This is an HTML version of an attachment to the Freedom of Information request 'The 61st-90th Commission replies to confirmatory applications issued in 2019'.




DOC 10
Ref. Ares(2020)4117196 - 05/08/2020
EUROPEAN COMMISSION 
Brussels, 15.2.2019 
C(2019) 1465 final 
 
Sferia S.A. 
 
 Warszawa
Polska
DECISION OF THE EUROPEAN COMMISSION PURSUANT TO ARTICLE 4 OF THE
IMPLEMENTING RULES TO REGULATION (EC) NO 1049/20011
Subject: 
Your  confirmatory  application  for  access  to  documents  under 
Regulation (EC) No 1049/2001 - GESTDEM 2018/5756 

Dear 

I  refer  to  your  letter  of  24  December  2018,  registered  on  27  December  2018,  in  which 
you  submit  a  confirmatory  application  in  accordance  with  Article  7(2)  of  Regulation 
(EC)  No  1049/2001  regarding  public  access  to  European  Parliament,  Council  and 
Commission documents2 (hereafter ‘Regulation (EC) No 1049/2001’).
1.
SCOPE OF YOUR REQUEST
On 22 October 2018 you submitted to the Ministry for Digital Affairs of the Republic of 
Poland a request for access to:  
‘1) a list of ongoing proceedings of the European Commission concerning Sferia, and in 
particular the allocation of frequencies from the 800 MHz band, including the reference 
number,  subject  and  stage  of  the  proceedings  as  well  as  the  schedule  of  next  steps 
stemming  from  agreements  or  legal  provisions,  and  proceedings  which  have  been 
concluded and their outcome [and]   
2) documents  held  by  the  body  concerning  the  proceeding(s)  indicated  referred  to  in
point  1,  in  particular  all  types  of  correspondence  of  the  European  Commission  and  the
Polish  authorities,  including  the  Minister  for  Digital  Affairs,  especially  any  kind  of
complaints, summons, decisions, positions, assessments etc.’
1
Official Journal L 345 of 29.12.2001, p. 94. 
2
Official Journal L 145 of 31.5.2001, p. 43. 
Commission européenne/Europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIQUE/BELGIË - Tel. +32 22991111 

{original quote: 
‘1)  […]  informacji  zawierającej  wykaz  prowadzonych  przez  Komisje  Europejską 
postpowań  dotyczących  Sferii,  a  w  szczególności  „rozdysponowania  częstotliwości  z 
zakresu  800  MHz",  z  podaniem  sygnatury,  przedmiotu  oraz  etapu  postępowania,  jak 
również  dalszego  harmonogramu  postępowania  wynikającego  z  ustaleń  lub  przepisów 
prawa, w tym także postpowań, które zostały zakończone oraz ich rezultatu [oraz] 
2)  […]  dokumentów  postępowania  (lub  postpowań)  wskazanych  w  punkcie  1,  w 
szczególności wszelkiego rodzaju pism Komisji Europejskiej oraz organów administracji 
polskiej, w tym Ministra Cyfryzacji, w szczególności wszelkiego rodzaju skarg, wezwań, 
decyzji, stanowisk, ocen itp.’}.  
As the request concerned the documents originating from the European Commission, the 
Ministry of Digital  Affairs  of the Republic of Poland referred the case to the  European 
Commission  on  31  October  2018,  for  handling  and  reply,  based  on  the  provisions  of 
Article 5, second subparagraph, of Regulation (EC) No 1049/2001.  
Following  the  initial  assessment,  it  has  been  established  that  the  subject  matter  of  your 
request  falls  in  the  remit  of  two  Directorates-General  of  the  European  Commission. 
Consequently,  it  has  been  attributed  to  the  Directorate-General  for  Competition 
(GESTDEM  2018/5756)  and  the  Directorate-General  for  Communications  Networks, 
Content and Technology (GESTDEM 2018/5757).   
Through  its  initial  reply  dated  26  November  2018,  the  Directorate-General  for 
Competition informed you that, as far as he first point of your application is concerned, it 
does not hold any documents containing ‘a list of ongoing proceedings of the European 
Commission  concerning  Sferia  […]’  {original  quote:  ‘informacji  zawierającej  wykaz 
prowadzonych przez Komisje Europejską postpowań dotyczących Sferii […]’}.  
With  regard  to  the  second  point  of  your  application,  the  Directorate-General  for 
Competition  refused  access  to  the  documents  concerned,  based  on  the  exceptions 
protecting the purpose of inspections, investigations and audits and the decision-making 
process,  provided for, respectively,  in  Article 4(2), third indent, of Regulation  (EC) No 
1049/2001 and in Article 4(3), first subparagraph, of the said Regulation3. 
Through  your  confirmatory  application,  you  request  a  review  of  the  position  of  the 
Directorate-General for Competition.  
 
 
                                                 
3   With regard to the documents held by the Directorate-General for Communications Networks, Content 
and  Technology,  the  later  provided  its  initial  reply  to  the  application  GESTDEM  2018/5757  on  
3 December 2018.  


Please  note  that  under  Article  5  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001,  an  application  for 
access  to  documents submitted to  the authorities  of  a  Member State may  be referred to 
the  European  Commission  only  to  the  extent  that  the  documents  originating  from  the 
latter are concerned4. Consequently, this decision only relates to the public access to the 
documents  falling  under  the  scope  of  your  initial  application  and  originating  from  the 
European Commission.  
2. 
ASSESSMENT AND CONCLUSIONS UNDER REGULATION (EC) NO 1049/2001 
When  assessing  a  confirmatory  application  for  access  to  documents  submitted  pursuant 
to Regulation (EC) No 1049/2001, the Secretariat-General conducts a fresh review of the 
reply given by the Directorate-General concerned at the initial stage. 
Having  examined  your confirmatory  application,  I have to  inform  you that  the decision 
of the Directorate-General for Competition to refuse access to the documents in question 
has to be confirmed on the basis of Article 4(2), third indent (protection of the purpose of 
inspections,  investigations  and  audits)  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001,  Article  4(2), 
first indent (protection of commercial interests) of the said Regulation and Article 4(3), 
first  subparagraph  (protection  of  the  decision-making  process)  of  the  above-mentioned 
Regulation, for the reasons set out below. 
With regard to the document referred to in the first point of your request, as explained by 
the  Directorate-General  for  Competition  in  its  initial  reply,  no  such  ‘list  of  ongoing 
proceedings  concerning  Sferia’  {original  quote:  ‘wykaz  prowadzonych  przez  Komisje 
Europejską  postpowań  dotyczących  Sferii’},  containing  all  information  listed  in  your 
request  (‘the  reference  number,  subject  and  stage  of  the  proceedings  as  well  as  the 
schedule  of  next  steps  […]’  {original  quote:  ‘sygnatura,  przedmiot  oraz  etap 
postępowania,  jak  również  dalszy  harmonogram  postępowania  […]’},  is  held  by  the 
European Commission.   
2.1.  Protection of the purpose of investigations and commercial interests 
Article  4(2),  third  indent,  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001  provides  that  the 
institutions  shall  refuse  access  to  a  document  where  disclosure  would  undermine  the 
protection of […] the purpose of inspections, investigations and audits’. 
Article 4(2), first indent, of Regulation (EC) No 1049/2001 provides that the ‘institutions 
shall  refuse  access  to  a  document  where  disclosure  would  undermine  the  protection  of 
[…] commercial interests of a natural or legal person, including intellectual property’. 
 
 
                                                 
4   Judgement of the General Court of 28 April 2017, Gameart v Commission, T-264/15, EU:T:2017:290, 
paragraph 36. 


In  your  confirmatory  application  you  do  not  contest  the  position  of  the  Directorate-
General for Competition as regards the applicability of the above-mentioned exception in 
Article 4(2), third indent, of Regulation (EC) No 1049/2001, to the documents concerned 
and you concentrate on the issue of the overriding public interest, which I will address in 
point 4 of this decision. I would like to, however, provide additional explanations on how 
the public disclosure of the requested documents would undermine the interests protected 
by that exception.  
In  accordance  with  the  case-law  of  the  Court  of  Justice,  the  European  Commission, 
‘when assessing a request for access to documents held by it, may take into account more 
than  one  of  the  grounds  for  refusal  provided  for  in  Article 4  of  Regulation  (EC) 
No 1049/2001’  and  two  different  exceptions  can,  as  in  the  present  case,  be  ‘closely 
connected’.5 
As  a  preliminary  comment,  it  needs  to  be  underlined  that  documents  that  are  disclosed 
under  Regulation  (EC)  No  1049/2001  become,  legally  speaking,  public  documents. 
Indeed,  a  document  released  following  an  application  for  access  to  documents  would 
have to be provided to any other applicant that would ask for it.  
As  explained  by  the  Directorate-General  for  Competition  in  its  initial  reply,  the 
documents  relating  to  the  second  point  of  your  request,  form  part  of  the  State  aid 
investigation  file SA.37489.  The above-mentioned investigation is  still ongoing and the 
documents in question have not been made available to the public.  
These  documents  contain  business  and  market  sensitive  information  regarding  the 
involved  undertakings,  the  public  disclosure  of  which  would  significantly  harm  the 
commercial interests of the latter.  
The  European  Commission  relies  in  State  aid  procedures  on  Member  States’ 
contributions,  which  typically  equally  contain  commercially  sensitive  information 
relating to companies, and access to such documents would therefore also undermine the 
Member States’ willingness to cooperate. The documents concerned indeed contain such 
commercially  sensitive  business  information  relating  to  the  economic  operators. 
Consequently, as explained above, release of the documents in question under Regulation 
(EC)  No  1049/2001  would  bring  about  the  public  disclosure  of  market  sensitive 
information concerning these operators. 
In  its  judgment  in  Commission  v  Technische  Glaswerke  Ilmenau6,  which  concerned  a 
request  for  documents  in  two  State  aid  cases,  the  Court  of Justice  upheld  the  European 
Commission's refusal. It held that there exists, with regard to the exception related to the 
protection  of  the  purpose  of  investigations,  a  general  presumption  that  disclosure  of 
                                                 
5   Judgment  of  the  General  Court  of  13  September  2013,  Netherlands  v  Commission,  T-380/08, 
EU:T:2013:480, paragraph 34. 
6   Judgment  of  the  Court  of  Justice  of  29  June  2010,  Commission  v  Technische  Glaswerke  Ilmenau,      
C-139/07  (hereafter  referred  to  as  ‘Commission  v  Technische  Glaswerke  Ilmenau  judgment’), 
EU:C:2010:376, paragraphs 52 to 61. 


documents  in  the  file  would  undermine  the  purpose  of  State  aid  investigations.7  
The Court reasoned that such disclosure would call into question the State aid procedural 
system.8 
With regard to documents forming part of procedures for reviewing State aid, the Court 
of Justice pointed out that even interested parties other than the Member State concerned, 
i.e. also the beneficiaries of a State aid, do not have the right to consult the documents in 
the European Commission’s administrative file.  
The  Court  held  indeed  that  ‘the  interested  parties,  except  for  the  Member  State 
responsible  for  granting  the  aid,  do  not  have  a  right  under  the  procedure  for  reviewing 
State  aid  to  consult  the  documents  on  the  Commission’s  administrative  file.  Account 
must  be  taken  of  that  fact  for  the  purposes  of  interpreting  the  exception  laid  down  by 
Article  4(2),  third  indent  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001.  […]    Whatever  the  legal 
basis on which it is granted, access to the file enables the interested parties to obtain all 
the  observations  and  documents  submitted  to  the  Commission,  and,  where  appropriate, 
adopt a position on those matters in their own observations, which is likely to modify the 
nature of such a procedure’.9 
It must be recalled that the aim of the exception provided for by Article 4(2), third indent 
of Regulation (EC) No 1049/2001 is not to protect the investigations as such, but rather 
their purpose, that is to induce the Member State concerned to comply with EU law. This 
is so even if the particular investigation or inspection which gave rise to the documents to 
which access is sought has been completed.10 
The  State  aid  review  procedure  is  strictly  bilateral  between  the  European  Commission 
and the Member State concerned. This  often involves a lengthy dialogue in  which very 
sensitive  information  is  exchanged,  under  the  understanding  that  it  will  remain 
confidential.  Disclosure  of  the  documents  pertaining  to  the  State  aid  investigation  file 
would thus jeopardise the willingness of Member States to cooperate in future State aid 
investigations.  Therefore,  confidentiality  must  be  guaranteed  at  all  times  to  create  and 
maintain  a  climate  of  mutual  trust  between the  European  Commission  and the Member 
States. 
In  addition,  in  the  course  of  investigations  in  the  field  of  competition,  the  European 
Commission  invariably  collects  sensitive  commercial  information  about  the 
undertaking(s) subject to the investigation, in order to evaluate whether there has been a 
breach of EU competition law.  
                                                 
7   See  also  Judgment of  the Court of Justice  of  14 July 2016, Sea Handling v  Commission, C-271/15, 
(hereafter referred to as ‘Sea Handling v Commission judgment’, EU:C:2016:557, paragraphs 36 to 47. 
8   See  also  Judgment  of  the  Court  of  Justice  of  21  September  2010,  Sweden  and Others  v  API  and 
Commission, C-514/07 P, EU:C:2010:376, paragraphs 99 and 100, as well as Judgment of the Court of 
Justice of 28 June 2012, Commission v Odile Jacob, C-404/10 P, (hereafter referred to as ‘Commission 
v  Odile  Jacob
  judgment’),  EU:C:2012:393,  paragraphs  108-126,  where  the  Court  of  Justice  applied 
Commission v Technische Glaswerke Ilmenau, cited above,  by analogy to merger proceedings. 
9   Commission v Technische Glaswerke Ilmenau, cited above, EU:C:2010:376, paragraphs 58 and 59. 
10   Judgment of the Court of Justice of 12 September 2007, API v Commission, T-36/04, EU:T:2007:258, 
paragraph 133. 


In the Commission  v  Odile Jacob  case, the Court of Justice held  that the publication of 
sensitive  information  concerning  the  economic  activities  of  undertakings  subject  to  a 
control  procedure  by  the  European  Commission  is  likely  to  harm  their  commercial 
interests  even  after  the  control  procedure  has  been  concluded.  Therefore,  the  Court  of 
Justice  held  that  a  general  presumption  of  non-disclosure  of  the  documents  in  the 
European  Commission's  case  file  applies,  irrespective  of  whether  a  request  for  access 
concerns proceedings which have already been closed or proceedings which are pending 
(as  in  the  case  at  hand).  The  Court  specifically  recognised  that  granting  access  to  such 
documents  would  undermine  the  protection  of  the  objectives  of  the  investigation 
activities and also of the commercial interests of the undertakings involved. 11 
It needs to be emphasised that in the Agrofert judgement, the Court ruled that this general 
presumption of non-disclosure could apply up to 30 years and possibly beyond.12  
Although  the  Odile  Jacob  and  Agrofert  judgments  concern  a  merger  control 
investigation, their reasoning applies by analogy to State aid proceedings. While there are 
certain  differences  in  the  conduct  of  merger  control  and  State  aid  proceedings,  both 
ultimately  have  as  their  goal  to  ensure  that  competition  in  the  internal  market  is  not 
distorted and that economic operators act lawfully.  
In this regard, it has to  be noted that in State aid procedures the  European Commission 
relies on submissions by the Member State concerned which invariably contain sensitive 
data, including information related to the economic activities of undertakings. 
I  also  refer to  the judgment of the Court of Justice in  the  Sea Handling  case where the 
Court stressed that, from the point of view of access to the administrative file, the State 
aid  and  merger  control  investigations  are  comparable  and  a  general  presumption  of 
confidentiality applies in both cases13. 
The  similarity  between  State  aid  control  procedures  with  other  types  of  competition 
investigations  was  also  reinforced  by  Council  Regulation  (EU)  No  2015/1589.14 
Therefore, the principles confirmed by the Court of Justice in the two above-mentioned 
rulings also apply to documents forming part of a State aid file. 
It follows that disclosure of this information in State aid investigations would negatively 
affect  commercial  interests  and  also  risk  jeopardising  the  willingness  of  the  Member 
State  to  cooperate  with  the  European  Commission's  State  aid  investigations,  even  after 
the definitive closure of the case. 
                                                 
11   Commission v Editions Odile Jacob, cited above, EU:C:2012:393, paragraphs 123 and 124. 
12     Judgment  of  the  Court  of  Justice  of  28  June  2012,  Commission  v  Agrofert  Holding,  C-477/10  P 
EU:C:2012:394, paragraph 67. 
13  Sea Handling v Commission, cited above, paragraph 45. 
14   Council Regulation (EU) No 2015/1589 of 13 July 2015 laying down detailed rules for the application 
of  Article  108  of  the  Treaty  on  the  Functioning  of  the  European  Union,  Official  Journal  L  248  of 
24.09.2015, page 9. 


Consequently,  the  requested  documents  are  covered  by  a  general  presumption  of  non-
accessibility  based  on  the  exceptions  of  the  first  and  third  indents  of  Article  4(2)  of 
Regulation (EC) No 1049/2001. 
Having regard to the above, I consider that the use of the exceptions under Article 4(2), 
third  indent  (protection  of  the  purpose  of  investigations)  of  Regulation  (EC)  No 
1049/2001  and Article 4(2), first  indent (protection of commercial interests)  of the said 
Regulation is justified, and that access to the documents in question must be refused on 
that basis. 
2.2.  Protection of the ongoing decision-making process 
Article 4(3), first  subparagraph  of Regulation  (EC) No 1049/2001  provides that  ‘access 
to a document, drawn up by an institution for internal use or received by an institution, 
which relates to a matter where the decision has not been taken by the institution, shall be 
refused  if  disclosure  of  the  document  would  seriously  undermine  the  institution's 
decision-making process, unless there is an overriding public interest in disclosure’
As explained above, the file SA.37489 is still open, as the European Commission has not 
yet adopted the decision concluding its investigation.   
Releasing  the  requested  documents,  at  this  stage,  would  seriously  undermine  the 
possibility  for  the  European  Commission  to  explore  all  possible  options  in  this 
framework free from external pressure. 
I conclude, therefore, that access to the documents which form part of the investigation 
file  in  question  must  also  be  denied  on  the  basis  of  the  exception  laid  down  in  Article 
4(3), first subparagraph, of Regulation (EC) No 1049/2001. 
3. 
NO PARTIAL ACCESS 
I  have  also  examined  the  possibility  of  granting  partial  access  to  the  documents 
concerned, in accordance with Article 4(6) of Regulation (EC) No 1049/2001.  
However,  it  follows  from  the  assessment  made  above  that  the  documents  which  fall 
within  the  scope  of  your  request  are  manifestly  and  entirely  covered  by  the  exceptions 
laid down in Article 4(2), first and third indents, of Regulation No (EC) 1049/2001 and 
Article 4(3), first subparagraph, of the said Regulation. 
It must also be underlined that the Court of Justice confirmed that a presumption of non-
disclosure excludes the possibility to grant partial access to the file .15 
 
 
                                                 
15   Sea Handling v Commission judgement, cited above, paragraph 93. 


4. 
OVERRIDING PUBLIC INTEREST IN DISCLOSURE 
The exceptions laid down in Article 4(2) of Regulation No (EC) 1049/2001 and Article 
4(3)  of  the  said  Regulation  must  be  waived  if  there  is  an  overriding  public  interest  in 
disclosure.  Such  an  interest  must,  firstly,  be  public  and,  secondly,  outweigh  the  harm 
caused by disclosure. 
In your confirmatory application, you argue that such overriding public interest exists in 
the case at  hand.  In this  context,  you point out  that  ‘Sferia submitted an application for 
re-allocation  of  frequency  from  800  Mhz  band  and  the  relevant  proceedings  in  this 
context  are  ongoing’  {original  quote:  ‘Sferia  złożyła  […]  wniosek  o  udzielenie 
rezerwacji  częstotliwości  800  Mhz  na  kolejny  okres  i  trwa  postępowanie  w  tym 
zakresie’}.  In this regard, you underline that ‘in the view of Sferia, the correct allocation 
of the frequencies in question is in the public interest. On the other hand, Sferia should be 
able to  take a reasoned  decision concerning the  allocation of the frequency in  question, 
with  full  knowledge  regarding  the  legal  status  of  the  proceedings  of  the  European 
Commission’  {original  quote:  ‘Sferia  uważa,  ze  właściwe  zagospodarowanie 
częstotliwości  będącej  przedmiotem  wniosku  leży  w  interesie  publicznym.  Sferia 
natomiast  powinna  podjąć  decyzje  w  sprawie  rezerwacji  przedmiotowej  częstotliwości 
posiadając  pełnię  wiedzy  na  temat  stanu  prawnego  postepowania  jakie  toczy  się  przed 
Komisją Europejską’}.  This,  in  your view, translates into the overriding  public interest 
that warrants the public disclosure of the documents concerned.  
Please also note in this respect, however, that the above-mentioned motives constitute a 
private  interest  (of  Sferia),  and  can  therefore  not  be  considered  as  an  overriding  public 
interest  in  disclosure.  Indeed,  as  confirmed  by  the  Court  of  First  Instance  in  its  Sison16 
and Franchet and Byk17 judgments, ‘the purpose of the Regulation is to guarantee access 
for  everyone  to  public  documents  and  not  only  access  for  the  requesting  party  to 
documents  concerning  him  and  it  follows  that  the  applicants’  application  must  be 
examined in the same way as an application from any other person’. 
Furthermore,  the  individual  interest  that  a  party  may  invoke  when  requesting  access  to 
documents  cannot  be  taken  into  account  for  the  purpose  of  assessing  the  possible 
existence of an overriding public interest.18 
 
 
                                                 
16    Judgment of the Court of First Instance of 26 April 2005, Sison v Council, Joined Cases T-110/03, T-
150/03  and  T-405/03,  EU:T:2005:143,  paragraphs  50-55,    Judgment  of  the  Court  of  Justice  of  1 
February 2007, Sison  v Council, C-266/05 P,  EU:C:2007:75, paragraphs 43-48 and  Judgment of the 
Court  of  First  Instance  of  9  September  2008,  MyTravel  v  Commission,  T-403/05,  EU:T:2008:316, 
paragraph 66. 
17      Judgment of the Court of First Instance of 6 July 2006, Yves Franchet and Daniel Byk v Commission
Joined Cases T-391/03 and T-70/04, EU:T:2006:190, paragraph 82. 
18   Judgment of the General Court of 20 March 2014, Reagens v Commission, T-181/10, EU:T:2014:139, 
paragraph 144. 



Nor have I been able, based on the elements at my disposal, to establish the existence of 
any overriding public interest in disclosure of the documents in question. In consequence, 
I consider that in this case there is no overriding public interest that would outweigh the 
public  interest  in  safeguarding  the  protection  of  the  purpose  of  investigations, 
commercial  interests  and  the  decision-making  process  protected  by  the  first  and  third 
indents of Article 4(2) of Regulation (EC) No 1049/2001, as well as by Article 4(3), first 
subparagraph of the said Regulation.  
5. 
MEANS OF REDRESS 
Finally, I draw your attention to the means of redress available against this decision. You 
may  either  bring  proceedings  before  the  General  Court  or  file  a  complaint  with  the 
European  Ombudsman  under  the  conditions  specified  respectively  in  Articles  263  and 
228 of the Treaty on the Functioning of the European Union. 
 
Yours sincerely, 
For the Commission 
Martin SELMAYR 
Secretary-General