This is an HTML version of an attachment to the Freedom of Information request 'Binding pay transparency measures'.





 
Ref. Ares(2020)3054548 - 12/06/2020
Ref. Ares(2020)3555404 - 06/07/2020
EUROPEAN COMMISSION 
DIRECTORATE-GENERAL JUSTICE AND CONSUMERS 
 
Directorate D: Equality and Union citizenship 
  Unit D.2: Gender equality 
 
 
 
BACKGROUND NOTE FOR THE ATTENTION OF THE SOCIAL PARTNERS 
DEDICATED HEARING ON THE "PAY TRANSPARENCY INITIATIVE" 
 
1. 
GENERAL POLICY FRAMEWORK 
Equal  pay  between  women  and  men  has  been  a  founding  principle  of  the  European 
Union  since  the  Treaty  of  Rome  in  1957.  In  2006,  a  number  of  existing  directives  on 
gender equality in the field of employment were ‘recast’ and consolidated, together with 
case-law of the Court of Justice of the European Union, into a single Directive 2006/54 
(the Recast Directive). The Recast Directive provides the right to equal pay for the same 
work or work of equal value, i.e. the comparison between different occupations of equal 
value. The Directive was complemented in 2014 by a Commission Recommendation on 
Pay Transparency (2014/124/EU). 
Considering the persistent gender pay gap in the EU (still 14.8 % for the EU-27 in 2018), 
and  based  on  the  Commission’s  evaluation  of  the  provisions  in  the  Recast  Directive 
presented  in  March  20201,  we  can  conclude  that  there  has  been  limited  progress  on 
enforcing the right to equal pay and increasing pay transparency by Member States. The 
European Parliament has consistently called for more action at the  EU level to enhance 
the  application  of  the  equal  pay  provisions.  In  June  2019,  the  Council2  called  on  the 
European  Commission  to  actively  follow-up  on  the  Commission’s  2020  evaluation 
through concrete measures to increase pay transparency. The Commission’s Action Plan 
for 2017-2019 on tackling the gender pay gap3 specified that the Commission will assess 
the opportunities for improving pay transparency. 
In her political guidelines4, European Commission President von der Leyen announced as 
one of the flagship initiatives of the new Commission mandate that she will ‘[…] table 
measures  to  introduce  binding  pay  transparency  measures’.  This  is  reaffirmed  in  the 
                                                 
1 https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/initiatives/ares-2018-3415794_en  
2 EPSCO Conclusions from June 2019, doc. 10349/19  
3 Commission's Action Plan 2017-2019: tackling the gender pay gap, adopted on 20 November 2017, available at:  https://eur-
lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX% 3A52017DC0678 . 
See also the related implementation report available at 
https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/com-2020-101_en.pdf 
4 https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/political-guidelines-next-commission_en.pdf  
 
Commission européenne/Europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIQUE/BELGIË - Tel. +32 22991111 
 

Commission  Work  Programme  2020  (and  confirmed  in  the  revised  Work  Programme 
following the pandemic on 27 May 2020).  
The forthcoming initiative will thus build on previous work by the Commission5 that has 
consistently highlighted problems with the enforcement of the equal pay principle across 
the  EU.  It  will  complement  other  Commission  initiatives  focused  on  tackling  the  root 
causes of the gender pay gap, such as the adoption and implementation of the Work-Life 
Balance Directive 2019/1158, sectoral initiatives fighting stereotypes and ensuring better 
gender  balance  and  the  proposed  Directive  on  improving  gender  balance  on  company 
boards of the large EU listed companies.  
2. 
PROBLEM TO BE ADDRESSED BY THE INITIATIVE 
At  aggregate  level,  there  is  ample  evidence  of  the  existence  of  a  persisting  structural 
difference  in  the  average  remuneration  between  women  and  men  (the  so-called 
‘unadjusted gender pay gap’6). This difference is linked to many factors (e.g. horizontal 
and  vertical  segregation,  care  penalty,  gender  bias,  etc),  including  gender-based  pay 
discrimination
 as such7. Although it is unclear what exact share of the gender pay gap 
can  be  attributed  to  pay  discrimination,  suggestive  evidence  as  well  as  perception  at 
company level, supported by surveys8 and opinion polls, point to at least a non-negligible 
share.  
There are different reasons why pay transparency measures can be a necessary condition 
to support the enforcement of the principle of equal pay between women and men.  
First,  in  broad  terms,  a  number  of  factors  contribute  to  increasing  pressure  for  pay 
transparency
9.  Companies  are  increasingly  compelled  to  consider  pay  transparency  in 
their management standards. This demand for transparency about pay structures and pay 
levels is seen as a tool to enable employees to detect possible pay discrimination (gender-
based  or  other  grounds).  The  broader  social  debate  about  unfairness  of  pay  and  gender 
equality  indirectly  contributes  to  companies  adopting  diversity  policies.  This  can  also 
become  a  reputational  issue  for  companies  to  attract  and  motivate  staff  and  reflects  a 
change  of  attitudes  towards  cultural  norms  about  pay  confidentiality:  the  sharing  of 
information  via  social  media  and  relevant  platforms10,  particularly  from  younger 
generations are also encouraging change and growing the momentum. Almost two thirds 
of Europeans are in favour of the publication of average wages by job type and gender at 
their company11. 
Beyond pay transparency measures, other important policy areas that would improve the 
enforcement  of  the  right  to  equal  pay  between  men  and  women  are  a  better 
understanding  of  legal  concepts  such  as  “pay”,  “same  work”  or  “equal  value”  and 
reducing  the  barriers  to  practical  enforcement  of  the  equal  pay  right,  as  there  are 
difficulties  with  access  to  justice  for  victims  of  discrimination,  e.g.  one  could  address 
                                                 
5 In addition to recent measures mentioned above, see also implementation report on Directive 2006/54/EC (SWD(2013) 512 final); 
Impact Assessment accompanying the Pay Transparency Recommendation (SWD(2014) 59 final); Report on the implementation of 
Commission Recommendation on strengthening the principle of equal pay between men and women through transparency 
(COM(2017) 671 final). 
6 https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Gender_pay_gap_statistics  
7 https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-statistical-working-papers/product/-/asset_publisher/DuuxBAj0uSCB/content/KS-TC-
18-003 
 
8 See for instance the Special Eurobarometer 465 (2017), Gender Equality 2017. 
9 https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0007681317300356  
10 Glassdoor.com, Salary.com, Payscale.com, Salaryscout.com, Salaryexpert.com 
11 Special Eurobarometer 465 (2017), Gender Equality 2017. 


rules  on  evidence,  costs  of  proceedings,  collective  redress,  ensuring  effective  sanctions 
and proportionate calculation of compensation, prevention of detrimental treatment as a 
result of having used pay transparency rights, strengthening role of equality bodies and/or 
labour  inspectorates,….  Though  these  issues  are,  at  least  to  some  extent,  related  to  the 
broader limitations of judicial systems, strengthening the judicial protection of the right 
to equal pay can nevertheless contribute to better enforcement of the equal pay principle. 
3. 
ANALYSIS OF THE MAIN ISSUES O ADDRESS  
The 2020 Evaluation of the provisions in the Recast Directive12 highlighted a number of 
shortcomings of the current legal provisions on equal pay: 
  Difficulties at individual level to detect pay discrimination 
Differences  in  pay  often  go  undetected  due  to  the  lack  of  pay  transparency.  The 
evaluation  shows  that  even  when  suspected,  without  accessible  information  about  pay 
levels  within  organisations,  individual  employees  will  not  be  aware  of  potential  pay 
discrimination.  The  evaluation  suggests  that  binding  pay  transparency  measures  could 
also  improve  awareness  for  employers.  A  better  understanding  of  the  reasons  behind 
these  differences  could  trigger  organisations  to  review  their  pay  structures,  not 
necessarily  as  a  consequence  of  legal  actions  started  by  employees13.  Finally,  pay 
transparency  would  provide  objective  evidence  to  enable  victims  of  discrimination  to 
bring claims successfully.  
  Difficulties to prove and enforce the right of equal pay in case of complaint 
It  is  difficult  for  employees  to  establish  in  court  that  discrimination  has  taken  place 
without  the  backing  of  facts.  The  findings  of  the  evaluation  point  to  the  difficulties 
experienced by the individual to establish the facts from which it may be presumed that 
there has been discrimination (prima facie case), which would shift the burden of proof 
to the employer. It is also difficult for victims and for courts to know what is the level of 
proof required to establish such facts. Binding pay transparency measures would enable 
employees  to  access  evidence  from  which  discrimination  can  be  presumed  and  swiftly 
trigger  the  reversed  burden  of  proof.  The  evaluation  also  found  that  it  was  difficult  for 
victims  of  pay  discrimination  to  bring  claims  to  court  without  legal  representation  or 
support  and  that  the  levels  of  fines  and  compensation  are  generally  not  sufficiently 
dissuasive. 
  Issues with the lack of gender neutrality in job classification/evaluation  
The  current  provision  of  the  Recast  Directive  requires  job  classification  systems  to  be 
gender  neutral  but  only  when  they  already  exist.  According  to  the  evaluation,  this 
requirement is too weak to  support an effective  enforcement of the equal  pay principle. 
The  evaluation  suggests  increasing  the  transparency  of  the  mechanisms  to  compare 
different occupations by introducing overall gender neutral job titles and job descriptions.  
 
 
                                                 
12 The details of the initiative are available here; See in particular the Staff working document 
13 Following the introduction of pay audits in Sweden, over 40 % of (surveyed) companies identified and corrected unjustified wage 
differences between women and men. See The Million Study (Miljongranskningen)  


  Lack of awareness 
Lack of awareness about equal pay rights and rights not to be victimized for bringing a 
claim  mean  that  situations  of  injustice  are  more  likely  to  continue.  The  evaluation 
therefore  suggests  implementing  awareness-raising  action  regarding  these  rights. 
Training  and  exchange  of  good  practices  on  building  gender-based  pay  discrimination 
cases  could  also  facilitate  access  to  justice.  These  activities  could  build  on  existing 
examples such as the handbook developed by the European Network of Equality Bodies 
(Equinet)14 that provides concrete insights into how to build a case on equal pay.  
4. 
PURPOSE AND SCOPE OF THE INITIATIVE 
The  overall  objective  of  the  pay  transparency  initiative  is  to  address  the  problems  that 
persist in the implementation of the principle of equal pay for equal work or for work of 
equal value. It will contain a combination of legislative and non-legislative measures.   
The first aspect to tackle is a lack of information at company level on pay levels broken 
down  by  gender  for  employees  doing  the  same  work,  or  work  of  equal  value.  By 
remedying this lack of information on comparative pay levels, pay transparency makes it 
possible to detect instances of pay discrimination. It allows employees to decide whether 
and  how  to  raise  the  issue  of  equal  pay  with  their  employer  or  even  to  bring  a  claim. 
Increased transparency can also more broadly reveal a gender bias in the pay structures 
of an undertaking or organisation. It enables employees, employers and social partners to 
take appropriate action to ensure a better implementation of the equal pay principle. 
The second aspect to address, identified in the evaluation, is the lack of legal clarity. As 
mentioned above, and also showed by European Court of Justice case law, the Member 
States do not apply the same definitions of concepts such as ‘pay’ and ‘equal work for 
equal  value’  which  may  hinder  the  enforcement  of  the  right  to  equal  pay  across  the 
Union.  
The third aspect to address is the lack of practical enforcement due to difficulties for 
victims  of  discrimination  to  access  justice,  
i.e.  remedial,  procedural  and  other 
enforcement obstacles. 
The  Commission  is  currently  working  on  an  impact  assessment,  which  is  analysing  the 
three  main  aspects  outlined  above.  Along  these  lines,  the  initiative  could  cover  the 
following three strands:  
Strand  A:  transparency  measures  (e.g.  right  of  employees  to  information  on  pay 
levels,  pay  reporting  obligations  for  employers,  obligation  to  publish  pay  range  with 
vacancies pay ads, pay auditing, inclusion of equal pay matters in collective bargaining, 
promotion of gender-neutral job classifications/ evaluations); 
Strand  B:  better  understanding  of  legal  concepts  on  equal  pay  (e.g.  definitions  of 
pay,  equal  work  and  work  of  equal  value,  the  use  of  comparators,  including  those 
working for different employers);  
Strand  C:  strengthened  enforcement  and  protection  of  the  right  to  equal  pay  (e.g. 
ensuring  effective  remedies  and  procedures  such  as  shift  of  burden  of  proof, 
                                                 
14 The handbook is available on Equinet website at https://equineteurope.org/2016/equinet-handbook-how-
to-build-a-case-on-equal-pay/  



compensation  and  support  for  victims,  collective  redress,  ensuring  effective  sanctions, 
prevention  of  detrimental  treatment  as  a  result  of  having  used  pay  transparency  rights, 
strengthening role of equality bodies and or labour inspectorates).  
The  impact  assessment  will  analyse  several  combination  of  measures,  both  legislative 
and non-legislative (ranging from  low to  high level  of intervention). This  will take into 
account  companies’  specificities,  namely  their  size.  Legislative  measures  will  be 
included in a proposal for a Directive, whereas a Commission Communication will cover 
policy actions.  
5. 
QUESTIONS 
This  consultation  aims  at  collecting  social  partner’s  views  and  experience  on  the 
measures of the three strands mentioned above: binding pay transparency  measures, the 
better understanding of legal concepts and the improvement of enforcement provisions. 
Social partners are asked to share their views on the following questions. 
 
1.  Do  you  share  the  above  analysis  of  the  most  significant  challenges  to  the 
enforcement of the right to equal pay for equal work or work of equal value? 
 
2.  Do  you  agree  that  employers’  better  awareness  of  potential  pay  gaps  between 
women  and  men  would  encourage  them  to  take  actions  to  enforce  better  the 
principle of equal pay for work of equal value? 
 
3.  What  are  the  main  challenges  social  partners  experience  in  ensuring  a  gender-
balanced  pay  structure  or  supporting  people  who  think  they  are  discriminated 
against? 
 
4.  What  are  the  essential  features  of  the  possible    initiative  you  would  like  to  see 
implemented,  taking  into  account  the  company  size  and  costs  and  benefits  for 
employers  and  employees,  for  the  three  strands  mentioned  above?  Do  you  have 
experience of measures that have/have not worked well?  
 
5.  What additional measures do you think would be necessary? 
 
 

Electronically signed on 06/07/2020 19:13 (UTC+02) in accordance with article 4.2 (Validity of electronic documents) of Commission Decision 2004/563