a coherent argument consisting of a sequence of logical propositions for which there is 
reasonable foundation in the facts and on the law and which, if they are all accepted by the court, will result in a 
conclusion favourable to the client. Counsel may properly act even though she thinks one or more of the essential 
links are likely to fail. But if she is quite satisfied that one or more of them will fail, the case is hopeless.’  

 

from the document, which simply does not purport to reflect their opinion, let alone a 
reasoned opinion. 
 
22.  The NCOP Committee adopted the Bill and the Performers Protection Amendment Bill 
unamended. On 28 March 2019, the Bill was passed by the NCOP without amendment 
and sent to the President for assent in terms of section 79 of the Constitution. 
 
23.  As  mentioned  above,  various  stakeholders  including  Adams  and  Adams’  clients  now 
seek to persuade the President to decline to assent to the Bill and rather to refer it back 
to  Parliament  in  terms  of  section  79  of  the  Constitution.14   Reliance  is  placed  on  the 
submissions that were lodged in the |NCOP (referred to above), an opinion by Marcus 
SC and Yacoob dated 19 July 2012 in respect of the tagging of the Intellectual Property 
Laws  Amendment  Act  28  of  2013  (IPLAA) 15 and  submissions  on  international  law 
compliance by Andre Myburgh.  
 
The purposes of the Bill 
 
24.  The purpose of the Bill is relevant to its constitutionality for at least three reasons.  First, 
all law must be rational which means at least that the measures must be rationally related 
to  a  legitimate  government  purpose.    At  times  there  must  be  a  ‘sufficient’  relation.  
Second, where a law limits a right, courts assess whether the limitation is reasonable and 
                                                 
14 In this regard, we have to hand a copy of a letter dated 4 April 2019 (with supporting documents) from Adams 
and Adams attorneys, representing a number of trade associations (Association of Non-Fiction Authors of South 
Africa, Animation South Africa, Independent Black Filmmakers Collective, Music Publishers Association of 
South Africa, Publishers Association of South Africa, PEN Afrikaans (authors), Recording Industry of South 
Africa, Visual Arts Network of South Africa and Writers Guild of South Africa). 
15  IPLAA  introduces  amendments  that  make  traditional  works  (which  include  indigenous  works)  subject  to 
copyright protection. IPLAA has been assented to and signed by the President but has not yet come into force as 
the commencement date remains to be proclaimed. We are instructed that this is because there are no regulations 
yet in place to give effect to its provisions.  
10 
 

justifiable  in  an  open  and  democratic  society  in  light  inter  alia  of  the  purpose  of  a 
limitation.  Third, the purposes of the Bill have some impact on assessing if the Bill was 
correctly tagged.  
 
25.  When considering the Bill’s purposes, it is appropriate to be mindful that the manner in 
which any country protects copyright and allows for exceptions and limitations reflects 
features of its economic policy.  In turn, copyright law has ramifications for a country’s 
social and economic development.16  
 
26.  We are also mindful that the government has framed its own policy responses in light 
inter alia of the insight of economist and Nobel Laureate Joseph Stiglitz that: 
 
 ‘IP has become one of the major issues of our global society. Globalisation is one of the 
most  important  issues  of  the  day,  and  IP  is  one  of  the  most  important  aspects  of 
globalization,  especially  as  the  world  moves  toward  a  knowledge  economy.    How  we 
regulate and manage the production of knowledge and the right of access to knowledge 
is at the centre of how well this new economy, the knowledge economy works and who 
benefits
.’17 
 
27.  We are of the view that the following broad purposes of the Bill (amongst others) could 
be  advanced  by  the  Minister  if  called  upon  to  defend  the  Bill18 and  that  these  can  be 
regarded as legitimate, indeed important, government purposes.  
                                                 
 16 Ruth L Okediji ‘ The Limits of International Copyright Exceptions for Developing Countries’ at p691 to 692, 
see Part IIA  
17 Stiglitz (2008) at p 1695 cited in the IP Policy 2018 
18 The general purposes of the Bill and the detailed purposes of its core provisions must be gleaned through a 
process  of  statutory  construction.    In  the  process  of  discerning  legislative  purpose,  courts  will  consider  the 
language of a statute, its context and history and the background to the legislation.   Courts will have regard to 
material such as policy documents, South African Law Reform Commission reports and explanatory memoranda 
attached to Bills introduced in Parliament.  See Natal Joint Municipal Pension Fund v Endumeni Municipality 
2012 (4) SA 593 (SCA) at paragraph 18. At common law it was not permissible to have regard to background 
information but the enactment of the Constitution signaled a departure from this principle as evidenced in the first 
case heard by the Court, S v Makwanyane 1995(3) SA 391(CC) at paragraphs 17 to 18 followed in Minister of 
Health v New Clicks South Africa (Pty) Ltd 
2006(2) SA 311 (CC) at paragraphs 199 to 201.  See generally, Currie 
et al The Bill of Rights Handbook at p 143, fn 44. A court may also have regard to evidence adduced from the 
11 
 

 
27.1. 
To modernize South African copyright law and update the 1978 Act, including 
to bring our legislation in line with the needs of the fast-evolving digital age;19 
 
27.2. 
To  bring  South  African  law  in  line  with  international  standards  and  to 
implement the content of international treaties relating to copyright (both those 
to which South Africa is already a party and those it intends to accede to).20 
 
27.3. 
To  promote  socio-economic  development  and  poverty  reduction,  innovation 
and a knowledge economy in the interests of all South Africans.21 
 
27.4. 
To balance the need to incentivize creativity and knowledge development with 
the need to facilitate access to works in the public interest;22 
 
27.5. 
To protect and advance the interests of authors and creators;23 
 
27.6. 
To promote the rights of others including the right of access to education and 
the right to equality especially to protect the rights of persons with disabilities.24 
                                                 
Minister The Constitutional Court did so in S v Jordan and Others (Sex Workers Education and Advocacy Task 
Force and Others as Amici Curiae
 2002 (6) SA 642 at paragraph 15 fn 11. 
19 The  Memorandum  says:    ‘[The  Bill]’  seeks  to  align  copyright  with  the  digital  era  and  developments  at  a 
multilateral era.  The [1978 Act] is outdated and has not been effective in a number of areas.’ 
20 This is identified as an objective in the 2013 Policy and in the Preamble.  See to the Explanatory Memorandum  
The Constitutional Court has previously recognized that compliance with international obligations is a legitimate 
government purposes.  See Prince 2001(2) SA 388 (CC) at para 12, para 52 and 72 cited in The Bill of Rights 
Handbook at p 168. 
21 This is identified in the IP Policy 2018.  See Explanatory Memorandum 
22 See Explanatory Memorandum.  
23 The memorandum of the Bill states that it is ‘to ensure that artists do not die as paupers due to ineffective 
protection.’    It  continues  that  (this  objective)  ‘is  supported  by  the  experience  of  the  power  imbalance, 
vulnerabilities and abuse taking place in the music industry, which Government was called on to address.’ 
24 The  Constitutional  Court  has  previously  recognized  that  protection  of  the  rights  of  others  can  serve  as  a 
legitimate government purpose when limiting rights.   See The Bill of Rights Handbook at p 167 with reference 
12 
 

 
28.  The language of the Bill sheds light on its more specific purposes in its preamble.25  Five 
of  these  are  of  particular  relevance  for  present  purposes:    a)  to  allow  for  further 
limitations and exceptions regarding the reproduction of copyright works; b) to provide 
for the sharing of royalties in copyright works; c) to provide for the payment of royalties 
in respect of literary, musical, artistic and audio-visual works; d) to provide for resale 
royalty rights; e) to provide for access to copyright works by persons with disabilities..   
 
Key controversial provisions of the Bill  
 
29.  The Bill introduces a range of amendments to the 1978 Act.  We highlight below only 
those that have directly or indirectly attracted the specific constitutional objections we 
address below: the inalienable right to share in royalties and the fair use provisions.  
 
The right to share in royalties 
 
30.  First, various provisions of the Bill introduce amendments designed to protect creators’ 
right to a fair share in royalties.  This is through amendments to sections 6, 7, 8 and 9 of 
                                                 
to inter alia De Reuck v DPP (WLD) 2004(1) SA 406 (CC).  The Memorandum expressly states that the Bill is 
intended  ‘to  allow  reasonable  access  to  education’  and  ‘ensure  that  access  to  information  and  resources  are 
available for persons with disabilities’ 
25 As follows: ‘To amend the Copyright Act, 1978, so as to define certain words and expressions; to allow for 
further limitations and exceptions regarding the reproduction of copyright works; to provide for the sharing of 
royalties in copyright works; to provide for the payment of royalties in respect of literary, musical, artistic and 
audio-visual works; to provide for resale royalty rights; to provide for recordal and reporting of certain acts; to 
provide for the accreditation of collecting societies; to provide for a mechanism for settlement of disputes; to 
provide for access to copyright works by persons with disabilities; to provide for the licensing of orphan works; 
to strengthen the powers and functions of the Copyright Tribunal; to provide for prohibited conduct in respect of 
technological  protection  measures;  to  provide  for  prohibited  conduct  in  respect  of  copyright  management 
information; to provide for protection of digital rights; to provide for certain new offences; and to provide for 
matters connected therewith.’ 
13 
 

the 1978 Act and the introduction of new related sections in respect of each type of work, 
sections 6A, 7B to 7F and 8A and 9A.26 The provisions are in substantially similar terms 
for literary or musical works, artistic works and audiovisual works.  Accordingly, for 
present purposes we refer only to the new sub-section 6A, which is extracted in Annexure 
A for ease of reference. 
 
31.  Importantly, in respect of each type of work, a new section A is introduced that introduces 
an inalienable right to a fair share in royalties received from the commercial exploitation 
of a work.  The section also makes that right apply to future royalties in respect of both 
new and existing contracts and assignments.  
 
The fair use provisions 
 
32.  The second point of constitutional controversy flows from what are referred to as the new 
fair use provisions.    
 
33.  Section  12  of  the  1978  Act  recognizes  various  exceptions  to  copyright.    For  ease  of 
reference, section 12 is extracted in Annexure B. The existing section 12 permits fair 
dealing with copyrighted material in musical and literary works for certain purposes, 
more specifically (a) for the purposes of research or private study by, or the personal or 
private use of, the person using the work; (b) for the purposes of criticism or review of 
                                                 
26Sections 6 to 9 deal with the nature of copyright in literary or musical works (section 6), artistic works (section 
7), cinematograph films (section 8) and sound recordings (section 9). Section 8 is to be expanded to deal generally 
with  audiovisual  works  ‘Audiovisual  work’  will  means  the  embodiment  of  moving  images,  whether  or  not 
accompanied  by  sounds  or  by  the  representations  thereof,  from  which  either  can  be  perceived,  reproduced  or 
communicated through a device, and includes a cinematograph film;’’  
14 
 

that work or of another work; or (c) for the purpose of reporting current events (i) in a 
newspaper,  magazine  or  similar  periodical  or  (ii)  by  means  of  broadcasting  or  in  a 
cinematograph film.27   
 
34.  There are other limited exceptions for literary and musical works too, more particularly 
relating  to  judicial  proceedings,  quotations,  use  for  teaching  and  broadcasts.    Other 
existing  exceptions  relate  to  texts  of  a  legislative,  administrative  or  legal  nature, 
reproduction  or  broadcast  of  lectures  and  speeches  for  information  purposes  and 
reproduction in the press or broadcast of topical articles.  
 
35.  The Bill contemplates that section 12 will be repealed and new sections 12A to 12D will 
be introduced to govern exceptions from copyright protection.   For ease of reference the 
new sections 12A to 12D are extracted in Annexure C.  
 
36.  On analysis, the central shift is that the Bill departs from the fair dealing provisions for 
musical and literary works, and introduces into South African law what are described as 
fair  use’  limitations  and  exceptions  for  all  works.  In  effect,  the  provisions  introduce 
broader  exceptions  to  copyright  protection,  which  apply  to  any  type  of  work.  This  is 
effected by: 
 
36.1. 
The inclusion of a list of use exceptions that is more expansive and includes 
purposes  such  as  scholarship,  teaching  and  education,  comment,  illustration, 
                                                 
27 Section 12(1) continues: Provided that, in the case of paragraphs (b) and (c) (i), the source shall be mentioned, 
as well as the name of the author if it appears on the work. 
15 
 

parody, satire, caricature, cartoon, tribute, homage or pastiche and preservation 
of and access to the collections of libraries, archives and museums.  
 
36.2. 
Introducing a measure of flexibility by introducing the list of exceptions with 
the words ‘such as’. 
 
36.3. 
Introducing a four-factor test for the determination of whether a use is fair use 
in a particular case  
 
37.  There  is  nothing  untoward  about  Parliament  deciding  to  develop  copyright  law  in  a 
manner where the interests of users – as opposed to the interests of holders of rights in 
copyright – are advanced. Indeed, it is nothing more than express recognition of the very 
purpose served by statutorily-granted rights in various forms of intellectual property. As 
the UK Commission on Intellectual Property Rights explained in its 2002 report entitled 
“Integrating
Intellectual Property Rights and Development Policy”:28  
 
“We therefore consider that an IP right is best viewed as one of the means by which 
nations and societies can help to promote the fulfilment of human economic and social 
rights. In particular, there are no circumstances in which the most fundamental human 
rights should be subordinated to the requirements of IP protection. IP rights are granted 
by states for limited times (at least in the case of patents and copyrights) whereas human 
rights are inalienable and universal. 
 
For the most part IP rights are nowadays generally treated as economic and commercial 
rights,  as  is  the  case  in  TRIPS,  and  are  more  often  held  by  companies  rather  than 
individual inventors. But describing them as ‘rights’ should not be allowed to conceal 
the very real dilemmas raised by their application in developing countries, where the 
extra costs they impose may be at the expense of the essential prerequisites of life for 
poor people.  
 
Regardless of the term used for them, we prefer to regard IPRs as instruments of public 
policy  which  confer  economic  privileges  on  individuals  or  institutions  solely  for  the 

                                                 
28 At p 6 (footnotes omitted) 
16 
 

purposes of contributing to the greater public good. The privilege is therefore a means 
to an end, not an end in itself.” 

 
38.  The reference to TRIPS is a reference to the World Trade Organization’s Agreement on 
Trade-related Aspects of Intellectual Property Rights,29 which imposes on member states 
the  obligation  to  legislate  minimum  standards  of  intellectual  property  protection.  But 
even TRIPS makes provision for countries to legislate exemptions.  
 
38.1. 
In respect of copyright, for example, Article 13 provides:30  
 
“Members shall confine limitations or exceptions to exclusive rights to certain 
special cases which do not conflict with a normal exploitation of the work and 
do not unreasonably prejudice the legitimate interests of the right holder.”  

 
38.2. 
A similarly-worded provision dealing with patents is to be found in Article 30: 
 
“Members may provide limited exceptions to the exclusive rights conferred by 
a patent, provided that such exceptions do not unreasonably conflict with a 
normal exploitation of the patent and do not unreasonably prejudice the 
legitimate interests of the patent owner, taking account of the legitimate 
interests of third parties.” 

 
38.3. 
Moreover,  a  number  of  other  provisions  –  which  apply  to  all  forms  of 
intellectual property – expressly recognise member states’ rights to tailor their 
laws  to  advance  domestic  needs. 31  Article  1.1,  for  example,  states  that 
“[m]embers shall be free to determine the appropriate method of implementing 
the  provisions  of  [TRIPS]  within  their  own  legal  system  and  practice.”  And 
Article 7, which sets out the agreement’s objectives, provides:  
 
“The  protection  and  enforcement  of  intellectual  property  rights  should 
                                                 
29 The reference to ‘trade’ is a reference to international trade. 
30 Article 14.6 also makes provision for certain exceptions relating to rights in respect of the protection of 
performers, producers of phonograms (sound recordings) and broadcasting organizations. 
31 See, in particular, Articles 1.1, 7, 8, and 40. 
17 
 

contribute to the promotion of technological innovation and to the transfer and 
dissemination of technology, to the mutual advantage of producers and users of 
technological knowledge and in a manner conducive to social and economic 
welfare, and to a balance of rights and obligations.” 

 
39.  At a high level, the fair use provisions of the Bill can be seen as serving an analogous 
purpose to public health safeguards and flexibilities in patent law that are designed to 
increase  access  to  medicines.32 Although  the  Patents  Act  57  of  1978  has  yet  to  be 
amended  to  give  meaningful  effect  to  such  safeguards  and  flexibilities,  government 
policy in this regard is clear. As the Intellectual Property Policy of the Republic of South 
Africa Phase I 2018 explains:33 
 
“The  South  African  government  has  a  long  history  of  engaging  with  issues  at  the 
intersection of IP and public health. Indeed, the 1999 case, PMA v the President of the 
Republic  of  South  Africa  –  when  a  consortium  of  multinational  pharmaceutical 
companies sought to block amendments to the Medicines Act in 1997 that would expand 
access to medicines – was a key factor leading to global dialogue around the potentially 
negative impact of IPRs on public health, culminating in the Doha Declaration on TRIPS 
and Public Health. 
 
South Africa has been a key driver of the now global recognition that the duty owed by 
states to safeguard public health is not inconsistent with their concomitant responsibility 
to  honour  international  treaty  obligations.  Tellingly,  paragraph  4  of  the  Doha 
Declaration on TRIPS and Public Health states as follows: 

 
‘We agree that the TRIPS Agreement does not and should not prevent members 
from taking measures to protect public health. Accordingly, while reiterating 
our commitment to the TRIPS Agreement, we affirm that the Agreement can and 
should  be  interpreted  and  implemented  in  a  manner  supportive  of  WTO 
members' right to protect public health and, in particular, to promote access to 
medicines for all.’ 
 
 
Having  said  this,  the  South  African  government  has  to  date  not  made  full  use  of  the 
flexibilities available within international trade rules through the pursuit of appropriate 
national policy and legislation. This is despite a constitutional imperative to increase 
access to medicines as a component of the state’s obligation to take reasonable measures 
toward  the  realization  of  the  right  to  healthcare  services.  Indeed,  this  constitutional 
imperative is reflected in government policies such as the NDP and the National Drug 
Policy for South Africa.  
 

                                                 
32 Ruth L Okediji ‘The Limits of International Copyright Exceptions for Developing Countries’ at p 693. 
33 At para 7.1 (footnotes omitted) 
18 
 

... 
 
In addition to these domestic obligations, the state’s duty to progressively realise the 
right to health is captured in international instruments which South Africa has ratified 
such as the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (ICESCR), 
the Convention on the Rights of the Child (CRC), Convention on the Elimination of all 
Forms of Discrimination against Women and Girls (CEDAW), the Convention on the 
Rights  of  Persons  with  Disability  (CRPD),  and  regional  treaties  such  as  the  African 
Charter on Human and Peoples’ Rights.  
 
It is therefore fitting that the IP Policy should support these domestic and international 
instruments pertaining to the right to health.” 

 
40.  Although the nature and effect of copyright protection is to some degree distinguishable 
from that of patent protection, the two forms of intellectual property share one essential 
commonality: the need to find an appropriate balance between competing rights claims. 
As the UK Commission on Intellectual Property Rights explained:34 
 
As with patents, the trade-off for society is between the incentive offered to creators of 
literary and artistic works and the restrictions this places on the free flow of protected 
works. But, unlike patents, copyright in principle protects the expression of ideas, and 
not the ideas as such, which may be used by others. And it only prevents the copying of 
that expression, not independent derivation. The central issue for developing countries 
concerns the cost of access to physical or digital embodiments of the protected works, 
and the approach taken to enforcement of copyright protection.  
 
As with patents, there are normally exceptions in law where the rights of owners are 
moderated in the wider public interest, known in some countries as ‘fair use’ provisions 
(for  example  in  the  US),  as  ‘fair  dealing’  in  the  UK  tradition,  and  exceptions  to  the 
reproduction right in the European tradition. It is the issue concerning the cost of access, 
and the interpretation of “fair use”, that is particularly critical for developing countries, 
made more so by the extension of copyright to electronic material, and to software.”  

 
41.  Okediji helpfully explains that ‘[h)istorically, most national copyright laws ha(ve) long 
reflected a symbiosis between the grant of property rights in knowledge goods and the 
“public interest.”35  She posits that limitations and exceptions should be framed to serve 
the development needs of a country: ‘international (limitations and exceptions) should 
                                                 
34 At p 17 (footnote omitted) 
35 Id at p 701 
19 
 

be  viewed  as  an  important  component  of  modern  economic  development  and  growth 
strategy.’   She argues further that ‘[i]n most developing countries—and certainly in the 
least - developed countries—schools, libraries, and museums, where they exist, are the 
most  likely  (and  sometimes  the  only)  gateways  to  knowledge  acquisition.  These 
institutions  should  be  direct  targets  of  international  copyright  (limitations  and 
exceptions), but currently are not.’36   
 
42.  Limitations and exceptions can also be viewed as serving to protect rights in the Bill of 
Rights such as the right of access to education, to dignity and equality and to freedom of 
expression.  The latter includes artistic and scholastic enterprise and the need to create 
reasonable space for individuals to build on the work of those who came before them.   
At least in some measure, limitations and exceptions are required to reconcile copyright’s 
prohibitions on speech with fundamental rights of this sort. We deal with this in more 
detail in section E below. 
 
C. THE PRESIDENT’S OBLIGATIONS IN TERMS OF SECTION 79  
 
43.  Although the Bill has completed its passage through Parliament, it is inchoate.  A Bill 
only becomes an Act of Parliament when the President assents to and signs it.37  When 
called upon to assent to and sign a Bill, the President’s duties are determined by section 
79(1) of the Constitution. Section 79(1) provides that: ‘The President must either assent 
to and sign a Bill passed in terms of this Chapter or, if the President has reservations 
                                                 
36 Id 
37 Section 81 of the Constitution:  ‘A Bill assented to and signed by the President becomes an Act of Parliament, 
must be published promptly, and takes effect when published or on a date determined in terms of the Act.
’ 
20 
 

about  the  constitutionality  of  the  Bill,  refer  it  back  to  the  National  Assembly  for 
reconsideration.’  
 
44.  It is clear from the language of section 79(1) that the President’s powers at this juncture 
are constrained. Indeed, the President is constitutionally obliged to assent to and sign the 
Bill unless he has reservations about its constitutionality. In that event, he must refer it 
back to the National Assembly for reconsideration in terms of sections 79(2) and (3) of 
the Constitution. If, after reconsideration by Parliament, the Bill fully accommodates the 
President’s reservations, the President must assent to and sign the Bill.  If his reservations 
are still not fully accommodated, he must either assent to and sign it or refer it to the 
Constitutional Court for a decision on its constitutionality in terms of section 79(4)(b) of 
the Constitution.38 The Court will be precluded from considering any reservations unless 
they have first been referred to Parliament for reconsideration.39 
 
45.  Though  constrained,  the  President’s  role  is  nevertheless  an  important  one  to  ensure 
protection of the Constitution. The Constitutional Court has explained:  
 
[The President’s] role in the law-making process reflects a careful effort to ensure that 
the law-making process is kept under check consistent with the principle of checks and 
balances.  The scheme is founded on the trust that our system has for the role of the 
President,  namely,  the  responsibility  it  vests  in  the  President  to  ‘uphold,  defend  and 
respect the Constitution as the supreme law’, and thus to ensure that laws that he or she 
assents to and signs, conform to the Constitution
.’40  
 
                                                 
38 The first time the President did this was Ex Parte President of the RSA In re: Constitutionality of the Liquor 
Bill 2000(1) BCLR 1 (CC).  In that case, the President had referred the Bill back to Parliament, which reconsidered 
it and returned it to the President without any amendment.  The Court made it clear that its role was to deal with 
the reservations, not to pronounce definitely on the constitutionality of the Bill or certify it as valid in all respects.  
Paragraphs 12 to 15.  
39 In re: Constitutionality of the Mpumalanga Petitions Bill 2000 2001(11) BCLR 1126 (CC) paras 9 and 10. 
40 Doctors for Life International v Speaker of the National Assembly and others 2006(6) SA 416 (CC) at para 53.  
21 
 

46.  The  Courts  have  decided  various  cases  about  section  79  and  its  provincial  sphere 
equivalent.  Furthermore, general principles of public law are applicable to the exercise 
of the President’s power, more particularly the requirements of legality and rationality 
(both  substantive  and  procedural). 41     In  light  thereof,  certain  propositions  that  are 
instructive for purposes of delineating the President’s obligations in respect of the Bill 
can be stated with relative confidence.  
 
47.  First, and perhaps most importantly, the President may only raise reservations about the 
constitutionality of the Bill.  This has important consequences for what the President may 
not do.   
 
47.1. 
The President may not decline to assent to the Bill because he may disagree with 
the policy choices underlying the Bill or prefer a different legislative solution to 
a social problem.  He does not enjoy any general discretion to veto a Bill. 
 
47.2. 
The  President  may  not  decline  to  assent  to  a  Bill  solely  because  he  may  be 
concerned that a Bill, or a provision of a Bill, will result in South Africa not 
complying with international obligations. He may only do so if the international 
law obligation is either a requirement of the Constitution,42 or – when properly 
                                                 
41Fedsure Life Assurance Ltd and Others v Greater Johannesburg Transitional Metropolitan Council and 
Others
 1999 (1) SA 374;  Pharmaceutical Manufacturers Association of South Africa and Another: In re Ex 
Parte President of the Republic of South Africa and Others
 2000 (2) SA 674 (CC); Albutt v Centre for the Study 
of Violence and Reconciliation, and Others
 2010 (3) SA 293 (CC); Democratic Alliance v President of the 
Republic of South Africa and Others
 2013 (1) SA 248 (CC); and Law Society of South Africa and Others v 
President of the Republic of South Africa and Others
 2019 (3) SA 30 (CC) 
42 See, for example, Glenister v President of the Republic of South Africa and Others 2011 (1) SA 347 (CC), in 
which Moseneke DCJ and Cameron J held (at para 197): 
“We therefore find that to fulfil its duty to ensure that the rights in the Bill of Rights are protected and 
fulfilled, the State must create an anti-corruption entity with the necessary independence, and that this 
obligation is constitutionally enforceable. It is not an extraneous obligation, derived from international 
law and imported as an alien element into our Constitution: it is sourced from our legislation and from 

22 
 

interpreted in light of that obligation – a constitutionally-entrenched right will 
be limited in an unreasonable and unjustifiable manner.43  
 
47.3. 
If the President were to decline to assent to a Bill for either of these two reasons, 
he  would  then  do  so  not  because  an  international  law  obligation  may  be 
breached, but because the Constitution may be breached. We point out that as a 
result  of  the  constraint  on  the  President’s  power  in  this  regard,  we  do  not 
consider most of the “objections” that have been raised by certain stakeholders 
about whether the Bill breaches any requirements of international law.44  
 
48.  Second,  the  President’s  reservations  about  the  constitutionality  of  a  bill  may  be 
substantive or procedural in nature.45  Procedurally, they can include reservations about 
whether Parliament has facilitated public involvement in the legislative process.46  By 
parity of reasoning, they would also include a reservation about tagging.   
 
49.  Third, the reservation(s) need not be such as to vitiate the Bill as a whole but may relate 
to specific parts of it.47  In turn, the reservations must be specifically identified for and 
responded to by Parliament.  The President does not re-open the entire legislative process 
                                                 
our domesticated international obligations and is therefore an intrinsic part of the Constitution itself and 
the rights and duties it creates.” 

43 Section 39(1)(b) of the Constitution requires courts, when interpreting the Bill of Rights, to consider 
international law. Moreover, section 233 states that “[w]hen interpreting any legislation, every court must 
prefer any reasonable interpretation of the legislation that is consistent with international law over any 
alternative interpretation that is inconsistent with international law.”
 
44 This is the subject of the Myburgh submissions that have been supplied by Adams and Adams to the President.  
We point out that we have considered whether the Three Step Test set out in the Berne Convention and Trips is 
breached and have concluded that it is not.  Moreover that appears to be the dominant view amongst scholars.  
45 Doctors for Life International v Speaker of the National Assembly and others 2006(6) SA 416 (CC) at para 45 
46 Doctors for Life International v Speaker of the National Assembly and others 2006(6) SA 416 (CC) at para 55 
47 Ex Parte President of the RSA In re: Constitutionality of the Liquor Bill 2000(1) BCLR 1 (CC) at paragraphs 
17 and 18 
23 
 

merely by raising one or two substantive reservations.  The process is reopened only to 
deal with the specific reservations.  
 
 
50.  Fourth, by raising a ‘reservation’ the President raises more than a mere concern. It is a 
formal act whereby the President marks his genuinely held and well-grounded view that 
a Bill or a provision of a Bill is probably unconstitutional. Put differently, the view would 
need to be that it is reasonable to expect that a Court would find the Bill or a provision 
of the Bill to be invalid. In the nature of things, it would probably suffice if this view was 
formed on the strength of reputable and cogently reasoned legal opinion or advice.   
 
51.  Importantly,  the  fact  that  a  third  party  may  have  expressed  concerns  about  the 
constitutional validity of a Bill might provide some cause for caution and investigation, 
but  on  its  own  it  is  certainly  not  enough  to  ground  a  reservation  as  contemplated  by 
section  79.    Indeed,  third  party  concerns  should  be  treated  with  some  caution,  as  the 
President  should  not  exercise  his  powers  in  a  manner  that  in  effect  serves  partisan 
interests or agendas. Furthermore, the existence of some uncertainty about constitutional 
validity is not, in our view, a proper basis for the President to decline to assent to a Bill.   
There will often be room for reasonable debate about such matters. 
 
52.  Fifth, the President has a duty to act within a reasonable time.48 What is reasonable will 
always depend on the circumstances of a case.  Factors that are relevant would include 
the nature of the legislation, the circumstances in which it is enacted, whether it seeks to 
                                                 
48 Section 237 of the Constitution states: “All constitutional obligations must be performed diligently and 
without delay.”
 In Khumalo v MEC for Education, KZN 2014 (5) SA 579 (CC) at para 46 (footnote omitted), 
the Constitutional Court explained: 
“Section 237 acknowledges the significance of timeous compliance with constitutional prescripts. It 
elevates expeditious and diligent compliance with constitutional duties to an obligation in itself. The 
principle is thus a requirement of legality.” 

24 
 

deal  with  matters  that  require  urgent  legislative  redress,  whether  it  seeks  to  protect 
constitutional rights and so on.   
 
53.  For completeness, we point out that once the Bill becomes an Act of Parliament, it is 
open to constitutional challenge in the ordinary course even before it comes into force.49 
It is also open to members of the National Assembly to approach the Constitutional Court 
in respect of its constitutionality.50  
 
 
D. THE BILL ADVANCES RIGHTS AND THE CONSTITUTION51 
 
54.  When the President considers whether he entertains any constitutional reservations about 
a bill, he will need to consider whether it ‘respects, protects, promotes and fulfills the 
                                                 
49 Khosa and others v Minister  of  Social  Development  and  others; Mahlaule  and  others v Minister of  Social 
Development and others
 2004 (6) SA 505 (CC) at paragraph 90 to 92.  In terms of section 38(1) it comes into 
force on a date to be fixed by the President by proclamation in the Gazette. This is apart from sections 5 (inserting 
section 6A(7)), 7 (inserting section 7A(7)) and 9 (inserting section 8A(5)).  While these also come into operation 
on a date fixed by presidential proclamation in the Gazette, this must be preceded by the commencement of the 
relevant regulations. It should be appreciated that this power is distinct from the power in terms of section 79 of 
the  Constitution.    It  is  an  exercise  of  public  power  that  is  close  to  the  legislative  process  and  that  is  not 
administrative action. Pharmaceutical Manufacturers Association of South Africa and Another: In re Ex Parte 
President of the Republic of South Africa and Others
 2000 (2) SA 674 (CC) While the President is vested with 
the power to determine when it would be appropriate to do so, similarly to section 79, the President may not use 
this power to veto or otherwise block the legislation. Ex Parte Minister of Safety and Security and others:  In re 
S v Walters and another
 2002(4) SA 613 (CC) at para 73. The nature of the power to bring legislation into force 
and the circumstances in which a Court will interfere with its exercise is dealt with by the Constitutional Court in 
the Pharmaceuticals case, supra.  It includes considerations about time needed to prepare subordinate legislation 
necessary to give effect to the law. 
50 Section 80 of the Constitution provides that members of the National Assembly may approach the Constitutional 
Court for an order declaring that all or part of an act is unconstitutional when supported by at least a third of the 
members of the National Assembly and within 30 days of the date on which the President assented to and signed 
the Act.  
51 In this section and more specifically where we deal with the right of access to education, we have drawn heavily 
from the underlying research and work done by Sanya Samtani, a PHD candidate at the University of Oxford 
(Bonavero Institute for Human Rights). See Sanya Samtani, ‘The Right of Access to Educational Materials’, DPhil 
Thesis, Faculty of Law, University of Oxford (forthcoming, copy on file).  Samtani is writing on copyright and 
the right of access to educational materials and has provided us access to her work on file.  To our knowledge it 
is the most comprehensive analysis of the subject in South African law.  We are grateful for her assistance.  We 
have  drawn  from  her  work  not  only  where  we  quote  her  directly  but  in  forming  our  opinion  and  identifying 
relevant authority. 
 
 
25 
 

rights in the Bill of Rights’ as this is the state’s duty in section 7(2) of the Constitution. 
Importantly, even if the Bill does limit a right, (a matter we deal with below) a Court, 
when considering constitutionality, will have to balance any right that may be limited 
with other rights that are advanced by the Bill.   
 
55.  In our view, there are multiple rights that are respected, protected, promoted and fulfilled 
by  provisions  of  the  Bill.  This  includes  the  right  of  access  to  education,  the  right  to 
freedom of expression (including to receive and impart information and to cultural and 
artistic  expression)  and  the  rights  to  dignity  and  equality  (including  freedom  from 
discrimination especially for persons with disability).  
 
The broad objectives of the Bill are consistent with constitutional values 
 
56.  First, we are of the view that the broad purposes of the Bill (set out above) are consistent 
with constitutional values enshrined in the preamble and section 1 of the Constitution.  
 
56.1. 
The  preamble  to  the  Constitution  recognizes  the  injustices  of  the  past  and 
records that the people of South Africa adopted the Constitution, amongst other 
things,  to  heal  the  divisions  of  the  past  and  establish  a  society  based  on 
democratic values, social justice and fundamental human rights, and to improve 
the quality of life of all citizens and free the potential of each person. Rights 
entrenched in provisions such as section 29 of the Constitution are central to 
realizing this vision.  
 
26 
 

56.2. 
Section 1 of the Constitution affirms that the South African state is founded on 
values of human dignity, the achievement of equality and the advancement of 
rights  and  freedoms,  non-racialism  and  non-sexism,  and  supremacy  of  the 
Constitution and the rule of law. Such values are clearly advanced when the 
state takes legislative measures designed to remove barriers that unreasonably 
restrict access to copyrighted materials and thereby undermine developmental 
objectives.  
 
Copyright  unreasonably  limits  rights  unless  the  law  contains  adequate  exceptions  and 
limitations 
 
57.  Second, in our view, copyright protection without adequate limitations and exceptions 
should itself be regarded as limiting rights protected in the Bill of Rights.52 This includes 
at  least  each  of  the  rights  that  are,  in  our  opinion,  advanced  by  the  Bill:  access  to 
education,  dignity,  equality,  and  freedom  of  expression.  In  the  result,  any  legislative 
measure that confers copyright protection on a knowledge good must make provision for 
appropriate limitations and exceptions so as to be reasonable and justifiable in an open 
and democratic society, and thus meet the test set out in section 36 of the Constitution. 
                                                 
52 This is dealt with in context of the right to education by Samtani. The barriers can operate because access is 
either at the mercy of the market, or via a set of limitations and exceptions that are inadequate. Samtani at page 
16, Chapter 5: Access To Educational Materials In South Africa. Laugh it Off established that exclusive rights in 
trademarks operate to limit the right to freedom of expression. But because the constitutional validity of the anti-
dilution prohibition under section 34(1)(c) of the Trade Marks Act 194 of 1993 had not been challenged, the 
Constitutional Court had to “assume without deciding that the limitation is reasonable and justifiable in an open 
and democratic society to which our Constitution is committed.”
 This meant that the Court was impelled “to a 
construction of s 34(1)(c) most compatible with the right to free expression.”
 The non-discrimination proscription 
is breached where people with disabilities are not able to access knowledge goods others have access to without 
breaching copyright, or where exceptions are limited to persons with particular disabilities, thereby excluding 
others with other disabilities. We are informed by Prof Andrew Rens that although the issue has not been dealt 
with in South African courts, it has been widely acknowledged at an international level. In the time available we 
have not been able to conduct independent foreign law research on point.  
27 
 

Put differently, in our view, the inclusion of fair use provisions that protect these rights 
are necessary in order for the Bill, when enacted, to survive constitutionality scrutiny.   
 
The Bill respects, protects, promotes and fulfills multiple rights in the Bill of Rights  
 
58.  In our opinion the Bill respects, promotes, fulfils and protects multiple rights protected 
in the Bill of Rights. This is in part through the fair use provisions.  We focus on the 
rights to dignity and equality, freedom of speech and the right of access to education.  
 
Dignity and equality 
 
59.  First, the Bill advances the closely related rights to dignity and equality. While the right 
to dignity protects the intrinsic worth of all human beings, the right to equality precludes 
unfair  differentiations  that  ultimately  have  the  capacity  to  have  a  negative  impact  on 
dignity or human worth.  The Bill advances the right to dignity protected in section 10 of 
the Constitution, and the right to equality protected in section 9 of the Constitution, not 
least the rights of persons with disabilities.53     
 
60.  The need for copyright law to advance the rights of persons with disabilities lies at the 
heart of the Marrakesh Treaty,54 which requires contracting parties to make provision in 
their laws for exceptions that permit the reproduction, distribution and making available 
of  published  works  in  accessible  formats,  and  to  permit  the  exchange  of  such  works. 
                                                 
53 In this regard, the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities ratified by South Africa in 2007 is 
relevant.  Samtani explains that the Convention ‘obliges states party to realize the right of persons with disabilities 
to ‘inclusive education without discrimination.’ Samtani pat page 13, Chapter 5: Access To Educational Materials 
In South Africa. 
54 The Marrakesh Treaty to Facilitate Access to Published Works for Persons Who Are Blind, Visually 
Impaired, or Otherwise Print Disabled 
28 
 

Those  entitled  to  benefit  have  disabilities  that  interfere  with  the  effective  reading  of 
printed material. These include persons who are blind or visually impaired, or have a 
physical disability that prevents them from holding and manipulating a book.55 
 
61.  At present, the 1978 Act does not contain any protection for this group. In contrast, the 
Bill introduces special protections in section 19D by conferring a right to make accessible 
format  copies,56 for  the  benefit  of  persons  with  disabilities,  under  certain  conditions 
(including that the activity be undertaken on a not for profit basis). The Bill defines a 
persons with a disability to mean ‘a person who has a physical, intellectual, neurological, 
or  sensory  impairment  and  who  requires  the  work  to  be  in  a  format  that  enables  that 
person to access and use the work in the same manner as a person without a disability.’   
 
62.  While the Marrakesh Treaty is limited to printed materials, there is no good reason why 
the principled basis underpinning the agreement – access to copyrighted materials for 
persons with disabilities – should not apply with effect effect to other forms of protected 
works. On the contrary, the right to equality and freedom from unfair discrimination (in 
section 9(3) of the Constitution) precludes Parliament from adopting an approach that 
only includes protections for persons with visual disabilities, with section 9(2) expressly 
authorising  the  state  to  take  “legislative  and  other  measures  designed  to  protect  or 
advance persons, or categories of persons, disadvantaged by unfair discrimination”.57 
                                                 
55 See World Intellectual Property Organization, Summary of the Marrakesh Treaty to Facilitate Access to 
Published Works for Persons Who Are Blind, Visually Impaired, or Otherwise Print Disabled, available at 
https://www.wipo.int/treaties/en/ip/marrakesh/summary marrakesh.html  
56 Defined as ‘a copy of a work in an alternative manner or form, which gives a person with a disability access 
to the work and which permits such person to have access as feasibly and comfortably as a person without a 
disability.’ 
57 Importantly, the study of Caroline Ncube and Blake Reid ‘Revising Scoping Study on Access to Copyright 
Protected  Works  by  Persons  With  Disabilities’  published  by  WIPO’s  Standing  Committee  on  Copyright  and 
Related  Rights  shows  that  a  significant  number  of  countries  who  are  members  of  the  Marrakesh  Treaty  have 
deemed  it  necessary  and  appropriate  to  legislate  exceptions  for  people  with  disabilities  that  go  beyond  the 
29 
 

 
The right to freedom of expression 
 
63.  Second, the Bill advances the right to freedom of expression protected in section 16 of 
the  Constitution.  It  does  so  in  various  ways,  including  by  providing  an  exception  to 
permit the use of works for reporting current events, scholarship, teaching and education, 
comment, illustration, parody, satire, caricature, cartoon, tribute, homage or pastiche, 58 
and preservation of and access to the collections of libraries, archives and museums.59  
 
64.  The right to freedom of expression is also closely linked to education. As Samtani argues, 
it includes the freedom to receive information, and learners’ freedom to participate in the 
exchange  of  ideas  by  receiving  and  engaging  with  educational  materials.  In  making 
provision for a number of fair uses, as described above, the Bill enables the ability of 
learners and artists to do so by enhancing access to works that would, otherwise, have 
been inaccessible to most people for educational purposes and through library, archival 
and museum collections.60 
 
The right of access to education 
 
                                                 
provisions contemplated by the Treaty.  See p 18.  The study is available on the WIPO website. Caroline Ncube 
is  based  at  the  University  of  Cape  Town.    Prof  Reid  is  based  at  the  University  of  Colarado  Law  Schools’ 
Samuelson-Glushko Technology Law and Policy Clinic. 
58 Although in the context of trade mark law, the Constitutional Court held – in Laugh it Off – that such 
exceptions from intellectual property protection are constitutionally mandated. See above n 52 
59 Section 12A(a) 
60 Samtani, pages 37-38 Chapter 5: Access To Educational Materials In South Africa. 
30 
 

65.  Third, the fair use provisions advance the right of access to education protected in section 
29 of the Constitution.61 For example, fair use of a work for “scholarship, teaching and 
education” purposes does not infringe copyright in that work;62 neither does fair use of 
a work for the “preservation of and access to the collections of libraries, archives and 
museums”.63 
 
66.  The right of access to basic education is immediately realizable under the Constitution. 
It  is  not,  like  other  socio-economic  rights,  subject  to  the  qualification  that  it  be 
progressively  realised  through  reasonable  legislative  and  other  measures.64 Given  the 
particular challenges that South Africa faces in realizing the right of access to education, 
we focus on this right and how the Bill assists to realise it.   
 
 
67.  Rens explains the factual backdrop to the right:65  
 
“Approximately 15.9 million people are enrolled in formal education in South Africa. 
The  majority  (88%)  are  in  primary  or  secondary  school,  while  only  2.7%  are  in 

 
vocational training institutions (vocational colleges) and 4.7% in tertiary institutions. A 
major obstacle is lack of educational resources. In 2013 more children at public schools 

 
reported  lack  of  books  than  any  other  problem  in  their  education. The  South  African 
government,  through  setting  curricula,  largely  determines  what  is  in  textbooks, 

                                                 
61 This right will be interpreted by the Courts in light of international law.  The relevant international law 
treaties are set out helpfully by Samtani, supra as follows:  
• 
International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights ratified in in 2015 which recognizes the 
right to education;  
• 
the UNESCO Convention Against Discrimination in Education ratified in 2000 (Samtani explains that 
States party to this convention undertake to promote equality of opportunity in education and prohibit 
discrimination;  
• 
UN Convention on the rights of the Child ratified in 1995 (education must be made available free to all 
progressively and on the basis of equal opportunity);  
• 
UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities ratified in 2007.  Samtani explains that the 
Convention ‘obliges states party to realize the right of persons with disabilities to ‘inclusive education 
without discrimination.’ 
62 Section 12A(a)(iv) 
63 Section 12A(a)(vi) 
64 The right to further education is subject to progressive realization. 
65 Rens A ‘The right to education and the internet: Case study on the role of the internet in provision and 
accessibility of educational resources in South Africa  Association for Progressive Communications (APC) May 
2016 
 
31 
 

workbooks and the like. The state is also the main customer for the textbooks produced 
according to its specifications. While a few textbooks are sold to private schools which 
follow the national curriculum, they have no market power. Instead school textbooks are 
produced  for  purchase  by  the  state.  Failure  to  deliver  educational  resources  when  it 
occurs, is thus primarily due to the procurement processes of the state.” 

  
68.  We are instructed that in practice, the way that the market for textbooks works is that the 
state specifies the content of textbooks, and pays for their production, while permitting 
publishers to retain copyright. Absent adequate exceptions and limitations, teachers and 
learners who wish to make copies of portions of such textbooks,66 or translations into 
other South African languages, are prohibited by copyright from doing so. Furthermore, 
Rens has explained further how promoting digital access to educational materials will 
greatly enhance the ability of the state to realise the right of access to education in a 
meaningful way for learners who are currently deprived of access to textbooks. However, 
doing so requires changes to state procurement systems. 
 
69.  The need for the fair use provisions must therefore be considered in light of this factual 
background, which we assume to be correct. It must also be viewed in light of the fact 
that the Supreme Court of Appeal (‘the SCA’) has held that the right to basic education 
in South Africa includes the right to set textbooks.67 
 
70.  To our knowledge, Samtani’s important work best explains how a fair use exception for 
education is mandated, if not, required by the Constitution. She, as does Rens, highlights 
that education is considered an “empowerment right” which “means that it provides the 
basis for the development of further capabilities and enjoyment of other constitutional 
                                                 
66 Paid for by the state 
67 Minister of Basic Education v Basic Education for All (2016 (4) SA 63 (SCA) 
32 
 

rights.”68 She explains further that the right to access to education materials has already 
been held to be an integral part of the right to basic education under section 29 of the 
Constitution by South African courts (including the SCA),69 and argues persuasively that 
it must also be included in the right to further education.70    
 
71.  She  correctly  forefronts  –  with  reference  to  Constitutional  Court  authority  –  that  the 
denial  of  access  to  adequate  education  for  most  people  in  South  Africa  must  be 
understood  in  light  of  our  history.71 As  part  of  its  duties  in  respect  of  the  right  to 
education, the state is thus under a positive obligation to facilitate access to text-books, 
as well as a negative obligation not to pass obstructing legislation. Private players, often 
the gatekeepers in the context of learning materials, have a negative obligation not to 
impair or diminish the right of access to education,72 which includes access to text-books.  
 
72.  Samtani argues, we believe correctly, that where people can afford access to a socio-
economic  right,  the  positive  duty  on  the  state  entails  unlocking  a  system  to  facilitate 
access to text books, including in the private sector. But where people are poor, their 
particular  vulnerable  status  requires  special  attention. 73 A  fair  use  exception  for 
educational purposes, that enables broad access to educational materials where needed, 
                                                 
68 See too: Rens A ‘The right to education and the internet: Case study on the role of the internet in provision 
and accessibility of educational resources in South Africa  Association for Progressive Communications (APC) 
May 2016 
 
69 Section 27 v Minister of Education 2013 (2) SA 40 (GNP), 2013 (2) SA 40 (GNP) para 25; Minister of Basic 
Education v Basic Education for All
 [2015] ZASCA 198 Basic Education For All v Minister of Basic Education 
[2014] ZAGPPHC 251, 2014 (4) SA 274 (GP) 82. 
70 Her analysis includes a consideration of case law to date and international law.  
71 Citing MEC for Education:  KwaZulu-Natal v Pillay [2007] ZACC 21, 2008(1) SA 474 (CC) at 121-124 and  
Governing Body of the Juma Musjid Primary School and others v Essay NO [2001] ZACC 13, 2011 (8) BCLR 
761 (CC) 42 
72 See Juma Musjid, above n 71 at para 60 
73 See Samtani at page 32, Chapter 5 Chapter 5: Access To Educational Materials In South Africa. 
 Government of the Republic of South Africa and Others v Grootboom and Others 2001 (1) SA 46 para 36. 
33 
 

would both unlock the system for those who can afford to buy text books, and give special 
attention to the particularly vulnerable. 
 
E. 
CONSTITUTIONAL CONCERNS WITH THE BILL? 
 
73.  In this section, we consider whether certain concerns raised relating to the Bill are such 
that the President should have constitutional reservations as contemplated by section 79 
of the Constitution. We commence by considering two procedural concerns relating to 
public participation during the legislative process, and the tagging of the Bill as a section 
75  bill.  We  then  consider  other  objections  that,  in  short,  concern  section  1  of  the 
Constitution and its protection of the rule of law, the right to property protected in section 
25, and the right to freedom of trade, occupation and profession protected in section 22. 
 
Was the Bill correctly tagged as a section 75 Bill? 
 
74.  The first procedural objection we consider is whether the Bill was correctly tagged as a 
section 75 bill (an ordinary bill not affecting the provinces), or whether it ought to have 
been tagged a section 76 bill (an ordinary bill affecting the provinces).74 The objection 
we consider is leveled on the ground that the Bill is said substantially to affect trade and 
customary law / cultural matters, both of which are functional areas listed in schedule 4 
of the Constitution.75  If the objections are sound, this would mean that the Bill should 
have been processed as a section 76 bill, and is invalid for this reason. 76 Although the 
                                                 
74 A structure in parliament known as the Joint Tagging Mechanism classifies a bill for procedural purposes 
when introduced in parliament, which is known colloquially as ‘tagging’.   
75 See submissions from Adams and Adams’ clients, paragraphs 14 to 23 
76 Tongoane  and  Others  v  Minister  of  Agriculture  and  Land  Affairs  and  Others  2010  (6)  SA  214  (CC).  The 
Constitutional Court held in Tongoane that it is important to follow the process set out in section 76 when enacting 
34 
 

matter is not beyond debate, the objections do not provide a basis for concluding that the 
Bill was correctly tagged. 
 
75.  It  is  important  to  bear  in  mind  that  under  our  Constitution,  Parliament  is  vested  with 
plenary legislative powers. It can legislate “with regard to any matter including a matter 
within a functional area listed in Schedule 4 but excluding, subject to subsection (2), a 
matter within a functional area listed in Schedule 5”. 77 Moreover, certain matters reside 
within  the  exclusive  competence  of  Parliament  such  as  foreign  affairs  and  the  justice 
system.  However,  even  where  a  matter  falls  within  the  exclusive  competence  of 
Parliament, its provisions may have implications for provinces’ competences. 
 
76.  The passage of a bill through Parliament follows one of three possible processes, set out 
in sections 74 to section 76 of the Constitution. Different procedures are set out in the 
Constitution depending on whether a bill is a constitutional amendment (a section 74 
bill), an ordinary bill that does not affect the provinces (a section 75 bill), or an ordinary 
bill that affects the provinces (a section 76 bill).78  Beyond procedural integrity, there are 
other constitutional principles at stake, not least the value of co-operative government, 
which is one of the pillars upon which our democratic dispensation rests.79 
                                                 
legislation  that  substantially  affects  the  provinces  and  the  failure  to  do  so  “renders  the  resulting  legislation 
invalid.”
 Importantly, the degree of provincial control over a section 76 bill is more extensive than where a section 
75 bill has been tabled. Also different is the manner in which the provinces exercise their vote in the National 
Council  of  Provinces,  more  particularly  whether  the  NCOP  votes  by  individual  delegate  (section  75)  or  by 
mandate from the provincial legislature (section 76). Moreover, in that case, the Constitutional Court rejected an 
argument that the validity of the legislation could be saved in circumstances where the NCOP had unanimously 
approved the impugned legislation albeit adopted via a section 75 procedure.  One of the reasons for this is because 
the voting procedure in the NCOP is different when a section 76 Bill is in process in that provinces each vote with 
a single vote on a mandate procured from the provincial legislature.  On this authority and reasoning, it does not 
matter that in the present case the NCOP adopted the Bill without amendment. If the Bill ought to have been 
tagged as a section 76 Bill, the Bill is invalid.   
77 Premier:  Limpopo Province v Speaker of the Limpopo Provincial Government and others 2011(11) BCLR 
1181(CC). 
78 For completeness we point out that money bills, dealt with in section 77 of the Constitution must be passed in 
terms of the procedure in section 75.  
79 Tongoane at para 67-68 and Liquor Bill at para 74. Chapter 3 of the Constitution. 
35 
 

 
77.  A bill must be passed under the section 75 procedure if it is a bill “other than a Bill to 
which  the  procedure  set  out  in  section  74  or  76  applies.”  In  respect  of  the  Bill,  the 
concern is whether section 76 applies. Bills that must be tagged as section 76 bills are 
bills referred to in sections 76(3), (4) and (5) of the Constitution. Relevant for present 
purposes, section 76(3) includes bills falling within the functional areas listed in schedule 
4 of the Constitution, these being functional areas of concurrent provincial and national 
legislative competence.  
 
78.  It  is,  however,  important  to  note  that  the  test  for  tagging  is  different  to,  and  more 
expansive  than,  the  test  for  determining  whether  a  law  falls  within  the  legislative 
competence  of  a  sphere  of  government.80 That  said,  the  test  for  tagging  depends  –  to 
some  extent  –  on  whether  a  bill  falls  within  the  exclusive  legislative  competence  of 
national  government,  or  a  functional  area  of  concurrent  national  and  provincial 
legislative competence. As the Constitutional Court explained in Tongoane:81 
 
“To  summarise:  any  Bill  whose  provisions  substantially  affect  the  interests  of  the 
provinces  must  be  enacted  in  accordance  with  the  procedure  stipulated  in  s  76.  This 
naturally  includes  proposed  legislation  over  which  the  provinces  themselves  have 
concurrent  legislative  power,  but  it  goes  further.  It  includes  Bills  providing  for 
legislation envisaged in the further provisions set out in s 76(3)(a) – (f), over which the 
provinces have no legislative competence, as well as Bills, the main substance of which 
falls within the exclusive national competence, but the provisions of which nevertheless 
substantially affect the provinces. What must be stressed, however, is that the procedure 
envisaged in s 75 remains relevant to all Bills that do not, in substantial measure, affect 
the provinces. Whether a Bill is a s 76 Bill is determined in two ways. First, by the explicit 
list of legislative matters in s 76(3)(a) – (f); and second by whether the provisions of a 
Bill in substantial measure fall within a concurrent provincial legislative competence.”  

 
                                                 
80 Tongoane and Liquor Bill, supra. 
81 Tongoane at para 72 
36 
 

79.  In our view, copyright – like other forms of intellectual property – is a subject matter that 
ordinarily  falls  within  the  exclusive  national  legislative  competence.  In  light  of  the 
following four considerations, we are of the view that a court would probably find that 
legislating for copyright recognition regimes is an exclusive national competence. 
 
79.1. 
First, the Bill deals centrally with regulating the incidents and nature of a class 
of rights, being copyright or rights to knowledge goods. Copyright is a species 
of intellectual property, albeit a distinct and unique one.82 There is no express 
reference in either Schedule 4 or 5 to intellectual property, and the subject matter 
does not naturally fall within any of the items that are expressly referred to. 
 
79.2. 
Second, in nature, copyright exists incorporeally, and is not place-bound in its 
exercise. Given these features, national regulation is not only necessary, but it 
is difficult to conceive practically how national regulation could coexist with 
provincial legislation that sets up any independent rights recognition scheme.  
 
79.3. 
Third, a consideration of foreign law provides support for the case that copyright 
is ordinarily treated as an exclusive national (or federal) competence. Although 
every country’s Constitution needs to be understood and interpreted in light of 
its own distinct provisions, it appears to be common place for countries with 
federal / state systems to treat copyright, at least in the main, as a federal or 
national  competence.  In  this  regard,  we  have  considered  the  United  States, 
                                                 
82 We emphasise at this juncture that recognizing that copyright is a species of intellectual property does not 
mean that it is constitutionally protected property as contemplated by section 25 of the Constitution. 
37 
 

Canada, Germany, Nigeria, Australia and India.  For present purposes, we do 
not detail our research and findings. 
 
 
79.4. 
Fourth, we are of the view that the assumption of international obligations in 
respect of intellectual property rights results in any copyright recognition regime 
to be nationally rather than provincially regulated. In this regard, the copyright 
regime  is  both  inward-looking  and  outward-looking  in  that  it  regulates  the 
treatment of copyright internally in South Africa, but also internationally. The 
latter concerns both the treatment of rights originating in South Africa, when the 
knowledge  good  is  exported,  as  well  as  rights  originating  externally.  Under 
international  law,  South  Africa  is  required  to  accord  “national  treatment”  to 
foreign  persons  in  respect  of  copyright  in  terms  of  obligations  arising  out  of 
membership of the World Trade Organization.83  
 
80.  Tongoane makes it clear, however, “that legislative competence is not determinative of 
when the Constitution requires the more burdensome processes prescribed by s 76 to be 
followed.”84 That said, the test for tagging is not whether any of the Bill’s provisions 
substantially affect a matter listed in schedule 4, but rather whether the Bill’s provisions 
– read as a whole – substantially affect functional areas listed in Schedule 4.85 
 
                                                 
83 Article 3(1) of the General Agreement on Tariffs and Trade, incorporated into the World Trade Organisation 
framework by the Uruguay Round Agreements on 1 January 1995 provides: Each Member shall accord to the 
nationals of other Members treatment no less favourable than that it accords to its own nationals with regard 
to the protection of intellectual property, subject to the exceptions already provided in, respectively, the Paris 
Convention (1967), the Berne Convention (1971), the Rome Convention or the Treaty on Intellectual Property 
in Respect of Integrated Circuits
 
84 Tongoane at para 61 
85 Tongoane at para 59 
38 
 

81.  The facts in Tongoane are particularly instructive. In that case, Parliament had processed 
the Communal Land Rights Act 11 of 2004 (‘CLARA’) as a section 75 bill, because – 
in its view – the main purpose of the legislation was land tenure, an exclusive national 
competence. It was submitted that “[a]ny provision of CLARA that deals with indigenous 
law or traditional leadership, matters listed in Schedule 4, is incidental to land tenure”
and is accordingly, “irrelevant for the purposes of tagging CLARA”.86  
 
82.  But applying the test for tagging, the Constitutional Court held that “the provisions of 
CLARA  in  substantial  measure  affect  ‘indigenous  law  and  customary  law’  and 
‘traditional leadership’, functional areas listed in Schedule 4.”87 It explained why:88 
 
“CLARA replaces the living indigenous law regime which regulates the occupation, use 
and  administration  of  communal  land.  It  replaces  both  the  institutions  that  regulated 
these matters and their corresponding rules. CLARA also gives traditional councils new 
wide-ranging powers and functions. They include control over the occupation, use and 
administration of communal land.” 

 
83.  The specific concern raised by some stakeholders in respect of the tagging question is 
that specific provisions of the Bill may substantially affect trade, as well as customs of 
traditional  communities  (and  in  turn  cultural  matters),  which  are  functional  areas  of 
legislative competence referred to in Schedule 4 of the Constitution.  
 
83.1. 
In respect of trade, the contention is that the Bill substantially affects trade as it 
sets  out  a  regime  that  will  regulate  commercial  transactions  relating  to 
copyright.89 These include the terms on which copyright shall be transacted, the 
                                                 
86 Tongoane at para 50 
87 Tongoane at para 97 
88 Tongoane at para 96 
89 See submissions paragraphs 14 to 18.   
39 
 

Minister’s authority to make regulations prescribing terms of such transactions 
and  licensing  of  copyright,  artists’  resale  rights,90 and  licensing  for  acts  in 
respect of orphan works.91  
 
83.2. 
In respect of customs of traditional communities, the contention is based on the 
Memorandum that accompanied the Bill where it states that the Bill has an effect 
on customs as it provides for royalties to be paid for indigenous works,92 and 
for  the  registration  of  collecting  societies  to  administer  rights  on  behalf  of 
copyright owners or authors. Further, it is contended that the reference of the 
Bill by Parliament to the National House of Traditional Leaders, in accordance 
with section 18(1) of the Framework Act, necessarily means that the Bill affects 
custom (and in turn cultural matters).93 
 
84.  Having regard to prior case law, the Courts have considered the following four matters 
relevant  to  a  determination  whether  a  bill  substantially  affects  the  provinces:  (a)  the 
purpose  of  the  Bill;94 (b)  legislation  designed  to  be  implemented  by  the  provincial 
governments may be indicative of such effect;95 (c) the existence of provincial policy on 
                                                 
90 Section 7B of the Bill 
91 An orphan work is defined in section 1 as a work in which copyright subsists and the owner of a right in that 
work cannot be identified or is identified but cannot be located.  The licensing provisions are in section 22A of 
the Bill. 
92 When IPLAA comes into force, ‘indigenous works’ will (in terms of section 1 of the 1978 Act) mean ‘a literary, 
artistic  or  musical  work  with  an  indigenous  or  traditional  origin,  including  indigenous  cultural  expressions  or 
knowledge which was created by persons who are or were members, currently or historically, of an indigenous 
community and which literary, artistic or musical work is regarded as part of the heritage of such indigenous 
community’ 
93 See Adams and Adams’ clients’ submissions, paragraphs 19 to 23. 
94 Ibid at para 77 
95 South African Municipal Worker's Union v Minister of Co-Operative Governance and Traditional Affairs 
(3558/2013) [2016] ZAGPPHC 733 (23 February 2016) at para 153. See also Christina Murray and Richard 
Simeon, in the article "Tagging" Bills in Parliament section 75 or section 76” published in 2006 Volume 123 
Issue 2 SALJ at page 232. 
40 
 

the  subject  of  the  bill  in  question  may  suggest  it  affects  the  provinces  in  substantial 
measure;96 and (d) the extent of intrusion on provincial jurisdiction is relevant.97  
 
85.  In our view, the concerns raised do not lead to the conclusion that the Bill was incorrectly 
tagged. As we have already indicated, the provisions of the Bill centrally concern matters 
that reside in the exclusive legislative competence of the national Parliament. And as we 
explain  below,  the  provisions  in  respect  of  which  concerns  are  raised  –  considered 
collectively  –  do  not  substantially  affect  any  matter  that  resides  within  a  provincial 
competence. In so doing, we are mindful of the need to be cautious of “blind adherence 
to a strictly verbal interpretation” that “would result in a large number of statutes being 
declared invalid”.98   
 
86.  In respect of trade, the argument is, centrally, that ‘trade’ has been defined by the Courts 
as ‘buying and selling’, and as material provisions of the Bill concern the terms on which 
copyright may be assigned and royalties shared, this necessarily affects trade. In our view 
this argument oversimplifies the issue.   
 
86.1. 
First, the case relied on to give meaning to the term ‘trade’ in Schedule 4 – Battis 
v Elcentre Group Holdings Ltd99 – predates the enactment of even the interim 
Constitution, and simply was not about the meaning of the term in context of 
Schedule  4  of  the  Constitution.  To  the  extent  that  the  Constitutional  Court 
                                                 
96 Ibid 
97 Ibid. 
98 The quotations are from an Indian case, referred to and quoted in Western Cape Provincial Government and 
Others In Re: DVB Behuising (Pty) Limited v North West Provincial Government and Another
 2001 (1) SA 500 
at footnote 53. See also South African Municipal Worker's Union v Minister of Co-Operative Governance and 
Traditional Affairs 
(3558/2013) [2016] ZAGPPHC 733 (23 February 2016) para 29. 
99 1993 (4) SA 69 (W) at 73l 
41 
 

sought to give meaning to the term ‘trade’ in the Liquor Bill case, we this was 
to draw a distinction between the liquor trade, a functional area of concurrent 
legislative  competence,  and  liquor  licences,  a  functional  area  of  exclusive 
provincial legislative competence; it was not to provide a definitive definition 
of the term.  
 
86.2. Second, Mahomed J, who authored the Battis judgment, expressly recognised 
that  the  meaning  of  trade  is  context  dependent  (even  where  it  may  involve 
buying  and  selling),  and  that  the  term  may  embrace  transactions  that  do  not 
constitute buying and selling.100 Thus, even giving the term its natural meaning, 
‘buying and selling’ may thus be both too narrow and too broad.   
 
86.3.  Third, whatever its ambit, trade in schedule 4 does not – in our view – include 
the  incidents,  nature  and  extent  of  copyright  protection,  or  transactions  in 
respect of copyright. The transactions that are said to constitute trade (and that 
are governed by the Bill) essentially confer an inalienable right to a fair share in 
royalties, and create a dispute resolution mechanism to determine what this is 
where parties fail to reach agreement.  
 
86.4.  The only way in which copyright may be traded (in the sense of being bought 
and  sold)  is  by  way  of  assignment.  Outside  of  the  context  of  assignments,  a 
commercial  transaction  in  respect  of  a  copyrighted  work  would  ordinarily 
involve the right to do with the work that which would otherwise be prohibited. 
While  there  are  some  provisions  in  the  Bill  dealing  with  the  assignment  of 
                                                 
100 See p 73A-C 
42 
 

property,  the  concerns  raised  by  stakeholders  primarily  consider  those 
provisions of the Bill that deal with the incidents, nature and extent of copyright 
protection. 
 
87.  The argument on trade is sought to be advanced further by contending that trade in art is 
affected  because  the  Bill  confers  on  artists  resale  royalty  rights  (sections  7B-F),  and 
licensing  requirements  in  respect  of  orphan  works  (section  22A).  In  our  view,  these 
provisions  are  similarly  concerned  with  the  incidents,  nature  and  extent  of  copyright 
protection, and while they may indirectly impact on trade, especially the art trade, they 
do  not  substantially  affect  it.  The  resale  right  confers  a  royalty  right,  and  the  orphan 
works provision effectively creates a national regulatory mechanism to make copyright 
real – and not illusory – for orphan works.  
 
88.  The argument presented about cultural matters is very narrowly framed, and hinges on 
the inclusion of indigenous works being amongst those to which the Bill shall apply. 
Indigenous works will in future by regulated by the 1978 Act as a result of IPLAA and 
when IPLAA is brought into force, they will be affected by some of the amendments.  
However, the mere presence of an effect on the ‘interests, concerns and capacities’ of the 
provinces does not lead to the bill being classified as a section 76 bill.  It is only where 
the impact is substantial that this should happen.  In our view, where there are impacts, 
they are not substantial.  We have considered the following:  
 
88.1. 
First,  the  substantial  impact  on  custom  and  customary  law  by  copyright  law 
reform (and in turn this aspect of al matters) arose when IPLAA was enacted as 
IPLAA created a statutory basis for copyright protection of these works. This 
43 
 

would  have  had  a  dramatic  impact  on  customary  law,  which  is  subject  to 
legislation in terms of section 211(3) of the Constitution. Thus, while IPLAA 
was ultimately correctly tagged as a section 76 bill, it does not follow that the 
Bill ought also to have been.101 
 
88.2. 
Second, no substantial argument has been developed why the Bill substantially 
affects custom, customary law (and in turn this aspect of cultural matters) and 
the impact has not been demonstrated. The high water mark of the argument 
expressly made appears to be that collecting societies who may in future become 
involved in assisting traditional communities to collect royalties are now subject 
to greater regulation in the public interest.  But this does not affect any custom. 
It affects how collecting societies are regulated.  And importantly, the Bill does 
not cause the potential involvement in collecting societies – that was caused by 
IPLAA.    
 
88.3. 
Third,  indigenous  works  are  largely  regulated  by  the  new  Chapter  2A  – 
comprised of sections 28A to 28N – that will be inserted into the 1978 Act by 
IPLAA.  This  is  a  self-standing  chapter  that  contemplates  the  regulation  of 
indigenous works in largely distinct ways. It is only subject to the remainder of 
the 1978 Act (and in turn the amendments contemplated by the Bill) in limited 
ways. For example, and notably, section 28G expressly regulates exceptions to 
copyright conferred on these works, such as fair use for educational purposes.   
 
                                                 
101 When detailing the legislative history above, we pointed out that Adams and Adams have sought to place 
reliance on an opinion by Advocates Marcus SC and Yacoob. The opinion concluded that the correct way to tag 
IPLAA was as a section 76 Bill. Accordingly, the opinion is of no application to the Bill.   
44 
 

88.4. 
Fourth, the impact of the Bill on indigenous works is either minimal or indirect, 
for example by strengthening the regulation of collecting societies in the public 
interest  and  by  extending  copyright  protection  to  acts  common  in  the  digital 
age.102  The introduction of the new sections 6A, 7A, and 8A do not appear to 
apply to indigenous works and the process for determining a right to royalties 
will rather be governed by section 28. 
 
88.5. 
Fifth, there is no need for any provincial implementation of this aspect of the 
Bill nor any identified or known impact on provincial policy.   
 
89.  Further, we do not think that the fact that Parliament referred the Bill to the National 
House of Traditional Leaders in terms of section 18(1) of the Framework Act is, on its 
own, relevant. Indeed, it appears to us to have been a cautious but probably unnecessary 
referral.  In  terms  of  section  18(1)  of  the  Framework  Act,  any  law  that  ‘pertains  to 
customary law or customs of traditional communities’ must be referred for input. In light 
of the considerations above, it is difficult to see what customs of traditional communities 
are in fact affected by the Bill.  
 
90.  Without suggesting that we have considered every possible argument or each provision 
of the Bill, we have considered whether there are any other Schedule 4 competences that 
are  obviously  substantially  affected  by  the  new  royalty  provisions  or  the  fair  use 
provisions of the Bill. More particularly, we have considered whether the competence of 
education103 is affected. We have also considered any impact on cultural matters in its 
                                                 
102 By way of amendments to sections 6 to 9 made applicable to indigenous works by Section 28H. 
103 Education other than tertiary education is a Schedule 4 competence. 
45 
 

broad sense of the arts and human intellectual achievement, in other words not limited to 
traditional cultural matters.   
 
91.  It is indisputable that the fair use provisions of the Bill are intended to, and will have 
important  consequences  for,  access  to  education  and  the  promotion  of  cultural 
expression. In respect of the latter, it is designed to unlock creative efforts in all cultural 
spheres. But it does not follow that it will substantially affect these competencies in the 
sense contemplated by Tongoane. In our view it does not because these provisions, while 
indisputably  intended  to  benefit  broader  educational  and  cultural  objectives,  serve  to 
delineate  the  incidence,  nature  and  extent  of  copyright  protection,  and  do  not  extend 
beyond what we regard to be exclusive national legislative terrain. Put differently, they 
simply create a rights recognition regime.  
 
Public participation 
 
92.  The second procedural objection relates to the constitutional obligation on Parliament to 
facilitate public involvement in the legislation process. In terms of section 59(1)(a) of the 
Constitution, the National Assembly must “facilitate public involvement in the legislative 
and other process of the Assembly and its committees”.  The same obligation is imposed 
on the NCOP in terms of section 72(1)(a).   
 
93.  The Constitutional Court has held that the consequence of a failure to comply with these 
duties is that legislation is invalid.104  In Doctors for Life, the Court considered the nature 
                                                 
104  Doctors  for  Life  International  v  Speaker  of  the  National  Assembly  and  others  2006(6)  SA  416  (CC)  at 
paragraph 209; Matatiele Municipality and others v President of the TSA and others (No 2) 2007(6) SA 477 (CC) 
46 
 

and scope of the duties of the NCOP, and the extent to which these duties are justiciable. 
The Court held that the “duty to facilitate public involvement in the legislative process 
is an aspect of the right to political participation.”105 It entails taking part in the conduct 
of  public  affairs  and  is  a  form  of  participatory  democracy. 106   It  is  a  right  that  is 
recognized  in  international  law,  and  which  is  bolstered  by  the  right    to  freedom  of 
expression protected in section 16 of the Constitution (which includes a freedom to seek, 
receive and impart information), and the political rights protected in section 19 of the 
Constitution.   
 
94.  The Constitutional Court held that ‘Parliament and the provincial legislatures must be 
given a significant measure of discretion in determining how best to fulfill their duty to 
facilitate  public  involvement.’ 107  However,  in  an  appropriate  case,  the  courts  will 
determine whether there has been “the degree of public involvement that is required by 
the Constitution”.108 In each case, the NCOP must act reasonably in carrying out its duty 
to facilitate public involvement: there must be a reasonable opportunities to know about 
the  issues  and  to  have  an  adequate  say.  What  is  reasonable  will  depend  on  the 
circumstances  of  each  case.109  As  the  Court  held:  “Reasonableness  is  an  objective 
standard which is sensitive to the facts and circumstances of a particular case.” Context 
is all important.110 
 
                                                 
South African Veterinary Association v Speaker of the National Assembly and others 2019(3) SA 62 (CC) at para 
19 and para 23. 
105 At paragraph 89 
106 See esp para 115 and 116 
107 At paragraph 124. 
108 Id.  
109 At paragraph 125.  The Court upheld the statements to this effect made by Sachs J in his minority judgment 
in the New Clicks matter at para 630 
110 At paragraph 127.  The Court’s summary of its findings is instructive as regards the general approach to 
follow.  See paragraphs 145 and 146. 
47 
 

95.  The principal objection raised in respect of the Bill is that after public hearings were held 
in the National Assembly in August 2017, substantial changes were made to the Bill, in 
respect  of  which  public  comment  was  not  sought  before  the  Bill  was  passed.111   The 
objectors  refer  specifically  to  section  12A(1)(a)  –  the  new  fair  use  provision  –  to 
demonstrate the substantial nature of the changes that were made.  
 
96.  The Bill as introduced (B13-2017) contemplated the use, in the new proposed section 12, 
of a fair use exception, thus removing the language of fair dealing. It then incorporated 
a  closed  list  of  permissible  uses  after  the  introductory  words:  ‘‘for  the  following 
purposes”. Such language denotes a closed list.   
 
97.  As  adopted,  the  Bill  makes  provision  for  an  open  list:  the  introductory  words  were 
changed to say: “purposes such as the following”. The objectors say that this alteration 
effects a change from a “fair dealing” to a “fair use” exemption, which is a significant 
change  with  far-reaching  effects.  In  this  regard,  the  objectors  also  point  out  that  the 
Explanatory Memorandum to the Bill referred to “reproduction of copyrighted material 
for limited uses or purposes”. The fair use exemption embodied in the open list is, they 
submit, not limited, and so the Bill deviates significantly from the stated objective. 
 
98.  In SA Veterinary Association,112 the Constitutional Court held that where a committee 
makes a material amendment to a Bill, this triggers a duty on the committee, as far as 
possible, to invite further public comment. Importantly, however, this finding was made 
in the context of an amendment that made a Bill applicable to a sector not originally 
                                                 
111 See Adams and Adams clients’ submissions at paragraphs 47 to 54 
112 Supra at paragraphs 24 to 27, 31 to 32 and 46.   
48 
 

contemplated by the Bill at all – veterinarians. Its materiality was thus self-evident and 
dramatic.   
 
99.  In our view, even if one takes a wide view of the SA Veterinary Association precedent
the change identified by the objectors to the proposed section 12 during the committee 
process was not a material deviation that triggered a duty on Parliament to consult further. 
We say so for at least three reasons.  
 
99.1. 
First,  the  shift  from  fair  dealing  to  fair  use  was  always  a  live  issue  for 
consultation, given that the Bill – as introduced – contemplated the use of the 
language of fair use, whereas the 1978 Act uses the language of fair dealing. 
Indeed,  this  can  properly  be  regarded  as  a  key  policy  pillar  of  the  Bill  as 
introduced. This appears from various sources including prior policy statements, 
the Committee’s deliberations,113 the nature of the submissions made, and the 
DTI’s presentation of policy issues underlying the Copyright Amendment Bill.  
 
99.2. 
Second, in our view the change was not intended to introduce a wholly open-
ended  list  of  permissible  purposes.  For  this  reason  alone,  it  is  not  a  material 
departure. In this regard, a court would not interpret the list as being open-ended 
in  line  with  the  eisdum  generis  maxim  of  statutory  interpretation.  It  literally 
means ‘of the same kind’ and it is “a contextual device that can be employed to 
restrict  the  meaning  of  general  words  by  reference  to  specific  words  in  their 
                                                 
113 The issue of fair use v fair dealing is described as a policy issue arising from submissions in the Portfolio 
Committee’s report.  
49 
 

immediate vicinity”.114 The Three-Step Test contemplated by the Berne Treaty 
and  TRIPS  would,  furthermore,  provide  an  additional  reason  to  interpret  the 
clause ‘such as’ narrowly to the extent that that is what the test requires.115 
 
99.3. 
Third, and in any event, a reasonable participant in the legislative process would 
in our view have understood that the scope of any permissible exceptions under 
the fair use rubric was very much a matter that warranted comment on the Bill 
as introduced. This would have included whether the list should be a closed list 
or an open list.  
 
99.4. 
That this is so manifests from a consideration of the PMG reports themselves, 
and the fact that the Portfolio Committee in fact expressly canvassed the issue 
of the use of the language ‘such as’ with stakeholders on 1 August 2017.116 On 
3 August 2017, there was further engagement on fair use. It is thus not surprising 
that the PMG minutes – to which we have had access – show that the issue of 
fair  use  was,  from  the  outset,  identified  as  a  key  issue  for  the  committee’s 
specific deliberations following the hearings in 2017.  
                                                 
114 'The eiusdem generis rule is… contextual interpretation which is encapsulated in the maxim noscitur a sociis
According  to  this  maxim,  particular  words  are  coloured  by  their  association  with  other  words.'  (Devenish 
Interpretation of Statutes (1992) at 74.) “Where words which have a limited or particular meaning are followed 
by  a  phrase  of  general  application,  the  meaning  of  the  said  phrase  is  restricted  to  the  generic  meaning  of  the 
preceding  words  (Du  Plessis  The  Interpretation  of  Statutes  (1986)  at  154.)  'To  invoke  the  application  of  the 
ejusdem generis rule there must be a distinct genus or category. The specific words must apply not to different 
objects of a widely differing character but to something which can be called a class or kind of objects. Where this 
is lacking, the rule cannot apply.' (Craies Statute Law 7th ed at 181.) Devenish Statutory Interpretation p 70. 
115 The  Three-Step  Test  is  an  international  standard  used  to  determine  whether  exceptions  and  limitations  of 
copyright, and more particularly the holder’s exclusive right of reproduction, are acceptable.  Though framed in 
different language, it forms part of both the Berne Convention and TRIPS.   
116 The relevant portion of the summary of the public hearings reads: ‘The Committee asked for the stakeholders’ 
views on the incorporation of the doctrine of ‘fair use’, the use of the phrase ‘such as’ for exceptions, …    The 
committee  commented  that  the  task  of  legislators  was  to  develop  relevant  legislation  in  a  fast  changing 
environment which could be used for at least five to eight years before it was reviewed.  The stakeholders therefore 
needed  to  confirm  whether  the  language  of  the  proposed  Bill  was  too  limited  to  accommodate  the  technical 
advances concerning the publication of copyright works.’   
50 
 

 
100.  We  are  mindful  that  the  objectors  raise  the  above  issue  as  an  example  of  material 
deviations.  But  none  others  are  identified.  It  can  and  should  be  noted,  however,  that 
according to the Portfolio Committee’s report, the Committee did consult further on new 
issues that it assessed warranted further consultation. Indeed, as set out above, it reopened 
comment four times when new issues arose. At least on the face of it, the Committee thus 
appears to us to have been very alive to the contours of the duty to consult, and the need 
to consult further when it introduced material amendments. 
 
101.  A Court would consider whether Parliament complied with its public participation duties 
in light of a specific objection about the process. It would not conduct an ex post facto 
and  abstract  assessment  of  whether  the  process  that  was  followed  was  generally 
compliant. Nevertheless, it can be noted that at least on the face of it, the process was 
extensive both in and prior to Parliament.   
 
102.  It is also material to note that the objectors who are raising the complaint were as a matter 
of  fact  specifically  heard,  and  their  objections  specifically  considered  by  the  NCOP. 
While they were heard as a collective in the NCOP, some of the entities had previously 
elected to participate individually during the National Assembly process. The fact that 
Parliament disagreed with them does not mean that there was any procedural defect in 
the process.  
 
103.  We are thus of the view that the public participation argument raised is devoid of any 
merit.   
 
51 
 

Fair use and the property clause 
 
104.  In  this  section,  we  consider  specifically  whether  the  new  or  widened  exceptions  and 
limitations  introduced  in  the  Bill  are  an  arbitrary  deprivation  of  property  within  the 
meaning of section 25(1) of the Constitution. We have considered the question in light 
of  the  inclusion  of  the  new  or  widened  purposes  in  section  12A(a)(iv)  to  (vi),  being 
scholarship,  teaching  and  education;  comment,  illustration,  parody,  satire,  caricature, 
cartoon, tribute, homage or pastiche, and preservation of and access to the collections of 
libraries, archives and museums. We have also considered the introduction of the words 
‘such as’ in section 12A(a), which is said to convert the fair dealings clause to an open 
ended fair use clause. 
 
105.  Section 25 provides:  “No law may permit arbitrary deprivation of property.” In order 
to  constitute  an  arbitrary  deprivation  of  property,  the  thing  concerned  must  be 
constitutionally-protected property, there must be a deprivation, and the deprivation must 
be arbitrary. 
 
106.  We have noted that various participants in the legislative process have adopted the view 
that  the  Constitutional  Court  has  decided  that  copyright,  as  intellectual  property,  is 
constitutionally-protected property in terms of section 25 of the Constitution.117 But that 
is  not  so.  On  a  careful  analysis  of  the  relevant  case  law,  we  take  the  view  that  the 
Constitutional Court has not decided the question. Instead, its focus was on the manner 
                                                 
117 The argument is typically advanced on the basis that this question has been decided by the Constitutional 
Court either in Certification of the Constitution of the Republic of South Africa, 1996 (4) SA 744 (CC) at para 
75 or in Laugh It Off Promotions CC v South African Breweries International (Finance) BV t/a Sabmark 
International and Another
 2006 (1) SA 144 (CC) at para 17.[  
52 
 

in which a provision of the Trade Marks Act was to be interpreted so as to be consistent 
with the constitutional guarantee of free expression.  
 
107.  Furthermore, it is a contested and difficult issue.118 Because of the view we take on the 
question of arbitrariness, we simply assume for purposes of this part of the opinion – 
without considering the question – that copyright is constitutionally-protected property.  
 
108.  The Constitutional Court has given meaning to the concept of ‘deprivation’. It did so first 
in the FNB case .119 Put simply, it means a substantial interference with a property right, 
one  that  has  a  legally  significant  impact  on  the  rights  of  the  affected  party.120 The 
question whether the new and expanded clauses constitute deprivations of property is not 
simple to answer. Again, because of the view we take on the question of arbitrariness, 
we simply assume for purposes of the opinion – without considering the question – that 
there is a deprivation.  
 
109.  The pivotal question that arises in respect of section 25(1) is, we believe, whether any 
alleged deprivation is arbitrary. If the answer to this is No, as we believe it is, then the 
same  reasoning  will  apply  in  respect  of  certain  other  arguments  advanced  that  we 
consider below.121 Put differently, if the limitations and exceptions pass muster under the 
test for arbitrary deprivation in terms of section 25(1), they will pass muster for these 
                                                 
118  Samtani,  p43,  Chapter  5:  Access  To  Educational  Materials  In  South  Africa  demonstrates  how  the 
Constitutional Court considers each case on its own facts and argues that copyright should not be recognized as 
constitutionally protected property.  
119 First National Bank of South Africa Limited trading as Wesbank v Commissioner, South African Revenue 
Service and another; National Bank of South Africa Limited trading as Wesbank v Minister of Finance
 2002(4) 
SA 768 (CC) at paragraph 100. 
120 Jordaan and Others v Tshwane Metropolitan Municipality and Others 2017 (6) SA 287 (CC) at para 59; South 
African Diamond Producers
 at para 48. 
121 These grounds include an alleged breach of section 1 of the Constitution and section 22 of the Constitution 
53 
 

other purposes too. This is because the test for arbitrariness in section 25(1) is relatively 
broad.  
 
110.  How is a court to determine whether a deprivation of property is arbitrary? In short, the 
test  is  whether  there  is  a  sufficient  purpose  for  the  deprivation.  As  the  Constitutional 
Court explained in FNB:122  
 
“(a)  It  is  to  be  determined  by  evaluating  the  relationship  between  means  employed, 
namely  the  deprivation  in  question  and  ends  sought  to  be  achieved,  namely  the 
purpose of the law in question; 

(b)  A complexity of relationships has to be considered; 
(c)  In evaluating the deprivation in question, regard must be had to the relationship 

between the purpose for the deprivation and the person whose property is affected;  
(d)  In  addition,  regard  must  be  had  to  the  relationship  between  the  purpose  of  the 
deprivation and the nature of the property as well as the extent of the deprivation 
in respect of such property; 

(e)  Generally  speaking,  where  the  property  in  question  is  ownership  of  land  or  a 
corporeal  moveable,  a  more  compelling  purpose  will  have  to  be  established  in 
order for the depriving law to constitute sufficient reason for the deprivation than 
in  the  case  when  the  property  is  something  different  and  the  property  right 
something less extensive. This judgment is not concerned at all with incorporeal 
property. 

(f) 
Generally speaking, when the deprivation in question embraces all the incidents of 
ownership, the purpose for the deprivation will have to be more compelling than 
when  the  deprivation  embraces  only  some  incidents  of  ownership  and  those 
incidents only partially.  

(g)  Depending on such interplay between variable means and ends the nature of the 
property in question and the extent of its deprivation, there may be circumstances 
when sufficient reason is established by, in effect, no more than a mere rational 
relationship between means and ends; in others this might only be established by 
a  proportionality  evaluation  closer  to  that  required  by  section  36(1)  of  the 
Constitution.” 

 
111.  In our view, and on the information to hand, the limitations and exceptions would pass 
scrutiny under this test. We have considered a range of issues. 
 
                                                 
122 At para 100. Although the judgment specifically states that it is not concerned with incorporeal property, we 
consider this test because if it is met, then it is likely that any different test for incorporeal property would probably 
also be met.  
54 
 

111.1.  First,  the  new  purposes  contemplated  by  the  limitations  and  exceptions  are, 
without question, legitimate, indeed crucial public purposes. These relate most 
centrally  to  equality,  facilitating  access  to  knowledge  for  persons  with 
disabilities,  access  to  education,  freedom  of  expression  and  access  to 
information and ideas. In a country with the wealth disparity and development 
needs  of  South  Africa,  it  is  crucial  that  the  legislature  adopts  measures  to 
achieve  these  purposes.  South  Africans  are  calling  out  for  development  and 
demanding greater access to knowledge. Importantly, the objects of the Bill are 
centrally to advance the values and rights in the Bill of Rights. 
 
111.2.  As regards the right of access to education in particular, the lack of access to 
educational materials is a dire problem in South Africa. For the most part, people 
who will be able to benefit from the new and expanded exceptions are likely to 
be those who are currently not receiving access at all, and who will never be 
able to pay for it, not those who do and can.123  
 
111.3.  Second, the “property” is incorporeal in nature. It is not fixed in place or quantity 
and is not depleted through use. On the contrary, it can be enhanced through 
greater use.   
 
111.4.  Third, the Bill carefully seeks to balance the nature and extent of a creator’s 
copyright protection (which in some respects is enhanced under the Bill) with 
exceptions and limitations in the public interest. In our view, it does so carefully, 
and in a justifiable way, having regard to the following: 
                                                 
123 See Samtani, supra 
55 
 

 
111.4.1. There  is  no  unbridled  or  open  ‘licence’  to  copy  or  use  without 
permission. On the contrary, the limitations and exceptions are framed 
fundamentally by the principle of fair use, which in turn is determined 
by the application of the four-factor test in section 12A(b). Fairness is 
a  flexible  but  well-worn  and  well-understood  concept  in  multiple 
contexts in South African law.  
 
111.4.2. Moreover, the four-factor test introduces important principles that yield 
a  proportionate  relation  between  the  copyright  holder  and  the  user. 
They  include  the  nature  of  the  work  in  question,  the  amount  and 
substantiality of the part of the work affected in relation to the whole 
of the work, the purpose and character of the use (including if it is of a 
commercial  nature  or  for  non-profit  purposes),  and  the  substitution 
effect of the act upon the potential market for the work in question. 
 
111.4.3. Proportionality  is  expressly  infused  in  some  of  the  more  specific 
exceptions.  For  example,  quotations  do  not  infringe  copyright 
provided, amongst other things, their extent does not exceed what is 
reasonably  justified  by  the  purpose.124 Similar  constraints  apply  to 
other  specific  exceptions.  Importantly,  it  constrains  the  making  of 
copies for educational and academic activities.125 It is not permissible 
to make copies of a whole textbook unless it is out of print, the owner 
                                                 
124 See section 12B(1)(a)(i) 
125 See section 12D(1) 
56 
 

cannot be found, or it is not possible to purchase the book in South 
Africa or at a reasonable price.  
 
111.4.4. Avoiding undue commercial prejudice is built into the test for fairness 
via the four-factor test. Moreover, some exceptions apply only when 
use  is  for  a  non-commercial  purpose,  such  as  translating  a  work.126 
Avoiding  commercial  prejudice  is  also  built  into  the  section  dealing 
with copying for educational purposes, in that the right to make copies 
does  not  extend  to  reproductions  for  commercial  purposes. 
‘Commercial’ is defined to mean ‘the obtaining of economic advantage 
or financial gain in connection with a business or trade.’127 
 
111.4.5. The  use  of  the  words  ‘such  as’  to  introduce  the  new  and  expended 
purposes  in  section  12A  does  not  open  the  door  widely,  without 
constraint, to new purposes; the language itself does not introduce any 
element  of  real  uncertainty.  On  the  contrary,  the  terms  will  be 
interpreted restrictively, in line with the eiusdem generis maxim and 
the Three-Step Test. 
 
111.4.6. In  countries  where  there  are  fair  dealings  clauses,  such  as  Canada, 
courts may, at times, interpret the purposes very broadly and flexibly 
to accommodate new developments. The same result is thus achieved 
through different legislative means. The inclusion of the term ‘such as’ 
                                                 
126 See section 12B(f) 
127 Section 1 
57 
 

arguably  precludes  artificial  reasoning  to  accommodate  analogous 
purposes necessary to achieve the legitimate purposes of the Bill.128  
 
112.  Some  of  those  opposed  to  the  Bill  have  suggested  that  to  the  extent  that  any  of  the 
exceptions constitute deprivations of property, such deprivations are arbitrary because 
they do not make use of less – or the least – restrictive means to achieve the same result. 
Although  Courts  will  consider  less  restrictive  means  when  considering  whether 
deprivations of property are proportionate,129 this suggestion is out of kilter with our law 
because Courts recognise that a range of legislative options may be reasonable in the 
circumstances and legislatures are not required to choose what a Court or a third party, 
views  as  the  best  option  and  it  is  only  one  consideration  in  an  enquiry.    Indeed  the 
Constitutional Court has stated that when considering this issue a Court ‘should take care 
to avoid a result that annihilates the range of choices available to the Legislature.  In 
particular, it should take care not to dictate to the legislature unless it is satisfied that the 
mechanism  chosen  by  the  Legislature  is  incompatible  with  the  Constitution.’ 130  
Whatever other means might be available to the legislature, this is not a case where the 
legislature has sought to ‘use a sledgehammer to crack a nut’.131  Rather the Bill in our 
view reflects a careful balancing of rights. 
                                                 
128 In both the Canadian and UK jurisdictions, although the words “fair dealing” are used, the effect given to the 
provisions is similar to that of “fair use” . In CCH Canadian Ltd. v. Law Society of Upper Canada, [2004] 1 
S.C.R. 339, 2004 SCC 13 at para 60, the Supreme Court of Canada found that six non-exhaustive factors were 
determinative of the fairness of an intended use:  purpose, character, amount, alternatives, nature, and effect. This 
decision was upheld, subsequently in Society of Composers, Authors and Music Publishers of Canada v. Bell 
Canada
,  [2012]  2  S.C.R.  326,    2012  SCC  36.  See  too  Alberta  (Education)  v.  Canadian  Copyright  Licensing 
Agency (Access Copyright),
 [2012] 2 S.C.R.  345, 2012 SCC 37. See also, Section 30 1ZA of the UK’s Copyright, 
Designs and Patents Act 1988. 
129  Reflect-All  1025  CC  and  others  v  MEC  for  Public  Transport,  Roads  and  Works,  Gauteng  Provincial 
Government and another
 2009(6) SA 391 (CC) at para 49 but cf National Credit Regulator v Opperman 2013(2) 
SA 1 (CC) at para 71. 
130 See S v Manamela and another (DG of Justice Intervening) 2000(3) SA 1 (CC) at paras 94 and 95 per 
O’Regan J and Cameron AJ endorsed by the majority at paras 33 and 34. 
131 Id at para 34 
58 
 

 
113.  We  have  noted  that  when  considering  the  issue  of  rationality,  an  argument  has  been 
advanced  that  there  has  not  been  any  assessment  of  the  economic  impact  of  the  new 
exceptions,  and  that  the  need  for  the  measures  has  not  been  ascertained.  On  the 
information that has been made available to us, we are of the view that this objection is 
neither adequate explained nor, on the face of it, factually grounded.   
 
114.1  First, it neglects to mention the extensive policy making process that preceded 
the tabling of the Bill including on these issues.132  
 
114.2  Second, it neglects to mention the extensive public participation engagements 
on these issues both prior to and following the tabling of the Bill. 
 
114.3  Third,  it  neglects  to  mention  two  impact  assessment  procedures  that,  to  our 
knowledge, were conducted.  
 
114.  The first impact assessment took place in 2014. As mentioned above, after the draft IP 
policy  was  published  for  public  comment  in  September  2013,  a  Regulatory  Impact 
Assessment was undertaken by the DTI in 2014 under the then extant procedures. This 
assessment was conducted by an independent third party, Genesis Analytics, a economics 
consultancy  firm,  who  produced  the  report  titled  “Assessment  of  the  Regulatory 
                                                 
132 We have already described the lengthy policy-development process. In addition to that, we are advised that the 
DTI  commissioned  a  report  by  WIPO  in  2011,  which  recommends  fair  use.  See  WIPO,  “The  Economic 
Contribution 
of 
Copyright-Based 
Industries 
in 
South 
Africa”, 
available 
at 
https://www.thedti.gov.za/industrial development/docs/Economic Contribution.pdf. Moreover, together with 12 
other countries, the Minister of Arts and Culture committed to fair and balanced copyright laws in the Cape Town 
Declaration  2015.  In  this  regard,  see  https://www.ifla.org/files/assets/wlic/2015/documents/cape-town-
declaration-of-ministers.pdf 
59 
 

Proposals on the Intellectual Property Policy Framework for South Africa”, dated 31 July 
2014.  The specific impacts were assessed at least at a high level.   
 
115.  The second impact assessment took place after the introduction in July 2015 of the Socio-
Economic  Impact  Assessment  System.  Further  to  this,  a  Socio-Economic  Impact 
Assessment Report was undertaken and certified by the Department of Monitoring and 
Evaluation on 29 May 2017. The Phase 2 report was presented to the Portfolio Committee 
on 30 May 2017. 
 
 
Fair use and section 22 of the Constitution 
 
116.  Section  22  of  the  Constitution  protects  the  right  to  freedom  of  trade,  occupation  or 
profession. Section 22 encompasses two elements, namely the right of citizens to choose 
a trade, occupation or profession, and that the practice of a trade, occupation or profession 
may be regulated by law. For purposes of this opinion, we assume that all South Africans 
currently engaged in the industries affected by the Bill are protected by the first element 
of the right.133 
 
117.   The two elements are subject to different levels of judicial scrutiny.134 Where there is a 
limitation on the choice of trade, occupation or profession, it must be tested by way of 
the  test  developed  under  section  36  of  the  Constitution.  Where  the  regulation  of  the 
                                                 
133 Courts will protect the rights of citizens whether as individuals or through corporate structures. There are 
multiple ways in which citizens are affected, from the act of creation, through intermediaries to public distribution.  
We assume each will be regarded as a ‘trade, occupation or profession’. 
134 See South African Diamond Producers Organisation v Minister of Minerals and Energy N.O. and Others 2017 
(6) SA 331 (CC) at para 65 and  Affordable Medicines Trust v Minister of Health 2006 (3) SA 247 (CC) at para 
93. 
60 
 

practice of a trade, occupation or profession is scrutinised, then the test is a rationality 
test. The Constitutional Court has confirmed that the rationality test in context of section 
22 is weaker than the test for arbitrariness in section 25 of the Constitution.135  In view 
of our conclusions regarding section 25 of the Constitution, we do not reconsider the 
arguments in context of the second element.136 Suffice to state that the test would in our 
view be met.  
 
 

118.  A different argument is however raised in respect of the first element, being that the fair 
use provision in section 12A has a negative impact on the choice of trade, occupation or 
profession. Although there are no formal impediments imposed by the Bill, the argument 
is that there is an effective impediment because any activity that relies on the commercial 
exploitation of copyright will be made uncertain, and therefore illusory, and potentially 
unprofitable.   
 
119.  Reliance is placed on Diamond Producers,137 where the Constitutional Court held that 
legislation limits the choice of trade, occupation or profession if it “in effect, [makes] the 
practice  of  that  trade  or  profession  so  undesirable,  difficult  or  unprofitable  that  the 
choice to enter it is in fact limited.” The argument proceeds that there is no adequate 
justification that meets section 36 limitations test. Moreover, it is argued that there is no 
adequate reason for the limitation in view of the absence of research on the economic 
impact of the provisions, (a matter we have already dealt with above.)  
 
                                                 
135 Minister of Justice and Constitutional Development and Another v South African Restructuring and Insolvency 
Practitioners Association and Others 2018 (5) SA 349 (CC) at para 55. 

136 Ibid at para 58. 
137 South African Diamond Producers Organisation v Minister of Minerals and Energy N.O. and Others 2017 
(6) SA 331 (CC) at para 68 
61 
 

120.  A similar argument is raised in respect of section 12D of the Bill. The impact is said to 
be  particularly  severe  for  authors  of  academic  texts.  It  is  argued  that  the  business  of 
providing  academic  literature  shall  become  highly  unprofitable,  and  this  is  neither 
rational nor justified under section 36 of the Constitution. A further objection is raised: 
the provision provides a disincentive for authors to write, and for publishers to publish, 
which means that it would have the opposite effect to the intended goal of improving 
access to the works.  
 
121.  On  the  information  to  hand,  we  are  unable  to  agree  with  the  conclusion  that  the  Bill 
would have this effect, and thereby limit the section 22 right. 
 
122.  The  first  difficulty  is  that  the  arguments  are  based  on  the  partial  and  wholly 
unsubstantiated  view  of  those  opposed  to  the  Bill  –  that  these  disastrous  effects  will 
ensue.  However,  the  Constitutional  Court,  in  Diamond  Producers,  set  a  high  bar  for 
establishing the negative impact that the legislation must cause in order to be considered 
an infringement of section 22. There is no evidence of any such an effect.   
 
123.  Even if those opposed to the Bill, and some in some industries, may be able to establish 
that the profitability of their businesses will decrease, it is a different matter altogether to 
establish support for the further claim that the effect will be of such a degree so as to 
make their businesses so undesirable, difficult or unprofitable that the choice to enter that 
line of business will effectively be taken away.   
 
124.  Such  a  claim  would  moreover  be  difficult  to  establish  in  light  of  the  fact  that  the 
opportunities  provided  by  the  Bill  will  likely  generate  new  trade,  occupational  and 
62 
 

professional  opportunities.  The  fair  use  provisions  are  designed  to  promote  creative 
efforts, and there is no reason why they should not do so. There is also some scope for 
new  industry,  for  example,  for  dealings  in  orphan  works,  and  non-profit  ventures 
specifically  to  facilitate  production  of  accessible  format  materials  for  people  with 
disabilities.  
 
125.  The claims about academic authors do not bear scrutiny, either as a matter of logic or 
fact.  They  appear  to  be  based  on  an  assumption  that  works  currently  paid  for,  to  the 
benefit  of  academic  authors,  will  be  copied  wholesale  without  compensation,  and  to 
authors’ financial detriment. 
 
126.  First, there is no entitlement to copy books wholesale under the Bill. Furthermore, we 
are  instructed  that  academic  authors  do  not  currently  benefit  financially,  either  from 
copying materials, or substantially from writing. Academic authors are, we are informed, 
in general employed by an educational institution or research institute, and write in the 
course and scope of their employment. For many, it is a requirement of tenure to publish. 
The motivations for academic authors to publish are predominantly reputational rather 
than  directly  financial.  There  are  also  benefits  that  result  from  the  Bill  to  academic 
authors in that the more access they have to other works, the more work is ultimately 
generated  and  cited.  Restricting  access  thus  has  a  limiting  effect  of  creativity  and 
productivity. 
 
127.  Second,  there  is  a  clear  intention  in  the  Bill  to  secure  more  financial  benefits  for  the 
originators of works covered by copyright, in other words, to give them a greater slice of 
the  pie.  This  intention  is  achieved  by  the  same  provisions  that  are  said  to  make  the 
63 
 

copyright-based businesses unprofitable, presumably for those who currently receive the 
greater slice of the pie. Ready examples are the right to a fair royalty and the artists’ 
resale rights.   
 
128.  The net effect of the bill as a whole would, in part, be a shifting of some profits from the 
intermediate levels of the production chain to the originators of the works at the primary 
level. The Bill thus entails a conscious attempt to realign the sharing of profits to prevent 
exploitative practices. While this will entail a sharing of profits, the clear intention is that 
the sharing be ‘fair’. There is no reason why it should not be.  
 
129.  In any event, we are of the view that if there is a limitation of right to choose a trade, 
occupation or profession, it will be regarded by a court to be reasonable and justifiable, 
satisfying  the  test  contained  in  section  36(1)  of  the  Constitution.138 Only  a  cursory 
account has been taken of the limitations analysis under section 36 of the Constitution 
by those objecting to the Bill. In light of the considerations we refer to when dealing with 
section 25, we are of the view that the fair use provisions are probably readily justified 
under this test.  
 
130.  It is important, moreover, to keep in mind that when conducting the limitations analysis, 
courts will have regard to and balance competing rights. We have explained above what 
rights are advanced by the provisions of the Bill. The limitations analysis, therefore, is 
                                                 
138 Section  36  provides  that  the  rights  in  the  Bill  of  Rights  ‘may  be  limited  only  in  terms  of  law  of  general 
application to the extent that the limitation is reasonable and justifiable in an open and democratic society based 
on human dignity, equality and freedom, taking into account all relevant factors, including (a) the nature of the 
right, (b) the importance of the purpose of the limitation, (c) the nature and extent of the limitation, (d) the relation 
between the limitation and its purpose and (e) less restrictive means to achieve the purpose. 
64 
 

one that seeks to find an appropriate balance between rights that may conflict with the 
Bill.  
 
131.  A proper balancing of rights does not seek to achieve a “winner-take-all” result, but rather 
one that recognises each right, and places no more limits than are reasonable with regard 
to the factors enumerated in section 36.139 This has been the consistent approach of the 
Constitutional Court, which has emphasised that it “must engage in a balancing exercise 
and arrive at a global judgment on proportionality and not adhere mechanically to a 
sequential check-list”140 The approach of the Court “is to balance out and reconcile the 
opposed claims in as just a manner as possible taking account of all the interests involved 
and the specific factors relevant in each particular case.”141 
 
The rule of law, retrospectivity and impermissible delegation 
 
132.  The  final  issue  we  consider  is  whether  there  are  rule  of  law  or  separation  of  powers 
concerns with the provisions of the Bill regulating new royalty rights. We consider two 
related concerns.   
 
133.  The first is a concern about retrospectivity. The effect of sections 6A, 7A and 8A of the 
Bill is that authors of literary, musical or visual works shall have an inalienable right to 
a fair royalty on the exploitation of their work. In our view it is not correct to describe 
the provisions as operating retrospectively.  
                                                 
139 Khumalo and Others v Holomisa 2002 (5) SA 401 at para 43. 
140 S v Manamela and Another (Director-General of Justice intervening) [2000] ZACC 5; 2000 (3) SA 1 (CC); 
2000 (5) BCLR 491 (CC) at para 32. S v Makwanyane and another [1995] ZACC 3; 1995 (3) SA 391 (CC); 1995 
(6) BCLR 665 (CC) at para 104 
141 Port Elizabeth Municipality v Various Occupiers 2005 (1) SA 217 (CC) at para 23 
65 
 

 
134.  Rather, they operate prospectively in respect of two categories of works: those in respect 
of which the right to royalties has already been assigned; and those in respect of which 
the right to royalties has yet to be assigned. Insofar as this second category of works is 
concerned, there can be no question whatsoever of retrospectivity. 
 
135.  Insofar as the first category of works is concerned, we accept that the provisions have an 
impact on past transactions in that they impose new terms and obligations on the parties 
to any contract dealing with the assignment of royalties. In and of itself, this cannot raise 
any rule of law concerns. It is comparable to the introduction of a national minimum 
wage  in  certain  sectors,  which  has  a  direct  impact  on  the  contractual  relationships 
between employers and employees in such sectors. 
 
136.  While we accept that the provisions may limit vested rights, we are of the view that were 
there  to  be  any  limitation  of  a  constitutionally-entrenched  right,  such  as  the  right  to 
dignity,142 any  such  limitation  could  be  justified  in  accordance  with  the  provisions  of 
section 36(1) of the Constitution. Were a court to find that such vested rights constitute 
property as contemplated by section 25 of the Constitution, we submit that any proven 
deprivation would be non-arbitrary, and accordingly, constitutionally valid.   
 
137.  The  second  concern  is  whether  Parliament  has  impermissibly  delegated  plenary 
legislative power to the Minister, and breached the rule of law by creating an uncertain 
                                                 
142 Cf Barkhuizen v Napier  2007 (5) SA 323 (CC) at para 57 
 
66 
 

regime. In our view, there is no impermissible delegation of power, and no uncertainty 
that breaches the rule of law. 
 
138.  The concern has been expressed in respect of sections 6A(7)(b), 7A(7)(b), and 8A(5)(b), 
each of which empowers the Minister to make draft regulations dealing with procedural 
aspects. At issue in each of the three sections is the right of the author of a copyrighted 
work to share in royalties in respect of literacy or musical works, visual artistic works, 
and audiovisual works. 
 
139.  The right to share in royalties, in defined circumstances, is expressly guaranteed in the 
Bill; the Minister plays no role in determining who should succeed in obtaining their 
share.  Instead,  the  Minister’s  role  is  limited  to  four  things:  first,  developing  draft 
regulations  setting  out  the  process  to  give  effect  to  the  application  of  each  section  to 
eligible works; second, conducting an impact assessment of the proposed process; and 
third, tabling the draft regulations and impact assessment in the National Assembly; and 
fourth, making the regulations should the National Assembly provide its approval. 
 
140.  The delegation of power to make regulations about the process to give effect to each 
section  is  properly  regarded  as  conferring  the  power  to  make  subordinate  legislation 
within the framework of the empowering legislation and to give effect to it.   This does 
not amount to a delegation of plenary legislative power.143 
 
                                                 
143 See in this regard Executive Council of the Western Cape Legislature and Others v President of the Republic of South 
Africa and Others
 1995 (4) SA 877 esp at paragraph 51. 
 
67 
 

141.  While an added benefit, the tabling of draft regulations and the impact assessment is not 
necessary. The Bill could simply have made ordinary provision for the Minister to make 
regulations  setting  out  the  procedures  in  terms  of  which  eligible  authors  may  seek  to 
obtain their share of the royalties. 
 
142.  The need for the provisions dealing with royalties is well illustrated by the sad tale of 
Solomon Linda, who wrote the song “Mbube” in the 1920s, which was adapted by an 
American artist into “The Lion Sleeps” in the early 1950s, and proceeded to earn many 
millions  of  dollars  over  decades  for  various  artists  who  recorded  the  song,  and  their 
recording companies. All profited, except for Solomon Linda.  
 
143.  The Bill would enable the originator of a work, such as Solomon Linda, to earn a fair 
share from exploitation of the work, from the date of commencement of the Act. They 
would not be able to claw back profits that have already been earned at the time of the 
commencement  of  the  Act,  so  as  retrospectively  to  defeat  commercial  gains  already 
realize; only prospective uses of the works will attract a fair benefit for their originator. 
 
144.  The entitlement to a royalty, as introduced by sections 6A, 7A and 8A, is not open-ended; 
it is an entitlement to a “fair share of the royalty” – a reasonable royalty. Because the 
facts  of  each  case  will  have  to  be  adjudicated  on  its  own  merits,  the  Bill  cannot  be 
expected to provide any detail in this regard.  
 
145.  Instead,  it  effectively  makes  provision  for  parties  to  renegotiate  the  terms  of  unfair 
contracts, and where agreement can't be reached, to approach the Copyright Tribunal – a 
designated judge of the Gauteng Division of the High Court – for an appropriate order. 
Where existing contracts are fair, they will presumably be untouched. 
68 
 

CONCLUSION 
146. In light of the above, we are of the view that the objections considered do not constitute
any impediment to the President signing and assenting to the Bill.  Subject to any other
valid constitutional reservation, the President is, rather, under a constitutional duty to
sign and assent to the Bill within a reasonable time.
147. We advise accordingly.
Art. 4(1)(b)
Art. 4(1)(b)
Art. 4(1)(b)
Chambers, Sandton 
13 October 2019 
69