This is an HTML version of an attachment to the Freedom of Information request 'Digital services tax'.





 
What C
Ahead of the 2019 institutional reconfiguration of the EU is a fitting 
What Comes After 
moment to take stock of the European integration process and decide 
omes After the Last Chance C
which priorities should define the strategic agenda of the next generation of 
the Last Chance Commission?
incumbents. 
Policy Priorities for 2019-2024
While acknowledging that the entire EU collective is concerned – member 
states and institutions alike – this report is addressed to the one actor that 
has  a  more  direct  role  in  fleshing  out  the  policy  agenda  for  Europe:  the 
European Commission.
This report assesses how the ‘last chance Commission’ of President Juncker 
has fared; whether it has followed the ten guidelines it set out at the beginning 
of its mandate; how far it was blown off course by critical events; and whether 
ommission?
we might see the return of a ‘political’ Commission in the second half of this 
year. 
Against  the  backdrop  of  global  trends  and  deepening  divisions  between 
member  states  and  within  the  European  Parliament,  the  contributors  to 
this report distil key policy priorities in areas that will determine the future 
European Union, from the single market and the rule of law to migration, 
external security and climate change.
Thanks  to  its  wide  research  coverage  of  EU  policy  and  strong  in-house 
expertise,  CEPS  is  uniquely  placed  to  comment  on  these  issues  and 
recommend action.
 
CENTRE FOR
EUROPEAN
CEPS
POLICY
STUDIES
Edited by Steven Blockmans

 
 

What Comes After  
the Last Chance Commission? 
Policy Priorities for 2019-2024 
 
 
Edited by Steven Blockmans 
 
 

 
Mehtap Akgüç 
Jorge Núñez Ferrer 
Cinzia Alcidi 
Daniel Gros 
Sara Baiocco 
Weinian Hu 
Miroslav Beblavý 
Zachary Kilhoffer 
Steven Blockmans 
Karel Lannoo 
Sergio Carrera 
Jacques Pelkmans 
Willem Pieter De Groen 
Andrea Renda 
Christian Egenhofer 
Sophia Russack 
Milan Elkerbout 
Guillaume Van der Loo 
 
 
 
 
 

Centre for European Policy Studies (CEPS) 
Brussels 
 
 

CEPS is an independent policy research institute in Brussels. Its mission is to 
produce  sound  policy  research  leading  to  constructive  solutions  to  the 
challenges facing Europe. The views expressed in this book are entirely those of 
the authors and should not be attributed to CEPS or any other institution with 
which they are associated or to the European Union. 
The authors would like to thank corporate and institutional members of CEPS 
for their feedback on an earlier draft of this report. Special thanks go to the Board 
of CEPS, in particular Joaquín Almunia (Chairman), Danuta Hübner, Fredrik 
Reinfeldt and Onno Ruding, for their helpful comments and suggestions. 
 
 
 
 
 
 
Cover illustration: Astronomical Clock, Prague, by Vladimir Wrangel (Shutterstock)
 
 
 
 
 
 
ISBN 978-94-6138-717-2 
© Copyright 2019, CEPS 
 
All rights reserved. No part of this publication may be reproduced, stored in a retrieval 
system  or  transmitted  in  any  form  or  by  any  means  –  electronic,  mechanical, 
photocopying, recording or otherwise – without the prior permission of the Centre for 
European Policy Studies. 
 
Centre for European Policy Studies 
Place du Congrès 1, B-1000 Brussels 
Tel: +32 (0)2 229.39.11 
E-mail: xxxx@xxxx.xx 
Internet: www.ceps.eu  
 

Contents 
 
LAST CHANCE SALOON? ............................................................................................... 1 
INSTITUTIONAL REBALANCING:  THE ‘POLITICAL’ COMMISSION ................................ 7 
A NEW START FOR EU JHA POLICIES? ....................................................................... 20 
NEIGHBOURHOOD, SECURITY AND DEFENCE POLICIES............................................. 33 
THE EU’S TRADE AND INVESTMENT POLICY.............................................................. 44 
ECONOMIC GOVERNANCE AND ECONOMIC POLICY ................................................. 54 
FINANCE FOR SUSTAINABLE GROWTH ....................................................................... 63 
THE SINGLE MARKET: WORKHORSE FOR EU PROSPERITY ........................................ 71 
DIGITAL ECONOMY,  INDUSTRY AND INNOVATION................................................... 82 
LABOUR MARKET AND SOCIAL POLICY ...................................................................... 96 
REDEFINING THE ENERGY UNION............................................................................. 104 
2030 AGENDA: TIME TO WALK THE TALK ................................................................ 114 
KEY POLICY PRIORITIES 2019-2024 ........................................................................... 123 
ABOUT THE CONTRIBUTORS ...................................................................................... 129 
 
 
LIST OF BOXES AND FIGURES 
Box 1. 10 Commission priorities for 2015-19 ............................................................ 2 
 
Figure 1. Size of the financial sector as share of GDP (end-2017) ....................... 64 
Figure 2. EU financial institutional framework ..................................................... 69 
 
 
 
 

 
 
 
LAST CHANCE SALOON? 
When  the  current  European  Commission  began  its  mandate  on  1  November 
2014  under  President  Jean-Claude  Juncker,  it  did  so  in  highly  inauspicious 
political  circumstances.  The  EU  was  still  suffering  one  of  the  most  severe 
financial  and  economic  c rises  since  World  War  II;  unemployment  had  hit 
unprecedentedly high levels; intergovernmental emergency measures burdened 
the  Union’s  democratic  quality;  and  the  trust  in  European  institutions  of  a 
politics-fatigued electorate had hit an all-time low. 
President-elect  Juncker  published  ‘political  guidelines’  to  mark  ‘a  new 
start for Europ
  e’.1 This ‘agenda for jobs, growth, fairness and democratic change’ 
served to limit legislative action to ten policy fields (see Box 1) and restructure 
the  internal  set-up  of  the  College  to  enable  the  so-called  ‘last-chance 
Commission’ to turn the corner.2 The revised structure was supposed to channel 
the Commission’s attention towards ‘big-ticket’ items – easing off on regulation 
of eco-friendly light bulbs and water-saving shower heads. 
But  political  circumstances  deteriorated  and  blew  the  Commission  off 
course. There was an unexpectedly high influx of people seeking refuge on the 
European  continent;  severe  instability  in  Europe’s  direct  neighbourhood; 
terrorist attacks on home soil; and a rise of populist forces across Europe. The 
‘poly-crisis’ revealed deep divisions and incompatible preferences for problem-
solving strategies among member states, which undermined the unity of the EU 
and triggered a far-reaching debate on the future direction of the bloc.  
                                                        
1  J.-C.  Juncker,  “A  New  Start  for  Europe:  My  Agenda  for  Jobs,  Growth,  Fairness  and 
Democratic Change. Political Guidelines  for  the next  European  Commission”, Brussels, 15 
July  2014,  available  at  https://ec.europa.eu/commission/publications/president-junckers-
political-guidelines_en.  
2 J.C. Juncker, “Time for Action”, Statement in the European Parliament plenary session ahead 
of the vote on the College, Strasbourg, 22 October 2014. Juncker later adapted this negative 
reference. See, “L’heure n’est pas à la division: Discours du Président Jean-Claude Juncker à 
l’occasion de l’ouverture solennelle de l’année académique 2016-2017 du Collège d’Europe à 
Bruges”, 8 November 2016: “Dans un moment autobiographiquement faible j’ai dit que ma 
Commission,  si  vous  me  permettez  d’employer  ce  pronom  possessif  d’une  façon  un  peu 
excessive,  était  la  Commission  de  la  dernière  chance.  En  fait,  c’est  la  Commission  de  la 
polycrise, parce que des crises il y en a partout.” 
| 1 

2 | LAST CHANCE SALOON? 
Box 1. 10 Commission priorities for 2015-19 
1.  Jobs, growth and investment: Stimulating investment and creating jobs 
2.  Digital  single  market:  Bringing  down  barriers  to  unlock  online 
opportunities 
3.  Energy  union  and  climate:  Making  energy  more  secure,  affordable  and 
sustainable 
4.  Internal market: A deeper and fairer internal market 
5.  A deeper and fairer economic and monetary union: Combining stability 
with fairness and democratic accountability 
6.  A balanced and progressive trade policy to harness globalisation: Open 
trade – without sacrificing Europe’s standards 
7.  Justice and fundamental rights: Enhancing cooperation between different 
EU justice systems and preserving the rule of law 
8.  Migration: Towards a European agenda on migration 
9.  A stronger global actor: Strengthening the global role of Europe 
10. Democratic change: Making the EU more transparent and democratically 
accountable 
Source: European Commission, 15 July 2014. 
The big picture 
To determine what is strategically important, it helps to take the longer view. 
After all, the evolution of the EU and the actions of subsequent Commissions 
take  place  against  a  rapidly changing  global  geopolitical  and socio-economic 
background.  The  inter-institutional  ‘European  Strategy  and  Policy  Analysis 
System’ project has identified five global trends that would impact on the future 
of  Europe:  a  richer  and  older  human  race;  a  more  vulnerable  process  of 
globalisation,  with  an  uncertain  leadership;  a  transformative  industrial  and 
technological  revolution;  a  growing  nexus  of  climate  change,  energy  and 
competition  for  resources;  and  changing  power,  interdependence  and  fragile 
multilateralism (ESPAS, 2015). 
Security  concerns  led  the  European  Council  to  invite  the  High 
Representative to draw up ‘A Global Strategy for the EU’s Foreign and Security 
Policy’ (EUGS). Starting from the observation that “we live in times of existential 
crisis, within and beyond the European Union”, the EUGS defined a defensive 
strategy  to  “promote  peace  and  guarantee  the  security  of  its  citizens  and 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 3 
territory” in a more complex, connected and contested world.3 Member states 
continue  to  pay  lip  service.  However,  the  real  question  is  how  this  can  be 
achieved at a time when the economic weight of the EU continues to decline and 
its  ‘soft  power’  is  diminished  by  Brexit  and  rendered  irrelevant  by  the 
dominance of geopolitical issues.  
On the socio-economic front, the above-mentioned mega-trends led to the 
projection that the world tends towards a more multi-polar system, driven by 
rapid economic growth of emerging and developing economies (notably China), 
with  the  centre  of  gravity  shifting  away  from  the  established  developed 
economies of the US and the EU.4 Even if, at present, the global system is under 
attack  by  an  erratic  US  President,  the  longer  term  survival  of  the  open  and 
multilateral global trading system will depend on different views of the relative 
roles of the government and markets in what are expected to be the two largest 
economies  by  2035  (India  and  China).  On  this  front  there  has  been  little 
convergence. 
As  for  intra-EU  dynamics,  our  research  shows  that,  over  the  last  two 
decades, inequalities have risen in some member states while falling in others, 
and that there has been considerable east-west convergence in the EU, but not 
north-south within the eurozone.5 However, problems in the future might not 
be along these known fault lines, but between countries able to benefit from new 
technologies  because of strong  domestic  governance  (most  importantly  high-
quality education) and those where knowledge accumulation and generation is 
weak. 
Underlying the ‘middling’ growth performance of the European economy 
is  the  fact  that  the  ongoing  technological  revolution  is  happening  elsewhere. 
European  industry  has  been  able  to  use  new  technologies  to  enhance 
productivity,  but  the  leaders  in  most  technology  fields,  including  artificial 
intelligence and cyber security are found elsewhere. 
                                                        
3  “Shared  Vision,  Common  Action:  A  Stronger  Europe.  A  Global  Strategy  for  the  European 
Union’s Foreign and Security Policy”, presented to the European Council on 28 June 2016, at 7. 
4 These trends have accentuated since. See Gros, 2018: “A further implication of this shrinking 
relative weight of the European economy is that for most member states the internal market 
might become less important than the global market, thus strengthening centrifugal forces 
(‘no Brexit without China’).” 
5 Ibid. 

 
4 | LAST CHANCE SALOON? 
Reflection period 
Following  the  seismic  shock  of  the  June  2016  Brexit  referendum  to  the  EU 
system,  the  European  Council  introduced  an  emergency  plan:  the  Bratislava 
process, giving policy priority to the fields of migration, security and economy.
Shortly after the celebrations to mark 60 years since the signing of the Treaty of 
Rome, the European Commission made its own contribution to this debate with 
the March 2017 “White Paper on the Future of Europe: Reflections and scenarios 
 
for the EU27 by 2025”, outlining five possible governance modes:6 
1.  to maintain the status quo; 
2.  to reduce European cooperation to the single market; 
3.  to integrate in a differentiated manner; 
4.  to intensify European action in fewer policy fields; and 
5.  to integrate more across all policy fields. 
Despite  criticism  that  the  Commission  did  not  draw  any  definitive 
conclusions  but  merely  outlined  the  respective  consequences,  risks  and 
opportunities  of  all  the scenarios  it  presented, the White Paper  went  beyond 
short-term  policy  priority  settings  and  was  in  fact  a  strategic  move:  the 
Commission  refrained  from  presenting  a  blueprint  (as  it  did  in  the  Five 
President’s report, for instance), but instead chose to ignite a public debate and 
put the onus of decision onto the member states. 
The Commission followed through with the production of a series of so-
called  reflection  papers,  addressing  five  different  topics,  each  under  the 
leadership of two Vice-Presidents and/or Commissioners: the social dimension 
of 
Europe 
(Dombrovskis/Thyssen); 
harnessing 
globalisation 
(Timmermans/Katainen);  deepening  of  Economic  and  Monetary  Union 
(Dombrovskis/Moscovici); 
the 
future 
of 
European 
defence 
(Katainen/Mogherini); and the future of EU finances (Oettinger/Creţu). These 
papers each presented the status quo and challenges ahead for the respective 
policy fields. In a way, the chosen topics  served as an update of the political 
priorities that were set three years earlier. After initially pursuing “a reasonable 
and balanced free trade agreement with the US”, the Commission had no choice 
but to recalibrate its focus on ‘harnessing globalisation’ and to take the internal 
as well as the external dimension into account. Whereas EMU continued to be 
high on the Commission’s agenda as a political priority, the social pillar and 
defence  cooperation  constituted  emerging  policy  fields.  Cooperation  in  the 
social  sphere  still  meets with  some  resistance,  whilst  defence  integration  has 
evolved in the last two years in a way that only few expected at the beginning 
                                                        
6 COM(2017)2025 of 1 March 2017. 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 5 
of  the  Commission’s  mandate  (Solana,  2015).  Lastly,  the  focus  on  the  EU’s 
finances was a natural one, given the budgetary situation after Brexit and the 
pending negotiations over the next Multiannual Financial Framework. 
 
Marking  the  end  of  the  Commission’s  own  reflection  period, President 
Juncker in his 2017 State of the Union speech added a sixth scenario to the list, 
one built on the respect and promotion of freedom, equality and the rule of law, 
the “three fundamentals, three unshakeable principles” which “must remain the 
foundations on which we build a more united, stronger and more democratic 
Union”.7 
The election of French President Emmanuel Macron and the continuation 
of  the  grand  coalition  under  German  Chancellor  Merkel  gave  the  EU  some 
breathing space from the onslaught of nativist parties. But hopes among euro-
enthusiasts of a new momentum to reconstruct the Union waned as the Franco-
German  engine  sputtered  and  the  right-wing  populist  wave  spread  and 
translated into the power of government in Austria and Italy. But even if the 
latter has deepened divisions between member states that either want to see a 
more intergovernmental or those that seek a more supranational EU, it has not 
led to the breakup of the Union.  
The leaders of the EU27 share a belief in the value added of cooperation 
within the Union. They remain united in their handling of the Brexit-file and in 
their  determination  to  debate  the  future  of  Europe  at  the  informal European 
Council summit in Sibiu on 9th May 2019. The outcomes of this debate will then 
feed into the European Parliament elections of 23-26 May and culminate in the 
June  European  Council,  which  is  expected  to  decide  on  the  next  European 
Commission President and his or her strategic agenda for the next legislature. 
This report 
Ahead of the 2019 institutional reconfiguration of the EU, it is a suitable moment 
for CEPS to take stock of the evolution of the European integration process and 
determine  which  priorities  ought  to  define  the  policy  agenda  of  the  next 
generation  of  EU  incumbents.  Whilst  acknowledging  that  the  entire  EU 
collective is concerned  – member  states  and  institutions  alike  –  this  report  is 
addressed to the one actor that has a more direct role in fleshing out the strategic 
agenda for Europe: the European Commission. The report will assess how the 
‘political Commission’ has fared and whether we might see the return of it in the 
second half of this year. After that, the deliverables of the Juncker Commission 
and the challenges and opportunities of the next Commission will be discussed 
in what CEPS considers to be the ten most important policy areas for the near 
                                                        
7 http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-17-3165_en.htm.  

6 | LAST CHANCE SALOON? 
future. As a sign of the times, security will be dealt with first. In closing, key 
policy priorities will be listed for the next European Commission. 
References 
Blockmans, S. and G. Faleg (2015), “More Union in European Defence”, Report 
of  the  CEPS  Task  Force on  European  Security  and Defence  Chaired  by 
Javier Solana. 
ESPAS  (2015),  “Global  Trends  to  2030:  Can  the  EU  meet  the  challenges 
ahead?”, 26 March. 
Gros, D. (2018), “Global Trends to 2035: Economy and Society”, EPRS Study, PE 
627.126, November. 
 

 
 
INSTITUTIONAL REBALANCING:  
THE ‘POLITICAL’ COMMISSION 

What is ‘political’? 
By labelling his Commission as ‘political’ President Juncker has created much 
confusion, inside and outside the institution. Absent a prevailing definition of 
what constitutes a ‘political’ entity, some features can be determined, such as 
that  it  is  ruled  by  political  bargaining  and  value-based  reasoning;  aims  to 
influence  the  substance  of  policy  outcomes  (Winzen,  2011,  39);  targets 
responsiveness or social justice (Gormley, 1986, 619); is based on open political 
debate  (Radaelli,  1999a,  37);  has  the  tendency  to  focus  on  ends  rather  than 
means; and is subject to the public (Bozeman and Pandey, 2003, 5). 
One  of  the  most  widely  used  definitions  is  the  ideal-type  approach  by 
Claudio  Radaelli,  who  defined  ‘Politics’  in  terms  of  reasoning  from  values, 
whereas  ‘technocracy’  describes  behaviour  based  upon  expertise  (Radaelli, 
1999a).  ‘Technical’  decision-making  is  said  not  to  be  influenced  by  personal 
interest  or  political  consideration  (Schudson,  2006,  492);  to  lie  outside  the 
scrutiny  of  voters  and  influence  of  pressure  groups  (Borrás,  Koutalakis  and 
Wendler, 2007, 586); to exclude the consensus of the citizens (Radaelli, 1999a, 
42); to rationalise the policy process along predictable lines (Radaelli, 1999a, 47) 
and to be concerned with efficiency and productivity, in a rigid process guided 
by rules.  
The concepts of the ‘political’ and a ‘democracy’ are by no means the same. 
However, they are heavily intertwined and mutually dependent on each other. 
In fact, there is broad academic agreement that the concept of expertise contrasts 
with the concept of democracy (Borrás, Koutalakis and Wendler, 2007; Fischer, 
1990;  Radaelli,  1999a).  The  underlying  logic  of  the  concept  of  democracy  is 
legitimate  consensus  and  participation,  whilst  technocracy  is  based  on  the 
notion of expertise as the basis of power and authority (Radaelli, 1999b, 758). 
Hence,  both  concepts  have  legitimising  powers,  but  follow  different  logics. 
“While  democracy  is  based  on  legitimate  consensus,  free  elections  and 
participation, technocracy recognises expertise as the sole basis of authority and 
power.”  (Radaelli,  1999b,  758).  Therefore,  technocratic  decision-making  is  “a 
| 7 

8 | INSTITUTIONAL REBALANCING: THE ‘POLITICAL’ COMMISSION 
deep-seated challenge to democracy and its political form of decision-making” 
(Fischer, 1990, 23–24) as decision-makers are non-elected actors, who cannot be 
held accountable by the public. 
The Commission: 
Evolution from a technocratic to a political institution? 

The Commission constitutes in many regards an administrative and executive 
body  sui  generis,  due  to  its  hybrid  nature  as  a  “politicised  bureaucracy” 
(Christiansen,  1997,  77).  The  Commission  is  and  always  has  been  a  hybrid 
creature, as it is functionally divided into political and administrative levels and 
was designed as a body with both an administrative and a political mission. Its 
mission  is  contradictory  in  a  sense,  seeing  that  its  main  activity  and  core 
responsibility,  i.e.  proposing  and  drafting  EU  legislation, is  a  highly  political 
task (Christiansen, 1997, 76) and that, at the same time, it represents a “rigid, 
rule-bound and hierarchical environment” (Wille, 2012, 386) – as the guardian 
of the treaties. 
Despite its dual nature, the European Commission was initially created 
according  to  a  technocratic  ideal.  Under  its  first  President,  Jean  Monnet,  the 
Commission  (then  the  High  Authority  of  the 
European  Coal  and  Steel  Community)  was 
Due to its hybrid nature 
designed  and  ruled  by  a  technocratic  elite, 
as a “politicised 
following the so-called ‘Monnet method’. For a long 
bureaucracy”, the 
time,  European  policies  were  shaped  within  the 
Commission is 
circles  of  (internal  and  external)  experts,  highly 
functionally divided 
skilled  and  dedicated  people  operating  inside  a 
into political and 
small,  non-hierarchical  structure  (Radaelli,  1999b, 
administrative levels. 
759). Next to expertise, qualities such as reliability, 
efficiency and coherence were aspects on which the 
EU’s  decision-making  was  based,  as  opposed  to  democratic  participation 
(Tsakatika, 2005, 198). In Monnet’s conception, a political Commission was seen 
as flawed because prone to actors who could undermine the legitimacy of the 
organisation  by  being  “short-sighted  and  self-seeking”  (Wille,  2012,  386). 
Therefore, the “EU founding fathers sought to insulate the Commission from 
politics” (Wille, 2010, 1112). The Commission was designed as an independent 
body, composed of people representing all the various political majorities in the 
member states. It was intentionally kept outside the daily electoral fray, which 
offered the opportunity to formulate long-term ideas in defending the common 
good.  It  was  intended  to  be  an  institution  which  was  not  politicised  in  the 
traditional sense of the term and therefore could be trusted to enforce the respect 
of the law. 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 9 
This  tradition  prevailed  for  a  long  time  and  was  not  perceived  as  a 
problem.  There  was  no  need  for  more  transparency  in  those  days  as  the 
European  Community  delivered  satisfying  policy  results,  which  led  to  a 
disinterested  agreement  and  ‘permissive  consensus’  among  the  general 
European public about what was happening at the EU level (Carrubba, 2001, 
141). The Union was perceived as quite successful for efficiently carrying out 
projects  such  as  the  creation  and  completion  of  the  single  market  and  the 
establishment of the single currency, and thereby established output legitimacy 
(Scharpf, 2002). This “problem-solving” form of legitimacy (Tsakatika, 2005, 203) 
for a long time compensated the inherent lack of input legitimacy (Wille, 2010, 
p. 1112). 
The Danish ‘no’ to the ratification of the Treaty of Maastricht marked a 
watershed moment in European integration history. For the first time, citizens’ 
scepticism  and  distrust  was  directed  against  an  “unaccountable  technocratic 
elite  in  the  Commission”  (Wille,  2012,  387),  giving  rise  to  the  notion  of  a 
democratic deficit. There were a number of reasons, but two in particular. First, 
since Maastricht integration went well beyond single market integration and the 
EU  was  no  longer  predominantly  involved  in  market  regulation,  but  also  in 
foreign affairs, justice, immigration and other policy fields, the demand for more 
democratic modes of accountability became more strident (Wille, 2010, 1112). 
Second, the collapse of the Santer Commission in 1999 damaged the standing of 
the institution and forced it into a “self-conscious period of soul-searching about 
what its future role in the institutional balance should be” (Cram, 2002, 310).  
The post-Maastricht era is characterised by increasingly louder demands 
for  elected  politicians  in  charge,  instead  of  technocrats  and  more  legitimacy 
through  input  (Wille,  2010,  4).  European  citizens  have  become  increasingly 
opposed  to  rules  shaped  by  technocrats  and  demanded  democratically 
legitimate decision-making processes and an accountable Commission (Wille, 
2012, 387).  
The EU responded in two ways. Firstly, the legislative competences of the 
European Parliament (EP), as a basis for democratic legitimacy, were gradually 
strengthened, resulting in significant influence over the policymaking process 
as the Parliament developed from a consultative assembly into a genuine co-
legislature with the Council (Neuhold, 2002, 1–2). As such the EU’s institutional 
balance was henceforth determined by a triangular relationship. 
Secondly, the ties between the Commission and the EP were tightened to 
ensure stronger democratic control over the executive and to provide it with 
legitimacy:  when  entering  office,  the  Parliament  approves  the  College  of 
Commissioners (Article 17(7) TEU); during the term the EP has the capacity to 
hold the Commission to account by parliamentary questions (oral, written and 
‘question time’) (Article 230 TFEU); furthermore, Commissioners are obliged to 

10 | INSTITUTIONAL REBALANCING: THE ‘POLITICAL’ COMMISSION 
report  regularly  to  the  EP  and  appear  before  committees.  Ultimately,  the 
Parliament  even  has  the  power  to  issue  a  no  confidence  vote  against  the 
Commission and thereby force it to step down collectively (Article 17 TEU and 
Article 234 TFEU). 
Consequently, the EP triggered a politicisation trend of the Commission 
by becoming its stronger counterpart and a “far more vociferous and demanding 
interlocutor” (Wille, 2012, 387). Hence, a process of politicisation was triggered 
in  the  post-Maastricht  era,  which  made  the  Commission  successively  more 
‘political’ by tying it closer to the EP with a view to giving it greater democratic 
legitimacy. The politicisation of the Commission can hence be seen as evolution 
triggered long before ‘team Juncker’ took office. 
That raises the question, what is new under President Juncker? And what 
did he mean when he labelled his Commission as “highly political”? 
Juncker’s ‘political’ Commission 
Juncker sought to distance himself from his immediate predecessor José Manuel 
Barroso,  who  was  generally  perceived  as  a  technocrat  who did  not move  far 
from  business  as  usual  (Peterson,  2017,  1),  and  as  being  very  deferential  to 
national  leaders  and  therefore  politically  weak 
Juncker’s proposition 
(Dinan,  2016,  103).  Despite  closer  bonds  to  the 
that ‘his’ Commission 
European Parliament,  the  output-focused Monnet 
was a “highly political” 
conception  of  legitimacy  was  still  very  much 
one can be seen as an 
present  and  the  Commission  stood  accused  of 
attempt to counter  
prioritising  efficiency  over  democracy  (Tsakatika, 
the negative perceptions 
2005, 214). As a non-elected institution, it remained 
of a distant and 
perceived  as  being  largely  obscure  and  non-
unaccountable 
transparent,  though  at  the  same  time  playing  a 
institution. 
crucial role in the policymaking of the Union.  
Juncker’s proposition that ‘his’ Commission was a “highly political” one 
(Juncker, 2014, 16) can be seen as an attempt to counter the negative perceptions 
of a distant and unaccountable institution. By opposing the technocratic concept 
of  policymaking,  Juncker  aimed  to  give  the  Commission  more  democratic 
legitimacy.  It  can  be  seen  as  yet  another  answer  to  the  post-Maastricht 
perception  of  both  the  technocratic  character  of  the  Commission  and 
equalisation  of  the  notions  of  ‘political’  and  ‘democratic’.  The  ‘political’ 
Commission continues to borrow legitimacy from the European Parliament. 
Apart  from  this  legitimacy  aspect,  there  are  two  crucial  organisational 
elements  that feed into  the  Commission’s own  narrative  about  it  being  more 
political: first, the prioritisation of policies and second the application of a top-
down  approach.  These  elements  are  implemented  and  realised  through  the 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 11 
Commissions’ new way of working that focused on ten priority policy fields in 
a restructured College. 
Policy prioritisation 
A political Commission 
does not act in a 
The  Commission  understands  ‘political’  as 
political vacuum: it is 
exercising  political  responsibility.  This  means 
sensitive to political 
refraining 
from 
blindly 
accepting 
and 
developments and 
implementing  the  instructions  of  other 
coordinates its actions 
institutions, but instead embedding all actions in 
accordingly. The much-
the  bigger  political  context.  A  political 
quoted slogan of ‘being 
Commission does not act in a political vacuum: it 
big on big things, small 
is  sensitive  to  political  developments  and 
on small things’ 
coordinates  its  actions  accordingly.  The  much-
captures this mind-set. 
quoted slogan of ‘being big on big things, small 
on small things’ captures this mind-set. By deciding on what is ‘big’ and what is 
‘small’, the Commission defines ‘political’ as the prioritisation of policy fields in 
which action is most needed. 
To anchor this mind-set, Juncker set out ten political guidelines, a political 
agenda that aims to limit all Commission actions to predefined policy fields. By 
concentrating on the most pressing issues, the Commission highlighted its own 
agenda-setting role and a new-found resolve to be less hyper-active.  
Top-down approach 
A second element of the Commission’s own understanding of ‘political’ is a top-
down approach. The rationale behind this is to give decision-making authority 
to  politicians,  not  officials.  Important  decisions,  as  well  as  impetus  for  the 
Commission’s  legal  proposals,  shall  come  from  democratically  elected  office 
holders.  
 Juncker substantially revised the structure 
A second element of the 
of the College of Commissioners in a more team-
Commission’s own 
orientated  way,  grouping  related  portfolios  and 
understanding of 
upgrading the hitherto honorary role of the Vice-
‘political’ is a 
Presidents, entitling them to coordinate and steer 
top-down approach.  
the  work  of  Commissioners  in  so-called  project 
Juncker substantially 
teams.  The  project  teams  operate  as  pre-
revised the structure 
coordination 
bodies, 
where 
several 
in a more team-
Commissioners come together to discuss dossiers 
orientated way. 
from different policy angles. 
The project team approach and the ‘gatekeeper’ role of the Vice-Presidents 
were  supposed  to  streamline  all  European  Commission  actions;  to  foster 

12 | INSTITUTIONAL REBALANCING: THE ‘POLITICAL’ COMMISSION 
teamwork  among  Commissioners  and  their  cabinets.  In  this  way,  the 
Commission attempts to give political impetus to its actions and considers the 
political  appropriateness  of  any  particular  action.  The  new  way  of  working 
facilitates  involvement  at  the  political  level  from  the  very  early  stages  of  the 
policymaking process, in contrast to the traditionally strong agenda-setting role 
of the Directorates-General (Hartlapp, Metz and Rauh, 2013). The Commission 
defines  the  administrative  level  as  subordinate  to  the  political.  Hence,  a 
‘political’ Commission under Juncker stands for policy prioritisation as well as 
for  a  top-down  rather  than  bottom-up  approach,  entailing  greater  political 
control over administrative actions (Russack, 2017). 
Institutional rebalancing 
Not only the Commission’s inner organisation should be in focus in this context; 
its relationship with the other institutions is also crucial. Particularly interesting 
are its relations with the EP and the European Council. 
Relations with the European Parliament  
As  the  principal  executive  body  of  the  EU,  the  Commission  is  politically 
dependent on and accountable to the EP. Building on a long evolution of closer 
ties to the European Parliament, the lead candidate procedure that was followed 
to  designate  Jean-Claude  Juncker  as  President  moved  the  Commission  ever 
closer to the EP. The Treaty provides that the EP not only approves the whole 
College after extensive hearings of each individual Commissioner; it also elects 
the President of the Commission (Article 17(7) TEU). Derived from that treaty 
provision,  the  so-called  ‘Spitzenkandidaten’  procedure  (whereby  the  EP’s 
political  groups  nominate  lead  candidates  for  the  Commission  presidency) 
introduced an electoral logic similar to what is customary in many European 
democracies,  in which  elections lead  to  a  parliament  and  the  majority  in  the 
parliament determines the nature of the executive. Throughout this process, the 
EP lends the Commission President democratic legitimacy, in addition to the 
indirect  line  running  through  the  appointment  procedure  of  the  European 
Council. 
At  the  beginning  of  his  mandate,  Juncker  spoke  about  the  “special 
partnership” with the EP and expressed his intention to fill this with “new life” 
(Juncker, 2014, 12). Also in his annual State of the Union (perceived by MEPs as 
being  generally  more  enthusiastic  than  Barroso’s  speeches),  Juncker  was 
“gushing his praise for the Parliament and especially for its President” (Dinan, 
2016, 103). The Spitzenkandidaten process is said to make the Commission more 
compliant  with  the  European  Parliament  and  more  sensitive  to  its  interests 
(Dinan, 2016, 111), especially under the previous EP President. It does not lead 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 13 
automatically  to  a  political  Commission,  but  it  is  a  crucial  element  of  it  and 
generated closer institutional bonds. 
Relations with the European Council 
The ‘political’ notion also has an effect on relations between the Commission and 
the European Council. In recent years, one can observe the rise of the European 
Council. In formal legal terms, the European Council was ‘institutionalised’ by 
the Treaty of Lisbon and endowed with a full-time President who is not allowed 
to  hold  any  other  office.  Despite  being  located  outside  the  formal  legislative 
decision-making triangle, the European Council gained political stature in the 
past decade as heads of state or government tried to manage the multiple crises 
confronting  the  Union  (starting  with  the  sovereign  debt  crisis;  a  flare-up  of 
armed  conflicts  in  the  outer  periphery;  the  migration  crisis;  Brexit  and  the 
perennial future of Europe debate).  
As a corollary, the Commission – the EU’s traditional agenda-setter and 
initiator – has generally been perceived to have lost power. This has led to a 
school  of  thought:  new  intergovernmentalism,  which  finds  that  the  EU  has 
generally  followed  a  much  more  intergovernmental  than  supranational  logic 
towards deeper integration and advocates that the rise of the European Council 
is  an  answer  to  the  paradox  that  member  states  are  willing  to  deepen  EU 
interaction,  so  as  to  expand  policy  scope,  but  not  to  transfer  sovereignty  to 
supranational institutions (Bickerton, Hodson and Puetter, 2015). 
Arguably,  the  Commission  is  threatened  in  its  key  responsibility  of 
agenda-setting, where the European Council now appears as a competitor. Yet, 
one  needs  to make  a  make distinction  between formal  and  informal  agenda-
setting.  Formal  agenda-setting,  through  the  ordinary  legislative  procedure, 
prescribes a clear division of labour between the Commission as initiator, and 
the EP and Council as co-legislators. The European Council provides the Union 
with  “impetus”,  “general  political  directions”  and  “priorities”,  but  is  legally 
excluded  from  performing  any  legislative functions  (Article  15(1)  TEU).  That 
clearly  distinguishes  its  role  from  that  of  the  Commission,  which  retains  the 
formal monopoly over initiating law (Bocquillon and Dobbels, 2014, 20).  
Informally, however, the European Council frames the issues that will be 
legislated on. This is exemplified in the European Council conclusions, which 
contain quite precise mandates and instructions for policy actions for the other 
institutions.  As  such,  the  European  Council  delineates  –  or  even  curbs  –  the 
Commission’s  discretionary  powers,  reducing  its  right  of  initiative  into  an 
executive,  i.e.  technical  power.  It  has  led  some  scholars  to  describe  the 
Commission as some kind of secretariat of the European Council; a neutral agent 
with specialised knowledge and expertise (Bocquillon and Dobbels, 2014, 25); an 

14 | INSTITUTIONAL REBALANCING: THE ‘POLITICAL’ COMMISSION 
‘administrative  executive’ as  opposed  to  the European  Council as  a  ‘political 
executive’ (Dinan, 2017). 
As  the  European  Council  emerged  as  another  powerful  player  on  the 
crowded institutional scene of the EU, the Commission found itself locked into 
some kind of “competitive cooperation” (Bocquillon and Dobbels, 2014). Two 
reactions  of  the  current  Commission  are  noticeable.  First,  Juncker  appeared 
skilful in influencing the debate within the European Council, of which he is a 
member (Article 15(2) TEU). He seems better equipped than his predecessor, as 
Barroso  is said  to have  gauged  “what  the  political  traffic will  bear”  whereas 
Juncker aimed to be “more connected to the political process”. In that, Juncker’s 
experience “far outstripped that of Barroso” (Peterson, 2016, 16). The fact that 
both the European Council’s strategic agenda8 and the Juncker Commission’s 
political  guidelines  (both  authored  in  2014)  focus  on  very  similar  policy 
priorities, feeds into that argument.  
Second, Juncker used the notion of the ‘political’ Commission to be bolder 
and  more  forward  leaning.  Vis-à-vis  the  European  Council,  the  political 
Commission appears as a stronger (informal) co-agenda setter, compared to a 
more  technocratic  Commission.  In  Juncker’s  own  words:  “The  European 
Council proposes the President of the Commission. That does not mean he is its 
secretariat.  The  Commission  is  not  a  technical  committee  made  up  of  civil 
servants who implement the instructions of another institution” (Juncker, 2014, 
16).  Hence,  while strategically  preparing  the  ground  of  his initiatives  behind 
closed doors within the European Council, Juncker at the same time sought to 
give the Commission the image of a strong and independent institutional player. 
In many respects, the Juncker Commission has been perceived as being 
more ambitious than its predecessor (Peterson, 2017, 15), as shown, for instance, 
in the case of the proposed quotas on migrant relocation, the idea of the need to 
create a joint EU army or the proposal to introduce 
QMV  in  the  area  of  taxation.  Juncker  was  also 
In many respects, the 
ambitious in proposing the creation of a common 
Juncker Commission 
‘European Minister  for  Economy  and  Finance’,  in 
has been perceived as 
charge  of  promoting  and  supporting  structural 
being more ambitious 
reforms in member states, and coordinating all EU 
than its predecessor. 
financial  instruments  that  can  be  deployed  if  a 
member  state  is  in  a  recession  or  hit  by  a  crisis. 
However, all these proposals were met with hostility from part of the European 
Parliament, as well as from many national politicians, in the latter case because 
they  were  concerned  by  the  tendency  to  replace  democratic  processes  with 
                                                        
8 https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/143477.pdf 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 15 
technocratic structures such as the Troika (during the Greek crisis) and fiscal 
boards. 
Inter-institutional  collaboration  is  crucial.  A  ‘political’  Commission 
should  therefore  also  be  measured  by  how  successfully  it  guides  proposals 
through  the whole  decision-making  procedure  and  negotiates  with  the  other 
law-making institutions. 
Better law-making 
According  to  monitoring  work  done  by  the  European  Parliament,9  by  1 
December  2018,  the  Commission  had  submitted  almost  all  of  its  announced 
proposals (94%, i.e. 519 of 551 proposals), but only about 50% had been adopted. 
The other half is either ‘proceeding normally’ (36%), ‘close to adoption’ (5%); or 
‘proceeding slowly or blocked’ (9%). Even if most of those yet to be adopted files 
are categorised as ‘proceeding normally’, it seems unlikely that a majority of 
those 200 proposals can be adopted by April 2019, when the EP plenary meets 
for  the  last  time  in  its  current  composition. 
Unfortunately,  there  is  no  means  of  direct 
By 1 December 2018,  
comparison  to  previous  Commissions,  as  this  is 
the Commission had 
the  first  time  the  EP  has  run  such  a  systematic 
submitted almost all of 
screening  of  the  Commission’s  achievements. 
its announced proposals 
Nevertheless,  it  indicates  a  considerable  gap 
(94%), but only about 
between what the Juncker Commission wanted to 
50% had been adopted. 
do and what it was able to agree on with the co-
legislators. As the sole holder of the right of initiative, a ‘political’ Commission 
cannot be too bold and progressive in its proposals – it must anticipate what will 
fly with the other institutions and be able to organise majorities. That raises the 
(so  far unanswered) question:  to  what  extent  does the  preparation  of  realistic 
proposals fall under its political responsibility (a crucial element of a ‘political’ 
Commission, as the institution itself understands it)? 
Comparing 2014 ambitions with results and realities in 2019, one could 
say  that  the  Commission  outputs  were  according  to  its  White  Paper’s 
(COM(2017)2025)  relatively  unambitious  scenario  No.  4  (“doing  less  more 
efficiently”), developed by First Vice-President Frans Timmermans under the 
‘Better Regulation’ agenda. 
The attempt by the European Commission to strengthen evidence-based 
policymaking  throughout  the  ordinary  legislative  procedure,  outlined  in  the 
proposed Interinstitutional Agreement on Better Law-making presented in May 
2015, was coldly received by the other EU institutions, and the final version of 
                                                        
9 http://www.europarl.europa.eu/legislative-train 

16 | INSTITUTIONAL REBALANCING: THE ‘POLITICAL’ COMMISSION 
the  Interinstitutional  Agreement  (dated  May  2016)  did  not  lead  to  major 
innovations  in  the  coordination  of  policymaking  among  the  three  major 
institutions.10  
In his 2017 State of the Union address, Juncker announced the creation of 
a  Subsidiarity  and  Proportionality  Task  Force  with  the  mandate  of  taking  a 
critical look at all policy areas to make sure that the institutions are only acting 
where  the  EU  adds  value.  However,  the  Task  Force  remained  bereft  of 
participation  by  the  European  Parliament,  which  did  not  appoint  any  of  its 
Members to contribute to the process, as was originally foreseen. Published in 
the midst of summer of 2018, the final report of the Task Force did not identify 
any area in which competences ought to be re-attributed in toto to the national 
level,  but  it  did  open  the  door  to  possible  re-modulations  of  the  mix  of 
competences between the EU and the national, regional, and local levels, and a 
greater involvement of the latter in the overall policy design, implementation 
and evaluation phases of EU policy. 
Recent  events  have  marked  a  growing  discontent  towards  attempts  to 
achieve  stronger  coordination  in  migration  policy,  with  the  Visegrád  group 
firmly  blocking  reform  of  the  Dublin  IV  Regulation,  a  group  of  southern 
European  countries  taking  paradoxically  similar  stances;  and  even  Italy 
(illegally and unsuccessfully) threatening to withdraw or reduce its contribution 
to the EU budget if other member states did not agree to receive what Rome 
considered to be a fair quota of migrants. 
This ongoing turf war did not only lead to a stalemate. It also led to new 
trends in EU policymaking. Some of these actions bring regulatory and policy 
competences ‘up’ the multi-level governance structure of the Union (i.e. towards 
EU institutions); others aim at pushing them ‘down’ (i.e. towards member states 
and  national  authorities);  and  most  of  them  go  ‘sideways’  in  all  kinds  of 
directions, through the adoption of new forms of collaborative policymaking, 
de-ossified processes, and more stringent forms of regulation (Renda, 2019). 
Will the next Commission be ‘political’? 
The concept of a ‘political’ Commission is not new but a gradual development 
since the post-Maastricht era. The Juncker Commission, however, went one step 
further in trying to shape a more distinct agenda  of its own and in having a 
stronger focus on political leadership internally. Certainly, one can argue that 
the  Commission  has  always  had  its  own  agenda.  Indeed,  Juncker  did  not 
                                                        
10  Interinstitutional  Agreement  between  the  European  Parliament,  the  Council  of  the 
European Union and the European Commission on Better Law-Making, OJ L 123, 12.5.2016, 
p. 1–14. 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 17 
reinvent the wheel. He did, however, put strong emphasis on the institutional 
independence  of  the  Commission  and  he  added  substance  to  the  ‘political’ 
mind-set through the implementation of internal organisational principles. 
Throughout  President  Juncker’s  mandate,  the  concept  of  the  ‘political’ 
Commission  has  also  received  critical  feedback.  Observers  levelled  the 
accusation that being ‘political’ leads to disorder through a lack of application 
of the rules. Also, there are claims that the Commission moved too close to party 
politics. Indeed, the strong institutional bonds between the European Parliament 
and  the  European  Commission  entail  a  certain  ‘politicisation’  of  the  process, 
which means that the appointment of the Commission President does become a 
partisan matter (note the conceptual difference from being ‘political’). Making 
this  position an instrument  of  party  politics  might  be  dangerous,  as  it  might 
erode  the  independence  of  the  role  as  guardian  of  the  treaties  in  which  the 
Commission is supposed to serve the general interest. Favourable treatment of 
individual  member  states  has  in  the  past  fuelled  this  argument,  for  instance 
regarding the assessment of national budgets under the Stability and Growth 
Pact, which was treated less mechanically and more flexibly by this ‘political’ 
Commission. 
Whether one wishes the next Commission to continue to go down the path 
of being ‘political’ depends on one’s understanding of the concept of European 
democracy. There are two diametrically opposed visions of EU democracy that 
are inevitably linked to the concept of a ‘political’ 
Commission. First, a federal idea that leads to a 
Whether one wishes the 
politicised  establishment  of  parliamentary 
next Commission 
government. Here, the European Parliament has 
to continue to go down 
a democratic mandate from citizens to decide on 
the path of being 
a  politicised  European  government.  Second,  an 
‘political’ depends on 
intergovernmental  vision,  where  national 
one’s understanding  
governments  retain  the  power  to  decide  on  the 
of the concept of 
top  post  for  the  largely  technocratic  executive 
European democracy. 
(Hobolt,  2014,  1533).  The  inter-institutional 
dynamics  of  the  European  Union  and  the  power  struggle  between  the 
Commission  and  the  European  Council  fuels  the  tension  between  these  two 
different  visions  of  democracy  for  the  EU.  The  Spitzenkandidaten  system 
epitomises this tension. 
We find proponents of both visions of EU democracy. Yet, as a matter of 
fact,  these  are  times  of  growing  importance  of  intergovernmental  decision-
making and the (European) Council as a central decision-maker. Arguably, this 
is not fertile ground for the concept of a ‘political’ Commission and the federal 
vision of EU democracy that it carries. 

18 | INSTITUTIONAL REBALANCING: THE ‘POLITICAL’ COMMISSION 
References  
Bickerton,  C.J.,  D.  Hodson  and  U.  Puetter  (2015),  “The  New 
Intergovernmentalism: European Integration in the Post-Maastricht Era”, 
Journal of Common Market Studies, Vol. 53, No. 4, 703–722. 
Bocquillon,  P.  and  M.  Dobbels  (2014),  “An  elephant  on  the  13th  floor  of  the 
Berlaymont? European Council and Commission relations in legislative 
agenda setting”, Journal of European Public Policy, Vol. 21, No. 1, 20–38. 
Borrás, S., C. Koutalakis and F. Wendler (2007), “European Agencies and Input 
Legitimacy: EFSA, EMeA and EPO in the Post‐Delegation Phase”, Journal 
of  European  Integration
,  Vol.  29,  No.  5  (https://www.tandfonline.com/ 
doi/abs/10.1080/07036330701694899). 
Bozeman, B. and S.K. Pandey (2003), “Technical versus political decisions”, via 
researchgate.net. 
Carrubba, C.J. (2001), “The Electoral Connection in European Union Politics”, 
The Journal of Politics, Vol. 63, No. 1, 141–158. 
Christiansen,  T.  (1997),  “Tensions  of  European  governance:  politicized 
bureaucracy and multiple accountability in the European Commission”, 
Journal of European Public Policy, Vol. 4, No. 1, 73–90. 
Cram, L. (2002), “Introduction to Special Issue on the Institutional Balance and 
the Future of EU Governance: The Future of the Union and the Trap of the 
‘Nirvana Fallacy’”, Governance, Vol. 15, No. 3, 309–324. 
Dinan, D. (2016), “Governance and Institutions: A More Political Commission”, 
JCMS: Journal of Common Market Studies, Vol. 54, 101–116. 
Dinan,  D.  (2017),  “Leadership  in  the  European  Council:  an  assessment  of 
Herman Van Rompuy’s presidency”, Journal of European Integration, Vol. 
39, No. 2, 157–173. 
Fischer, F. (1990), Technocracy and the politics of expertise, Newbury Park, Calif.: 
Sage Publications (https://trove.nla.gov.au/version/45226263). 
Gormley, W.T. (1986), “Regulatory Issue Networks in a Federal System”, Polity
Vol. 18, No. 4, 595–620. 
Hartlapp,  M.,  J.  Metz  and  C.  Rauh  (2013),  “Linking  Agenda  Setting  to 
Coordination  Structures:  Bureaucratic  Politics  inside  the  European 
Commission”, Journal of European Integration, Vol. 35, No. 4, 425–441. 
Hobolt, S.B. (2014), “A vote for the President? The role of Spitzenkandidaten in 
the 2014 European Parliament elections”, Journal of European Public Policy
Vol. 21, No. 10, 1528–1540. 
Juncker, J.-C. (2014), “A New Start for Europe: My Agenda for Jobs, Growth, 
Fairness  and  Democratic  Change”,  Political  Guidelines  for  the  Next 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 19 
European  Commission  and  Opening  Statement  in  the  European 
Parliament Plenary Session, 37. 
Neuhold, C. (2002), “The ‘Legislative Backbone’ keeping the Institution upright? 
The Role of European Parliament Committees in the EU Policy-Making 
Process”,  SSRN  Electronic  Journal  (http://www.ssrn.com/abstract= 
302785). 
Peterson,  J.  (2017),  “Juncker’s  political  European  Commission  and  an  EU  in 
crisis:  Juncker’s  political  European  Commission  and  an  EU  in  crisis”, 
Journal of Common Market Studies, Vol. 55, No. 2, 349–367. 
Radaelli,  C.M.  (1999a),  Technocracy  in  the European  Union,  London:  Routledge 
(https://www.taylorfrancis.com/books/e/9781317884361). 
Radaelli,  C.M.  (1999b),  “The  public  policy  of  the  European  Union:  whither 
politics of expertise?”, Journal of European Public Policy, Vol. 6, No. 5, 757–
774. 
Russack, S. (2017), “How is Juncker’s ‘last-chance Commission’ faring at mid-
term?”,  SIEPS  European  Policy  Analysis,  June  (https://www.ceps.eu/ 
publications/how-junckers-last-chance-commission-faring-mid-term). 
Scharpf, F.W. (2002), “The European Social Model”, Journal of Common Market 
Studies,  Vol.  40,  No.  4  (https://onlinelibrary.wiley.com/doi/abs/ 
10.1111/1468-5965.00392). 
Schudson, M. (2006), “The trouble with experts – and why democracies need 
them”, Theory and Society, Vol. 35, No. 5, 491–506. 
Tsakatika,  M.  (2005),  “Claims  to  Legitimacy:  The  European  Commission 
between Continuity and Change”, Journal of Common Market Studies, Vol. 
43, No. 1, 193–220. 
Wille A. (2010), “Political–Bureaucratic Accountability in the EU Commission: 
Modernising the Executive”, West European Politics, Vol. 33, No. 5, 1093–
1116. 
Wille, A. (2012), “The politicization of the EU Commission: democratic control 
and  the  dynamics  of  executive  selection”,  International  Review  of 
Administrative Sciences, Vol. 78, No. 3, 383–402. 
Winzen,  T.  (2011),  “Technical  or  Political?  An  Exploration  of  the  Work  of 
Officials in the Committees of the European Parliament”, The Journal of 
Legislative Studies, Vol. 17, No. 1, 27–44. 
 

 
 
A NEW START FOR EU JHA POLICIES? 
The Juncker Commission has been the ‘Commission of crisis’. The set of political 
guidelines outlined for the European Parliament in July 2014 have been subject 
to various (inter)national events framed as ‘crises’ that have sent political waves 
over the legitimacy and fundamentals of European integration on Justice and 
Home  Affairs  (JHA)  policies.  These  have  included  the  ‘European  Refugee 
Humanitarian crisis’ emerging in 2015, the derogation of the internal border-free 
Schengen area by a few member states, terrorist acts across several European 
cities  and  the  rise  of  the  radical  right  and  ‘Euroscepticism’  in  some  EU 
governments, with some backsliding in their rule of law systems. 
This chapter asks whether the Commission has delivered the ‘new start’ 
promised by Juncker for EU JHA policies. It does so in light of the performance 
of the Commission’s intra-institutional setting and the most relevant policy and 
legislative developments on JHA or the Area of Freedom, Security and Justice 
(AFSJ).11 
The Commission’s new structure: one hat too many? 
For the first time this Commission included a First Vice-President responsible 
for  Better  Regulation,  Inter-Institutional  Relations,  Rule  of  Law  and  the  EU 
Charter of Fundamental Rights, Frans Timmermans. He was entrusted with two 
main  roles:  first,  as  a  ‘watchdog’  upholding  the  EU  Charter  of  Fundamental 
Rights and the rule of law principles envisaged in the Treaties and monitoring 
Better Regulation guidelines, across all the Commission’s activities; and second, 
coordinating  the  work  of  the  three  JHA-related  Commissioners:  the 
Commissioner  for  Justice,  Consumers  and  Gender  Equality  (Věra  Jourová), 
Directorate General for Justice and Consumers (DG JUST); the Commissioner 
for  Migration,  Home  Affairs  and  Citizenship  Dimitris  Avramopoulos, 
Directorate  General  Migration  and  Home  Affairs  (DG  Home);  and  the 
Commissioner for the Security Union, Julian King, also at DG Home. 
                                                        
11 This chapter is based on the detailed examination provided in S. Carrera (2018), An Appraisal 
of the Commission of Crisis: Has the Juncker Commission Delivered a New Start for JHA Policies?

Brussels: CEPS. 
20 | 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 21 
The structuring of this Commission’s work on JHA into two DGs dealing 
with separately issues of ‘Justice’ and ‘Home Affairs’ has continued to prove a 
welcome division of responsibilities in comparison to its predecessor. However, 
the  exact  division  of  responsibilities  and  portfolios  among  all  relevant 
Commissioners has not been always clear or remained consistent. 
Since the emergence of the ‘European refugee humanitarian crisis’ in 2015, 
the  highest  political  instances  inside  the  Commission  took  over  most  of  the 
themes under the responsibility of each of the Commissioners for ‘Home Affairs 
and Migration’. This has meant the implementation of a ‘top-down approach’ in 
decision-shaping and making. The Commission President’s cabinet, and chiefly, 
First  Vice-President  Timmermans  and  the  Vice-President  of  the  Commission 
and High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy 
(HRVP),  Federica  Mogherini  (European  External  Action  Service,  EEAS)  have 
been in the driving seat in the Commission’s responses to the various ‘crises’. 
In practice this has meant that there has been not one, but many ‘Home 
Affairs’ Commissioners. The blurring of intra-institutional responsibilities and 
Commissioners/Vice-Presidents portfolios has generally played in favour of a 
home  affairs  and  security  approach  prevailing  among  all  relevant 
Commissioners  and  Vice-Presidents  in  areas  such  as  migration,  asylum  and 
judicial cooperation in criminal  matters.  This has  not  always  allowed  for  the 
prioritisation  and  development  of  other  equally  crucial  policy  approaches  in 
sectors  such  as  foreign  affairs,  development  cooperation,  humanitarian  aid, 
trade, justice, employment and social affairs. 
The ‘Commission of crisis’ has put too much focus on border controls and 
prevention of entry, returns and readmission in cooperation with third countries 
on migration, countering migrant smuggling, building third country capacity 
for interception at sea and safeguarding internal security in its overall policy 
agenda.  This  has  not  always  allowed  the  First  Vice-President  to  fulfil  his 
watchdog mandate rigorously in the setting and implementation of Commission 
policy priorities in view of their compatibility with and impact on the rule of law 
and fundamental rights, nor in respect of their added value, proportionality and 
necessity in view of EU Better Regulation guidelines. 
Legal and policy developments: promises made, promises kept? 
There are three main ‘policymaking logics’ at stake that summarise and describe 
the overall performance of the European Commission from mid-2014 to the end 
of  2018  in  relation  to  the  AFSJ:  Europeanisation;  intergovernmentalism, 
nationalism  and  rule  of  law  backsliding;  and  informalisation  and 
exceptionalism. 

22 | A NEW START FOR EU JHA POLICIES? 
Europeanisation 
‘Crises’ have served as catalysts for the adoption of previously controversial and 
already existing, as well as some new, EU policy, legislative and institutional 
ideas by the Juncker Commission. They have provided the ground for the re-
design or creation of new Community bodies and EU agencies responsible for 
coordinating  and  supporting  EU 
There are three main ‘policymaking 
member  states  and  with  increasing 
logics’ at stake that summarise and 
operational  tasks  in  JHA-related 
describe the overall performance of 
fields. 
the European Commission from mid-
The  proposed  and  adopted 
2014 to the end of 2018 in relation to 
reform  of  the  Frontex  Agency  into  a 
the AFSJ: Europeanisation; 
European  Border  and  Coast  Guard 
intergovernmentalism, nationalism 
(EBCG),  or  the  creation  –  through 
and rule of law backsliding; and 
enhanced cooperation – of a European 
informalisation and exceptionalism. 
Public  Prosecutor’s  Office  (EPPO),  a 
new mandate and a counter-terrorism 
centre at Europol, and an expanded role for the eu-LISA agency, constitute some 
cases in point. A key outstanding issue for these community bodies and agencies 
is that of accountability and judicial control, and effective access to justice and 
independent  complaint  mechanisms  when  their  activities  impact  on  the 
fundamental rights of individuals. 
The Commission has also actively contributed to the initiation and setting 
up of new EU harmonised legal standards. A key and most visible achievement 
of this Commission was the formal adoption and entry into force of the new EU 
data  protection  framework  including  the General Data  Protection  Regulation 
(GDPR), which is now a world-wide benchmark on privacy protection (see the 
chapter “Digital Economy, Industry and Innovation”). 
In  other  areas,  the  Commission  has  presented  some  security  or  law 
enforcement-related initiatives in the fight against crime and terrorism whose 
EU value added, necessity, proportionality and fundamental rights compliance 
– according to the EU Better Regulation Guidelines – have not been sufficiently 
proven and independently assessed. These have included policy initiatives such 
as the ‘interoperability’ of EU databases, and the related new role attributed to 
the European Agency for the Operational Management of large-scale IT Systems 
in  the  Area  of  Freedom,  Security  and  Justice  (eu-LISA),  as  well  as  the 
presentation  of  European  Production  and  Preservation  Orders  (EPO)  and  a 
proposal aimed at preventing the dissemination of terrorist content online. 
The area of asylum has been negatively affected by a home affairs and 
‘securitarian’ rationale. Some Commission proposals have aimed at reframing 
some  already  existing  EU  asylum  instruments  falling  under  the  Common 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 23 
European  Asylum  System  (CEAS)  as  migration  and  border  management 
instruments.  This  has  been  the  case  for  example  with  the  idea  to  oblige  all 
member states to use ‘safe third country’ notions that would require them to 
expel legitimate asylum seekers to countries outside the EU where actual safety 
is not always guaranteed. 
This  security  rationale  has  also  materialised  in  an  increasing  focus  on 
conditionality  in  exchange  of  resettlement,  or  the  increasing  penalisation  of 
asylum seekers who move to a second member state different from the one of 
first  irregular  entry  (so-called  ‘secondary  movements’),  irrespective  of  the 
possibility of having legitimate reasons to do so such as degrading or inhuman 
reception conditions. 
Informalisation  
The refugee humanitarian crisis in EU countries such as Greece and Italy showed 
the  limits  and  inherent  flaws  characterising  the  current  distribution  model 
envisaged in the 1990 EU Dublin system for assessing asylum applications, and 
on-the-ground weaknesses in reception conditions and judicial/administrative 
asylum structural capacities. 
As  an  ‘immediate  policy  response’ 
An emergency temporary 
in 2015, based on the European Agenda on 
relocation mechanism has been 
Migration,  the  Commission  proposed  an 
the object of legal challenges 
emergency 
temporary 
relocation 
and subject to serious 
mechanism establishing a distribution key 
implementation obstacles. 
model for relocating some asylum-seekers 
(only  those  belonging  to  one of  the  eligible nationalities, mainly  Syrians  and 
Iraqis) from Italy and Greece to other EU member states, which has been the 
object of legal challenges before the Luxembourg Court and subject to serious 
implementation obstacles by some member states. 
This came alongside a ‘hotspot’ approach to assist authorities in Italy and 
Greece  with  the  support  of  EU  agencies  like  Frontex,  the  European  Asylum 
Support Office (EASO), the EU Police Cooperation Agency (Europol) and the 
EU Judicial Cooperation Agency (Eurojust) in the registration of asylum seekers, 
the identification and fingerprinting of potential beneficiaries for the temporary 
relocation scheme and countering migrant smuggling. The ‘hotspot model’ has 
been subject to criticism because the hotspots were developed and implemented 
entirely  outside  any  EU  legal  framework,  including  EASO’s  involvement  in 
admissibility of asylum applications in Greece. They have raised concerns about 
their compatibility with fundamental rights challenges, specifically in relation to 
the  forced  fingerprinting  of  individuals,  quasi-detention  practices  and 
degrading  reception  conditions,  expedited  admissibility  interviews  and  their 
focus on ‘security’ instead of access to international protection. 

24 | A NEW START FOR EU JHA POLICIES? 
Another  example  of  informalisation  was  the  so-called  ‘EU-Turkey 
Statement’  adopted  in  March  2016.  Despite  being  politically  portrayed  as  an 
‘EU-product’, the Luxembourg Court confirmed that the Statement’s authorship 
belonged to the Heads of Government and State of EU member states, not to any 
EU actor whatsoever. When negotiating the deal with Turkish Government, EU 
member states made the strategic choice to avoid the EU Treaties and European 
law all together in an area of shared and exclusive EU competence. This meant 
that they side-lined the EU democratic rule of law guarantees envisaged in the 
Treaties, i.e. the role of the European Commission, democratic scrutiny by the 
European Parliament and judicial control by the Luxembourg Court, as well as 
domestic checks and balances. Here in addition, the fundamental rights impacts 
and violations during the implementation of the EU-Turkey Statement have been 
amply documented, yet any legal responsibilities for these remain to be determined. 
The Commission has also made ‘strategic use’ of EU policy instruments 
not constituting formal legal acts or international agreements envisaged in the 
EU Treaties, and falling outside the EU budget (‘emergency funding’). This is 
the  case  of  ‘readmission  arrangements’, 
The Commission has also made 
which  do  not  correspond  with  EU 
‘strategic use’ of EU policy 
Readmission  Agreements,  and  aim  at 
instruments not constituting 
cooperating  with  African  governments 
formal legal acts or international 
(e.g.  Niger,  Nigeria,  Senegal,  Mali  and 
agreements envisaged in the 
Ethiopia)  and  some  in  the  Middle  East 
EU Treaties, and falling outside 
(Afghanistan)  in  the  readmission  of 
the EU budget. 
irregular  third  country  nationals  and 
their 
own 
nationals. 
Their 
implementation has been tied to the use of extra-budget and emergency-led EU 
funding instruments, chiefly the so-called ‘EU Trust Funds’ (EUTF). 
The use of EUTF has also been involved in the implementation of EU anti-
human  smuggling  policies  in  Libya,  including  some  activities  of  the 
EUNAVFOR-MED Operation (Operation Sophia). Despite its lack of success in 
dismantling  the  ‘business  model’  of  smugglers  in  the  central  Mediterranean, 
Operation Sophia’s mandate has been extended on several occasions, to pursue 
activities such as those included in the scope of an EUTF project with Italy aimed 
at “strengthening the operational capacities of Libyan coast guards”. The risk 
here  is  in  indirectly  financing  trainings  and  ‘capacity  building’  resulting  in 
asylum seekers being increasingly prevented from leaving Libya and violating 
the non-refoulement principle in a country that remains in conflict. 
Intergovernmentalism and nationalism 
The  politics  of  crisis  have  also  come  with  very  high  costs  for  the  Juncker 
Commission.  In  the  name  of  the  refugee  crisis  and  its  exceptionality,  several 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 25 
member state governments and Ministries of Interior have started to act outside, 
or in direct contravention to, EU Treaty and existing legal frameworks and their 
commitments in the scope of key Union policies. They have also attempted to 
regain  lost  territory  and  ‘reverse  Europeanisation’  in  some  of  these  JHA 
domains. 
This has been the case of the Schengen Area. Since 2016, and giving the 
refugee crisis as justification, Austria, Germany, Denmark, Sweden and Norway 
introduced internal border controls and 
have  since  then  unlawfully  prolonged 
In the name of the refugee crisis 
them  beyond  the  foreseen  deadline. 
and its exceptionality, several 
Nationalism  has  also  prevailed  in 
member state governments and 
relation  to  EU  asylum  policy  and  the 
Ministries of Interior have 
Commission’s  proposed  reform  of  the 
started to act outside, or in direct 
EU  Dublin  Regulation,  which  is 
contravention to their 
currently  stalled  inside  the  Council. 
commitments. This has been the 
This  has  meant  that  other  asylum-
case of the Schengen Area. 
related  proposals  such  as  the 
transformation  of  the  European  Asylum  Support  Office  (EASO)  into  an  EU 
Asylum Agency are equally stalled. However, not enough attention has been 
paid to more rigorous enforcement of the implementation of already existing 
CEAS standards by all these same member states. 
The  area  of  legal  immigration  has  also  showed  persistent  nationalistic 
dynamics  preventing  further  Europeanisation.  Despite  Juncker’s  priority  to 
promote a new European policy on legal migration and revise the EU Blue Card 
scheme for attracting highly qualified third country workers, the Commission 
proposal to achieve that goal is currently frozen as it has met resistance from 
some EU member states inside the Council regarding the abolition of parallel 
national schemes for highly skilled foreign workers. 
A few member states, such Malta, Cyprus, Bulgaria and Austria, have also 
continued  to  unilaterally  implementing  investor  citizenship  and  golden  visa 
programmes which offer facilitated pathways for acquiring their nationality or 
legal entry/residency in their country to super rich foreign investors. Investor 
citizenship schemes sell actually European citizenship and free movement rights 
inside the Schengen area. 
Moreover, some golden visa regimes unlawfully sell permanent residency 
in the EU. A key challenge inherent to these schemes is that they sell citizenship, 
permanent residence and free movement in a manner which does not always 
comply with legal certainty (chiefly the effective residency requirement) as well 
as transparency and public accountability principles. They also raise profound 
risks of clientelism, money-laundering and tax evasion. 

26 | A NEW START FOR EU JHA POLICIES? 
This Commission has also faced a situation where some EU governments 
have actively engaged in the dismantling of domestic rule of law checks and 
balances and constitutional (separation of powers) guarantees. For the first time, 
the  Commission  has  made  use  of  the  EU 
For the first time, the 
Rule of Law Framework and the Article 7 
Commission has made use of 
TEU  procedure  against  Poland. However, 
the EU Rule of Law Framework 
use of both tools has revealed fundamental 
and the Article 7 TEU procedure 
procedural  barriers:  they  are  highly 
against Poland. 
politicised and dependent on member state 
governments,  they  do  not  ensure  equal 
treatment  among  all  EU  member  states,  with  little  potential  for  effectively 
preventing a risk or a threat to the rule of law from becoming systematic and 
thereby undermining the basis for mutual trust in the EU’s AFSJ. 
Priorities for the next Commission 
The  appointment  of  a  new  First  Vice-President  for  rule  of  law,  fundamental 
rights and better regulation was a welcome intra-institutional innovation in the 
Juncker Commission. The office has served to ‘show case’ rule of law challenges 
arising  in  several  member  states.  However,  a  ‘Commission  of  crisis’,  has 
translated into a blurring of roles and portfolios with too much emphasis on 
‘migration’ and ‘justice’ through a security, home affairs or policing approach
The next Commission intra-institutional structure should therefore give 
priority to the following: the role of Vice-President should not be that of ‘First 
Vice-President’, as it has exposed this role and made it vulnerable to high-level 
politics,  making  it  very  difficult  to  maintain  the  course  of  action  originally 
envisaged in the mandate. Conversely, having three different Commissioners 
responsible  for  ‘Justice’,  ‘Home  Affairs,  Migration  and  Citizenship’  and 
‘Security Union’ under the supervision of a Vice-President on Rule of Law, EU 
Charter  of  Fundamental  Rights  and  Better  Regulation  has  been  a  welcome 
development and should be maintained in the next Commission. 
However, the portfolios of each of the three Commissioners could be fine-
tuned and clarified as follows: first, one Commissioner for Justice, Fundamental 
Rights  and  Citizenship,  who  would  be  responsible  for  criminal  justice 
cooperation, European Citizenship and fundamental rights portfolios (Chapter 
4 TFEU, Arts. 82-86; Part II TFEU, Arts. 18-25); second, another Commissioner 
on Schengen, Migration and Asylum (Chapter 2 TFEU, Arts. 77-89); and third, a 
Commissioner  for  Security,  who  would  be  responsible  for  the  fight  against 
terrorism  and  criminality,  in  particular  ‘police  cooperation’,  i.e.  prevention, 
detection  and  investigation  of  crimes  (Chapter  5  TFEU,  Arts.  87-  89).  This 
division of responsibilities would avoid a mixing of Schengen, migration and 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 27 
asylum with crime and terrorism policies. Each of these Commissioners would 
ideally  have  their  own  DG;  otherwise,  at  a  minimum,  the  current  division 
between DG JUST and DG HOME should be continued. 
In terms of specific thematic areas, the next Commission should focus on 
the following priorities: 
Rule of Law 
A  first  priority  should  be  the  setting  up  of  a  new  EU  Periodic  Review  or 
Mechanism  on  Democracy,  Rule  of  Law  and  Fundamental  Rights  (DRF) 
covering  all  EU member  states.  The  EU 
Periodic  Review  would  be  based  on  a 
A first priority should be the 
regular and independent examination of 
setting up of a new EU Periodic 
all  relevant  existing  international  and 
Review or Mechanism on 
European  sources  of  evidence  on 
Democracy, Rule of Law and 
compliance  with  EU  Treaty  values 
Fundamental Rights covering 
(Carrera and Bard, 2018). This should go 
all EU member states. 
hand-in-hand  with  establishing  a  new 
‘EU Rule of Law Commission or Group’ composed of high-level experts and 
experienced practitioners that would have the competence to impartially assess 
the  qualitative  findings  by  thematic  area,  substantiating  the  existence  of  a 
systemic  risk,  threats  or  ‘generalised  deficiency’  of  the  rule  of law,  and  their 
wider  implications  for  EU-specific  policies  and  financial  instruments  in  the 
Union legal system (Bárd et al., 2016). 
The DRF would be part of a wider ‘EU Rule of Law Toolbox’ bringing the 
new mechanism together with all currently existing legal, policy and funding 
instruments monitoring and assessing member states’ compliance with Art. 2 
TEU  principles  and  the  EU  Charter  of  Fundamental  Rights.  The  proposed 
Regulation  on  the  protection  of  the  Union’s  budget  in  case  of  generalised 
deficiencies as regards the rule of law in the member states should be adopted, 
so as to ensure effective rule of law conditionality in EU funding. Special care 
should be paid here to ensure independent quality assessment of generalised 
rule of law deficiency – linked to EU Rule of Law Commission or Group, and 
direct EU funding to civil society organisations. 
The  next  Commission  should  additionally  implement  ‘rule  of  law 
infringement  procedures’,  presenting  both  an  accelerated/fast  track  and 
freezing  component,  which  would  bundle  cases  against  a  member  state 
presenting similar root rule of law causes. The evidence emerging from the DRF 
mechanism would be central in substantiating the existence of ‘systematic’ rule 
of law causes, which could be also directly brought by the DRF Commission or 
Group  before  the  Luxembourg  Court,  so  as  not  to  leave  all  the  discretion  in 
European Commission’s hands. 

28 | A NEW START FOR EU JHA POLICIES? 
A Migration and Asylum Union 
A  second  priority  should  be  adopting  and  implementing  a  ‘Migration  and 
Asylum Union’ based on more intra-EU institutional solidarity and supervision 
(Carrera and Lannoo, 2018). All EU member states should fully comply with 
their  current  legal  obligations  under  the  Schengen  regime  and  immediately 
suspend unlawful internal border controls.  
The  envisaged  proposal  for  a  new  mandate  of  EASO  and  its 
transformation into a fully operational EU Asylum Agency should also become 
a  key  priority.  The  new  Agency  should  be  entrusted  with  coordinating  and 
applying  a  new  model  for  distributing  responsibility  for  processing  asylum 
applications  and  supervising  member  states 
A second priority should be 
in  carrying  out  that  responsibility.  The 
adopting and implementing  
allocation  model  would  follow  the 
a ‘Migration and Asylum 
distribution  key  proposed  by  the  European 
Union’ based on more intra-
Parliament,  in  close  cooperation  with  the 
EU institutional solidarity 
UNHCR  and civil  society  organisations  and 
and supervision. 
under  a  clear  EU  legal  framework.  This 
should go hand-in-hand with a more robust 
legal  and  judicial  accountability  framework  ensuring  effective  remedies  for 
asylum  applicants  having  received  negative  asylum  decisions  by  the  new 
EASO+ Agency. 
The new proposal for revising the Frontex (European Border and Coast 
Guard) mandate presents further potential for institutional solidarity and the 
development of a ‘professional culture of border and coast guards’ across the 
EU. However, it also comes with important gaps and risks. The EBCG should 
develop  its  Search  and  Rescue  (SAR)  operational  functions  and  ensure  a 
Mediterranean-wide SAR operation (Carrera, Blockmans, Cassarino, Gros and 
Guild, 2017). 
This would mean that each person disembarking from a Frontex EBCG 
SAR  operation  would  be  taken  directly  into  the  scope  of  application  and 
mandate of the new EU Asylum Agency and a new distribution key model. The 
new  Frontex  should  also  go  hand-in-hand  with  establishing  an  independent 
complaints mechanism and an EU border monitor so as to further strengthen 
fundamental  rights  protection  in  all  its  activities  and  responsibilities.  The 
monitor, which could be part of the European Ombudsman’s office, would be 
responsible  for  evaluating  and  handling  cases  of  alleged  mistreatment  and 
fundamental rights violation in the context of border control and surveillance 
operations. 
The  EU  asylum  acquis  already  provides  a  robust  transnational  legal 
framework of Union standards implying clear obligations for all participating 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 29 
EU member states. The next Commission should invest renewed efforts – which 
should go hand-to-hand with increase EU financial support – in enforcing timely 
and correct implementation of these common standards by all EU member states 
and relevant national authorities. Asylum should be disentangled from security 
predicaments and migration management agendas. 
Moreover, the next Commission should make sure to complement the new 
mandate  of  the  EU  Asylum  Agency  with  a  new  systematic  monitoring  or 
evaluation  mechanism  in  the  area  of  asylum  in  light  of  Article  70  TFEU. 
Particular attention should be given to developing common EU legal standards 
on mutual recognition of positive asylum decisions taken by another member 
state and “establishing a single asylum decision process so as to guarantee equal 
treatment of asylum seekers throughout the EU”. 
The next Commission should give priority to developing a fair EU agenda 
facilitating legal channels for migration, and implementing the UN Global Compact 
on Migration. Such an agenda should be firmly rooted in existing international, 
regional  and  EU  human  rights  and  labour  standards  and  the  principles  laid 
down in EU Treaties. The adoption of an EU immigration code – incorporating 
all existing sectorial EU directives, and providing a uniform level of rights to 
third-country workers – would be a welcome step forward. 
The  Commission  should  set  up  a  permanent  scrutiny  mechanism, 
composed  of  independent  experts,  of  EU  member  states  investor  citizenship, 
discretionary  naturalisation  based  on  national  interest  and  golden  visa 
programmes.  A  key  focus  of  such  a  mechanism  would  be  to  ensure  legal 
certainty, transparency and legal and financial transparency and accountability 
of existing and future regimes. Infringement proceedings should be launched 
against those unlawfully selling EU citizenship 
and  long-term  residency  status.  It  should 
The EU should construct 
additionally revise the current EU visa waiver 
and progressively develop 
regime  to  include  a common  EU  approach  on 
a principled and trust-
humanitarian  visas  that  would  not  be 
based policy approach to 
dependent  on  third-country  cooperation  on 
countering terrorism. 
readmission. Furthermore, the current EU legal 
framework on migrant smuggling should be fully ‘Lisbonised’ and amended so 
as to ensure full compliance with international human rights standards and de-
criminalise  the  provision  of  humanitarian  assistance  to  asylum  seekers  and 
irregular immigrants by civil society, volunteers and citizens. 
A principled and trust-based Security Union 
Third, the EU should construct and progressively develop a principled and trust-
based 
policy approach to countering terrorism. This policy approach should start 
with an evaluation (fitness check) and regular reappraisal of the effectiveness, 

30 | A NEW START FOR EU JHA POLICIES? 
efficiency  and fundamental  rights  compliance  of  current  and  near  future  EU 
policies and their priorities, particularly those related to information exchange. 
The  fundamental  rights  impact  of  the  ‘interoperability’  proposals  – 
including privacy, non-discrimination and effective remedies and the feasibility 
in ensuring data quality – should be independently re-examined and thoroughly 
addressed (Carrera, Guild and Mitsilegas, 2017). The European Production and 
Preservation  Order  (EPO)  proposals  should  be  substantially  revised  and 
improved so as to: first, duly ensure that electronic data will always meet the 
standards  of  ‘evidence’  in  criminal  justice  procedures;  and  second,  ensure 
independent  judicial  scrutiny  and  effective  remedies  both  in  the  issuing  and 
executing EU member states. 
The EU should set up an EU-wide requests and complaints mechanism, 
independent  from  the  eu-LISA  agency,  allowing  for  data  subjects  to  request 
access, correct and delete data, as well as lodge complaints against data misuses 
in the scope of current and future EU databases. Specific attention should be 
given  to  strengthening  the  provision  of  information  to  data  subjects  and 
guaranteeing effective access to these complaints by affected EU citizens as well 
as third-country nationals and asylum seekers. 
A European agenda on criminal justice and fundamental rights 
Fourth, the next Commission should develop a European Agenda on Justice and 
give priority to effective implementation and evaluation of mutual recognition 
in criminal matters instruments, under Art. 70 
The next Commission should 
TFEU, such as the European Arrest Warrant. 
develop a European Agenda 
It  could  focus  on  ensuring  the  effective 
on Justice and give priority to 
domestic  transposition  and  use  of  the 
effective implementation and 
European Investigation Order (EIO) across all 
evaluation of mutual 
relevant member states. It is recommended to 
recognition in criminal 
let this EU mutual recognition tool grow first 
matters instruments. 
before  the  EPO  is  adopted.  This  priority 
should  go  hand-in-hand  with  greater  financial  investment  and  resources  for 
ensuring domestic transposition and use of EIOs in light of the needs of national 
judges, prosecutors and defence lawyers. 
This  should  also  be  accompanied  by  a  more  robust  EU  framework  on 
suspects’ rights in criminal proceedings, starting by filling up current gaps (e.g. 
pre-trial  detentions  or  witness  protections)  and  then  carrying  out  a  ‘Fitness 
Check’  on  the  entire  EU  acquis  on  suspects’  rights  in  EU  criminal  justice 
cooperation.  Any  expansion  of  EPPO  competences  should  be  coupled  with 
effective and supranational judicial scrutiny by the CJEU. The next Commission 
should  make  every  effort  to  ensure  that  the  EPPO  moves  from  ‘enhanced 
cooperation’ to a fully EU body with all relevant EU member states participating 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 31 
in its mandate and activities. Special attention should be also given to bring the 
EPPO under full judicial control by the Luxembourg Court and developing EU-
wide  standards  for  whistle-blower  protection  with  a  direct  complaint 
mechanism before the EPPO. 
The EU’s contribution to cross-border operational cooperation in the area 
of  cross-border  crime  fighting  hints  at  some  positive  transformative  effects. 
Experiences  like  those  of  the  Joint  Investigation  Teams  (JITs)  of  judicial 
authorities under the joint coordination of EU agencies Europol and Eurojust, 
call for careful examination and scrutiny, as they have the potential to play a key 
role  in  developing  mutual  trust  and  cooperation  among  law  enforcement 
authorities  of  EU  member  states.  JITs  should  facilitate  criminal  justice 
investigations rather than focusing on ‘intelligence’ gathering. 
A full implementation of the EU Charter of Fundamental Rights and the 
Union’s  accession  to  the  European  Convention  of  Human  Rights  (ECHR)  – 
following the call envisaged in Art.6.2 TEU – should be at the very top of the 
new  Commission’s  priorities.  EU  fundamental  rights  standards  should  be 
preserved,  promoted  and  rigorously  monitored  in  the  adoption  and 
implementation of every legal and policy instrument developing cooperation 
with third countries. Frameworks of cooperation on data transfers with non-EU 
countries  should  provide  an  equivalent  level  of  protection  and  be  fully 
compliant  with  Luxembourg  Court  benchmarks,  otherwise  they  should  be 
suspended. 
EU AFSJ cooperation: legitimation, credibility and trust 
The next  European  Commission  should  focus  on making  rigorous use of  the 
legal  acts  and  templates  of  European  cooperation  envisaged  in  the  Lisbon 
Treaty.  The  increasing  recourse  to  extra-Treaty 
and  extra-budget  instruments  during  the 
The new upcoming 
Juncker Commission has not well served its role 
period of inter-
as  ‘guardian  of  the  Treaties’.  It  has  also  posed 
institutional renewal 
profound  challenges  to  good  administration, 
should shift out of ‘crisis 
democratic accountability and judicial control of 
mode’ and return the 
the  policy  developments  in  areas  of  huge 
‘normal’ course of action 
in European integration 
importance  for  the  Union’s  legitimation.  EU 
to the basis of the 
policy  responses  need  to  move  from  a  home 
mandate and ordinary 
affairs-centric  focus  towards  a  ‘multi-sector 
procedures provided in 
policy approach’ to guarantee a balanced setting 
the EU Treaties. 
of priorities across all relevant policy sectors. 
The new upcoming period of inter-institutional renewal should shift out 
of ‘crisis mode’ and return the ‘normal’ course of action in European integration 
to the basis of the mandate and ordinary procedures provided in the EU Treaties. 

32 | A NEW START FOR EU JHA POLICIES? 
The next Commission should dedicate all its efforts to implementing its role as 
guardian  of  the  Treaties  effectively  and  designing  a  principled  and  trust-based 
justice, freedom and security agenda
 in its forthcoming policy guidebook. It is by 
unequivocally placing EU founding principles first – rule of law, fundamental 
rights  and  democracy  –  and  systematically  enforcing  and  delivering  them  in 
daily  practice,  that  the  legitimation,  credibility  and  social  trust  in  European 
integration may be guaranteed and maintained in the current and longer-term. 
 
Key priorities for the next Commission 
  Set  up  a  new  EU  Periodic  Review  on  Democracy,  Rule  of  Law, 
Fundamental Rights covering all member states, complemented by a new 
‘EU Rule of Law Commission’ 
  Adopt  and  implement  a  ‘Migration  Union’  based  on  more  intra-EU 
solidarity and supervision, including fully fledged operational EU Asylum 
Agency, European Border and Coast Guard 
  Construct  and  develop  a  principled  and  trust-based  policy  approach  to 
counter terrorism 
References 
Bárd, P. et al. (2016), “An EU Mechanism on Democracy, the Rule of Law and 
Fundamental Rights”, CEPS Paper in Liberty and Security in Europe No. 
91, April. 
Carrera, S. (2019), “An Appraisal of the European Commission of Crisis: Has the 
Juncker Commission Delivered a New Start for JHA Policies?”, Brussels: 
CEPS Paperback. 
Carrera,  S.  and  K.  Lannoo  (2018),  “We’re  in  this  Boat  Together:  Time  for  a 
Migration Union”, CEPS Policy Insights No. 2018/09, 22 June. 
Carrera,  S.,  E.  Guild  and  V.  Mitsilegas  (2017),  “Reflections  on  the  Terrorist 
Attacks  in  Barcelona:  Constructing  a  principled  and  trust-based  EU 
approach to countering terrorism”, CEPS Policy Insights No. 2017/32, 29 
August. 
Carrera,  S.,  S.  Blockmans,  J.-P.  Cassarino,  D.  Gros  and  E.  Guild  (2017),  “The 
European  Border  and  Coast  Guard:  Addressing  migration  and  asylum 
challenges in the Mediterranean?”, Report of the CEPS Task Force chaired 
by Enrico Letta, 1 February. 
 

 
 
NEIGHBOURHOOD, 
SECURITY AND DEFENCE POLICIES 

The blurred lines between internal and external policies 
If “all politics is local”,12 then EU foreign policy too should start at home. But 
given  the  hybrid  nature  of  the  EU  and  its  small  stature  in  an  increasingly 
mercurial world, its foreign policy has mainly been defined by external events. 
In recent years these include the multifaceted wars in the Middle East and North 
Africa (MENA), Russia’s war in Ukraine, the rise of China and the retreat of the 
United States from multilateralism, to name but a few. 
Unlike the US, the EU is directly exposed to a poor and unstable outer 
periphery. Internal and external security are communicating vessels. How the 
EU deals with its own neighbourhood defines not just the Union, but also the 
perception  that  Europe’s international  partners have  of  its  role on  the  global 
stage. 
Yet the Union’s timid response to the dramatic events of the so-called Arab 
Spring of 2011, the war in Syria, the implosion of Libya and the influx of refugees 
that  these  crises  propelled  into  Jordan,  Lebanon,  Turkey,  across  the 
Mediterranean into the Balkans and ultimately the EU have not just illustrated 
the limits of the European Neighbourhood Policy (ENP), they have also exposed 
the disjointed nature of EU external action writ large. This is particularly the case 
in the area of security, but also trade, aid, and representation in international 
(financial) institutions, among others. 
The general public has shown profound concern over the handling of the 
refugee and migrant crisis by EU institutions and member state governments 
alike. A spate of terrorist attacks in France, Belgium, Germany, the UK and Spain 
between  2015  and  2017  has  heightened  fears  among  citizens.  Some  of  these 
attacks  were  carried  out  by  so-called  foreign  fighters,  i.e.  nationals  of  EU 
member  states  who  travelled  to  Syria  and  Iraq  to  get  battle-hardened  at  the 
service of terror groups like ISIS. Anti-immigrant parties and movements have 
                                                        
12 T. O’Neill & G. Hymel (1994), All Politics Is Local: And Other Rules of the Game. Holbrook, 
Ma: Bob Adams Inc. 
| 33 

34 | NEIGHBOURHOOD, SECURITY AND DEFENCE POLICIES 
capitalised  on  citizens’  fears  to  make  a  connection  between  uncontrolled 
immigration and terror attacks in order to advance their nationalist and anti-EU 
agenda. 
If Eurosceptic and pro-EU parties agree on one thing, it is that the way to 
address citizens’ concerns is primarily by developing an agenda that restores a 
keener sense of internal and external security: l’Europe qui protège. This not only 
requires  a  proper  management  of  the  EU’s 
If Eurosceptic and pro-EU 
external  borders  to  allow  for  the  internal 
parties agree on one thing,  
border-free  area  to  function  properly  and 
it is that the way to address 
improved  cooperation  between  services  in 
citizens’ concerns is primarily 
fighting terrorism (see the chapter “A New 
by developing an agenda that 
Start  for  EU  JHA  Policies?”),  but  also  a 
restores a keener sense of 
genuine defence integration. 
internal and external security: 
It is against this background that the 
“l’Europe qui protège”. 
Juncker  Commission  set  as  one  of  its  ten 
policy priorities the goal that the EU should 
become ‘A Stronger Global Actor’. The subsequent work programme stressed, 
inter  alia,  the need  to  join up  all  instruments available  to  the  Union  and  the 
Commission’s intention to contribute to the process of strategic reflection that 
the European Council had called for. 
The inside looking out: policy coherence and strategic revision 
Cognisant of the double bind in which EU foreign policymaking usually finds 
itself, i.e. between the absence of unity among member states and the lack of 
coherence  in  inter-institutional  action,  the  Commission  put  emphasis  on 
strengthening  the  EU’s  early  warning  mechanisms  and  crisis  response  tools. 
Arguably,  these  are  areas  at  the outer  edges  of its competencies,  but  Juncker 
instructed  High  Representative  Federica  Mogherini  to  use  her  second  hat  as 
Vice-President of the Commission to the fullest to bridge the divides between 
the treaties (TEU for CFSP, TFEU for all other policy areas), instruments, budgets 
and across la rue de la Loi
Discontinued  under  President  Barroso,  Juncker  asked  Mogherini  to 
reactivate the Commissioners’ Group on External Action (CGEA). This decision 
represented  one  of  the  most  important  institutional  initiatives  in  EU  foreign 
policymaking since the merger of the position of the High Representative for 
CFSP (HR) with that of Vice-President of the Commission (VP) and the creation 
of the European External Action Service (EEAS). The CGEA has both injected 
much-needed political pragmatism into the way the Commission contributes to 
EU external action and has greatly facilitated inter-service cooperation within 
the Commission and with the EEAS. In the absence of a clearly stated vision of 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 35
   
her  own  role  as  HRVP,  an  analysis  of  Mogherini’s  joint  statements,  joint 
initiatives  and  visits  with  fellow  Commissioners  provides  evidence  that  the 
contours of her position’s political space have been determined by a pragmatic 
approach  aimed  at  strengthening  the  cohesiveness  of  this  multi-hatted  role 
(Blockmans & Russack, 2015). 
The same approach to more coherence in EU foreign policymaking was 
reflected in the Commission’s Work Programme for 2016, which – borrowing 
from the High Representative’s assessment of the EU’s strategic environment – 
stated:  
“In an increasingly connected, contested and complex world marked 
by dynamic changes, the coherence of the EU’s external action and our 
ability to use all available instruments in a joined up manner to achieve 
our  objectives  and  complement  our  internal  policies  are  ever  more 
important”.13 
The  overall  tone  of  the  2016  EU  Global  Strategy  (EUGS)  is  equally 
defensive in nature and puts the Union’s own security and that of its citizens 
front and centre. Building on notions developed in the 2015 review of the ENP, 
the  Global  Strategy  prioritises  ‘principled 
pragmatism’  in  an  ‘integrated  approach’  to 
The overall tone of the 
external  action:  i.e.  a  slightly  more  realist 
2016 EU Global Strategy 
approach to collective foreign policy than that of 
is defensive in nature and 
a  ‘normative  power’;  a  Union  that  no  longer 
puts the Union’s own 
wants  to  overstretch  itself  by  transforming  the 
security and that of its 
neighbourhood according to its own image but 
citizens front and centre. 
insists  on  the  ‘resilience’  of  governments  and 
societies  of  neighbouring  states,  i.e.  their  ability  to  absorb  endogenous  or 
exogenous shocks and bounce back to the status quo ante. In this sense, not only 
acute problems arising from conflicts, terrorism and radicalisation are labelled 
as the root causes of insecurity and threats, but also poverty, corruption and 
poor governance, which demand a long-term approach. 
Yet, as far as the Juncker Commission’s approach to the EU’s neighbours 
in the Western Balkans is concerned, the President shot himself in the foot by 
downgrading the enlargement portfolio to a region that has often been said to 
have produced more history than it can consume. 
                                                        
13 Commission Work Programme 2016, “No time for business as usual”, COM(2015) 610 final, 
27 October 2015. 

36 | NEIGHBOURHOOD, SECURITY AND DEFENCE POLICIES 
EU enlargement: the failure of strategic ambiguity 
Among his ten priorities Juncker declared that “the EU needs to take a break 
from enlargement so that we can consolidate what has been achieved among the 
28 (…); no further enlargement will take place over the next five years”.  
Playing  to  the  gallery  at  home,  the  Commission  President  stated  an 
obvious fact that is also recognised by the leaders in the region: none of countries 
would  be  ready  to  join  the  EU  before  2019.  But  this  did little  to  assuage  the 
negative signal that Juncker’s highly political statement sent to the region. And 
this at a time when the reform process was already veering off track in a number 
of the countries concerned; including in what Juncker, in a surprise reversal of 
his earlier stance, in his 2017 State of the Union called the ‘frontrunners’ in the 
process: Montenegro  and  Serbia,  which had  started  accession  negotiations in 
June 2012 and January 2014 respectively. 
The  downgrading  of  the  enlargement  portfolio  was  reflected  in  other 
ways  too:  the  new  Commissioner  appointed  for  this  area  was  given  the 
responsibilities  for  European  Neighbourhood  Policy  and  Enlargement 
Negotiations (NEAR), as had been the case with his predecessor, but which was 
contrary to the practice in place from the previous enlargement exercises, where 
the  Commissioner’s  portfolio  was  purely  on  enlargement  policy.  A  portfolio 
covering so many countries meant less Commission leadership and reduced EU 
visibility in the Western Balkans just when it was most needed (Fouéré, 2019). 
Conversely, the merger of files was welcomed in ENP countries, which received 
more attention from a designated Commissioner than from an over-stretched 
High Representative and even boosted hopes of Eastern Partnership states about 
their potential membership perspective. 
Whilst the European Council did pay attention to the Western Balkans, it 
did so purely in the context of security, counter terrorism and the need to stem 
the migration flows coming from Turkey across the Aegean Sea, and via Greece 
(see the chapter “A New Start for EU JHA Policies?”). Instead of maintaining 
focus on the fundamental reforms placed at the heart of the EU accession process 
back in 2011, the attention changed to one of securing EU borders and stability 
at  all  costs  in  the  Western  Balkan  region.  Having  “strong  and  stable 
governments” was foremost in the minds of the EU leaders at that time, with 
elected government officials from some EU member states openly supporting 
the  ruling  parties  even  when  ministers  and  officials  from  those same  parties 
were already under investigation for abuse of power and corruption, as was the 
case in Macedonia (Fouéré, 2017). Violations of the rule of law and deterioration 
in democratic standards were either ignored or brushed under the carpet. The 
exception to the rule was Albania, where the EU worked hand-in-glove with the 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 37 
US Embassy to push for the most sweeping of judicial reform processes in wider 
Europe. 
Caught  off  guard  by  the  President’s  volte-face  in  September  2017,  DG 
NEAR  tried  to  regain  momentum  of  the  process  with  a  new  Enlargement 
Strategy in February 2018, when it was clear for all to see how Russia, Turkey 
and some of the Gulf States had filled a vacuum left in a region where the EU 
held all the trump cards. Even if accession hopefuls like Bosnia-Herzegovina 
and  Kosovo  were  allowed  to  progress  on  the  formal  pre-accession  track,  the 
former having been endowed with candidate country status, the latter with a 
Stabilisation and Association Agreement, the key to unlocking these countries’ 
status issues lies not with the Commission or the EEAS but with Russia, the US 
and a handful of member states. These factors hamper the HRVP’s mediation 
process  to  normalise  relations  between  Pristina  and  Belgrade,  and  will 
complicate  any  future  attempt  at  revising  the  Dayton  Agreement  and  the 
Constitution of BiH embedded therein.  
Moving beyond the de facto regression resulting from a ‘you pretend to 
reform while we pretend to offer membership’ stance, the next Commission will 
have to reinvigorate its efforts to make good on the promise of Thessalonki in 
2003,  repeated  at  2018  EU-Western  Balkan 
Summit in Sofia, i.e. to integrate the countries 
The next Commission will 
of  southeast  Europe  into  the  EU.  The 
have to reinvigorate its 
Commission would be helped if the European 
efforts to make good on 
Council  of  June  2019  bites  the  bullet  and 
the promise to integrate 
decides  to  open  accession  talks  with  Albania 
the countries of southeast 
and Macedonia – provided that conditions set 
Europe into the EU. 
out a year earlier will have been fulfilled. For 
Macedonia,  this  required  a  resolution  to  the  decades-old  name  dispute  with 
Greece,  which  was  irreversibly  achieved  on  25  January  when  the  Greek 
Parliament  ratified  the  Prespa  Agreement  renaming  the  country  ‘North 
Macedonia’. Skopje and Tirana would do well to present other tangible results, 
including a track-record of implementation of rule of law reforms, to convince 
member states like France and the Netherlands that they are worthy of starting 
accession  negotiations.  For  their  part,  member  states  should  not  miss  the 
opportunity  to  reward  the  historic  display  of  EU-inspired  compromise  in  a 
European region prone to strategic competition.  
One  southeastern European country  with  which  the  EU needs  to come 
clean  is  Turkey.  By  constitutionalising  an  executive  presidential  system  that 
erases the separation of powers and frees President Erdoğan’s hands to deepen 
repression, Turkey will be in breach of the ‘political’ criteria for EU membership 
for  years,  if  not  decades,  to  come.  Rather  than  merely  suspending  accession 
negotiations in an attempt to keep up appearances – bureaucratic language that 

38 | NEIGHBOURHOOD, SECURITY AND DEFENCE POLICIES 
will be lost on Erdoğan as much as it will be on liberal Turks and European 
citizens – the EU should stand behind its core values and reset its relationship 
with Turkey on a more credible and strategic footing, while pressing the regime 
on respect for human rights and working with civil society to keep the flame of 
what  the  Juncker  Commission  used  to  call 
The EU should stand behind 
‘deep  democracy’  alive  (Blockmans  and 
its core values and reset its 
Yilmaz, 2017). 
relationship with Turkey  
Not  only  will  the  next  Commission 
on a more credible and 
President  have  to  provide  firmer  strategic 
strategic footing. 
direction  to  what  was  hitherto  called  “the 
most successful of EU foreign policies”, his or 
her administration will also have to ensure a strict and fair application of the 
pre-accession criteria. Be that as it may, the EU will most likely contract before 
it will expand. The next Commission will therefore have to deal with (Br)exit 
and entry issues. Yet, creating one DG for ‘Membership’ issues, as word on the 
Brussels grapevine has it, would give the wrong impression that more exits are 
expected, and that the EU is less interested in the strategically important Eastern 
neighbourhood (a signal that would be welcomed in Moscow) and the MENA 
region. 
Towards a new neighbourhood concept 
Drawing a clear line in the sand that membership is not on offer for countries 
belonging  to  the  Eastern  Partnership  (EaP),  the  Juncker  Commission 
nevertheless recognised the need “to step up close cooperation, association and 
partnership  to  further  strengthen  our  economic  and  political  ties”.  Georgia, 
Moldova  and  Ukraine,  in  particular,  have  much  in  common  with  the  pre-
accession  states  of  the  Western  Balkans:  geographic  proximity  to  the  EU, 
domestic political priority to become members of the EU, and similar struggles 
to improve their political and economic governance in line with EU standards 
and values (Emerson et al. 2018). The EU’s main differentiation between the two 
groups  is  over  the  ‘membership  perspective’,  which  has  been  offered  to  the 
Balkans but not to the East European neighbours. Beyond this formal political 
stance,  however,  the  EU  has  de  facto  been  extending  virtually  the  same 
comprehensive array of economic and political instruments to both groups by 
signing  (Stabilisation  and)  Association  Agreements  ((S)AAs),  including  Deep 
and Comprehensive FTAs with the three EaP states. Yet, when comparing the 
material substance of the SAAs and AAs (Blockmans, 2017) and the record of 
both groups in terms of the quality of their political and economic governance 
(Emerson and Noutcheva, 2018), one finds that the two groups are comparable 
at both levels. Most striking is that on most of the indicators the EaP frontrunner, 
Georgia,  even  ranks  slightly  ahead  of  the  Balkan  frontrunners.  The  actual 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 39 
policies of the EU towards the Balkans and DCFTA states have been evolving 
more than the outmoded rhetorical doctrines and now converge in content, but 
so far ‘under the radar’ of high politics. This convergence leads into a case for 
reconsidering  the  EU’s  present  political  doctrines  over  its  neighbourhood 
policies. 
The next Commission has the opportunity to give more strategic content 
and profile to neighbourhood relations. One idea would be to de-territorialise 
the  obsolete  ENP  and  consolidate  the  many  existing  instruments  into  an 
extended, more  standardised system  with  some  access  to  the  EU  institutions 
(Blockmans, 2017; Emerson, 2019). A new neighbourhood concept could connect 
with  the  current  renewal  of  interest  in  the  longstanding  debate  about 
differentiated  European  integration.  This  debate  could  focus  either  on 
developing a more restricted top-tier group, or 
on  a  wider  outer-level  group,  or  both.  Today 
The next Commission  
the  focus  is  mostly  on  the  top-tier  questions, 
has the opportunity to 
which are proving to be extremely difficult to 
give more strategic 
implement,  including  in  the  sectors  already 
content and profile to 
subject  to  selective membership  (in  particular 
neighbourhood relations. 
the  euro  and  Schengen).  The  question  of  an 
outer  tier  is  growing  in  pertinence,  not  only  for  EaP  countries,  but  also  for 
Turkey, Brexit Britain, the EEA states and Switzerland. There will be predictable 
resistance to a common institutionalisation, as various neighbouring states give 
priority  to  their  bilateral  relationships  with  the  EU  and  try  to  cut  their  own 
special  deals.  When  it  comes  down  to  practical  instruments  of  cooperation, 
however, these naturally become highly standardised. And the EU institutions 
are  wary  about  making  special  deals  with  one  state  that  will  be  used  as  a 
precedent in negotiations with others. So, for reasons of both administrative and 
legal  simplicity,  and  also  of  political  negotiation,  there  is  a  case  for 
rationalisation  and  some  kind  of  soft  institutionalisation,  with  degrees  of 
flexibility. The clinching argument is the current strategic context, with the EU 
and wider space of European values being under serious threat from within and 
outside.  The  EU  thus  needs  to  get  its  act  together  more  decisively  in  its 
neighbourhood (Emerson, 2019). 
This finding not only applies to states on the European continent, but also 
ENP countries in the MENA region (Moran, 2018; Van der Loo, 2016). Parts of 
the region are going through an extended period of war and upheaval marked 
by  state  failure,  sectarian  strife,  transnational  terrorism,  great  power 
interventions,  the  proliferation  and  use  of  weapons  of  mass  destruction 
(including chemical), massive loss of life and large-scale physical destruction. 
These developments are not just a threat to the entire region, but also to the rest 
of the world and to Europe in particular. The EU is strategically absent from 

40 | NEIGHBOURHOOD, SECURITY AND DEFENCE POLICIES 
much of the MENA region. It is further proof of the obsolescence of the ENP. 
The EU’s naval force ‘Operation Sophia’ off the coast of Libya and actions vis-à-
vis  Egypt  (i.e.  co-opting  authoritarian  regimes  in  preventing  people  from 
making the perilous journey across the Mediterranean in search of a better life) 
exemplify  the  ‘pragmatic’  rather  than  ‘principled’ approach  in  protecting  the 
Union’s own interests in relations with the neighbours, and their neighbours. 
Shedding almost every pretence at conducting Moralpolitik, the EU effectively 
tries to engage in Realpolitik, with the ENP being nothing more than CFSP in 
disguise. 
Pushed by the prospect of Brexit and stress-tested by a US President intent 
on  putting  America  first  and  retreating  from  multilateral  arrangements,  this 
raises  the  question  whether  the  hybrid  Union  of  member  states  and  EU 
institutions  has  what  it  takes  to  defend  its 
If Europe wants a voice in 
‘strategic 
autonomy’ 
in 

volatile 
addressing instability and the 
neighbourhood.  Above  and  beyond  the 
political problems that blight 
member states, the EU has so far really only 
its neighbourhood, it urgently 
mobilised one offensive asset: money, which 
needs to grant itself the means 
it can use as leverage to create the conditions 
to be a strategic player. 
for  post-war  reconstruction,  or squeeze  off 
with  targeted  sanctions.  In  the  diplomatic 
arena it was able to take some credit for mediating the Iran nuclear deal (JCPOA) 
but the US has since robbed the EU of that success. 
History  has  shown  that  rogue  leaders  only  understand  a  lang
  uage  of 
diplomacy backed by force.14 If Europe wants a voice in addressing instability 
and the political problems that blight its neighbourhood, it urgently needs to 
grant itself the means to be a strategic player.  
Defence integration 
Lack of political will and mutual trust among EU member states has long been 
an obstacle to cooperation in security and defence. In the years of austerity that 
followed the financial crisis, defence budgets all over Europe were slashed in an 
uncoordinated  manner,  hollowing  out  most  member  states’  armies. Facing  a 
fraught security climate in the Middle East and North Africa, the heads of state 
or government meeting at the December 2013 European Council decided to buck 
the trend. For the first time since the entry into force of the Lisbon Treaty in 2009, 
they held a thematic debate on defence in which they declared that “defence 
matters”. Tapping into the political momentum generated by Russia’s assault on 
Ukraine, the rise of hybrid warfare and cyber-attacks, terror attacks on European 
                                                        
14 See R. Holbrooke (1998), To End a War, New York: Random House, at 146. 
 

 
WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 41 
soil, security concerns over the refugee and migrant crisis, the prospect of Brexit, 
and the unpredictability of US foreign policy under President Donald Trump, 
the EU has made greater strides in defence integration in the last two years than 
in the 60 years before that.  
A  permanent  EU  military  headquarters  has  been  created  and  located 
within the European External Action Service in Brussels. The 22 member states 
that are also NATO allies pledged to increase defence spending to 2% of their 
GDP  and  to  earmark  20%  of  that  sum  for 
investment  in  defence  capabilities.  76 
The EU has made greater 
concrete  action  points  were  agreed  to 
strides in defence integration 
improve  the  coordination  and  cooperation 
in the last two years than in 
between the EU and NATO, both at the level 
the 60 years before that. 
of headquarters and in the field. A semester-
like Coordinated Annual Review on Defence (CARD) mechanism will monitor 
the  implementation  of  commitments  on  defence  spending  and  capability 
development of all EU member states. The ‘big bazooka’, proverbially speaking, 
is the creation of a European Defence Fund (EDF), with a proposed EUR 13bn 
for the next budget of the EU (2020-27) to stimulate the development of military 
capabilities and the deployment thereof.  
Crowning this flurry of administrative activity, the European Council in 
December  2017  formally  launched  an  “ambitious  and  inclusive”  Permanent 
Structured  Cooperation  (PESCO)  for  the  development  and  deployment  of 
defence capabilities.15 Those with (vested) interests ratcheted up the language in 
an  attempt  to  claim  ownership  of  the  “historic”  landmark  in  the  European 
integration  process  (dixit  HRVP  Mogherini).  President  Juncker  marked  the 
occasion by saying: “In June I said it was time to wake up the Sleeping Beauty 
of the Lisbon Treaty: permanent structured cooperation. Six months later, it is 
happening”.16  
                                                        
15  Denmark  (which  has  an  opt-out  from  CSDP),  Malta  (which  invoked  a  constitutional 
commitment to neutrality and non-alignment but kept the door open for future participation 
depending on the course of implementation) and the UK (which is leaving the EU) chose to 
stand aside. In an effort to maintain cooperation across the Channel and between those states 
sharing a strategic culture and a willingness to put skin in the game, France and the defence 
ministers  of  eight  other  member  states  signed  a  letter  of  intent  to  establish  a  European 
Intervention Initiative (EI2). 
16 European Commission, Press Release IP/17/5205, 11 Dec. 2017, which keenly points out 
that “President Juncker has been calling for a stronger Europe on security and defence since 
his election campaign . . in April 2014” and that “this same ambition was set out in his three-
point plan for foreign policy, which was incorporated in the Political Guidelines – the Juncker 
Commission’s political contract with the European Parliament and the European Council”. 

42 | NEIGHBOURHOOD, SECURITY AND DEFENCE POLICIES 
Leaving lofty rhetoric aside (see also Macron and Merkel’s confusing calls 
for  the  creation  of  a  European  army),  the  new  political  momentum  and  the 
definition of higher criteria should be welcomed for what they are: functional 
collaborative steps towards a ‘European Defence Union’, akin to the energy and 
digital unions. In light of the generally ad hoc nature of EU foreign policy, the 
Union’s efficiency as an international actor in security and defence matters is 
gradually  being  increased  in  function  of  the  objective  to  contribute  to  the 
maintenance of international peace and security (Blockmans, 2018). 
In  2019  –  année  de  transition  institutionnelle  –  EU  defence  integration  is 
expected to reach an inflection point: the above-mentioned instruments and 34 
concrete PESCO projects will need to be implemented, monitored and complied 
with. It is here that the challenge lies for the next Commission and the European 
Defence  Agency.  Can  they  keep  the  momentum  going  by  applying  the 
functional mode of integration, à la méthode Monnet? With the necessary funds, 
there is arguably plenty of gas in the tank to develop defence industrial policy, 
tackle procurement issues and harmonise technical and operational standards. 
 
Key priorities for the next Commission 
  Develop a new neighbourhood concept 
  Prioritise pre-accession preparation of the Western Balkan countries and 
re-set relations with Turkey on a strategic footing 
  Implement  functional  collaborative  steps  towards  a  ‘European  Defence 
Union’ 
References 
Blockmans,  S.  (2017),  The  Obsolescence  of  the  European  Neighbourhood  Policy
Brussels/London: CEPS /Rowman & Littlefield International. 
Blockmans, S. (2018), “The EU’s Modular Approach to Defence Integration: An 
Inclusive, Ambitious and Legally Binding PESCO?”, Common Market Law 
Review, Vol. 54, No. 6, via CEPS at https://bit.ly/2Admi9O. 
Blockmans, S. and S. Russack (2015), “The Commissioners’ Group on External 
Action  -  Key  political  facilitator”,  CEPS  Special  Report  No.  125,  CEPS, 
Brussels, 17 December. 
Blockmans, S. and S. Yilmaz (2017), “Why the EU Should Terminate Accession 
Negotiations with Turkey”, CEPS Commentary, CEPS, Brussels, 19 April. 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 43 
Debuysere, L. and S. Blockmans (2019), “A Jumbo Financial Instrument for an 
Integrated  Approach  to  External  Conflict  and  Crisis?”,  CEPS 
Commentary, CEPS, Brussels, February. 
Emerson,  M.  (2019),  “Scenarios  for  a  Wider  Europe”,  CEPS  Policy  Insights, 
CEPS, Brussels, February. 
Emerson, M., D. Cenusa, T. Kovziridze and V. Movchan, eds. (2018), The Struggle 
for Good Governance in Eastern Europe, Brussels/London: CEPS/Rowman 
& Littlefield International. 
Emerson, M. and G. Noutcheva (2018), “Political and Economic Governance in 
the Balkans and Eastern Europe Compared”, CEPS Working Document, 
CEPS, Brussels, 6 July. 
Fouéré,  E.  (2017),  “The  Macedonian  Crisis  –  A  Failure  of  EU  Conflict 
Management?”, CEPS Commentary, CEPS, Brussels, 5 May. 
Fouéré,  E.  (2019),  “The  EU’s  Engagement  with  the  Western  Balkans:  A  New 
Chapter Long Overdue”, CEPS Policy Brief, CEPS, Brussels, 10 January. 
Moran, J. (2018), “The Case for a Euro-Arab Summit”, CEPS Commentary, CEPS, 
Brussels, 19 September. 
Van der Loo, G. (2016), “Mapping Out the Scope and Contents of the DCFTAs 
with 
Tunisia 
and 
Morocco”, 
IEMed 
Papers 
No. 
28 
(https://www.ceps.eu/system/files/euromesco28b.pdf).  

 
 
THE EU’S TRADE AND INVESTMENT POLICY 
Under  the  Juncker  Commission,  the  EU’s  trade  and  investment  policy  was 
mainly  guided  by  the  ‘Trade  for  All’  strategy,  adopted  by  the  European 
Commission  in  October  2015.  Based  on  three  key  principles:  effectiveness, 
transparency and values – this strategy aims to ensure that the EU’s trade policy 
benefits as many people as possible. However, the EU’s trade and investment 
policy was also influenced by external threats to the global trading system and 
internal disagreements about numerous trade and investment instruments and 
policies during this period. The most important developments in the EU’s trade 
and investment  policy  over  the  last  five  years  mainly  relate  to  the  EU’s  FTA 
agenda,  investment  protection,  EU-US  trade  relations,  WTO  reform  and  the 
modernisation of the EU’s trade defence instruments.  
The EU’s FTA agenda 
A key objective of the Trade for All strategy was to continue with the conclusion 
of  a  new  generation  of  ‘deep  and  comprehensive’  FTAs  with  major  trade 
partners,  a  policy  that  was  already  set  in  motion  by  the  Commission’s  2006 
Global  Europe  Strategy.  The  EU  has 
A key objective was to 
concluded  several  FTAs  with  key  trade 
continue with the conclusion 
partners  since  2013,  among  them  notably 
of a generation of ‘deep and 
Canada  (2016)  and  Japan  (2018).  The  EU-
comprehensive’ FTAs with 
Canada  Comprehensive  Trade  Agreement 
major trade partners. 
(CETA)  sets  standards  for  the  new 
generation  of  EU  trade  agreements  with 
third countries regarding tariff reduction and breaking down non-tariff barriers 
for  optimal  market  access.  The  EU-Japan  Economic  Partnership  Agreement 
(JEPA)  established  the  biggest  trade  zone  ever  negotiated  in  a  period  of 
increasing  protectionism  and  contestation  of  the  multilateral  trading  order. 
Since  2013  the  EU  also  signed  important  FTAs  with  Eastern  Partnership 
countries (Emerson et al., 2018) and Singapore (2018). Moreover, negotiations 
were finalised with Mexico and Vietnam and trade talks with Australia, New 
Zealand, Chile and Tunisia are making good progress.  
44 | 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 45 
Not  all  EU  FTA  negotiations  launched  in  this  period  were  concluded 
successfully, however. Negotiations with the US on the Transatlantic Trade and 
Investment  Partnership  (TTIP)  were  suspended  as  soon  as  the  Trump 
administration was inaugurated in January 2017 (Hamilton & Pelkmans, eds., 
2015).17 Also, negotiations with several Asian countries are progressing (very) 
slowly, including with Indonesia, the Philippines and Myanmar, for economic 
and/or political reasons. The EU also put its negotiations with Thailand on hold 
in 2014 after the military takeover. FTA negotiations with India (launched in 
2007)  were  brought  to  a  de  facto  standstill  in  the  summer  of  2013  due  to  a 
mismatch in levels of ambition, but at the 2017 EU-India Summit both parties 
declared  their  intention  to  re-engage  actively  towards  a  timely  relaunch  of 
negotiations for a comprehensive and mutually beneficial India-EU Broad Based 
Trade and Investment Agreement (BTIA).  
The FTA negotiations with MERCOSUR saw considerable progress on a 
wide  range  of  issues  in  2017,  but  the  parties  failed  to  conclude  a  political 
agreement at the end of 2017. And during the subsequent negotiation rounds in 
2018, still no agreement was reached on the remaining sensitive issues.  
Due to the political situation in Turkey, the Council still needs to agree to 
launch  negotiations  on  the  modernisation  of  the  EU-Turkey  Customs  Union 
(Gros  et  al.,  2018)  and  negotiations  on  the  EU-Morocco  DCFTA  are  being 
complicated by several rulings of the Court of Justice of the European Union 
(CJEU) on the application of the existing EU-Morocco agreement to the Western 
Sahara (Van der Loo 2018). 
The  main  stumbling  blocks  to  the  Comprehensive  Agreement  on 
Investment with China, one of EU’s top priorities according to its strategy Trade 
for All, are fair and equitable treatment and national treatment and its related 
provisions and exceptions (Pelkmans et al., 2018). This aspect has weighed heavily 
on EU-China trade relations in recent years. Businesses are pleading for a level 
playing field and reciprocal treatment between the two global trade powers. 
Contestation of the EU’s FTAs and the new architecture of EU trade 
and investment agreements 

Negotiations on the new generation of EU FTAs, in particular those on CETA 
and  TTIP,  triggered  a  heated  debate  in  2013/2014  about  the  benefits  and 
consequences  of  these  far-reaching  trade  agreements.  Several  (national 
parliaments of) member states, Members of the European Parliament and civil 
society groups contested the new generation of EU FTAs, fearing, inter aliathat 
these  agreements  would  degrade  environmental  and  consumer  protection, 
                                                        
17 The EU-US trade relations are further discussed below. 

46 | THE EU’S TRADE AND INVESTMENT POLICY 
public  services  and  labour  standards  and  lessen  the  government’s  right  to 
regulate. Moreover, several concerns were raised with regard to transparency 
and  the  proposed  Investor  and  State  Dispute 
Several (national 
Settlement  (ISDS)  mechanism  in  TTIP  and 
parliaments of) member 
CETA.  The  European  Commission  tried  to 
states, Members of the 
accommodate these concerns in the Trade for All 
European Parliament and 
Strategy  by  making  trade  negotiations  more 
civil society groups 
transparent  (e.g.  by  inviting  the  Council  to 
contested the new 
disclose  all  FTA  negotiating  directives  and  by 
generation of EU FTAs. 
publishing the textual proposals of FTA chapters 
during the negotiations), and by reforming the 
ISDS into a new ‘Investment Court System’ (see below).  
After the Walloon region temporarily blocked the EU’s signature of CETA 
in 2016, a broader discussion was launched on whether, in addition to the EU, 
all member states need be involved in the conclusion and ratification of trade 
agreements  (as  so-called  ‘mixed  agreements’)  or  whether  these  FTAs  should 
only be concluded by the EU (as so-called ‘EU-only agreements’), thus avoiding 
the risk that one member state can block the conclusion of an EU FTA for the 
entire EU (Van der Loo, 2016). This discussion took place in parallel with the 
landmark  Opinion  2/15  of  the  CJEU  in  which  Court  broadly  interpreted  the 
EU’s  post-Lisbon  trade  competences  and  concluded  that  the  entire  EU-
Singapore  FTA  falls  within  the  exclusive  competences  of  the  EU,  with  the 
notable  exceptions  of  portfolio  investment  and  ISDS  (Van  der  Loo,  2017).  In 
order to avoid the burdensome and unpredictable ratification procedure by 28 
member states (and their national parliaments), and in the light of Opinion 2/15, 
in  September  2017  the  Commission  proposed  to  ‘split’  future  trade  and 
investment agreements in ‘EU-only’ FTAs covering exclusive EU competence 
(which only need to be ratified by the EU) on the one hand, and separate mixed 
investment agreements (which also require ratification by all 28 member states) 
on the other.  
The Council largely agreed with this proposal in May 2018 but stressed 
that it would decide on a case-by-case basis on the splitting of FTAs (Council, 
2018). In  the meantime,  the  Union  signed  its first  ‘split’  FTA  and investment 
protection agreement with Singapore and agreed to a similar approach for the 
signature of the EU-Vietnam FTA. 
The EU’s new investment (protection) policy 
As a consequence of the contestation of the ISDS mechanism initially envisaged 
in  TTIP,  in  2014  the  Commission  launched  a  public  consultation  on  the  EU's 
approach  to  investment  protection  and  investment  dispute  settlement.  This 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 47 
consultation  led  to  a  proposal  for  a  new  and  transparent  system  in  2015  to 
resolve disputes between investors and states – the Investment Court System 
(ICS), now included in CETA and in the EU’s FTAs with Vietnam, Singapore 
and Mexico (but not Japan). These bilateral ICSs, composed of a Tribunal of first 
instance and an Appeal Tribunal, aim to address the main concerns about the 
traditional  ISDS  mechanism  by,  inter  alia,  limiting  the  grounds  on  which  an 
investor  can  challenge  a  state  through  more  precise  investment  protection 
standards;  ensuring  governments’  right  to  regulate  and  to  pursue  legitimate 
public policy objectives; and by including specific rules on transparency and the 
qualification of the judges. 
Parallel to the establishment of the ICS in its bilateral FTAs, in 2017 the 
Commission proposed to establish a Multilateral Investment Court (MIC). This 
MIC would be a permanent independent international court empowered to hear 
disputes  over  investment  between  investors  and  states  that  would  have 
accepted its jurisdiction over their bilateral investment treaties. Moreover, the 
MIC should also replace the bilateral ICS in the EU’s recent FTAs. In March 2018, 
the Council adopted negotiating directives authorising the Commission to open 
negotiations  for  a  Convention  establishing  such  an  MIC.  Initial  talks  on  the 
possible creation of an MIC started in late 2017 under the auspices of the United 
Nations Commission on International Trade Law (UNCITRAL). 
In order to persuade the Walloon government to sign CETA in November 
2016, the Belgium Federal Government requested an Opinion of the CJEU on the 
compatibility of the EU’s ICS in CETA with EU law (for example in relation to 
the  impact  of  the  autonomy  of  the  EU  legal  order).  Opinion  1/17  (pending), 
which is expected to be delivered in 2019, will determine the future of both the 
bilateral ICS and the proposed MIC. 
Also  in  the  area  of  investment,  in  September  2017  the  Commission 
proposed  a  framework  for  screening  foreign  direct  investments  by  member 
states  on  grounds of national security  or  public  order.  The INTA  Committee 
endorsed  the  political  agreement  reached 
between the Commission, the Council and the 
The Commission proposed 
European  Parliament  on  20  November  2018 
a framework for screening 
and  a  plenary  session  of  the  European 
foreign direct investments 
Parliament  and  the  Council  will  vote  on  the 
by member states on 
agreement  in  early  2019.  The  FDI  screening 
grounds of national 
framework  emphasises  cooperation  between 
security or public order. 
the  Commission  and  the  member  states, 
enables  the  Commission  to  issue  non-binding  opinions  on  investment 
concerning several member states or when an investment could affect a “Union 
interest” (e.g. H2020 or Galileo). Member states will retain the competence to 
review and potentially block foreign direct investment on security and public 

48 | THE EU’S TRADE AND INVESTMENT POLICY 
order  grounds  (Blockmans  and Hu,  2019). In  the same  way,  they  will  not  be 
required to adopt or maintain a screening mechanism. However, existing and 
new mechanisms will have to meet certain EU-wide characteristics, such as the 
respect  of  the  non-discrimination  principle,  the  protection  of  confidential 
information, the right to judicial redress against national authorities' decisions 
or clearly defined applicable procedural rules. 
EU-US trade relations 
EU-US  trade  relations  deteriorated  following  the  unilateral  protective  trade 
measures imposed by the Trump administration. On top of suspending the TTIP 
negotiations, on 1 June 2018 the US imposed additional duties of 25% and 10% 
respectively  on  imports  of  steel  and  aluminium  from  the  EU,  officially  for 
‘national  security’  reasons.  That  same  day,  the  EU  retaliated  by  adopting 
rebalancing  measures  that  target  a  list  of  US  products  worth  €2.8  billion, 
including steel and aluminium products, agricultural goods and various other 
products. Moreover, the EU launched legal proceedings against the US in the 
WTO and a safeguard action to protect the EU market from disruptions caused 
by the diversion of steel from the US market.  
Following President Juncker’s visit to Washington in July 2018 the Trump 
administration held back on imposing 20% extra tariffs on EU automobiles and 
auto parts imports (Lannoo, 2018). The EU and the US informally agreed “to 
work together toward zero tariffs, zero non-tariff barriers, and zero subsidies on 
non-auto industrial goods” and created an Executive Working Group to try to 
find  common  ground.  Talks  in  the  Executive  Working  Group  led  the 
Commission to adopt two proposals in January 2019 for negotiating directives 
for  trade  talks  with  the  US:  on  conformity  assessment,  and  one  on  the 
elimination  of  tariffs  for  industrial  goods.  The  objective  of  the  latter  is  to 
eliminate all duties for industrial goods, on a reciprocal basis, with the objective 
of  achieving  a  substantial  elimination  of  tariffs  upon  entry  into  force  and  a 
phasing out of such tariffs in a short timeframe. It is clear that these negotiations 
will not be a walk in the park. The Commission’s proposal excludes agricultural 
products, although this is a key demand from the US. Moreover, the proposal 
also specifies that the Commission suspend the negotiations if the US does not 
respect the commitments made during the meeting in Washington in July 2018 
or if it adopts new trade restriction against the EU. The latter is a reference to the 
upcoming report of the US Commerce Department (February 2019) on whether 
imported  vehicles  and  auto-parts  pose  a  national  security  threat,  potentially 
leading to the adoption of tariffs on EU cars. 
However,  there  is  a  clear  and  deep  discrepancy  between  EU  and  US 
negotiating  positions  for  new  trade  talks.  Apart  from  including  agricultural 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 49 
goods in its negotiation scope, the USTR has asked to negotiate a full array of 
sectoral  issues  with  the  EU,  including  services,  IPR,  SOEs,  subsidies, 
government  procurement  and  dispute  settlement.  Moreover,  the  USTR 
envisages that the possible future EU-US trade agreement to include provisions 
that “provide a mechanism to ensure transparency and take appropriate action 
if the EU negotiates an FTA with a non-market country”. It goes without saying 
that the “non-market country” referred to here is China. Apparently, amidst the 
US-China trade war, the US expects the EU to be its ally in containing China and 
preventing it from circumventing the punitive measures adopted by the Trump 
administration. 
WTO reform 
Against  a  background  of  increasing  trade  conflicts  between  major  WTO 
members such as the US, the EU and China, and US unilateralism and protective 
trade  policies  under  Trump,  the  WTO  is  facing  its  worst-ever  crisis  on  two 
fronts. Whereas the current crisis is triggered by the US blocking Appellate Body 
appointments  and  the  prospective  breakdown  of  the  dispute  settlement 
mechanism at the end of 2019, a more comprehensive reform and modernisation 
of  the  WTO  is  called  for  as  certain  disciplines  enshrined  in  the  multilateral 
trading system, such as those related to subsidies and state-owned enterprises, 
have not been able to adapt sufficiently to the rapidly changing global economy. 
In September 2018 the European Commission proposed ideas to modernise the 
WTO  to  prevent  paralysis  of  this  crucial  international  body  and  pushed  its 
reform agenda in the autumn of 2018 with key trade partners in different fora, 
such as the EU-China Working group on WTO reform, the trilateral ministerial 
Working group with Japan and the US and the G20. While several countries have 
already aligned with the Union in this reform process, for example in November 
2018 when the Union submitted a concrete proposal for the reform of the WTO 
Appellate  Body  together  with  a  group  of  important  WTO  members  such  as 
Korea, India, Canada and Switzerland, other countries such as the US are less 
convinced by the EU’s reform proposals. 
Modernisation of the EU’s trade defence and public procurement 
instruments 

To combat trade-distortive measures when necessary for EU industry and in the 
Union’s interest, in December 2017 the European Parliament and Council agreed 
on the Commission’s proposal to modernise the EU's trade defence instruments. 
Among the most significant changes to the EU’s anti-dumping and anti-subsidy 
legislation are: faster and more efficient investigations; the possibility to impose 
higher  duties  based  on  economic  reality;  improved  injury  calculation;  the 

50 | THE EU’S TRADE AND INVESTMENT POLICY 
inclusion  of  social  and  environmental  considerations;  and  increased 
transparency and predictability. 
In the same vein, and to insist on reciprocity, the Commission adopted its 
revised proposal for an International Procurement Instrument (IPI) in 2016. The 
IPI allows the Commission to initiate public investigations in cases of alleged 
discrimination  of  EU  companies  in  procurement  markets.  Should  such  an 
investigation  find  discriminatory  restrictions  vis-à-vis  EU  goods,  services 
and/or suppliers, the Commission can invite the country concerned to consult 
on  the  opening  of  its  procurement  market.  As  a  last  resort,  the  Commission 
could,  after  consultation  with  EU  member  states,  introduce  price  adjustment 
measures (i.e. a ‘price penalty’), giving EU and non-targeted countries' bids a 
competitive  advantage  on  EU  public  procurement.  However,  member  states 
remain  deeply  divided  over  this  proposal.  The  INTA  Committee  of  the 
European Parliament also needs to vote on a draft report. 
Priorities for the next Commission 
The main challenge for the next European Commission will be to preserve and 
improve  the  multilateral  trading  system.  At  the  same  time,  the  European 
Commission  will  need  to  stand  firm  and  pursue  its  trade  agenda  through 
bilateral and regional FTAs. 
With regard to the multilateral trading system, to European Commission 
needs to align more actively and strategically with like-minded countries such 
as Canada, Japan and Korea when pursuing its 
A precondition for the 
WTO  reform  agenda.  However,  a  precondition 
preservation and 
for  the  preservation  and  modernisation  of  the 
modernisation of the 
multilateral global trading system will first be the 
multilateral global 
normalisation of the triangular trade relationship 
trading system will 
between the EU, the US and China. As for the EU-
be the normalisation of 
US  relationship,  the  conclusion  of  limited 
the triangular trade 
agreements  such  as  those  envisaged  on 
relationship between the 
conformity  assessment  and  the  elimination  of 
EU, the US and China. 
tariffs  for  industrial  goods  can  be  used  to 
normalise the transatlantic trade relationship, but 
such an approach should not be pursued to the detriment of the EU’s value-
driven  trade  policy.  Moreover,  the  Commission  will  need  to  engage  actively 
with the European Parliament, which is somewhat critical of these agreements. 
Moreover, as foreseen in the Commission’s proposal, the EU should suspend 
these negotiations if the US imposes new trade restrictions. 
The  EU  must  first  try  to  conclude  the  Comprehensive  Investment 
Agreement  and  the  Agreement  on  Cooperation  on  and  Protection  of 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 51 
Geographical Indications with China as soon as possible (Hu, 2018) to maximise 
the EU’s trade potential. Overall, it is imperative for the EU to recognise China 
as a partner, albeit a fierce competitor at the same time. The EU must engage 
China  not  only  in  bilateral  relations  to  solve  their  trade  frictions  but  also  in 
multilateral  fora  (Hu  and  Pelkmans,  2017).  After  all,  efforts  to  reform  the 
multilateral trading system may become redundant if global major trade powers 
such as China are not involved. 
With regard to the EU’s bilateral trade agenda, the Commission needs to 
continue  with  its  approach  to  ‘split’  exclusive  (EU-only)  FTAs  from  ‘mixed’ 
Investment  Protection  Agreements.  This  approach  provides  a  fair  balance 
between the effectiveness and legitimacy of the EU’s FTA policy, provided that 
the  European  Parliament  and  national  parliaments  are  fully  engaged  at  their 
respective  levels  of  oversight,  together  with  civil  society.  Moreover,  the 
Commission needs to maintain its transparency agenda, as foreseen in the Trade 
For All Strategy.  
Whereas  several  FTA  negotiations  are  expected  to  conclude  smoothly 
during the next Commission mandate, such as with Australia and New Zealand, 
several other FTA negotiations will remain challenging, including with several 
ASEAN countries and MERCOSUR.  
The most important trade negotiations for the next Commission will be 
those with the UK on the new economic partnership (Gros and Hu, 2018). The 
Political  Declaration  setting  out  the  framework  for  the  future  EU-UK 
relationship  gives  an  indication  of  what  the 
economic partnership between the EU and the 
The most important trade 
UK should – or could – look like. This includes 
negotiations for the next 
an  ambitious  free  trade  area  that  ensures  no 
Commission will be those 
tariffs, fees, charges or quantitative restrictions 
with the UK on the new 
and an ambitious, comprehensive and balanced 
economic partnership. 
arrangement  on  services  and  investment  that 
go beyond the WTO standards and build on recent FTAs concluded by the EU. 
Crucially, just how ‘frictionless trade’ can be guaranteed while leaving the single 
market remains unclear. 
 
 

52 | THE EU’S TRADE AND INVESTMENT POLICY 
Key priorities for the next Commission 
  Normalise the triangular trade relationship with the US and China by, inter 
alia, concluding envisaged bilateral agreements 
  Work for the preservation and modernisation of the global trading system 
(incl. the WTO and the creation of a Multilateral Investment Court under 
UNCITRAL) 
  Continue  to  ‘split’  exclusive  (EU-only)  FTAs  from  ‘mixed’  Investment 
Protection Agreements 
 
References  
Blockmans, S. and W. Hu (2019), EU Law Obstacles to Chinese Investment Flows 
Along the Belt and Road, CEPS Policy Insight, CEPS, Brussels, February. 
Council of the European Union (2018), “Conclusion on the negotiations of trade 
agreements”, 8 May. 
Emerson, M. et. Al (2018), Trilogy of Handbooks on the DCFTAs with Ukraine, 
Moldova, Georgian - Second Editions, Brussels/London: CEPS/Rowman 
& Littlefield International. 
European  Commission  (2006),  Global  Europe:  competing  in  the  world, 
COM(2006) 567 final. 
European Commission (2015), Trade for all. Towards a more responsible trade 
and investment policy, COM(2015) 497 final. 
European Commission (2015), Concept Paper: Investment in TTIP and Beyond 
– The path for reform. 
European  Commission  (2017),  Proposal  for  a  Regulation  establishing  a 
framework for screening of foreign direct investments into the European 
Union, COM(2017) 487 final, 13 September. 
European Commission (2018), Concept Paper on WTO Reform, 18 September 
Gros,  D.  et  al.  (2018),  “Strengthening  EU-Turkey  Economic  Relations.  Can 
Services Revitalize the Customs Union?”, Istanbul Policy Center - CEPS 
Report, 3 April. 
Hamilton, D. and J. Pelkmans, eds. (2015), Rule-Makers or Rule-Takers? Exploring 
the Transatlantic Trade and Investment Partnership, CEPS Paperback, CEPS, 
Brussels. 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 53 
Hu, W. (2018), “Reciprocity and Mutual Benefits: EU-China cooperation on and 
protection  of  geographical  indications”,  CEPS  Research  Report,  CEPS, 
Brussels, 22 June. 
Hu,  W.  and  J.  Pelkmans  (2017),  “China-EU  Leadership  in  Globalisation: 
Ambition and Capacity”, CEPS Policy Insights, CEPS, Brussels, 30 May.  
Lannoo, (2018), “The Trump-Juncker meeting in DC raises urgent questions for 
the next Commission”, CEPS Commentary, CEPS, Brussels, 16 August. 
Van der Loo, (2016), “Mapping out the Scope and Contents of the DCFTAs with 
Tunisia and Morocco”, CEPS Commentary, CEPS, Brussels, 3 May. 
Van  der  Loo,  (2016),  “CETA’s  signature:  38  statements,  a  joint  interpretative 
instrument and an uncertain future”, CEPS Commentary, CEPS, Brussels, 
31 October. 
Van der Loo, (2017), “The Court’s Opinion on the EU-Singapore FTA: Throwing 
off the shackles of mixity?”, CEPS Policy Insight No. 17, CEPS, Brussels, 
26 May. 
Van der  Loo, (2018),  “The  Dilemma  of  the  EU’s  Future  Trade  Relations with 
Western  Sahara:  Caught  between  strategic  interests  and  international 
law?”, CEPS Commentary, CEPS, Brussels, 20 April. 
Pelkmans, J. (2018), “China and the EU: The contradictions of exercising joint 
trade leadership”, CEPS Commentary, CEPS, Brussels, 20 September. 
Pelkmans, J. et al. (2018), Tomorrow’s Silk Road: Assessing an EU-China Free Trade 
Agreement  –  2nd  edition,  Brussels/London:  CEPS/Rowman  &  Littlefield 
International. 

 
 
ECONOMIC GOVERNANCE 
AND ECONOMIC POLICY 

During Juncker’s tenure, the role of the European Commission in the field of 
economic  governance  has  been  overshadowed  by  political  initiatives  coming 
mostly from the member states and the European Council. The latter, in turn, 
acted under the influence of the lingering effects of the euro area crisis, which 
had peaked in 2012 – under the previous Commission. 
The so-called ‘Juncker plan’ constitutes the main example of an initiative 
of the Commission. The European Fund for Strategic Investment (EFSI) is widely 
regarded as a success, in the sense that hundreds of billions of investment were 
financed under its various mechanisms. However, evidence of additionality, i.e. 
that the total amount of this investment would not have taken place anyway, is 
more difficult to prove. 
Most  of  the  other  legislative  proposals  presented  by  the  Juncker 
Commission  in  the  field  of  economic  governance were  drawn from  the  Four 
Presidents’  and  Five  Presidents’  reports  of  2012  and  2015,  respectively.  The 
European  Council  recently  reached  an  agreement  on  what  is  considered  the 
‘final’ pack on EMU governance. The hard content of this pack is modest, but it 
is  in  line  with  a  package  of  proposals  the 
There is limited evidence 
Commission  had  published  earlier.  The  most 
that changes led to a 
relevant  novelties  are  that  the  European 
material improvement in 
Stabilisation  Mechanism  (ESM)  will  be 
economic governance of 
empowered to provide a backstop to the Single 
the EU. It is also difficult 
Resolution  Fund  (SRF)  and  that  a  ‘Euro  Area’ 
to discern a substantial 
budget line inside the EU budget may be created. 
impact of the Commission 
Overall it appears that the Commission has 
on economic policy. 
played more of a supporting than initiating role 
in the changes to the economic governance structure achieved during the tenure 
of Juncker. 
The  Commission  could  still  be  seen  to  have  delivered  on  most  of  the 
promises contained in the reports. But there is limited evidence that changes, 
like the creation of a European Fiscal Board or reforming the European Semester, 
led to a material improvement in economic governance of the EU. 
54 | 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 55 
It is also difficult to discern a substantial impact of the Commission on 
economic policy overall. Member states have often succeeded in ignoring fiscal 
rules and Commission recommendations on economic policy. They managed to 
pursue their own priorities, driven either by the domestic political conditions or 
the political interest and credo of the running party. The most patent examples 
have been the ‘black zero’ in the case of Germany and the expansionary fiscal 
policy in France and Italy. Policymakers at the national level have little incentive 
(and no political mandate) to take the impact of their policy actions on the rest 
of  the  EU  into  account.  The  recommendations  of  the  European  Fiscal  Board, 
which was supposed to establish guidelines for a common fiscal stance, have 
also been mostly ignored. 
The  Commission  has  been  rather  flexible  in  applying  the  rules  of  the 
Stability and Growth Pact and the Fiscal Compact. In this field the Commission 
has considerable influence due to the reverse majority mechanism introduced 
with  the  2012  reforms.  Moreover,  only  the 
Commission (not the Council) has the necessary 
The Commission has been 
technical  staff  to  be  able  to  judge  fiscal  plans 
rather flexible in applying 
the rules of the Stability 
rapidly  and  consistently.  However,  there  is 
and Growth Pact and the 
little sign that the Commission has used these 
Fiscal Compact. 
powers.  It  bent  the  Stability  and  Growth Pact 
repeatedly in the case of Italy and, in the case of Spain and Portugal in 2016, it 
effectively  condoned  a  clear  breach  of  the  rules,  bowing  in  this  instance  to 
German  pressure.  This  episode  constitutes  an  illustration  the  ‘political 
Commission’ at work. 
However, the Italian budget for 2019 has given the Commission another 
chance to assert its role in economic policymaking. In this case, the Commission 
has been careful not to appear political, emphasising instead its role as guardian 
of the Treaty (and of financial stability). The tough stance of the Commission, 
combined with strong market pressure, forced the government in power in Italy 
to change course, at least for time being. This episode might in the end constitute 
the most important legacy of the Juncker Commission in the field of economic 
governance. 
Continuing the process of reform of economic governance 
After  the  reform  process  started  under  the  second  Barroso  Commission  in 
response  to  the  sovereign  debt  crisis,  both  the  Four  Presidents’  and  Five 
Presidents’ reports set out roadmaps for achieving progress towards economic, 
fiscal and financial unions and improving democratic accountability up to 2025. 
An implicit assumption of both roadmaps was that calmer times would be more 
suitable for the needed institutional changes. However, this assumption clashed 

56 | ECONOMIC GOVERNANCE AND ECONOMIC POLICY 
with the migration crisis, starting in 2015, which triggered new priorities and 
changes in politics in several member states. 
During  the  years  of  the  economic  and  financial  crisis,  the 
intergovernmental approach became dominant in decision-making in the area 
of economic policy. This was driven by the urgency of the moment and a better 
capacity  of  such  methods  to  deliver  rapid 
The Commission’s dual role 
solutions  and  involving  the  commitment  of 
as initiator of legislative 
large  financial  resources.  When  crisis 
proposals and guardian of the 
pressures  abated,  however,  the  community 
treaties has been diminished 
method was unable to regain its role. While 
in the area of economic 
the reform process started in 2011 appeared to 
governance, either by choice, 
make the Commission the big winner of the 
or by a de facto more pro-
change, in practice this has not been the case. 
active Council, voicing 
The  Commission’s  dual  role  as  initiator  of 
stronger national views. 
legislative  proposals  and  guardian  of  the 
treaties  has  been  diminished  in  the  area  of 
economic governance, either by choice, or by a de facto more pro-active Council, 
voicing stronger national views. It is difficult to imagine how the future could 
be different from the recent past. 
The Juncker Commission’s priorities in the area of economic governance 
and EMU deepening were identified shortly after the Five Presidents’ report. 
This resulted in a strong continuity with the previous cycle. As stated by the 
Commission with regards to its aim of completing EMU, the main goal was to 
make  sure  that  “EU  countries'  economic  policies  are  coordinated  to  ensure  EU 
countries  can  withstand  future  crises  through  economic  and  social  reforms  and 
responsible fiscal policies, encourage investment and enhance competitiveness, deliver 
more  job  opportunities  and  better  living  standards
”.18  Within  this  broad  goal,  a 
number  of  objectives  were  identified  for  the  different  unions.  These  were 
complemented  by  the  launch  of  the  Juncker  plan  to  relaunch  investment  in 
infrastructure in the EU, by promoting private and public participation. 
There is no doubt that a number of objectives have been met for each of 
the unions. 
The  Economic  Union:  The  European  Semester  was  streamlined  to 
improve ownership of the process and policies, but also to include a social pillar 
(additional indicators) (see the chapter “Labour Market and Social Policy”). The 
Five Presidents’ report also contained a reference to the creation of a stabilisation 
function for the euro area. At first, this idea did not go much beyond academic 
                                                        
18  See  V.  Dombrovskis,  P. Moscovici  and M.  Thyssen, “A  deeper  and  fairer  economic and 
monetary  union:  Combining  stability  with  fairness  and  democratic  accountability”,  19 
October 2015. 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 57 
debate  and  random  statements  made  by  President  Macron.  But  in  the  most 
recent  debate,  the  proposal  of  a  budget  line  for  the  euro  area  within  the  EU 
budget gained some steam. The macroeconomic impact of this proposal is likely 
to be very limited, because the size of the overall EU budget is very small, close 
to  1%  of  GDP,  and  it  will  be  kept  as  such.  Yet,  treating  this  euro  area  (sub-
)budget could be regarded as an important political signal that a door has been 
opened to a more substantial euro area fiscal capacity. If this were to come to 
pass, the role of the Commission would be enhanced. The Commission would 
presumably play a leading role in managing these funds. However, as long as 
the  spending  pattern  for  the  EU  is  fixed  under  the  Multiannual  Financial 
Framework (MFF), i.e. planned in advance for seven years, it is difficult to see 
what flexibility such a euro area budget could have. In addition, there remains 
considerable  ambiguity  about  the  purpose  and  the  use  of  these  euro  area 
resources.  Stabilisation  and  convergence  are  both  on  the  table.  Similarly,  no 
clarity exists on whether part of the capacity could take the form of a common 
unemployment insurance or investment fund. 
The  Fiscal  Union:  In  the  reform  of  the  SGP,  the  main  objective was  to 
ensure that fiscal rules are enforced. Member states have become familiar with 
the  process  of  budgetary  planning  and  surveillance  (in  a  ‘learning  by  doing’ 
process), but enforcement of the rules did not improve. The defiant attitude of 
the Italian government in the autumn of 2018 did not help the credibility of the 
new  framework.  Similarly,  measures  agreed  by  the  French  government  to 
respond to internal pressure are likely to put the country in breach of SGP rules. 
In practice, regarding the fiscal union the main achievement was the creation of 
an  independent  European  Fiscal  Board  to  advise  the  Commission  on  an 
appropriate fiscal stance for the euro area and on how well EU countries are 
implementing EU fiscal rules. 
The  Financial  Union:  To  ensure  strong  and  stable  banks  and  capital 
markets able to finance the real economy, the two main pillars of the financial 
union  are  the  Banking  Union  and  the  Capital  Markets  Union  (CMU).  In  the 
Banking Union, most progress was achieved before 2015. The backstop for the 
Single Resolution Fund (SRF) now appears to be agreed, while the European 
Deposit Insurance Scheme (EDIS) proposal is trapped in a very polarised debate 
about  risk  reduction  versus  risk  sharing.  CMU  has  been  one  of  flagship 
initiatives of the Juncker Commission. Unlike Banking Union, CMU does not 
require  the  set-up  of  new institutions  but  rather  harmonisation  of  regulatory 
frameworks and removal of barriers in capital markets, which should incentivise 
market behaviour. In Europe, financial markets remain very much bank-centric 
and progress towards a truly European capital market has been very limited 
The ‘Juncker Plan’: The European Fund for Strategic Investment (EFSI), 
was presented as the EU’s response to the economic and financial crisis, going 

58 | ECONOMIC GOVERNANCE AND ECONOMIC POLICY 
beyond, and, to some extent, against the rules of the Stability and Growth Pact, 
too  often  identified  by  many  with  austerity  policies.  Consistent  with  this 
perspective, the EFSI was designed as a stimulus package. Based on providing 
equity  and  debt  supported  mainly  by  the  EU  budget  and  partially  by  the 
European  Investment  Bank Group, its  primary  goal  was  to  tackle  the  lack  of 
confidence of investors by financing investment projects that had stalled during 
the crisis. Such a goal was to be achieved by generating an investment value of 
€315  billion  by  2018.  The  EFSI  was  recently  extended  with  the  objective  of 
reaching €500bn in 2020. A further commitment has been made to double the 
fund  by  2022.  Overall,  the  EFSI  has  managed  to  attract  investment  and  to 
leverage amounts above the target. To this it should be added that, since the 
crisis,  the  EU  and  the  member  states  have  both  considerably  increased  the 
operations of their own national promotional banks to offset the fall in private 
investment. Operations have most likely spurred investment or accelerated it 
without a significant risk of crowding out. However, returning to an economic 
environment  of  ‘business as usual’  may imply  that  this  no  longer  holds.  The 
expansion of the EFSI and the increase in operations raise important questions 
about the purpose and actions of public banks (both EU and national) in terms 
of  countercyclical  interventions  (like  a  stimulus  package)  or  measures  to 
enhance investment in more difficult and riskier areas of the EU (like a long-
term growth instrument). 
Taxation: Somewhat surprisingly, and completely outside the initial list 
of  priorities,  EU  tax  policy  may  become  part  of  the  legacy  of  the  Juncker 
Commission and potentially a battleground for the next Commission. Taxation 
policy is one of the few areas where the EU 
Somewhat surprisingly, and 
has  always  had  little  influence,  and  a 
completely outside the initial 
competence that has remained entirely at the 
list of priorities, EU tax 
level of member states. Since the start of the 
policy may become part of 
single  market,  even  tax  harmonisation  has 
the legacy of the Juncker 
only advanced very slowly. Initial plans for 
Commission and potentially 
more tax harmonisation in the context of the 
a battleground for the next 
1992  programme  only  resulted  in  two 
Commission. 
directives  to  abolish  double  taxation  for 
corporations.  Over  time,  the  area  has  been 
characterised  by  soft  attempts  rather  than  hard  actions  to  improve 
harmonisation. The 2016 anti-tax avoidance directive (ATAD) pursued the line 
of promoting cooperation, rather than outright harmonisation. But the issue of 
taxation recently gained considerable public attention in the context of the tax 
avoidance  scandals  that  affected  multinational  corporations  operating  within 
the EU, as well as individuals. The Commission has no power in this realm and 
in  practice  it  can  only  use  its  state  aid  instruments  in  the  most  blatant  tax 
avoidance  cases.  To counter  this incapacity  for  reaction,  the  Commission  has 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 59 
prepared a proposal (European Commission, 2019) on EU taxation policy with 
a  number  of  general  priorities,  which  can  be  presented  as  reflecting  public 
opinion concerns: tackle tax fraud, evasion and avoidance; favour tax measures 
that support policy goals, such as environmental taxation; improve cooperation 
in taxation areas that are already harmonised, such as VAT, to allow for more 
effective policies. In practice, the proposal has become the catalyst for a broader 
debate on changing the method of decision-making from unanimity to qualified 
majority voting to ensure faster progress on controversial issues, like this one. It 
is very unlikely that member states will agree unanimously to move to QMV. A 
majority of member states said right away they do not support the plans and 
some criticised the Commission for its poor timing in launching the proposal, as 
it  risks  feeding  straight  into  the  Eurosceptic  narrative  of  nativist  parties 
preparing for the EP elections. 
More centralisation or decentralisation? 
The process of reform of economic governance has been characterised by two 
contradictory forces: one moving towards a more centralised system, another 
one towards a more decentralised system. To a certain extent this has mostly 
been the result of the urgency of dealing with the flows of the original EMU 
system  without  a  coherent  and  politically  viable  plan.  The  idea  of  different 
unions is probably the only way to guarantee progress across the different areas, 
but  the  different  approaches  very  much  reflect  this  tension  between  more 
centralisation or decentralisation. 
The  push  for  moving  towards  a  more  centralised  model  was  often 
inspired by the example of the US federal system and driven by the idea that the 
US succeeded in managing the global financial crisis better than the EU did with 
its  own  crisis.  The  banking  union  and  a  common  budget,  among  others,  are 
typical elements of federations. 
By contrast, the push for a more decentralised system and proposals that 
would return powers to member states resulted from two different but mutually 
reinforcing drivers. On the one hand, in member states’ politics, nationalistic 
elements have gained increased support and tend to be translated into a rejection 
of more EU integration and more power at the central level. On the other hand, 
the recognition of the limited legitimacy of the EU when it comes to constraining 
national  policy  decisions  leads  to  the  conclusion  that  full  ownership  of  the 
decision-making process is necessary for member states to follow through on 
their commitments. And ownership requires certain functions to be at the level 
of the member states. As example of this is the creation of independent fiscal 
institutions.  Each  of  these  bodies  is  meant  to  monitor  the  implementation  of 
fiscal rules in its own country, a task rather similar to the one of the Commission 

60 | ECONOMIC GOVERNANCE AND ECONOMIC POLICY 
but performed at national level. It is likely that both forces will remain in place, 
but contradictions may emerge soon. 
Challenges ahead: domestic politics and divisions among member 
states 

Regardless of the political coalition that will prevail after the European elections, 
further progress in economic governance will be very limited. Proposals that 
require  either  the  set-up  of  new  institutions 
Regardless of the political 
(like  a  European  Deposit  Insurance  Scheme) 
coalition that will prevail 
or Treaty change (like incorporating the ESM 
after the European  
under  the  EU  law)  will  be  very  unlikely  or 
elections, further progress 
even  impossible.  The  European  Parliament 
in economic governance will 
recently blocked the incorporation of the fiscal 
be very limited. 
compact  under  EU  law.  Similarly,  the 
incorporation of the ESM Treaty into EU law 
is likely to face great opposition by member states. 
In  member  states,  political  priorities  seem  to  have  moved  away  from 
economic and governance issues and there seems to be limited political capital 
to push for controversial options. 
In addition to this, Italy’s economic and political situation will represent a 
major  obstacle  to  any  advances,  both  because  of  Italy’s  direct  opposition  to 
certain  measures,  and  other  member  states’  opposition  to  potentially  costly 
developments  backed  by  Italy.  Further,  recent  changes  in  French  domestic 
politics may dramatically reduce the French push towards a reformist approach. 
There  are  a  few  areas  where  the  debate  will  continue  and  some  of  the 
current proposals will see the light. A fiscal capacity for the euro area, possibly 
in  the  form  of  a  European  unemployment  re-
Italy’s economic and 
insurance against large shocks, could be agreed 
political situation will 
upon  (see  the  chapter  “Labour  Market  and 
represent a major obstacle 
Social  Policy”).  As  proposed  by  the 
to any advances. 
Commission, resources may come from the EU 
budget  and  be  re-allocated  to  this  function(s). 
The  likelihood  of  this  would  depend  on  whether  the  support  from Germany 
continues and if trade unions, which have been against it, change their stance. 
As  argued  earlier,  a  very  small  scheme  with  potentially  different  objectives 
implies that, in practice, the relevance of the outcome will also be very small. 
Capital Markets Union will continue to be one of the flagship initiatives 
(see the chapter “Finance for Sustainable Growth”). However, in this domain the 
real  advances  depend  largely  on  market  participants  and  member  states’ 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 61 
commitments, beyond words, to open their domestic markets. The Commission 
will continue to promote it, but will not control the process. 
Depending on how the Italian – and potentially the French – case will play 
out, the Pandora’s box of reforming fiscal rules may be reopened. If France and 
Italy become the proof that rules do not work when a national government does 
not want to comply with them and, that in such cases, the EU has no power to 
change the outcome, we may be forced to recognise that the current rules are of 
little use. 
Lastly,  the  newly  proposed  InvestEU,  successor  to  the  Juncker  plan, 
streamlines the policy and aims to improve coherence and to avoid duplication 
with other centrally managed EU financial instruments. However, the next period 
will most likely see the emergence of tensions due to a number of contradictions 
in the targets of InvestEU. Moreover, the continued expansion of InvestEU, with 
the backdrop (hopefully) of a growing economy, is likely to operate against the 
additionality  principle.  This  will  emerge  as  result of crowding  out  of  private 
investment but also in relation to the normal operations of the EIB Group overall, 
which should decrease given the loss of capital of the UK after Brexit. Ultimately, 
the question is about the point of equilibrium between private risk taking and 
the desirability of intervention by promotional banks. 
All in all, the roadmap for EMU governance reform outlined in the Five 
Presidents’ report is likely to remain the main reference for the future. 
However, looking ahead, the main challenge for the Commission in the area 
of economic policy may not be related to implementing the recommendations of 
the Five Presidents’ report. The key issue for the Commission will be operating 
in a context of rising divisions among member states. Divisions are likely to be 
political and economic in nature, and reinforce each other. 
Differences  in  economic  performance  between  member  states  have 
increased  since  the  crisis.  Most  countries  with  high  levels  of  debt  have 
experienced  further  increases  in  debt,  and  hence  in  their  vulnerability.  By 
contrast, countries with sounder fiscal positions managed to face the crisis better 
and also to grow more strongly than the others. The split between these two sets 
of  countries  tends  to  coincide  with  a  north-south  geographical  division. 
However,  the  picture  of  the  division  may  be  more  nuanced.  The  struggle  to 
prevent high debt from rising further is often linked to poor governance as well 
as with a low growth performance. 
In relation to the latter, in the last two decades, the process of economic 
integration  has  been  associated  more  with  the  agglomeration  of  productive 
activity  and  geographical  concentration  of  income  than  with  a  generalised 
process of convergence between EU regions. Contrary to the promise of the EU 
project,  a  number  of  areas/regions  across  the  EU,  often  lagging  behind  and 

62 | ECONOMIC GOVERNANCE AND ECONOMIC POLICY 
expected to catch up faster, have been unable to keep pace with the rest of the 
union. In several countries, internal transfers compensate for such differences, 
but where this is not the case, the risk of ‘peripheralisation’ is very high. While 
such differences are most often the result of market dynamics and the specific 
features  of  countries  and  regions,  they  are  likely  to  reinforce  nationalistic 
discourse and challenge the effectiveness and legitimacy of measures aimed at 
further deepening. This will have an impact on the functioning of the European 
Union and the Commission should not be caught unprepared. 
Key priorities for the next Commission 
  Return to a ‘non-political’ Commission in the area of economic policy: the 
exercise of discretion in the application of the Treaty on fiscal rules has 
been detrimental to the credibility of the Commission and weakened its 
position vis-à-vis the Council 
  Refocus  effort: not  enough  attention is  being  devoted  to  identifying  the 
roots of emerging divides between member states 
  Deliver the missing elements of economic governance reform: completion 
of the banking union and creation of a euro area budget  
 
References 
Alcidi, C. (2019), “Economic Integration and Income Convergence in the EU”, 
Intereconomics, Vol. 54, No. 1, January/February. 
European  Commission  (2019),  “Towards  a  more  efficient  and  democratic 
decision making in EU tax policy”, COM(2019) 8 final, 15 January. 
Four Presidents’ report (2012), “Towards a Genuine Economic  and Monetary 
Union”, 5 December (https://www.consilium.europa.eu/media/23818/ 
134069.pdf). 
Five  Presidents’  report  (2015), “Deepening  Europe’s  Economic  and  Monetary 
Union”, 22 June (https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/ 
files/5-presidents-report_en.pdf). 
Meseberg  Declaration  (2018),  “Renewing  Europe’s  Promises  of  Security  and 
Prosperity”,  19  June  (https://archiv.bundesregierung.de/archiv-de/ 
meta/startseite/meseberg-declaration-1140806). 
 
 

 
 
FINANCE FOR SUSTAINABLE GROWTH 
The  financial  system,  acting  as  intermediary  between  savers  and  borrowers, 
investors and entrepreneurs, sellers and consumers, plays a pivotal role in the 
functioning  of  the  EU  economy.  The  development  of  financial  markets  and 
institutions  can  therefore  be  a  significant  factor  in  inclusive  and  sustainable 
economic growth. However, this not only requires a partial shift in policies, but 
also  in  the  way  these  rules  are  determined  to  take  into  consideration  the 
increasing  complexity  and  ever  more  rapid  changes  in  financial  sectors  and 
society.  
In  general,  policies  to  develop  the  EU  financial  system  further  should 
focus  more  on  access  and  efficiency  than  on  deepening  (increasing  its  size). 
According  to  the  latest  research,  increasing  the  size  of  developed  financial 
systems adds little to economic growth, but can 
make  the  system  more  fragile  as  was 
Policies to develop the 
demonstrated  by  the  2007-09  global  financial 
EU financial system 
and 2010-12 Eurozone economic crises. Looking 
further should focus more 
at the size of the financial systems in the EU, the 
on access and efficiency 
member  states  in  the  west  and  north  have 
than on deepening. 
significantly larger financial systems than those 
in the east and some in the south. The latter would therefore be better served by 
a deepening of their financial system than the former, which are better served 
by measures focusing on efficiency and access. Ongoing digital transformation 
and climate change actions might work as a catalyst in this respect, while Brexit 
constitutes a serious obstacle to financial development. 
In the aftermath of the financial and economic crises, many measures were 
introduced to make the EU financial system safer and more resilient. During the 
Juncker  Commission  the  focus  on  the  one  hand  was  on  completing  these 
measures such as the Banking Union, and on the other to contribute to economic 
growth and job creation for instance by the launch of the Capital Markets Union 
(CMU).  In  this  way,  the  finance  agenda  contributed  to  three  out  of  the  ten 
priorities  of  the  Juncker  Commission:  a  new  boost  for  jobs,  growth  and 
investment (Priority 1); a deeper and fairer internal market with a strengthened 
industrial  base  (Priority  4);  and  a  deeper  and  fairer  economic  and  monetary 
union (Priority 5).  
| 63 

64 | FINANCE FOR SUSTAINABLE GROWTH 
Figure 1. Size of the financial sector as share of GDP (end-2017) 
P 1000
D
Equity markets
f G
o
Debt securities
%  800
Bank assets
600
400
200
0
LU
UK
NL
DK
SE
FR
MT
ES
CY
BE
IE
AT
FI
PT
DE
IT
CZ
HR
GR
HU
PL
SI
BG
SK
LV
EE
LT
RO  
Note: No comparable information on debt securities issued was available for Romania. 
Source: AMECO (2018), BIS (2018), ECB (2018) and ECMI Statistical Package (2018). 
The  following  sections  will  discuss  both  the  main  initiatives  that  the 
European  Commission  has  taken  in  the  area  of  finance  during  the  Juncker 
Commission as well as recommendations for the new Commission. 
Completing the Banking Union 
The Banking Union was initiated in 2012 in response to the economic crisis in 
order  to  break  the  sovereign  bank nexus.  During  the  financial  and  economic 
crises  governments  and  central  banks  injected  roughly  €2,500  billion  into 
Eurozone  banks  to  avoid  destabilisation  of  the  financial  system  (De  Groen, 
2018). Part of the funds were to cover the losses on government exposures. In 
turn,  the  funds  required  for  the  banking  system  in  Cyprus,  Greece,  Ireland, 
Spain and Portugal, and their economic and fiscal situation, pushed Eurozone 
countries to lend almost €300 billion to these countries. 
The  Banking  Union  is  supposed  to  avoid  Eurozone  banks  requiring 
government  funds.  To  achieve  this,  the  supervision  and  resolution  of 
systemically important banks has been moved to the Eurozone level – with the 
ECB responsible for supervision and the SRB for resolution of these banks. The 
Commission intends to complete this with a deposit insurance. In recent years; 
the Commission has come up with several proposals to establish a Eurozone 
Deposit Insurance Scheme (EDIS), but despite efforts to reduce the risks in the 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 65 
banking sector, there seems insufficient political support from member states for 
the proposed forms of EDIS. The potential mutualisation of losses appears to be 
the main reason why member states oppose EDIS. Given the importance for the 
functioning  of  the  Eurozone  financial  crisis  management  framework, 
alternatives such as a re-insurance scheme should be considered going forward 
(Gros, 2015). 
In  addition,  bank  failures  since  the  establishment  of  the  resolution 
mechanism and several analytical reports have exposed some shortcomings of 
the  resolution  mechanism.  In  particular,  the  resolution  mechanism  was 
circumvented several times. Instead of the resolution mechanism, precautionary 
recapitalisation and insolvency regimes were used, which allowed governments 
to inject funds in failing banks (De Groen, 2017). Moreover, although discussions 
in the Council have made progress, there is still no final agreement on a backstop 
for  the  resolution fund  or  on  liquidity  for  resolution,  which  limits  the  Single 
Resolution Board’s capacity for orderly resolving banks. 
Finally,  a  completed  Banking  Union  should  indeed  avoid  governments 
being  required  to  bail-out  their  banks.  However,  the  reverse  relation  – 
governments causing losses for banks – has not been addressed effectively. The 
exemption from the large exposure requirement for banks holding government 
bonds and zero risk weight for government bonds should be reconsidered to 
reduce the home bias in bond holdings as well as the potential destabilisation of 
banks due to failing governments (De Groen, 2015). 
Creating a true Capital Markets Union 
The development of deep and liquid capital markets should provide SMEs in 
particular and other businesses an alternative to the currently dominant bank 
financing as well as facilitate private risk-sharing (Valiante, 2016). The need for 
the  development  of  EU  capital  markets  increased  during  the  Juncker 
Commission with the announcement of the UK’s departure, as it currently hosts 
the largest EU capital market. The UK has a particularly important role in the 
derivatives market, which led the Commission to launch a proposal covering 
derivatives clearing in third countries. 
In total the CMU action plan included 13 legislative proposals, excluding 
the three legislative proposals related to sustainable finance. Although all the 
proposals initially foreseen have been published by the Commission, only the 
three  proposals  related  to  venture  capital,  securitisation  and  the  prospectus 
directive have been adopted. The other proposals covering new products and 
services  (pensions,  covered  bonds,  crowdfunding,  and  collective  investment 
funds),  prudential  rules  (OTC  derivatives  traders,  investment  firms,  SME 
accessing  growth  markets,  second  chance  measures,  cross-border  claims  and 

66 | FINANCE FOR SUSTAINABLE GROWTH 
taxation) as well as market supervision and resolution (European supervisory 
authorities, central counterparties) are still being discussed by the Parliament 
and Council. 
Overall, CMU did not have a meaningful impact on the growth of market 
financing  in  Europe.  Bank  financing  remains  by  far  the  preferred  source  of 
external  finance,  even  at  a  higher  cost.  More 
The European capital 
therefore needs be done to tackle the bias towards 
markets programme 
debt  financing,  in  regulation,  perceptions,  tax 
should be fundamentally 
systems and the policy debate. Debt financing is 
revised after an extensive 
not  suited  to  start-ups  and  high-growth 
assessment of the options. 
companies  –  only  equity  financing  can  provide 
what  is  needed.  The  European  capital  markets 
programme  should  therefore  be  fundamentally  revised  after  an  extensive 
assessment of the options. 
Promoting sustainable finance 
Europe aims to be at the forefront of international efforts to deliver on the UN 
2030  Agenda  and  Sustainable  Development  Goals  and  the  Paris  Climate 
Agreement  (see  the  chapter  “2030  Agenda:  Time  to  Walk  the  Talk”).  In  the 
context  of  the  CMU,  the  Commission  has  committed  to  unlocking  the  full 
potential of public and private investment to support the transition towards a 
low-carbon,  circular  and  resource-efficient  economy.  The  three  packages 
launched  so  far  include:  i)  a  taxonomy  for  environmental  sustainability  of 
investment instruments; ii) rules on disclosure of sustainability risks; and, iii) 
minimum standards for low-carbon benchmarks.  
But more will need to be done to mainstream sustainable investments. It 
is  often  argued  that  current  market  prices  do  not  accurately  reflect 
environmental  and  social  externalities  because  of  the  failure  to  put  in  place 
adequate  market  mechanisms,  regulations,  taxation  or  other  policies.  The 
integration  of  Environmental,  Social  and  Governance  (ESG)  factors  would 
improve the inclusion of these externalities. For this, a workable, flexible and 
dynamic  taxonomy  should  be  developed  for  integration  in  investment  and 
advisory processes.  
The use of financial legislation to provide incentives or disincentives for 
investments deemed sustainable or not should be exercised with caution. For 
example,  lowering  the  risk  weights  for  the  calibration  of  bank  capital 
requirements or the capital charges for insurance companies’ solvency position 
based on a newly developed EU taxonomy on sustainable activities must have a 
sound  prudential  basis.  This  is  essential  in  order  to  avoid  misallocation  of 
resources. 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 67 
Large  companies  tend  to  report  more  comprehensive  ESG  metrics  and 
therefore dominate the portfolio of sustainable investment portfolios. However, 
when it comes to access to sustainable assets/products, a priority should be to 
ensure  that  other  important  economic  actors  such  as  SMEs  and  innovative, 
growth  companies  are  also  well  represented  in  the  portfolios.  Moreover,  the 
investment  products should  be  available  to  both  high  net  worth individuals, 
institutional investors and retail investors (Amariei, 2018). 
Ongoing digital transformation 
Fundamental  change  is  ongoing  on  the  tech  side,  which  provides  both 
opportunities  and  threats  to  the financial  system. The  precise implications  of 
technical developments are difficult to predict, but they are affecting all aspects 
of  the  market,  from  retail  to  wholesale,  the  entire  value  chain,  products  and 
processes.  In  essence,  digitalisation  will  give  financial  service  providers  the 
opportunity  to  reduce  costs  and  improve  intermediation,  thereby  promoting 
more accessible and efficient financial markets (CEPS, UCC and LIST, 2016). 
In  turn,  technical  developments  are  also  creating  some  challenges. 
Financial  services  are  heavily  regulated,  which  limits  the  possibility  for 
newcomers to enter the market. This raises the fundamental question whether 
the  level  playing  field  should  be  based  on  the  activities  or  the  level  of  risks 
involved. A more proportional approach (‘same risks-same rules’ level playing 
field) could spur innovation and new entrants. However, to avoid malpractice 
and  potential  destabilisation  the  new  or  changing  providers,  products  and 
services should be closely monitored. 
Moreover,  digital  transformation  brings  specific  challenges.  Providers 
can, for example, be based in faraway jurisdictions, subject to different rules, but 
without the user realising and the supervisor controlling. The dependence on IT 
also raises fundamental issues for the cybersecurity of networks (Lannoo, 2018). 
Integrational considerations 
A large share of EU financial legislation has its origin in international bodies. 
The  EU  and  several  individual  member  states  participating  in  the  Financial 
Stability  Board  have  committed  to  implementing  the  main  international 
standards and codes as well as participating in peer reviews. In the aftermath of 
the  global  financial  crisis,  many  international  initiatives  focused  on  making 
systemic  banks  in  general  and  globally  systemically  important  banks  in 
particular more resilient. Almost all of the standards and codes agreed in the 
aftermath of the financial crisis have been adopted and are currently or have 
been implemented in the EU.  

68 | FINANCE FOR SUSTAINABLE GROWTH 
The finalised Basel III reforms agreed at the end of 2018 remain the main 
standards that still need to be transposed in the EU. Basel standards are mainly 
designed  for  internationally  active  banks,  but  are  traditionally  applied  to  all 
banks in the EU. Taking into consideration the different role that these banks 
play in the financial system and the distinction that has already between made 
between  the  supervision  of  significant  and  less  significant  banks  in  the 
Eurozone, it should be assessed whether a simplified regime for less significant 
banks  would  not  be  more  appropriate,  allowing  these  mostly  retail  banks  to 
focus on lending to the real economy. 
The reforms in the aftermath of the financial crisis have contributed to the 
harmonisation  of  financial  services  legislation  and  coordination  between 
supervisors across the EU. The supervision of credit rating agencies and trade 
repositories has even been concentrated within the European Securities Markets 
Authority  (ESMA).  Within  the  Eurozone  the supervision  of  significant  banks 
and  the  resolution  of  significant  and  cross-border  banks  are  also  now 
concentrated within the Single Supervisory Mechanism and Single Resolution 
Mechanism respectively. However, cross-border activities remain limited. This 
is  partially  explained  by  the  large  differences  between  member  states  in 
consumer  protection  rules,  anti-money  laundering  implementation,  non-
financial legislation (accounting, insolvency, taxation, etc.) and different market 
practices. 
Institutional considerations 
The change in policymaking procedure due to the new Commission structure 
with cross-cutting Vice-Presidents has had limited impact on financial services 
legislation. Jonathan Hill was Commissioner responsible for financial stability, 
financial services and CMU from November 2014 until he stepped down in June 
2016, after the UK decided to leave the EU. Hill’s responsibilities were taken over 
by  Vice-President  Valdis  Dombrovskis,  which  has  not  led  to  any  notable 
adjustments to the financial services agenda. 
The institutional framework for financial services has, however, changed 
drastically  in  the  aftermath  of  the  financial  crisis.  At  EU  level,  the  European 
Supervisory  Authorities  were  established.  They  are  primarily  responsible for 
promoting supervisory convergence and coordination as well as the preparation 
of technical standards and guidelines. In addition, the European Systemic Risk 
Board is responsible for the coordination of macro-prudential policies. 
Although the ESAs have independent chairpersons most of the decision-
making power is with the board of supervisors, in which national supervisors 
have  nearly  all  the  votes.  This  significant  role  for  national  supervisors  in 
decision-making  increases  red  tape.  Empowering  the  chairperson  could 
 




WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 69 
contribute to making the authorities more effective as well as potentially giving 
them a more prominent role in the legislative process (Lamandini, 2018). 
Figure 2. EU financial institutional framework 
 
Source: Authors’ elaborations. 
Financial legislation is becoming increasingly complex and prescriptive. 
Policymakers and Members of the European Parliament are regularly indicating 
that  they  are  no  longer  able  to  assess  the  appropriateness  of  the  legislation. 

70 | FINANCE FOR SUSTAINABLE GROWTH 
Moreover, the legislative cycle easily takes a couple of years, whereas the sector 
is  changing  at  an  ever  faster  pace.  This  requires  a  legislative  procedure  that 
allows  for  swifter  changes  and  more  coordination  between  policy  areas. 
Legislation at a higher level (more principle-based and coherent across policy 
areas) complemented by technical standards that can be changed more easily 
should allow for faster policy responses and leverage the technical expertise that 
is available within the ESAs in preparing the standards. 
 
Key priorities for the next Commission 
  Complete the Banking Union 
  Create a true Capital Markets Union 
  Empower European supervisory authorities 
References 
Amariei, C. (2018), “Enabling Sustainable Savings and Investment Channels in 
Europe: Opportunities and Challenges”, 3rd Interim Report of the CEPS-
ECMI Task Force on Asset Allocation in Europe, Brussels: ECMI. 
CEPS, UCC, LIST (2016), Study on the role of digitalisation and innovation in 
creating a true single market for retail financial services and insurance, 
European  Commission  Directorate-General  for  Financial  Stability, 
Financial Services and Capital Markets Union. 
De Groen, W.P. (2015), “The ECB’s QE: Time to break the doom loop between 
banks  and  their  governments”,  CEPS  Policy  Brief,  CEPS,  Brussels,  13 
March. 
De Groen, W.P. (2017), “The provision of critical functions at global, national or 
regional level, In-Depth Analysis”, European Parliament, Brussels. 
De Groen, W.P. (2018), “Financing bank resolution: An alternative solution for 
arranging  the  liquidity  required,  In-Depth  Analysis”,  European 
Parliament, Brussels. 
Gros,  D.  (2015),  “Completing  the  Banking  Union:  Deposit  Insurance”,  CEPS 
Policy Brief No. 335, CEPS, Brussels, December. 
Lamandini,  M.  (2018),  “A  supervisory  architecture  fit  for  CMU:  Aiming  at  a 
moving target?”, ECMI Commentary, ECMI, Brussels, 9 August. 
Lannoo, K. (2018), “Cyber finance challenges demand a unified response, CEPS 
Policy Insights”, CEPS, Brussels, 25 October. 
Valiante, D. (2016), Europe's Untapped Capital Market: Rethinking integration after 
the  great  financial  crisis,  Brussels/London:  CEPS/Rowman  &  Littlefield 
International. 
 

 
 
THE SINGLE MARKET: 
WORKHORSE FOR EU PROSPERITY 

The Juncker Commission structured its agenda into ten priorities with simple, 
presumably  attractive  titles.  Whether  this  approach  has  been  good  for 
developing and modernising the single market is less than clear. What it boiled 
down to was a fragmented presentation of the single market into a few ‘unions’ 
and  other  ‘packages’ in  an  attempt  to  obtain  an  easier  ‘sell’  to  the  press  and 
citizens. This way, it was hoped, the crucial aspects of the single market that 
require a higher profile and top-level political attention would be able to forge 
ahead. The all too convenient assumption behind this strategy was that the more 
‘classical’  single  market  was  largely 
completed  and,  in  any  event,  less 
The economic case to go for an 
urgently in need of the attention of high-
ambitious single market 
level  EU  decision-makers.  Yet,  the 
strategy is strong – with 
economic  case  to  go  for  an  ambitious 
estimated gains of up to 10% of 
single  market  strategy  is  strong  –  with 
EU GDP or more – and also 
estimated gains of up to 10% of EU GDP 
crucial dynamically, in light of 
or more – and also crucial dynamically, 
opportunities with new 
in  light  of  opportunities  with  new 
technologies and digitalisation. 
technologies and digitalisation. 
A commendable innovation of the then new Commission is that teams of 
Commissioners are active on specific strategies. No silos anymore. For the single 
market,  permeating  policy  work  in  many  DGs,  this  is  a  most  welcome 
development. 
The multi-labels single market 
The  present  European  Commission  attempted  to  reframe  and  politically 
‘unbundle’  the  single  market.  The  motive  behind  this  attempt  is  entirely 
understandable. ‘The’ single market is so incredibly comprehensive and multi-
faceted, with so many highly specialised horizontal and sectoral refinements, 
that it is plainly impossible to handle ‘it’ in a practical way. It takes a series of 
Commission DGs and a range of EP committees in order to comprehend what is 
| 71 

72 | THE SINGLE MARKET: WORKHORSE FOR EU PROSPERITY 
going  on.  The  best  demonstration  of  the  enormity  of  addressing  ‘the’  single 
market was the 2010 Monti report that brought together a very broad spectrum 
of issues, often with a degree of technicality, but which had, unfortunately, not 
anywhere near the impact it fully deserved. And which the EU deserved. ‘The’ 
single market either risks being dealt with by slogans and ‘obligatoire’ promises 
by the European Council, both of little help, or, one ends up with an impossible 
Monti-plus type agenda unlikely to generate appeal and progress. The Juncker 
approach  is  one  response  to  this  perverse  reality:  the  hard  core  of  European 
integration is a hard sell, and yet everybody is in some general sense in favour.  
It seemed easier to invent appealing labels for areas where specific needs 
could be identified, all with some degree of urgency. First, the term ‘union’ was 
utilised for three such areas: the banking union, the capital markets union and 
the energy union. The banking union is nothing  more or less than the single 
market  for  banking  services.  The  crucial  difference  with  most  other  areas 
consists in the nature and extent of ‘positive integration’ needed for the single 
market for banking services to function properly: common agencies and other 
bodies  with  supranational  powers  and  large  funds  for  bank  resolution  and 
financial stability. The urgency arose from the profound financial crisis in the 
EU.  A  number  of hastily  tightened directives  or  additional  ones had  already 
been  drafted  or  even  enacted  before  the  term  ‘banking  union’  appeared.  The 
single market for financial services had witnessed three regimes over time,19 but 
had never addressed two taboos: on the one hand, effective bank supervision at 
EU level (with the ‘fiscal capacity’ at EU level to decide on and execute bank 
resolution  promptly)  and,  on  the  other  hand,  the  links  between  the 
(macro)prudential  banking  regime  and  financial  stability  in  the  euro  area. 
Labelling the set of challenges to the single market for financial services as the 
‘banking union’ enabled the more EMU-related aspects of the banking regime 
(for  short,  financial  stability)  to  be  linked  directly  with  the  more  traditional 
internal-market-related aspects (for short, risk regulation underpinning the trust 
in  banks).  The  banking  union  is now functioning,  a  remarkable  achievement 
given the old taboos, although it awaits further deepening for the  sake of its 
resilience (see the chapters “Economic Governance and Economic Policy” and 
“Finance for Sustainable Growth”). 
The capital markets union is in a different class. In conventional single 
market terms, capital markets in the EU do not present a lot of lingering barriers 
to free capital movement. Rather, the capital markets union has another distinct 
motive,  namely,  to  increase  significantly  the  reliance  of  private  firms  (and 
especially SMEs) on equity capital and away from an overdependence on bank-
                                                        
19  In  the  early  1980s, in  the EC-1992 period  (with  the  1989  second  banking  directive  as  the 
pivot) and in the period 1999-2005. 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 73 
financed  capital.  This  motive  is  macro-economic  and  relates  to  the  proper 
functioning of EMU. When comparing US and EU reliance on private versus 
public  risk-sharing  (Nikolov,  2017),  the  US  private  sector  relies  far  more  on 
private capital than the eurozone, and thereby improves its resilience during 
crises, including a swifter return to the trend growth path. It also helps healthy 
SMEs to have access to finance when banks are struggling to survive. In single 
market  terms,  the  capital  markets  union  constitutes  a  structural  reform  of 
European capital markets and the underlying regulatory framework at member 
state  and  EU  levels.  But  the  limited  readiness  of  member  states  to  reform 
domestic  laws  –  without  a  treaty  obligation  –  has  proven  to  be  a  serious 
hindrance so far (see the chapter “Finance for Sustainable Growth”).  
The energy union is both a relabelling of the single market for energy and 
a  coupling  of  energy  markets  with  a  more  ambitious  EU  climate  strategy. 
Therefore, it does address classical single market barriers and less conventional 
ones  like  the  huge  investment  requirements  in  e.g.  interconnectors,  allowing 
more effective coupling of national energy markets, but its complications derive 
in particular from the combination with climate strategies. One prominent sign 
is  the  composition  of  a  monthly  gas  and  electricity  bill  for  households  or 
industry. Precisely when, slowly but steadily, the European wholesale energy 
markets are beginning to look like a single market with converging prices (e.g. 
in hubs), a range of national taxes (network charges, VAT, Renewables [RES] 
charges)  cause  large  disparities  in  the  effective  market  prices  for  users  and 
consumers. Another very problematic distortion consisted in the derogation of 
national  RES  subsidies  from  the  regular  EU  state  aid  regime,  with  the 
consequence that enormous amounts of RES subsidies (some €65 billion in 2016) 
generated  costly  direct  distortions,20  as  well  as  indirect  distortions  such  as 
sponsoring the build-up of a competitive wind industry in a few EU countries. 
Given the ever more ambitious EU climate strategy, the energy union will also 
have to govern the transformation to a new EU energy system (see the chapter 
“Redefining the Energy Union”).  
Second,  the  single  market  perspective  of  the  Juncker  Commission 
favoured the pursuit of sectoral ‘packages’. The most impressive of these is the 
‘digital single market’ (DSM), a much better label than the 2010 Digital Agenda, 
with a much more structured approach and (rightly) a greater sense of urgency. 
The DSM has classical single market barriers to be removed or overcome and 
considerable progress has been made. One particularly difficult barrier is the 
flaw in EU law (ever since the Rome treaty) affirming copyright to be national, 
not  EU-wide,  not  even  in  a  parallel  regime.  The  reference  to  the  Berne 
                                                        
20  With  huge  losses  on  e.g.  state-of-the-art  gas  turbines  or  their  mothballing  despite  being 
brand new. 

74 | THE SINGLE MARKET: WORKHORSE FOR EU PROSPERITY 
Convention, based on national copyright, is of course at best a weak excuse. The 
Union has EU trademarks and a near-EU-wide Uniform Patent; there is no good 
reason  to  hold  on  solely  to  national  copyright.  Business  models  in  e.g. 
audiovisual  services,  streaming,  etc.  are  virtually  all  based  on  exploiting  the 
national borders inside the EU21 and hence fiercely resisting the single digital 
market. The DSM would greatly benefit (and e.g. start-ups within it) if this flaw 
could  be  repaired;  during  the  Juncker  Commission,  the  much  discussed  geo-
blocking directive shows how artificial and piecemeal the DSM risks being if it 
is not (see the chapter “Digital Economy, Industry and Innovation”).  
Another  important  package  is  found  in  ‘mobility’  –  in  fact  the  various 
modes  of  transport.  For  road  and  related  issues,  three  successive  mobility 
packages were introduced, updating EU regulatory provisions but also funding 
options (especially for infrastructure) and the preparation of automated mobility 
(e.g. standards, etc.) as well as storage (in the light of electric driving on a large 
scale).  In  addition,  there  was  a  long-term  ‘track’  for  rail  with  successive 
initiatives already more than one decade ago22 and the nine promising European 
freight  rail  corridors,  both  north-south  and  east-west,  which  have  been 
operating for a few years. The 4th railway package23 was enacted in two steps in 
2016, a significant success in the initially so inward-looking and rigid rail sector. 
The  Connected  Europe  Facility  has  enabled  a  significant  increase  in 
infrastructure funding for rail, the ‘last mile’ links with industrial centres and 
with  ports.  In  maritime  transport,  progress  (if  not  a  breakthrough)  was 
accomplished in the EU ports policy, in terms of social dialogue, users’ influence 
and – especially – the 2017 regulation.24  
Yet  another  ‘package’  proposed  was  concerned  with  the  ‘circular 
economy’, inevitably linked with the single market too and discussed elsewhere 
in  this  volume  (see  the  chapters  “Redefining  the  Energy  Union”  and  “2030 
Agenda: Time to Walk the Talk”). 
                                                        
21  Companies  maximising  profits  by  means  of  3rd  degree  (i.e.  geographical)  price 
discrimination, going against all that a single market stands for. 
22 Culminating in the 4th rail package, enacted finally in 2016. 
23 With a technical pillar and a market pillar. 
24  Regulation  2017/352  establishing  a  framework  for  the  provision  of  port  services  and 
common rules on the financial transparency of ports. Readers might remember that a decade 
ago a draft directive on port services induced fierce protests from a small but militant group 
of port workers from certain harbours. When the European Parliament debated the directive 
in Strasbourg, violent protests led to widespread destruction of street lights, road signs and 
numerous  windows  as  well  as  aggression  against  MEPs  and  the  police.  The  EP  then 
suspended the debate on the draft directive. 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 75 
The classical single market as Cinderella? 
The classical single market seemed to have been lost during the first years of the 
Juncker  Commission.  The  ‘classical’  single  market  can  be  defined  as  the 
combination  of  the  free  movements,  the  right  of  establishment  (negative 
integration) and the appropriate and proportionate regulation and/or common 
policies  and  common  institutions  (positive  integration)  yielding  the  proper 
functioning of the single market. The proper functioning generates static and 
dynamic  economic  benefits  supporting  (additional)  EU  economic  prosperity. 
This  generic  definition  applies  to  all  single  market  activity,  also  the  policy 
domains with new, attractive labels. Nevertheless, outside these domains with 
specific  needs  and  urgency,  the  classical  single  market  was  at  first  only 
mentioned in passing when the ten priorities were announced. As a result, it 
proved cumbersome to acquire genuine political attention for what were and to 
some extent still are crucial aspects of the single market, in particular by member 
states in Council and at home. The most prominent attempt to repair this error 
consisted in the 2015 Single Market Strategy,25 which looked a lot like typical 
single  market  ‘strategies’  of  previous  Commissions  (with  e.g.  Barnier  and 
Bolkestein,  respectively,  in  the  lead).  By  addressing  the  problems  of  the 
‘collaborative  economy’,  a  mini-package  on  SMEs  and  start-ups,  a  renewed 
attempt to re-invigorate the single services market, trying to tackle the barriers 
in retail, fixing geo-blocking, modernising the 
standards  system  (a  few  years  after  the  last 
It has been hard to avoid 
modernisation),  further  improvements  in 
or pre-empt the drawbacks 
public procurement, some further work on IPR 
of the Commission’s 
(whilst still waiting for the Unitary Patent and 
splintered approach. 
its Court to finally come into force), pursuing a 
‘culture  of  compliance  and  smart  enforcement’  and  reforming  the  mutual 
recognition directive, it has been hard to avoid or pre-empt the drawbacks of the 
splintered approach.  
The  need  for  effective  and  intrusive  implementation  and  enforcement 
strategies  in  several  areas  is  beyond  any  doubt,  however  such  ‘strategies’ 
unfortunately have little political appeal although lip-service is paid to them. 
The worst case was the emphasis on the single market for services, shared in 
words by the Council and the EP on many occasions. Upon closer scrutiny of the 
services strategy, with implementation of the huge services directive as critical, 
one  can  summarise  the  development  as  follows:  enormous  efforts  by  the 
                                                        
25 See COM (2015)550 of 28 October 2015, Upgrading the single market: more opportunities 
for people and business; and a host of related documents. 

76 | THE SINGLE MARKET: WORKHORSE FOR EU PROSPERITY 
Commission in several ways,26 some selective encouragement by the EP (which 
has of course only an indirect and distant role to play in implementation) and a 
hesitant if not recalcitrant Council or a majority of it.  
Besides services, the EU improved the system of market surveillance in 
goods,  completed  the  formidable  task  of  implementing  REACH  (even  with 
respect  to  SMEs)  after  11  years  and  adopted  the  General  Data  Protection 
Regulation. 
A competitive single market for consumers and all of business 
It  should  never  be  forgotten  that  the  quality  of  the  single  market  is  largely 
determined by how competitive it is. The overriding motive to enjoy a ‘common 
market’ is that it can generate economic gains beyond those of trading in a WTO-
type  group  of  countries.  But  these  economic  gains  presume  a  competitive 
market.  And  60  years  of  EU  competition  policy  has  yielded  overwhelming 
evidence of the serious and permanent need for a powerful mechanism ensuring 
competitive markets in the EU for consumers and 
Despite discussions about 
for  all  businesses,  big  or  small.  Despite 
what has priority, it is 
discussions about what has priority, it is striking 
striking time and again 
time  and  again  that  much  of  EU  competition 
that much of EU 
policy  remains  the  same  and  for  good  reasons. 
competition policy 
This has been true of cases over the last five years: 
remains the same and for 
cartels of truck companies and in the derivatives 
good reasons. 
trade; pre-emptive action (removing rail track) to 
disable  a  competitor  in  freight  rail  in  Latvia; 
highly selective tax advantages for just a few firms or only one (in secret rulings) 
in  Ireland,  Luxembourg  and  the  Netherlands;  excessive  pricing  (a  judgment 
often seen by competition lawyers as hard to ‘prove’) in post-patent medicines; 
                                                        
26 After the 2011 report on the mutual evaluation of the Services directive, the Commission 
followed up on the ‘unfinished business’ of implementation (e.g. on legal form, cross-border 
insurance, etc.), persuaded member states to engage in a Mutual Evaluation of 2 years (!) on 
the  professional  qualifications  regulation,  which  yielded  rather  little,  and  insisted  on  the 
proper application of proportionality (a legal requirement in the Professional Qualifications 
directive) for all national regulated professions (for all EU countries, some 5,500 applications), 
the  disappointment  about  which  was  underpinned  by  a  most  revealing  Commission 
publication setting out the problematic tests by the member states, culminating eventually in 
the  2018  Proportionality  directive  –  yet,  even  this  careful  bottom-up  approach  and  the 
balanced  directive  continued  to  be  resisted  by a minority  of member  states.  The  Court of 
Auditors insisted in a 2016 report on the implementation of the Services directive that the 
Commission be more determined in enforcement via infringement procedures. However, this 
firmness is not a priori sensible: it would probably have caused a lot of friction rather than 
more single market. 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 77 
rebates given by a dominant firm that are so advantageous that even Intel cannot 
break into the market; a search engine of a highly dominant internet platform 
player  that  systematically  manoeuvres  the  comparison  shopping  products  of 
competitors to (say) page 4 and thereby advantages its own. Plus ça change… 
Here we have a policy where innovation and change should not be overrated – 
much of what is in place needs to be executed well and that is meritorious for a 
competitive single market.  
Nevertheless, EU competition policy is facing profound challenges. Some 
internet firms have undergone such phenomenal change in only a few years that 
‘winner takes all’ properties are suspected. With such dominance in place, one 
can expect to see anti-competitive behaviour emerge that ought to be corrected 
or even nipped in the bud. The theory is that such innovative firms will stay on 
their toes because of potential competition, perhaps via disruptive innovation 
by new entrants. It is a possibility, but not universally the case; moreover, if that 
is  the  remedy,  new  entrants  and  young  firms  scaling  up  must  be  protected 
actively against takeovers, notably by the dominant company, in order to protect 
what competition  is  all  about:  the  competition  process  itself.  And  consumers 
who should, rightly, count on EU and national competition policy to ensure that 
markets work for them. And possibly smaller firms if and only if that is essential 
for  the competitive  process  to  work well,  for  instance  by  means of sustained 
innovation or the development of other business models. The ‘big’ competition 
cases of the last few years, such as Google, Intel and Qualcomm, together with 
some new EU regulation (e.g. on geo-blocking, data protection, etc.) might not 
be sufficient to ensure that digital platforms and internet companies do not drift 
ever further towards dominance. The consumer benefits of effective platforms 
are clear and well-recognised, yet so are the drawbacks. The question is whether 
the EU has the right, yet proportionate answer to such developments.  
Another issue arose during the Juncker Commission: that of ‘fairness’. It 
is  likely  that Juncker has  pushed  fairness  and equal  treatment  at  the  level of 
citizens and consumers in a reaction to the observations of many citizens (and 
some  populist  political  parties)  to  the  perceived  privileges  of  rescued  banks, 
with  the  subsequent  budget  cuts  and  lower  public  investments  hitting  the 
ordinary citizen, and the tax avoidance of some multinationals. As the following 
section emphasises, even the single market is now presented as (more) ‘fair’. The 
term ‘fair’ has also popped up in much of what this Commission has pursued, 
whether in labour and social policies, consumer protection policies but also in 
EU competition policy. Commissioner Vestager has used the term repeatedly, 
claiming that ‘fairness’ was always in the DNA of competition policy. She rightly 
claims that competition policy should ultimately be good for consumers. But 
should  it  pursue  that  aim  directly  –  implying  greater  interventionism  via 
regulation,  for  instance  –  or  by  means  of  protecting  the  competitive  process, 

78 | THE SINGLE MARKET: WORKHORSE FOR EU PROSPERITY 
counting on properly functioning markets to take care of the consumer? And in 
protecting the consumer via competition policy, how much priority is still given 
to  ‘efficiency’,  whether  static  or  dynamic?  Such  an  approach  to  competition 
policy also quickly slips into ‘fairness’ between businesses, say with unequal 
bargaining power, such as is the case with unfair business practices or the 2018 
platform-to-business proposal, instances where competition policy cannot easily 
be invoked. There is also the risk of economic dependence for (say) SMEs in need 
of large counterparties for effective entry to be feasible. It is suggested that the 
new Commission undertake a major investigation of whether the imbalance of 
bargaining  power  is  becoming  a  structural  issue  in  the  single  (digitalised) 
market. The new market dynamics might well call for a refinement of relevant 
market definitions, the identification of dominance, the finding of abuse and a 
set of reasonable remedies. This ought to be accompanied by an extension of the 
enforcement powers of DG COMP towards such practices. 
A ‘fair’ single market 
A  properly  functioning  single  market  may  well  accentuate  adjustment 
pressures,  that  is,  adjustment  of  workers,  firms  and  regions.  Ideally,  a  ‘fair’ 
single market should convincingly address the temporary costs of adjustment at 
both  levels  of  government  whilst  providing  new  perspectives  for  temporary 
losers. One should neither underplay nor overplay the recognition of ‘losers’. 
Not underplay it, because adjustment might coincide with a downturn of the 
economy,  making  it  very  difficult  to  find  alternative  employment  without 
relocation (which is often unattractive because of social and cultural ties). Job 
losses from a deeper single market sharpening competition and from a single 
market more open to the world can be concentrated in specific ‘low potential’ 
regions  (World  Bank  2018),  rendering  adjustment  more  difficult  still  as 
promising sectors might be lacking in that region and workers might be trapped 
as houses can only be sold with a capital loss. Not overplay it either, because 
adjustment occurs in any market economy for a host of reasons, and the single 
market is only one of them. Moreover, adjustment is intrinsically harder in EU 
countries that are lagging behind in the upskilling and upgrading of their labour 
force.  This  is  because  the  comparative  advantages  of  the  EU  in  a  globalised 
world economy tend to reward skilled workers more, as they are structurally in 
demand, than their low-skilled counterparts. Countries like Italy, Portugal and 
some others still have relatively large shares of low-skilled workers and the best 
policy is to focus on this weakness with gusto. Besides these fundamentals, a 
fairer  single  market  is  also  about  abuse  of mobile workers,  be  they  migrants 
inside the EU or posted workers due to sloppy enforcement and weaknesses in 
some directives. Such abuse has undermined or at least weakened the legitimacy 
of the single market for many workers.  
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 79 
The Juncker Commission has attempted to give greater priority to social 
aspects, hence to a fairer single market. In so doing, it has combined symbolic 
approaches (the reforms of the Social Fund and the Global Adjustment Fund, as 
well as the European Pillar of Social Rights, largely a matter for member states) 
and enforceable improvements of EU regulation for mobile workers27 (see the 
chapter “Labour Market and Social Policy”). 
Challenges for the new European Commission 
The single market enjoys high approval rates amongst European citizens and 
this might well remain a stable rating now that some social defects in labour and 
services  regulation  and  supervision  have  been  addressed.  Brexit  has 
demonstrated more effectively than in any other imaginable way how crucial 
the  single  market  is  for  European  integration.  Nonetheless,  deep  suspicions 
linger  and  mellow  only  slowly.  As  Stefano  Micossi  noted  a  few  years  ago, 
“Globalisation, technological change and the financial crises have impoverished 
the  working  classes  and  seemingly  drained  all  appetite  for  further  market 
opening” (Micossi, 2016, 34). However, it is precisely the single market that can 
be a source or at least an important condition of sustained economic growth in 
Europe. An interesting estimate by the EP Costs-of-Non-Europe project is that 
the economic potential of ‘deepening’ the single market – i.e. overcoming market 
integration  ‘deficits’  –  amounts  to  roughly  9%  of  EU  GDP.28  The  EU’s  more 
ambitious investment agenda, complementary to the single market, should be 
of some help as well.  
The  best  option  for  the  new  Commission  is  to  give  justified  and 
unwavering  priority  to  the  single  market  in  all  its  dimensions.  That  is,  to  a 
deeper  and  ‘fair’  single market,  with no  automatic  primacy for  the  economic 
dimension above the social dimension. In both dimensions, the single market is 
far more of a matter for member states than they have admitted so far. The old 
dictum  that  the  Commission  proposes  and  the  EU  legislator  (including  the 
Council) disposes does not at all properly reflect the requirements for effective 
                                                        
27  In  particular,  the  enforcement  directive  for  posted  workers  (2014)  and  a  revision  of  the 
posted workers directive (2018) based on the ‘same wages for the same work in the same site’, 
a  breakthrough  helped  by  renewed  economic  convergence  between  East  and  West  in  the 
Union, two CJEU cases and several national court cases on post-box companies prohibiting 
the  very  low  wages  for  workers  from  Central  Europe  in  Germany,  Belgium  and  the 
Netherlands, and ordering compensation for the workers). 
28  Mapping  the  Costs-of-Non-Europe,  4th  edition,  December  2017.  Taking  only  the  single 
market  aspects,  one  finds  €1,280bn,  which  amounts  to  9%  of  EU  GDP  for  2016.  See 
www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2017/603239/EPRS_STU(2017)603239_E
N.pdf 

80 | THE SINGLE MARKET: WORKHORSE FOR EU PROSPERITY 
progress on the single market. The inconvenient truth is that – for single market 
purposes  –  member  states  have  first  to  significantly  improve  domestic 
‘governance’,29  and  promote  and  credibly  enforce  the  single  market  at  home 
(Pelkmans, 2016). Member states need to accept 
The inconvenient truth is 
fully  that  the  indispensable  deepening  of  the 
that – for single market 
single  services  market  cannot  possibly  be 
purposes – member states 
achieved by purely EU-level measures, without 
have first to significantly 
significant  regulatory  and  other  reforms  at 
improve domestic 
home. The social aspects of a ‘fair’ single market 
‘governance’ and promote 
can,  more-often-than-not,  be  best  addressed  at 
and credibly enforce the 
national  level  because  that  is where  social  and 
single market at home. 
labour powers are found.  
The reform of the single services market is 
a  priority.  The  European  economy  is  a service  economy  and  the  EU’s future 
economic growth cannot be raised by focusing solely on goods, even if there are 
lingering  issues  in  that  area.  Indeed,  goods  exported  by  EU  countries  easily 
incorporate some 30% of in-house services and procured services, in particular 
in European value-chains. This shows that today’s competitiveness of European 
enterprises hinges on a competitive single services market as well as on least-
restrictive30 services regulation at home, minimising the negative cost spill-overs 
in forward linkages. The new Commission might seek a genuine ‘single-market 
compact’ with member states in order to engage in a credible pursuit of a deeper 
EU services market.  
Another critical priority is the DSM, in combination with policies on new 
and emerging technologies. The rationale consists of the urgent need to remove 
lingering  barriers  to  upscaling  and  belated  consolidation  of  eComms  and 
audiovisual  businesses,  and  the  opportunity  to  exploit  a  range  of  new 
technologies that require a truly single market of continental size. This should 
be  considered  in  light  of  the  potency  of  the  Uniform  Patent  (following  the 
German  constitutional  court  ruling,  in  the  hope  that  this  ultimate  of  endless 
obstacles to the common patent will be eliminated) with all its advantages,31 as 
a major incentive to innovate in the large EU market. This combination is not a 
return to old-fashioned industrial policy but precisely an effective way to exploit 
the continental size of the market in a dynamic fashion. Ideally, member states 
also ought to try to tackle the regulatory heterogeneity at business regulation 
                                                        
29  In  Micossi,  op.  cit.,  p.  31,  who  depicts  the  ‘quality  of  institutions’  with  four  indicators: 
government effectiveness, control of corruption, rule of law and regulatory quality. 
30  Least-restrictive,  justified by market  failures  but proportionate  (no more  restrictive  than 
necessary). 
31 Such as the slashed costs of the patent, the (almost) EU-wide automaticity of the patent and 
the EU-wide enforcement, all three important benefits. 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 81 
level because this is another friction for SMEs and start-ups that considerably 
hinders their development and causes some to relocate to the US (Spotify is a 
salient example).  
The  test  for  member  states  will  be  whether  they  are  capable  of  and 
effective  in  assuming  visible  responsibility  for  the  single  market,  indeed, 
‘ownership’ for delivery. In such a setting, an activist Commission can rightly 
be ambitious.  
 
 
Key priorities for the next Commission 
  Develop  a  deeper  and  ‘fair’  single  market  in  an  even-handed  and 
comprehensive manner 
  Support member states in improving domestic governance, promotion and 
enforcement of the single market 
  Reform the single services market 
 
 
 
References 
Kalff,  D.  and  A.  Renda  (2019),  Hidden  Treasures.  Mapping  Europe’s  Sources  of 
Competitive Advantage in Doing Business, CEPS Paperback, CEPS, Brussels, 
Micossi, S. (2016), “30 Years of the European Single Market”, College of Europe 
Bruges, BEEP Briefings 41/2016. 
Nikolov,  P.  (2017),  “Cross-border  Risk  Sharing  after  Asymmetric  Shocks: 
Evidence from the eurozone and the US”, Quarterly Report on the Euro Area
Vol. 15/2, 7-18. 
Pelkmans, J. (2016), “What Strategy for a Genuine Single Market?”, CEPS Special 
Report No. 126, CEPS, Brussels. 
World  Bank  (2018),  “Growing  United,  Upgrading  Europe’s  Convergence 
Machine”, Washington DC. 

 
 
DIGITAL ECONOMY,  
INDUSTRY AND INNOVATION 

The future of Europe is deeply connected to the future of European industrial 
innovation  and  the  latter  is  fundamentally  dependent  on  digitisation.  The 
Digital  Single  Market  (DSM)  and  the  need  for  growth,  jobs  and  investment 
featured prominently among the ten priorities set by President Juncker at the 
beginning  of  his  mandate.  Today, synergies  and  interrelations  between  these 
areas  have  led  to  an  emerging  need  for  a  common  strategy  on  industrial 
transformation and digitisation, in which the DSM becomes a key cornerstone 
of future EU industrial policy, thanks to initiatives such as Industry 4.0; and a 
precondition for better innovation performance, also due to growing awareness 
that it is not innovation but rather its diffusion that hampers Europe’s economic 
performance. Ensuring sustainable industrial leadership in the EU also means, 
and  requires,  progressing  on  various  Sustainable  Development  Goals,  most 
notably  SDG  8  (decent  work  and  economic 
There is a need to 
growth),  SDG  9  (industry,  innovation  and 
significantly strengthen 
infrastructure)  and  indirectly  all  others.  What 
policy coherence and 
emerges  is  the  need  to  significantly  strengthen 
orchestrate multi-level 
policy  coherence  and  orchestrate  multi-level 
efforts, against a trend of 
efforts,  against  a  trend  of  ‘pre-emptive 
‘pre-emptive legislation’. 
legislation’,  in  which  the  Commission  typically 
takes  action  mainly  to  avoid  national 
governments  adopting  widely  diverging  policies  (e.g.  in  digital  taxation; 
artificial intelligence; platform regulation, industrial internet, etc.). 
The state of things: industrial policy and innovation 
A  strong  industrial  base  is  perceived  as  fundamental  for  Europe’s  economic 
recovery and competitiveness, and also for sustainable development. Industry 
in Europe, whose value added makes up 17.3% of European GDP (2015), attracts 
80% of private research and innovation, employs 23.6% of workers and, for each 
additional job in manufacturing, creates 0.5-2 jobs in other sectors. Industry also 
accounts for over 80% of Europe’s exports, generating a €365 billion surplus in 
the trade of manufactured products. Moreover, the EU is a major producer of 
82 | 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 83 
new  knowledge  in  Key  Enabling  Technologies  (KETs):  products  based  on 
industrial biotechnology or advanced materials have higher technology content 
than competing North American or East Asian products. This policy area will 
be heavily affected in the years to come by emerging trends in global economic 
governance, including the emerging new wave of protectionism in the US and 
China.  The  future  of  European  industry  lies  inter  alia  in  the  relaunch  and 
coordination of industrial policy at the EU and national levels; in the timely and 
effective digitisation of European industry sectors; the transition towards clean 
energy;  a  more  effective  mix  of  policies  and  financial  instruments  under  the 
post-2020 Multi-Annual Financial Framework; the ability to promote disruptive 
technologies  and  business  models  without  being captured  by  the  interests  of 
incumbents. In a nutshell, several policies are relevant for the future of European 
Industry, and here we will only select a subset, which appear to be at once very 
relevant, and not covered by other chapters in this report. 
Europe’s  innovation  and  entrepreneurship  ecosystem  is  dominated  by 
SMEs, which represent the overwhelming majority (99%) of companies, and the 
real engine of innovation. At the same time, Europe’s vibrant start-ups too often 
find difficulties both at the launch stage, when the so-called ‘valley of death’ 
affects their potential for effectively deploying their business model; and later, 
in the ‘scale-up’ phase, when they encounter difficulties in accessing the capital 
and market opportunities they need in order to thrive in the EU single market 
and  at  the  global  level.  Many  small  companies  in  the  EU  struggle  to 
internationalise their business even with an open and fair trade framework in 
place. Only 25% of EU-based SMEs export at all, and an even smaller portion 
export beyond the EU. And in key sectors, there is at once a shortage of skills 
and  non-bank  capital,  which  deprives  European  firms  of  some  of  the  most 
dynamic and emerging forms of access to capital, including crowdfunding and 
more traditional forms of equity financing, such as venture capital. Finally, in 
some  cases  the  regulatory  framework  is  insufficiently  innovation  friendly, 
especially  for  SMEs.  As  a  result,  in  many  European  countries  productivity 
growth is stagnating. A growing divide is observed in many sectors between 
leading  frontier  firms,  who  are  able  to  internationalise  and  catch  up  with 
emerging technologies, and laggard (or ‘zombie’) firms, which survive in the 
market but are unable to trigger desired productivity increases. This growing 
divide also hides a growing inability of Europe to enable a ‘Darwinian’ selection 
of  the  most  efficient  firms  in  the  market,  which  ultimately  harms  economic 
performance. 
In  the  coming  years,  several  policies  may  invert  this  trend  if  properly 
implemented. First, the creation of the European Innovation Council (see below) 
has  the  potential  to  help  top  companies  scale  up  in  the  single  market  and 
beyond, thanks for an innovative, excellence-based system for the selection of 

84 | DIGITAL ECONOMY, INDUSTRY AND INNOVATION 
most promising business plans. Second, the blending of financial instruments 
and the launch of a more mission-oriented innovation policy promises to create 
a better environment for smaller companies to contribute to emerging streams 
of industrial policy at the EU level. Third, the Capital Markets Union promises 
to complement Europe’s strong tradition of bank financing, helping to: unlock 
more investment from the EU and the rest of the world; connect financing more 
effectively to investment projects across the EU; make the financial system more 
stable; deepen financial integration and increase competition through enhanced 
cross-border  risk-sharing,  deeper  and  more  liquid  markets  and  diversified 
sources  of  funding.  But  when  it  comes  to  the  Capital  Market  Union, 
implementation  is  the  keyword:  adequate  market  monitoring  and  enhanced 
policy  coordination  will  be  required  in  order  to  ensure  that  the  promised 
objectives are ultimately met (see the chapter “Finance for Sustainable Growth”). 
Moreover, SMEs will increasingly suffer from the emerging skills gap at 
the  EU  level,  especially  in  key  sectors  such  as  cloud  computing,  artificial 
intelligence and machine learning. The grand coalition for jobs and skills will 
need to be reinforced in order to promote the overhaul of existing curricula in 
member states, giving more space to communication, leadership, team-working 
and  empathy  skills,  together  with  the  often-mentioned  Science,  Technology, 
Engineering and Mathematics (STEM) and coding skills. The unavailability of 
sufficient talent is increasingly becoming an obstacle to EU competitiveness and 
also sustainable development. 
A  number  of  additional  policy  initiatives  can  further  contribute  to 
improving  the  environment  for  doing  business  in  Europe:  a  more  effective 
blending  of  financial  instruments  and  better  implementation  of  the  SME 
window in the EFSI (2.0) can open new market opportunities for high quality 
small  enterprises  in  Europe;  and  the  reduction  of  administrative  burdens 
(including  in  access  to  EU  structural  and  cohesion  funds)  can  improve  SME 
participation. In the better regulation field, the improvement of tools such as the 
‘think small first’ SME test, innovation deals and the innovation principle will 
be key to improving the business prospects of many European SMEs.  
Finally, sector-specific industrial policy will be essential in a time of rising 
protectionism and global economic and political turbulence. Reducing the cost 
of energy for European companies is imperative to safeguard competitiveness.32  
The need to stimulate innovation, especially in services, is at the centre of 
smart  specialisation  policies and,  more  generally,  of  the  multi-level  efforts  to 
promote innovation in the EU. Key issues in this respect are the evolving EU 
approach  to  standardisation;  the  transition  towards  a  mission-oriented 
                                                        
32 CEPS has been leading a series of topical projects for the European Commission on Energy 
Prices and Costs, for a number of industrial sectors (e.g. glass, ceramics, steel, aluminium). 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 85 
approach to innovation, which may lead to shifting Research and Innovation 
funding closer to the commercialisation phase (Mazzucato, 2018); and the smart 
use of regulation as a market creator and shaper (European Commission, 2015). 
All these are important trends, which echo existing data on the US and even 
more on China, which is increasingly investing in late-stage development phases 
of innovation, bringing it gradually closer to market in several sectors.  
Most  importantly,  the  Commission  has  presented  its  proposal  for  the 
Horizon  Europe  programme,  which  will  replace  the  current  Horizon  2020 
programme  in  the  2021-2027  financial  framework.  Horizon  Europe  will 
introduce the following main new features: (i) a European Innovation Council, 
which establishes a one-stop shop to bring the most promising high-potential 
and  breakthrough  technologies  from  lab  to  market  application,  and  help  the 
most innovative start-ups and companies scale up their ideas; (ii) new EU-wide 
research and innovation missions focusing on societal challenges and industrial 
competitiveness; and (iii) enhanced support for member states lagging behind 
in  their  efforts  to  make  the  most  of  their  national  research  and  innovation 
potential,  also  through  blending  of  innovation  funds  with  structural  and 
cohesion funds. 
Industrial policy is, of course, also linked to specific sectoral initiatives. 
One example is space policy, which is increasingly perceived as strategic due to 
the  possible  spill-overs  into  many  other  sectors  such  as  defence  and 
manufacturing.  The  European  space  economy,  including  manufacturing  and 
services, employs over 230,000 professionals. Its value was estimated at around 
€50 billion in 2014. This represented one fifth of the value of the global space 
sector. The EU can now rely fully on the EU’s three flagship space programmes: 
Copernicus – the most advanced Earth observation system in the world; Galileo 
–  Europe’s  own  global  navigation satellite system, providing  highly  accurate 
global positioning data; and EGNOS – making ‘safety of life’ navigation services 
available to aviation, maritime and land-based users over most of Europe. With 
world-class space systems already in place and producing results, the EU will 
be focusing over the next years on how best to use the space data gathered. Space 
data can guide rescue teams in locations hit by natural disasters, improve land 
use  in  agriculture,  and  make  transport  and  energy  infrastructure safer. On  1 
December 2017, the Competitiveness Council discussed the way forward for the 
EU’s  space  programmes:  ministers  expressed  the  need  for  a  stronger  link 
between space and the digital economy. The EU is investing over €12 billion in 
space  activities  for  the  period  2014-2020,  with  a  high  estimated  return  on 
investment (€3-4 for every euro allocated). Post-2020 the EU will be looking at 
the next generation of space programmes: this will have to be done in constant 
public-private cooperation to ensure the maximum leverage effect for the public 
funds available.  

86 | DIGITAL ECONOMY, INDUSTRY AND INNOVATION 
The Digital Single Market as a cornerstone of future European 
industrial policy 

The completion of a vibrant Digital Single Market was one of the ten priorities 
laid  out  by  the  Juncker  Commission  when  taking  office  in  2014.  The  digital 
economy, more generally, is inevitably key to Europe’s economic performance, 
future  social  and  environmental  sustainability,  and  overall  global 
competitiveness.  However,  at  the  same  time  digital  policies  have  become 
increasingly complex, due to the ongoing crisis of trust in the current internet 
model,  in  which  large  platforms  play  a  prominent  role;  and  also  in  view  of 
emerging, disruptive technologies such as artificial intelligence and blockchain. 
An overview of emerging challenges is best provided by a ‘layered’ approach, 
which  follows  the  architecture  of  the  internet  (so-called  OSI  layered 
architecture): 
•  The infrastructure layer features key emerging challenges such as the need to 
secure a good balance between investment in very high speed broadband 
infrastructure  and  the  entry  of  new  players  thanks  to  network  sharing 
obligations. At the same time, a key challenge in infrastructure is promoting 
co-investment  and  risk-sharing  to  bring  high speed  broadband  to  under-
served,  unprofitable  areas;  and  to  use  wireless  and  satellite  technologies 
where  appropriate.  This  layer  also  prominently  features  the  need  for  a 
smarter  and  more  coordinated  spectrum  policy,  both  for  4G 
communications  and  also  for  the  upcoming  5G, which  requires  both  low 
frequency and millimetric spectrum. Current spectrum policy still appears 
too fragmented, and the proposals made by the Commission within the new 
e-Communications  Code  appear  insufficiently  ambitious  (Renda,  2017). 
Similarly, current targets for 2025 (Very High Capacity networks) appear to 
be  obsolete  already,  in  light  of  the  breath-taking  evolution  of  broadband 
technologies around the world. 
•  The logical layer is very important for the digital economy, in particular for 
what  concerns  network  neutrality.  There,  the  implementation  of  net 
neutrality rules – a notable achievement of this Commission – is currently 
ongoing, after the Telecoms Single Market Regulation entered into force on 
29  November  2015  and  application  on  30  April  2016.33  The  Regulation 
created  an  individual  right  for  end  users  to  access  or  distribute  internet 
content and services of their choice. The Regulation also established, for the 
                                                        
33 Regulation (EU) 2015/2120 of the European Parliament and of the Council of 25 November 
2015  laying  down  measures  concerning  open  internet  access  and  amending  Directive 
2002/22/EC  on  universal  service  and  users’  rights  relating  to  electronic  communications 
networks  and  services  and  Regulation  (EU)  No  531/2012  on  roaming  on  public  mobile 
communications networks within the Union (Text with EEA relevance). 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 87 
first time in the EU, the principle of non-discriminatory traffic management, 
which means that internet traffic has to be treated equally. The (first) reports 
covering the period from 30 April 2016 – 30 April 2017 have been published, 
showing limited enforcement activity, focused on specific issues such as zero 
rating. The effectiveness of the regulation in tackling network neutrality will 
have to be monitored carefully in the coming months. 
•  Above  the  logical  layer  are  online  platforms.  These  have  been  increasingly 
subject  to  regulatory  attention  and  obligations  during  the  Juncker 
Commission,  following  a  trend  that  also  encompasses  DG  COMP’s 
enhanced  activism  in  competition  investigations  related  to  the  digital 
economy.  The  Commission’s  Communication  on  Online  Platforms, 
published  on  25  May  2016  identified  a  number  of  areas  where  further 
attention was considered to be needed. It aims to achieve a level playing 
field  for  comparable  digital  services;34  to  ensure  that  online  platforms 
behave responsibly to protect core values; to foster trust, transparency and 
ensuring  fairness;  and  to  keep  markets  open  and  non-discriminatory  to 
foster a data-driven economy. In the mid-term review of the DSM Strategy, 
the Commission made a commitment to two main actions:35 (i) to prepare 
actions  to  address  the  issues  of  unfair  contractual  clauses  and  trading 
practices  identified  in  platform-to-business  (P2B)  relationships,  including  by 
exploring dispute resolution, fair practices criteria and transparency, then 
adopted  in  2018  and  accompanied  by  the  creation  of  a  dedicated 
observatory;36 and (ii) to ensure better coordination of platform dialogues 
within the Digital Single Market focusing on the mechanisms and technical 
solutions  for  removal  of  illegal  content,  with  a  view  to  enhancing  their 
effectiveness  in  full  respect  of  fundamental  rights.  On  1  March  2018,  the 
Commission  then  issued  a  Recommendation  on  measures  to  effectively 
tackle illegal content online,37 which builds on an earlier Communication on 
“tackling illegal content online, towards enhanced responsibility of online 
platforms”,  adopted  on  28  September  2017,  and  translates  the  political 
commitment  of  the  Communication  into  a  (non-binding)  legal  form.38 
                                                        
34 COM(2016) 288 final. 
35  The  Commission’s  “Europe’s  Digital  Progress  report  2017”  and  the  accompanying 
Communication 
are 
available 
at 
https://ec.europa.eu/digital-single-
market/en/content/mid-term-review-digital-single-market-dsm-good-moment-take-stock. 
36  For  more  information,  see  https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/expert-group-
eu-observatory-online-platform-economy. 
37 Commission Recommendation of 1.3.2018 on measures to effectively tackle illegal content 
online (C(2018) 1177 final). 
38 COM(2017) 555 final. 

88 | DIGITAL ECONOMY, INDUSTRY AND INNOVATION 
Ongoing discussions are related to the issue of disinformation (or commonly 
referred  to  as  ‘fake  news’),  another  area  in  which  the  responsibility  of 
platforms  is  emerging.  An  ad  hoc  communication  was  adopted  by  the 
European Commission on 26 April 2018.39 The recent Cambridge Analytica 
scandal has further increased the urgency of online platform regulation, an 
area in which the EU is well positioned compared to other parts of the world: 
but so far, a rather cautious soft law approach has emerged.  
•  At the application layer, several policy initiatives have been adopted, ranging 
from the need to policies in the artificial intelligence domain, but also for the 
Internet of Things, blockchain architectures and applications; policies for the 
collaborative economy; and many more. Following an influential report by 
the  European  Parliament,40  a  Commission  Communication  on  “Artificial 
intelligence for Europe”41 paved the way for a constructive debate on the 
ethical,  legal  and  policy  challenges  of  AI,  ranging  from  algorithmic 
transparency  and  accountability  to  auditing,  liability  and  non-
discrimination  obligations.  The  Commission  also  adopted  a  coordinated 
plan  on  AI  that  announced  an  increase  in  investment  in  this  emerging, 
general purpose technology for up to €20 billion per year, adding EU and 
national  efforts  together.  Regarding  a  seemingly  disruptive  and  high-
potential development, i.e. Distributed Ledger Technologies, a new Hub and 
Observatory have been launched by the European Commission, alongside 
several  initiatives  in  DG  GROW,  DG  CONNECT  and  DG  FISMA.  The 
European  Parliament  (STOA)  has  also  been  active  in  this  field.  The  key 
challenges  here  are  understanding  the  scalability,  latency  and  security 
problems of existing blockchain and distributed ledger technologies; their 
risks in terms of abuse of power and violation of privacy; and their evolving 
governance,  which  seems  to  move  towards  permissioned  ledgers,  rather 
than purely ‘trustless’, ‘permissionless’ architectures.  
•  For what concerns the content layer, key initiatives have been launched on 
copyright  reform  and  the  information  society  directive,  the  audiovisual 
media services directive, and the future of culture and media policies. The 
battle over copyright cannot be considered as settled, and the need for more 
consistency  in  fields  such  as  user-generated  content  and  text  and  data 
mining appear to be urgent, if Europe is to reap  the benefits of the data-
driven economy. More generally, in many sectors that are being permeated 
                                                        
39 COM(2018) 236 final. 
40 European Parliament, Report with recommendations to the Commission on Civil Law Rules 
on Robotics. 
(2015/2103(INL)), 278 January 2017. 
41 COM(2018) 237 final, 25 April 2018. 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 89 
by the digital economy there will be a need to carefully discuss data policy, 
in particular when incumbent players (e.g. energy companies, or banks) are 
asked to share their data portfolios with new entrants, which may end up 
being large tech platforms.  
•  On  top  of  these  layers,  a  number  of  ‘horizontal’,  cross-cutting  policies  were 
launched by the Commission, but many of them have remained pending. 
These include:  
o  The General Data Protection Regulation, which entered into force in May 
2018, promises to revolutionise the internet environment by imposing 
new  obligations  for  the  processing  and  treatment  of  personally 
identifiable information. The GDPR, aims to protect EU citizens from 
privacy  and  data  breaches  through  an  increased  Territorial  Scope 
(extraterritorial  applicability),  rather  harsh  penalties  (up  to  4%  of 
annual 
global 
turnover 
or 
€20 million);  requirements  for 
The General Data Protection 
explicit consent by data subjects to 
Regulation, which entered 
the  treatment  of  personally 
into force in May 2018, 
identifiable  information;  breach 
promises to revolutionise 
notification  obligations;  a  right  to 
the internet environment. 
access and port one’s own data; the 
right to be forgotten; ‘privacy by design’ provisions; and the obligation 
for  a  subset  of  data  controllers  and  processors  to  appoint  a  Data 
Protection Officer. 
o  The Commission has been active also in proposing a revision of the 
ePrivacy Directive (often referred to as the ‘cookie law’), which would 
turn  it  into  a  regulation.  The  proposal,  presented  in  January  2017, 
aimed to align the text with the scope of the GDPR, and improve it in 
light of technological developments (i.e. the advent of the Internet of 
Things). But the proposal proved to be extremely controversial, and 
was significantly delayed in the political debate, to the extent that it 
may be left to the next European Parliament.  
o  An  emerging  policy  on  the  free  flow  of  data,  on  which  the  Juncker 
Commission first published a communication on “Building a European 
Data  Economy”  in  January  2017,  later  followed  by  a  proposed 
Regulation  on  the  free flow  of non-personal  data. The latter  aims  at 
removing  obstacles  to  the  free  movement  of  non-personal  data. 
Together  with  the GDPR,  this  Regulation  is  expected  to  ensure  a 
comprehensive and coherent approach to the free movement of all data 
in the EU: however, the boundaries between the two are blurred, and 
implementation  will  probably  come  with  the  need  for  clarification. 
Also,  the  ‘free  flow’  regulation,  on  which  political  agreement  was 

90 | DIGITAL ECONOMY, INDUSTRY AND INNOVATION 
reached  in  June  2018,  features  a  difficult  reconciliation  with  the 
Cybersecurity  package,  and  maintains  that  national  security  will 
remain a basis for exemption from the free flow.  
o  Provisions  on  network  and  information  security  and  resilience,  which 
include  the  Cybersecurity  Act  and  the  Network  and  Information 
Security  Directive.  Both  provisions  are  important,  but  most  likely 
insufficient steps forward in the creation of a more secure cyberspace 
in  Europe.  The  NIS  Directive  contains  legal  measures  to  boost  the 
overall level of cybersecurity in the EU by ensuring the presence of a 
Computer Security Incident Response Team (CSIRT) and a competent 
national NIS authority  in  each  member  state,  and  a  framework  to 
support  and  facilitate  strategic  cooperation  and  the  exchange  of 
information  among  member  states,  which  includes  a  new  CSIRT 
network.  The  Cybersecurity  Act,  on  which  political  agreement  was 
reached  on  December  11,  2018  reinforces  the  mandate  of  the  EU 
Agency for Cybersecurity (ENISA) and establishes an EU framework 
for voluntary cybersecurity certification. 
o  Provisions on Digital Taxation, which include VAT for e-commerce and 
the new proposed 3% digital tax on the global turnover of specific large 
tech platforms adopting advertising-based online business models or 
online marketplace models. 
o  Other horizontal provisions  (e.g. state aids for broadband, competition 
policy provisions). In particular, the application of competition policy 
to online markets remains very sensitive in the academic literature and 
in the daily practice of competition enforcers. Issues such as market 
definition,  the  interpretation  of  the  notion  of  dominance  and  the 
related abuse, and even more importantly the selection of appropriate 
remedies appear to be in need to a redefinition, if EU institutions wish 
to preserve the effectiveness of antitrust laws.  
Moreover, the Commission has been active in shaping new policy for the 
EU digital transformation. New initiatives are being launched on ‘Industry 4.0’, or 
the  fourth  industrial  revolution  that  is  being 
The Commission has been 
triggered by the development of the Internet of 
active in shaping new policy 
Things and by advanced connectivity powered 
for the EU digital 
by  sensors,  nanotechnologies  and  mobile 
transformation, or the 
broadband  (4G,  and  in  the  future  5G).  The 
fourth industrial revolution. 
underlying  idea  is  that  if  Europe  is  able  to 
strengthen its leadership in key sectors of the 
industrial  economy  such  as  embedded  systems,  mobile  communications  and 
others, it will be able to play a key role in the future of advanced manufacturing. 
And it will generate important savings and efficiencies by creating new, more 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 91 
flexible supply chains based on smart equipment, smart and responsive objects, 
and  highly  reconfigurable  product  lines.  The  energy  savings,  productivity 
increases and profit opportunities of a transition towards Industry 4.0 are very 
significant, or at least are presented as remarkable by the German government, 
which  launched  an  Industrie  4.0  initiative  back  in  2011  and  is  currently 
implementing  it  actively.  At  the  same  time,  the  transition  to  Industry  4.0  is 
presented as likely to create new jobs: not only is the internet, often described as 
creating 2.6 jobs for every job it destroys; but in the case of Industry 4.0, the 
prospects for ‘mass customisation’ should in principle lead to a proliferation of 
new jobs in the value-added services sector, rather than in manufacturing.  
Finally,  major  steps  were  taken  during  the  Estonian  presidency  on  the 
digitalisation and interoperability of public administrations in Europe (Tallinn 
Declaration, 2017). This, coupled with the Commission’s initiatives on eID and 
interoperability (ISA2), is one of the most promising avenues for strengthening 
multi-level governance and increasing the cost-effectiveness of administrations 
at all levels of government in Europe. 
Progress achieved, and ways forward 
The Juncker Commission has been very active in industrial policy, innovation 
policy and digital policy. However, progress towards the achievement of the 
DSM has been patchy, and many proposals are still pending, and likely to end 
up  in  trilogue  settlements.  The  same  applies  to 
industrial  policy  and  research  and  innovation 
The Juncker Commission 
policy initiatives, which await the opinion of the 
has been very active in 
Parliament and the Council. While the change of 
industrial policy, 
guard  between  Commissioner  Oettinger  and 
innovation policy and 
Gabriel  during  the  mandate  may  have  affected 
digital policy. However, 
the timeline of the Commission’s work, there are 
progress towards the 
probably  other  reasons  for  the  partial  failure  of 
achievement of the DSM 
the  DSM  project.  To  be  sure,  the  Juncker 
has been patchy. 
Commission  has  shown  a  determined  turn 
towards more aggressive internet policy, which led to growing tensions with US 
tech giants and a not-so-hidden desire to make space for European champions 
in  the  near  future  (e.g.  the  platform-to-business  proposed  regulation;  the 
antitrust  investigations  on  Google  and  Amazon;  the  ePrivacy  proposed 
regulation). In this complex landscape, the GDPR appears as the poster child of 
this generation of EU policy: strict, rather burdensome, extraterritorial and bold. 
Whether the GDPR will represent a landmark example for future EU regulation, 
remains to be seen. The GDPR entered into force only recently, on 25 May 2018, 
and  accordingly  it  is  still  very  difficult  to  judge  whether  its  relatively  strict 

92 | DIGITAL ECONOMY, INDUSTRY AND INNOVATION 
provisions will become a global standard, or even whether they will be fully and 
homogeneously complied with at the EU level.  
The next Commission: a wish list for more agile, integrated, and 
sustainable digital industrial policy 

The next five years will see the emergence of a new technology stack, composed 
of  enhanced  connectivity  (including  5G  wireless  connectivity),  high-
performance computing (including edge, fog, quantum computing), pervasive 
artificial  intelligence,  blockchain  technologies  and  the  Internet  of  Things. 
Governing this transition is essential for research, innovation, education, and 
industrial policy. Most likely, Europe will not get a chance to compete with other 
giants such as the US and China on all aspects of 
Europe could position 
the new digital economy; however, Europe could 
itself as a leader in 
position  itself  as  a  leader  in  Responsible  AI,  as 
Responsible AI, as well as 
well as in specific industrial settings, such as B2B 
in specific industrial 
industry  platforms,  and  new  spaces  in 
settings, such as 
automotive (e.g. automated vehicles), as well as 
B2B industry platforms,  
in healthcare, energy, and public services sectors. 
and new spaces in 
Governing  the  transition  is  also  essential  for 
automotive. 
sustainable  development,  if  all  these  emerging 
trends  are  approached with  a view  to  enabling  a more  sustainable  European 
society by 2030.  
The complexity of the challenge calls for a bold reform in the way the EU 
institutions approach this policy. Key initiatives that should be considered by 
the next Commission include the following: 
  At the infrastructure layer, the EU should focus mostly on setting updated 
targets for member states, and centralising spectrum policy in view of a swift 
adoption  of  5G  wireless  broadband.  So  far,  the  e-communications  code 
seems  to  have  provided  old  answers  to  old  questions:  without  a  more 
coordinated policy for mobile ecosystems in various industry sectors, the 
enormous power of the IoT-enabled economy will vanish, leaving Europe as 
a laggard in what used to be one of its leading industries.  
  A  homogeneous,  consistent, efficient  policy for  data-driven  innovation  in 
Europe requires several clarifications and interpretations at the crossroads 
between  GDPR,  free  flow  of  data,  copyright/TDM,  ePrivacy  and 
cybersecurity.  The  lack  of  data  has  emerged  as  a  key  issue  for  many 
entrepreneurs,  large  and  small  companies,  willing  to  use  innovative 
techniques such  as  machine  learning.  To  be  sure, data  is  more  accessible 
today than it was in the past, but not all players in the market can have access 
to the same amount of data, and this may stifle the competitive dynamics in 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 93 
specific markets, or create collective action problems in others. It is of utmost 
importance  that  governments  adopt  open  data  policies,  by  making  large 
datasets available to the public, possibly in formats that are interoperable 
with existing machine learning software. So far, data held by government 
and  data  from  publicly-funded  research  are  still  largely  unavailable  for 
researchers, entrepreneurs and companies willing to engage in data-driven 
innovation. The free flow of data in the single market should be promoted, 
in  line  with  the  European  Commission’s  recent  communication  on  the 
matter. At the same time, possible exceptions to the free flow, for example 
based on national security stances, should be interpreted narrowly to avoid 
disproportionate disruptions of data flows.  
  Almost inevitably, there is a need for skills and competences in data science 
and IT, areas in which Europe seems to be unable to produce the needed 
talent,  as  well  as  unwilling  to  attract  it  from  non-EU  countries  (see  the 
chapter “Labour Market and Social Policy”). 
  The next Commission should work on the launch of an ambitious  ‘AI for 
good’ strategy linked to SDGs and coupled with strong, innovation-friendly 
ethical  guidelines.  The  AI  strategy  could  include  the  investment  in  the 
creation  of a  ‘CERN  for  AI’,  or  a  similar  distributed  excellence centre  for 
research,  education  and  technology  transfer  in  a  field  that is increasingly 
strategic for Europe.  
  Horizon  Europe,  to  be  launched  in  2021,  should  see  the  launch  of  new 
Missions,  one  of  which  should  ideally  be  a  ‘Mission  on  digital 
transformation’. This will be a unique chance for the EU to merge education, 
research,  innovation  and  industrial  policy  into  a  consistent,  multi-level 
endeavour towards governing the digital transition. Milestones could take a 
very concrete form (e.g. “reskilling 50% of the EU workforce by 2024”), thus 
creating an immediate impact on European citizens in terms of visibility of 
the  EU  and  its  relevance,  and  added value. Mission  IT  could  incorporate 
existing  initiatives  such  as  CLAIRE,  ELLIS,  HumanE  AI  Flagship,  and 
AI4EU. 
  Future  policies  for  the  digitised  industry  should  include  a  remarkable 
emphasis on experimentation. This may follow two tracks:  
o  Experimenting  with  new  technologies/business  models/delivery  modes
and blending funding instruments and schemes to run experiments. 
A  notable  example  in  this  respect  would  be  the  upcoming  pan-
European blockchain platform; 
o  Experimenting with policy solutions, by engaging in techniques such as 
randomised  controlled  trials,  rapid  prototyping,  scenario  testing, 

94 | DIGITAL ECONOMY, INDUSTRY AND INNOVATION 
and virtual and actual sandboxes, which are creating a new role for 
policymakers in the digital era.  
  Europe should launch a major initiative to transform public administrations 
by  fully  implementing  the  2017  Tallinn  Declaration  on  e-Government, 
stepping  up  ISA2  by  making  interoperability  mandatory  for  all 
administrations,  and  creating  a  public  blockchain  governed  by  public 
administrations at all levels of government in the EU (Bouyon, Nucciarelli 
and Renda, 2019). 
  Finally, and most importantly, the EU should strive to strengthen its cyber 
defence capabilities if it wants to have a chance to compete at the global level, 
and  improve  the  life  of  its  citizens  by 
Europe should launch a 
harnessing  the  potential  of  the  digital 
major initiative to 
transformation. This will most likely require 
transform public 
the  creation  of  a  European  Cyber  Defence 
administrations and most 
Agency  with  executive  responsibility,  built 
importantly, the EU 
around ‘core activities’ that could be carried 
should strive to 
out  with  greater  efficacy  and/or  efficiency 
strengthen its cyber 
through  centralisation  (Griffith  et  al.,  2018). 
defence capabilities. 
The new Agency would need to develop the 
core  operational  capabilities  needed  for 
preventing  or  withstanding  a  cyber  incident  occurring  within  the  EU, 
including  detection,  technical  attribution,  and  crisis  response capabilities. 
This  is  absolutely  necessary  since,  in  the  long  term,  stronger  EU  defence 
capabilities  cannot  be  achieved  through  a  largely  segmented,  multi-level 
governance model (the 2017 Cyber Security Package) or merely through the 
creation of a coordination mechanism (a cyber defence coordinator akin to 
the  EU  Counter-Terrorism  Coordinator).  The  creation  of  an  EU  Cyber 
Defence Agency effectively addresses both the limitations of the current EU 
approach and ecosystem (fragmentation, a solely advisory role, and limited 
resources) as well strategic and operational considerations for developing a 
cyber defence posture more broadly.  
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 95 
Key priorities for the next Commission 
  Create  a  Digital  Single  Market  and  position  the  EU  as  a  leader  in 
responsible  AI  and  specific  industrial  settings  (e.g.  B2B  platforms, 
automated vehicles, healthcare, energy, public services sectors) 
  Develop a consistent, efficient policy for data-driven innovation in Europe 
(GDPR, free flow of data, copyright/TDM, ePrivacy and cybersecurity) 
  Launch  a  major  initiative  to  transform  public  administrations  into  e-
governments and strengthen EU cyber defence capabilities by upgrading 
ENISA to an operational cyber defence agency 
 
 
References 
Bouyon, S., A. Nucciarelli and A. Renda (forthcoming), “Towards a European 
Internet of Value? Leveraging blockchain to boost the EU Digital Single 
Market”,  CEPS  Task  Force  Report  (https://www.ceps.eu/content/ 
towards-european-internet-value-leveraging-blockchain-boost-eu-
digital-single-market). 
European  Commission  (2016),  “Better  Regulations  for  Innovation-driven 
Investment  at  EU  Level”,  Commission  Staff  Working  Document, 
https://ec.europa.eu/research/innovation-
union/pdf/innovrefit_staff_working_document.pdf.  
Mazzucato, M. (2018), “Mission-oriented research & innovation in the European 
Union”,  Strategic  Report  for  Commissioner  Carlos  Moedas 
(https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-
/publication/5b2811d1-16be-11e8-9253-01aa75ed71a1/language-en). 
Renda,  A.  (2017),  “Reforming  e-Communications  Services:  a  Critical 
Assessment”,  Report  for  the  European  Parliament  IMCO  Committee 
(https://www.ceps.eu/system/files/IPOL_IDA%282017%29595348_EN
.pdf). 
Tallinn Declaration on e-Government (2017), at the ministerial meeting during 
Estonian Presidency of the Council of the EU on 6 October 2017. 
 

 
 
LABOUR MARKET AND SOCIAL POLICY  
The  mega-trends  of  digitalisation  and  automation  have  already  changed  the 
landscape  of  labour  markets  and  value  chains  around  the  world,  with  their 
inevitable  economic  and  social  consequences.  And  the  pace  of  change  is 
accelerating;  job  markets  and  skills  requirements  are  evolving  faster  than 
traditional labour market practices and institutions. But what exactly are these 
changes,  and  how  will  governments,  industry  leaders,  social  partners  and 
workers react to them? 
The current Commission has initiated substantial research and analysis 
into the topic, and the next incumbents should decide how to take this research 
forward.  In  order  to  make  informed  decisions,  policymakers  should  bear  in 
mind a number of issues. 
To begin, the jobs of today require constant ‘up-skilling’ to stay abreast of 
new technologies and business strategies. No longer can one leave education 
and  perform  the  same  job  for  ever.  Employers, 
The jobs of today require 
social partners and governments are engaged in 
constant ‘up-skilling’ 
dialogue  to  find  suitable  policies  to  ensure 
to stay abreast of 
workers  retain  an  up-to-date  skillset.  A  key 
new technologies and 
question remains: who is responsible for funding 
business strategies. 
such initiatives – employers, governments, social 
partners, or some combination of actors? 
Moreover, the types of jobs now in demand require new skillsets. This is 
forcing  educators  to  re-evaluate  mandatory  courses,  with  an  emphasis  on 
developing digital proficiencies at an early age. In fact, CEPS research has found 
that job ads, even for traditional, lower-skilled professions demand at least basic 
digital  skills  (Beblavý  et  al.,  2016).42  Mastering  such  skills  is  thus  important 
regardless of industry, experience or age. 
Despite  efforts  to  improve  education  and  training,  many  tech  firms  in 
Europe still face significant challenges to find enough qualified workers. Filling 
the demand for skilled labour is likely to remain a key policy challenge for the 
                                                        
42  See  Demand  for  Digital  Skills  in  the  US  Labour  Market:  The  IT  Skills  Pyramid, 
https://www.ceps.eu/node/12055. 
96 | 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 97 
foreseeable future. Yet failing to do so would mean that Europe will miss out on 
an excellent opportunity for economic growth and technological innovation. 
Furthermore, digitalisation and automation mean that mainstays of the 
job  market  are  less  secure  than  before.  While  there  is  little  consensus  on  the 
magnitude of these effects, it is clear that labour markets are adjusting and old 
jobs are disappearing, as new types of jobs 
emerge.  More sophisticated IT systems  are 
The European Pillar of Social 
allowing  more  complex  processes  to  be 
Rights (EPSR) was a flagship 
automated. Outsourcing is easier than it has 
initiative of the Juncker 
ever  been,  and  is  even  possible  for 
Commission to give the EU a 
individuals  at  a  micro  level.  For  processes 
stronger social face, intended 
that  cannot  be  automated  or  outsourced, 
to balance the Economic and 
many  firms  favour  contracting  work  out 
Monetary Union with a 
rather than hiring new employees. This has 
social dimension, promoting 
resulted  in  a  significant  increase  in  self-
inclusion and fairness along 
employment  in  many  of  Europe’s  largest 
with economic growth. 
labour markets, notably Germany. 
While these transformations affect the European labour market, the EU 
faces  a  profound  crisis  on  several  fronts,  which  has  eventually  led  it  to 
reconsider its role in promoting EU citizens’ social rights and living standards. 
In  this  regard,  the  European  Pillar  of  Social  Rights  (EPSR)  was  a  flagship 
initiative  of  the  Juncker  Commission  to  give  the  EU  a  stronger  social  face, 
intended to balance the Economic and Monetary Union with a social dimension, 
promoting  inclusion  and  fairness  along  with  economic  growth  (Lorcher  and 
Schömann, 2016; Muñoz, 2019).  
Adopted  in  November  2017,  the  EPSR  is  rather  weak  in  terms  of  the 
outcomes  generated.  The  time  left  until  the  end  of  the  Juncker  Commission 
mandate was indeed too short to deliver concrete actions in a field where the EU 
is progressively but still timidly assuming a role that goes beyond its traditional 
proclamations and values. The Social Fairness Package of March 2018, including 
a proposal for a European Labour Authority, a 
Council  recommendation  on  access  to  social 
The Social Fairness 
protection  for  all  workers  and  the  self-
Package of March 2018 
employed,  and  a  communication  on 
was the first step towards 
monitoring  the  implementation  of  the  EPSR, 
concrete legislative and 
was the first step towards concrete legislative 
coordination action. 
and  coordination  action  after  the  EPSR 
proclamation. These proposals are currently under discussion, together with the 
possibility to establish a European Social Security Number, as was announced 
as a follow up to the implementation of the EPSR. 

98 | LABOUR MARKET AND SOCIAL POLICY  
To keep the aims of a ‘social Europe’ on track, the key challenge for the 
next Commission and Parliament will be to transform the 20 principles of the 
EPSR into implementable actions. If it fails to do so, this important document 
will gather dust and not impact EU citizens’ lives. 
The first step would be to come up with the solid justification, supported 
by the empirical evidence wherever possible, of the necessity and opportunity 
of the EU social dimension, because this is still controversial. Member states are 
still reluctant to allow the Union to encroach upon this traditionally national 
competence.  
In  addition,  to  move  from  declaration  to  delivery,  it  is  necessary  to 
undertake a careful assessment of the instruments that the EU could put in place 
to pursue the EPSR principles. While EU legislation43 already promotes some of 
these, further EU funds and budget allocation could be the key to creating the 
conditions for these principles to translate into practice. For principles that are 
already assigned EU co-funding in order to complement member state policy, 
however, further EU coordination by means of hard and soft EU law could serve 
to strengthen and harmonise the implementation of such principles at national 
level. Fine-tuning the EU instruments to implement the EPSR, and their optimal 
combinations,  is  an  important  challenge,  which  requires  significant  ad  hoc 
research,  continuous  feedback  mechanisms  from  civil  society  and  social 
partners, and a constructive political debate. Yet, it remains the key to successful 
implementation, avoiding disappointment and a waste of resources. 
However, part of the challenge of implementing the EPSR and building 
common  EU  ground  for  social  policy  relies  on  overcoming  heterogeneity 
between  the  member  states  in  this  field.  A  key strategic  decision could  be  to 
determine  whether  the  way  forward  is  to  aim  for  harmonisation  (or  at  least 
continuous upward convergence) or rather to acknowledge and preserve this 
heterogeneity  and  put  in  place  concrete  actions  to limit negative  phenomena 
such as social dumping and so-called benefit tourism that discredit the Social 
Europe project. 
Finally,  the  challenge  is  about  taking  into  consideration  the  ongoing 
changes in the labour market while putting in place implementation measures, 
to ensure that these measures are well designed for any eventuality. Promoting 
a horizontal approach to social protection and addressing people’s social rights 
before,  during  and  after  working  life,  the  EPSR  seems  consistent  with  the 
changing  nature  of  work  and,  specifically,  with  the  need  to  ensure  social 
protection in self-employment and non-standard forms of employment, which 
                                                        
43 An overall picture of the EU legislation to promote social rights is reported in the EC Staff 
Working  Document  on  The  EU  social  acquis,  https://eur-lex.europa.eu/legal-
content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52016SC0050&from=EN. 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 99 
are  growing  apace  in  the  European  labour  force.  Yet  this  makes  its 
implementation even more ambitious and would require a profound change in 
national social protection systems that may encounter additional obstacles. 
In pursuing empowerment, fairness and social inclusion, the EPSR pays 
specific attention to gender equality and equal opportunities, which, in spite of 
considerable action undertaken at EU level, still seem to require extra efforts to 
achieve an equal European society for men and women.  
Indeed,  in  recent  decades,  the  EU  has  already  put  in  place  several 
instruments  to  promote  gender  equality44  and  has  constantly  monitored  the 
gender  issue  in  the  labour  market  (European  Union,  2015).  However, 
considering the still-high gender pay and employment gaps in all EU member 
states (European  Union,  2018),  it is  clear  that  such efforts have not  delivered 
satisfactory results.  
To  trigger  deeper  change  in  the  labour  market  and  in  society  at  large, 
growing attention has been paid to moving beyond equal treatment and non-
discrimination  and  towards  promoting  inclusion  and  diversity.  This  requires 
understanding and accepting differences, as well as adjusting to different needs 
and attitudes at work, to support and facilitate women’s employment.  
The next EC and EP will need to incorporate this new concept in their 
labour and gender policies, to strengthen and boost its actions in this field. This 
will require transversal and coordinated efforts that go beyond purely labour 
market  interventions  and  will  involve  every  aspect  of  society  if  they  are  to 
address embedded social norms and rules. Policies in this direction require a 
long  timeframe  to  assess  impacts,  which  make  them  hard  to  plan  carefully, 
evaluate and thus defend. Yet such actions are needed to eradicate the roots of 
gender inequality that are ultimately behind sexual harassment and violence in 
European society. 
European Unemployment Insurance 
While Europe is slowly recovering from one of its most severe crises, there have 
been widespread calls for reform. These calls have focused on the Economic and 
Monetary Union (EMU), whose fundamental weaknesses were exposed in the 
global financial crisis of 2008 and subsequent eurozone crisis. With the inception 
of  the  EMU, countries  lost  control  over  their  monetary  policy,  which  is now 
managed centrally. National fiscal policy has remained in place and has widely 
                                                        
44See for example the Directive 2006/54/EC on the implementation of the principle of equal 
opportunities  and  equal  treatment  of  men  and  women  in  matters  of  employment  and 
occupation, 
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX: 
32006L0054&from=EN. 

100 | LABOUR MARKET AND SOCIAL POLICY  
been believed to gain in importance as a mechanism to prevent economic shocks 
and mitigate their impact on employment and incomes. Yet during the crisis, 
this  combination  of  monetary  and  fiscal  policy  fell  short.  Other  instruments, 
including  labour  mobility  or  wage  flexibility,  were  not  so  powerful  either. 
Market  failures,  current  account  imbalances  and  spillover  effects  raise 
additional concerns. 
While  there  is  a  broad  expert  agreement  that  the  EU  (or  at  least  the 
eurozone) would benefit from a macroeconomic stabilisation function and the 
Five Presidents’ Report gave this argument political support, there has been no 
decisive  action  by  the  Juncker  Commission  on  either  the  European 
Unemployment  Benefit  System  (EUBS)  or  any  other  form  of  stabilisation 
instrument. The new Commission should move this issue forward and either 
take action or put it to rest. 
In the report by Beblavý and Lenaerts (2017), the authors concluded that 
a  EUBS  would complement  rather  than  substitute  the  other  instruments  and 
market  mechanisms.  A  EUBS  could  be  designed  in  many  ways  to  achieve 
specific  policy  objectives.  A  fundamental  distinction  is  that  between  the 
equivalent and genuine EUBS variants. Both the genuine and equivalent EUBS 
variants have their merits, and the choice of one of them would be based on 
political grounds. 
A genuine EUBS pays out benefits directly to any eligible unemployed 
individual,  collects  contributions  from  employers  and  employees  (who 
contribute  an  equal  share)  and  functions continuously.  These  variants would 
Europeanise  the  existing  national  schemes  and  thus  require  considerable 
harmonisation among them. Harmonisation and minimum standards would be 
essential for the stabilisation capacity of the EUBS and would help to mitigate 
moral hazard.  
Equivalent EUBS variants function very 
A EUBS could contribute 
differently: all financial transfers would occur 
to macroeconomic 
between  the  supranational  fund  and  the 
stabilisation and efforts 
member  states  (which  would  only  receive  a 
to address unemployment, 
pay-out  when  the  EUBS  is  triggered).  The 
encourage labour mobility, 
equivalent  EUBS  would  thus  ‘reinsure’  the 
stimulate upward 
existing  national  unemployment  benefit 
convergence and support  
schemes (NUBS). Equivalent EUBS could leave 
the further development of 
a  lot  of  flexibility  to  member  states,  but 
a ‘Social Europe’. 
crucially  this  would  depend  on  the  extent  to 
which 
conditions 
are 
imposed 
on 
governments’ scope to spend the funds received from the supranational fund 
and whether there are minimum standards for the NUBS. 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 101 
A  EUBS could contribute  to macroeconomic stabilisation and  efforts  to 
address  unemployment,  encourage  labour  mobility,  stimulate  upward 
convergence  and support  the further  development of  a  ‘Social Europe’  along 
several dimensions. In general, the stabilisation impact of EUBS is found to be 
fairly limited due to the small scale of the scheme (which would typically be less 
than 1% of EU GDP) (Beblavý and Lenaerts, 2017). Equivalent EUBS variants 
generally perform better in stabilisation terms than genuine EUBS variants. This 
finding can be explained by the focus of the equivalent EUBS on the crisis years, 
while genuine EUBS would operate continuously.  
Other findings that result from the simulations are that experience rating 
and clawback are effective mechanisms to prevent permanent transfers. 
Labour mobility and migration 
The last decade saw a doubling of intra-EU labour mobility. The free movement 
of persons is one of the key pillars of the Union, but growing mobility also brings 
challenges  –  e.g.  attempts  by  some  member  states  to  limit  social  benefits  to 
foreign  workers  –  and  also  potential  solutions  –  namely  a  proposal  by  the 
Commission to establish European Labour Authority. 
The European Labour Authority is an ambitious idea with fundamental 
objectives  such  as  the  facilitation  of  information  access  for  individuals  and 
employers, supporting cooperation between member states in the enforcement 
of  cross-border  Union  law,  and  mediating  solutions  in  cases  of  cross-border 
disputes.  As  the  European  Labour 
Authority is not yet fully operational, it will 
As the European Labour 
be  during  the  mandate  of  the  next 
Authority is not yet fully 
Commission that the organisation takes full 
operational, it will be during 
shape.  It  is  thus  important  to  maintain 
the mandate of the next 
momentum  if  the  new  organisation  is  to 
Commission that the 
meet its expectations in the coming years. 
organisation takes full shape. 
As  regards  the  migration  of  third 
country nationals, most of the debate in Europe revolves around refugees and 
the  disagreements  about  burden-sharing  across  member  states.  The  recent 
experience of a rescue boat (Aquarius) carrying more than 600 refugees denied 
entry  by  Italy  and  Malta  again  showed  the  diverse  attitudes  of  current 
governments  towards  third  country  nationals,  even  when  they  migrate  for 
humanitarian reasons. Therefore, it is very important that migration and asylum 
policies are agreed at the European level, where each member state takes its fair 
share of the burden (see the chapter “A New Start for EU JHA Policies?”). 
While the number of arrivals of asylum-seekers has decreased over the 
last year compared to the peak of 2015, the challenges of successful integration 

102 | LABOUR MARKET AND SOCIAL POLICY  
of  refugees  into  the  labour  markets  and  social  life of  host  countries  are  ever 
present.  Migrant  women  especially  lag  behind  in  participating  in  the  labour 
market  and  social  life  in  general. Language  barriers  persist  despite  efforts  to 
counter them. To this end, targeting integration at the local level (e.g. at the city 
or municipality) could be a way forward. Moreover, despite the varying reasons 
for  migration  (family,  economic  or  study),  the  foreign-born  populations  in 
Europe also face integration challenges as differing experiences of employment 
(e.g. in terms of wages and employment rates) compared to native-born workers 
persist,  albeit  to  differing  degrees  across  member  states.  Overall,  failing 
integration risks putting pressure on member states and drives extreme political 
discourse. 
Whatever the outcome of Brexit, the status of EU citizens working in the 
UK and of UK citizens working in the European Union will be an economically 
important  and  politically  sensitive  issue  for  years  to  come.  A  number  of  EU 
governments have unilaterally declared that UK citizens currently residing in 
their countries have nothing to fear, but how future migration flows between 
the UK and the European Union countries will be organised remains an open 
question. In principle, this is not an issue for the Union, but rather for national 
governments.  However,  the  future  Commission  should  at  least  consider 
coordinating  an  exchange of information  and  the policy  response  of national 
governments. 
 
 
Key priorities for the next Commission 
  Agree  on  the  need,  instruments  and  method  to  implement  a  European 
Pillar of Social Rights and a Social Fairness Package 
  Advance the debate on European Unemployment Benefit System (or any 
other form of stabilisation instrument) and take action 
  Support  the  establishment  and  operation  of  a  fully  fledged  European 
Labour Authority 
 
 
 
 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 103 
References 
Beblavý, M. and K. Lenaerts (2017), “Feasibility and Added Value of a European 
Unemployment Benefits Scheme”, Luxembourg: Publications Office of the 
European Union 
Beblavý, M., B. Fabo and K. Lenaerts (2016), “Demand for Digital Skills in the 
US Labour Market: the IT Skills Pyramid”, CEPS Special Report, No. 154, 
CEPS, Brussels. 
European Union (2015), “Strategic Engagement for Gender Equality 2016-2019”, 
Luxembourg: Publications Office of the European Union 
European Union (2018), 2018 Report on equality between women and men in 
the EULuxembourg: Publications Office of the European Union. 
Lörcher,  K.  and  I.  Schömann  (2016),  “The  European  Pillar  of  Social  Rights: 
Critical Legal Analysis and Proposals”, ETUI Research Paper - Report 139. 
Muñoz,  S.  (2019),  “Striking  a  balance  between  competitiveness  and  social 
fairness: what can we expect from the European Pillar of Social Rights?”, 
in Chiocchetti P. and F. Allemand, eds., Competitiveness and Solidarity in the 
European Union: Interdisciplinary Perspectives,
 Abingdon: Routledge. 
 

 
 
REDEFINING THE ENERGY UNION  
Originally proposed by then Polish Prime Minister Donald Tusk in 2014 as a call 
for Europe to unite to “end Russia’s energy stranglehold”,45 ‘Energy Union and 
climate – making energy more secure, affordable and sustainable’ – has been 
identified  as  one  of  the  Juncker  Commission’s  ten  political  priorities.  The 
European Commission has acknowledged that energy matters for many areas 
such  as  the  economy,  security,  the  environment,  social  cohesion,  local 
development and is therefore also an area for European solidarity. 
While  the  original  Tusk  proposal  has  been  framed  in  the  context  of 
external  security,  the  Juncker  Commission  elevated  Energy  Union  alongside 
other  ‘unions’  to  become  a  mission statement.  With  strong  support  from  the 
European Parliament and (mainly but not only) Central and Eastern European 
member  states,  the  Commission  adopted  a 
The Juncker Commission 
political and strategic perspective on energy for 
adopted a political and 
the  first  time.  This  was  in  contrast  to  the 
strategic perspective on 
previously  largely  market-led  policies.  By  this 
energy for the first time. 
change in approach, the Juncker Commission has 
managed  to  forge  a  new  consensus  on  climate 
change after the previous compromise had broken down following the failure 
to reach a global climate change agreement in 2009 in Copenhagen. This new 
consensus was achieved by linking the agendas of the internal energy market 
and  climate  change  to  security  of  supply,  solidarity,  infrastructure  and 
innovation.  The  choice  of  issues  is  partly  a  reflection  of  competences  under 
Article 194(2) TFEU on energy, but also attempts to mirror member state political 
priorities. Energy security is, for example, high on the agenda of Central and 
Eastern European as well as to a somewhat lesser degree, peripheral member 
states.  The  construction  of  interconnectors  and  gas  and  electricity,  which 
                                                        
45  Donald  Tusk,  “A  united  Europe  can  end  Russia’s  energy  stranglehold”,  FT  21.04.2014. 
Although Donald Tusk referred mainly to natural gas, many Central and Eastern European 
countries also depend on Russian oil and therefore are vulnerable to pipeline conflicts such 
as  between  Russia  and  Belarus.  In  addition,  the  three  Baltic  republics’  electricity  grids 
continue to be fully integrated into (‘synchronised’ with) the Russian power grid. 
104 | 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 105 
increases energy security yet also fosters market integration, had also long been 
demanded by many peripheral member states.  
To address inevitable trade-offs, the Juncker Commission has pursued a 
number  of  strategic  political  actions,  often  to  directly  accommodate  member 
state interests. Worth mentioning in this context are the Baltic synchronisation 
of the electricity system of the EU, the France-Spain electricity interconnector, 
the proposal to harmonise EU rules on gas import pipelines in the context of 
Nord  Stream  2,  the  screening  of  foreign  investment,  the  European  Battery 
Alliance  or  the  Central  and  South  East  European  Connectivity  Initiative 
(CESEC). 
Initially in the Political Guidelines, the aim of ‘Energy Union’ remained 
vague  and  appeared  as  a  left-over  handed  down  by  Tusk.  The  perhaps 
unexpected acceleration of the Energy Union strategy can also be interpreted as 
a means to regain the initiative following the October 2014 European Council. 
The  conclusions  were  unprecedentedly  prescriptive  and  detailed  so  that, 
originally,  it  left  very  limited  room  for  manoeuvre  for  the  Commission.  By 
enlarging  the  scope  of  energy  and  climate  to  ‘Energy  Union’,  the  Juncker 
Commission took back some room for manoeuvre. 
Finally, the Juncker Commission had to contend with the constitutional 
limitation  of  the  EU’s  energy  competences  under  Article  194(2)  TFEU:  that 
important energy policy decisions need to be taken by unanimity in the Council. 
An  example  of  the  Commission’s  prudent 
approach has been to not pursue the idea of joint 
An example of the 
gas purchasing, which, though part of the original 
Commission’s prudent 
Tusk proposal, would have been very divisive and 
approach has been to 
possibly impossible to reach agreement on. 
not pursue the idea of 
Attempts  to  reduce  barriers  in  the  EU’s 
joint gas purchasing. 
electricity market further with the “Clean Energy 
for All” package had some success, but fell short of constituting a breakthrough. 
The new Commission may well have to tackle this again. 
Working methods 
Energy Union does not only mean catering to different member state priorities. 
It  also  means  effective  integration  of  the  various  policy  strands,  e.g.  energy 
security, decarbonisation, market integration, innovation etc., or, as it was put 
at the time, “breaking down the silos”. There have been some successes. 

106 | REDEFINING THE ENERGY UNION 
A first pointer can be found in the Energy Union strategy communication 
of February 2015 where the five priority areas46 were labelled as ‘dimensions’ 
instead of ‘pillars’, the previous terminology used. Language however matters 
only if followed up by action. There has been a strong coordinating role of the 
Vice-President  for  Energy  Union  and  the  creation  of  teams  among  cabinet 
members. Nevertheless, it took the strengthened role of the Secretariat General 
in cooperation with the President’s cabinet and the European Political Strategy 
Centre (EPSC) – at the expense of the Commission’s services – to ensure the high-
level orientation of the 2015 strategy on Energy Union. In general, it can be said 
that the EPSC has played a major role in identifying and communicating the 
high-level priorities of the Juncker Commission in the field of energy and climate 
change. 
A second indicator for a more strategic approach than in the past has been 
the  process  of  writing  the  2015 Energy  Union strategy  communication. Early 
drafts were still in the mould of the traditional approach, whereby each unit of 
the various DGs is allowed to put their priorities in the final documents, often 
supported  by  interest  groups  and  the  European  Parliament.  For  example,  a 
version from January had more than 40 ‘Actions’, many remarkably detailed and 
often  of  a  technical  nature.  The  final  document  consolidated  the  numerous 
actions into 15 high-level action points. The more detailed initiatives were later 
published as Annexes in the State of the Energy Union communications. 
An  interesting  innovation  was  the Vice-President’s  Energy  Union  Tour 
where  he  visited  all  member  states  twice  to  discuss  national  stakeholders’ 
energy  policy  priorities,  cross-border  questions  and  to  increase,  in  the 
Commission’s  own  words,  “ownership  by  all  parts  of  society”.  While  the 
political impact of the Energy Union Tours is difficult to judge, it has contributed 
to  raising  the  profile  of  energy  and  climate  issues  such  as  integration  of 
renewables, interconnectors, security of supply or long-term implications of the 
transition to the low-carbon economy.  
A successful EU ETS reform? 
While  the  October  2014  European  Council  adopted  the  climate  and  energy 
framework for the period until 2030, i.e. when the current 2020 package expires, 
the groundwork had already been laid by the Barroso Commission in a green 
paper from March 2013.47 A major element of the 2030 framework would be the 
                                                        
46  Energy  security, solidarity  and  trust;  a fully  integrated  European  energy market;  energy 
efficiency contributing to moderation of demand; decarbonising the economy; and research, 
innovation and competitiveness. 
47 COM/2013/0169 final. 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 107 
future of the EU’s carbon market, i.e. the EU Emissions Trading System (ETS). 
The  EU  carbon  market  is  the  biggest  such  market  in  the  world  and  it  has 
repeatedly been dubbed the EU’s flagship policy. At the same time, impact was 
limited  given  the  very  low  prices,  stemming  from  the  structural  oversupply 
legacy of the economic crisis. Still, at the same time, Europe’s energy-intensive 
industry  was  complaining  of  costs  undermining  its  competitiveness,  for 
example vis-à-vis non-EU competitors. 
The  revision  process  of  the  EU  ETS  was  launched  with  the  July  2015 
Commission proposal. Initially, it was intended to focus on the competitiveness 
of  industry,  in  particular  by  revising  the  carbon  leakage  risk  mitigation 
measures; i.e. who  obtains  the  limited  number  of free  allowances.  This  fitted 
with the Juncker Commission’s approach of emphasising the industrial policy 
dimension of climate policies. While the Commission’s idea was to treat price 
and  oversupply  issues  separately  from  cost  and  competitiveness  issues,  this 
artificial split did not work. When final agreement between the Council and EP 
was  reached  in  November  2017,  it  was  the  additional  reform  of  a  supply 
mechanism,  the  so-called  Market  Stability  Reserve48  that  attracted  most 
attention. The issues of supply and competitiveness were thus tackled jointly, 
deviating from the original Juncker idea (Elkerbout, 2017). 
It was notably pressure from a number of member states (mostly in north-
west  Europe,  including  France  and  the  UK)  that  led  to  a  stronger  Council 
position  and  the  idea  of  strengthening  the  supply  mechanism  in  the  ETS 
revision. The Commission and Parliament followed the member states’ lead, not 
the  other  way  around  –  a  somewhat  uncommon  feature.  A  more  strategic 
approach by the Commission might have seen the necessity of a simultaneous 
treatment  of  the  supply  mechanism  and  competitiveness  issues  at  an  earlier 
stage. It could also be that the Juncker Commission underestimated the interest 
of European finance ministers in higher ETS prices, as revenues largely accrue 
to their budgets.49 
What the EU ETS revision did not address in a structural manner is how 
to safeguard the competitiveness of industry in the long run, with a perspective 
beyond 2030. With fewer allowances available as time goes on, free allocation – 
                                                        
48 A central element of reform has become to bring ‘demand’ into balance with ‘supply’, via a 
supply  mechanism.  The  reasoning  is  that  demand  is  flexible,  for  example  depending  on 
economic activity, weather, technology costs but also policy, while supply is largely inflexible. 
For  many  years,  the  Commission  has  been  opposed  to  supply  mechanisms  for  fear  of  a 
politicisation of the carbon market. 
49 Following the reform, allowance (EUA) prices have quintupled compared to the lows of 
2017 and have since stabilised around €20/tonne, up from €4-5. At current prices and with an 
annual auction volume of around 800 million, this results in about €16 billion in revenues for 
the 28 member states. 

108 | REDEFINING THE ENERGY UNION 
of allowances as a compensation for additional costs – is not a sustainable long-
term  solution.  Free  allocation,  moreover,  also  reduces  incentives  to  reduce 
emissions. With the deep emission cuts required, large-scale investments in low-
carbon  technology  are  required  in  industries  that  face  strong  international 
competition.  If  European  companies  are  to  make  transformative  low-carbon 
investments, the question is who will buy their products if the option remains 
to import functionally equivalent, but more carbon-intensive alternatives from 
outside  the  EU.  Halfway  through  the  ETS  revision  process,  there  was  some 
tentative movement towards addressing this issue with the proposal to include 
cement  imports  into  the  EU  ETS.  While  the  environment  committee  of  the 
European Parliament was supportive of the idea, it was later dropped. Likewise, 
the  idea  of  border  taxes  based  on  carbon  contents  occasionally  resurfaced 
without really making it onto the political agenda. 
Back into the trenches? 
In order to deliver on its political priorities, the Commission resumed its ‘daily 
routine’ in the form of the legislative process. The proposal on the ETS revision 
was  followed  by  the  so-called  ‘Winter  Package’,  later  renamed  as  the  ‘Clean 
Energy  For  All  Europeans’  package  establishing  the  climate  and  energy 
framework  for  the  period  until  2030  and,  to  round  it  up,  the  Clean  Mobility 
Package in several steps.50 All these packages in themselves consisted of several 
legislative proposals. The ‘Clean Energy Package’ alone was in excess of 4,000 
pages of documentation. It included 8 legislative proposals on areas as diverse 
as  market  design,  renewable  energy,  energy  efficiency,  a specific  governance 
structure,  the  reorganisation  of  the  European  energy  regulator,  ACER  or  the 
security of the electricity grid. Naturally, this necessitated a return to the silos, 
given the endless complexity of the proposed legislation. 
Communication and spin 
As  under  the  previous  Barroso  Commission,  communication  occupied centre 
stage,  with  the  concomitant  risk  of  excessive  hype.  For  example,  the  ‘Clean 
Energy Package for All Europeans’ package – this name was adopted relatively 
late in the process – was presented by the Commission as a sign of European 
global leadership. In reality, the Clean Energy Package was intended to make 
the European electricity market fit for the ever increasing uptake of renewables 
in the period up to 2030. While this is an important and worthy task, it still falls 
short of the self-declared objective of “creating the conditions for sustainable 
jobs, growth and investment”. There are questions on whether the Package will 
                                                        
50 COM(2017) 675 Final – Delivering on low emission mobility. 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 109 
indeed unlock investment. That the measures from the Clean Energy Package 
would “equip all European citizens and businesses with the means to make the 
most of the clean energy transition”51 seemed optimistic in the first place, even 
if it had been adopted as the Commission had proposed. The communication 
offensive on the Clean Energy Package also seems responsible for making the 
proposal record-breaking in terms of size; this may have overwhelmed Europe’s 
legislators. 
Brexit 
The Juncker Commission responded quickly to the challenges created by Brexit 
in  a  two-fold  manner.  On  the  island  of  Ireland,  Brexit  poses  risks  for  the 
operation of the integrated all-Ireland electricity market, which has been fully 
operational since the autumn of 2018. This was recognised by both parties as 
requiring  cooperation  to  ensure  its  continued  operation  irrespective  of  the 
outcome of the Brexit talks.  
On  the  EU  ETS,  the  Commission 
The Commission managed 
undertook  steps  to  mark  UK-issued 
to obtain a mandate  
allowances and shift the compliance dates for 
from the European Council 
2019 to avoid a situation where UK operators 
to propose a “strategic 
would no longer have a compliance obligation 
long-term vision” for a 
to  surrender  allowances,  but  still  be  in  the 
climate-neutral economy,  
possession  of  allowances  which,  if  sold 
with a view to 2050.  
simultaneously, could disrupt the functioning 
This can be seen as 
of the ETS market. Climate and energy issues 
a Juncker Commission 
were  also  included  in  the  Withdrawal 
‘legacy paper’. 
Agreement,  with  the  end  of  the  transition 
phase (at the end of 2020) coinciding with the end of the ETS 3rd trading phase 
as well as the 2020 target horizons, thereby limiting disruption (Elkerbout, 2016). 
Looking ahead 
In  the  beginning  of  2018,  after  much  hesitation  by  member  states,  the 
Commission  managed  to  obtain  a  mandate  from  the  European  Council  to 
propose a “strategic long-term vision”52 for a climate-neutral economy, with a 
view to 2050. This can be seen as a Juncker Commission ‘legacy paper’ towards 
the end of its term and which the incoming Commission will inherit. The long-
term greenhouse gas emission strategy is partly an update of the original 2011 
                                                        
51 European Commission Press Release IP/16/4009 of 30 November 2016. 
52 COM(2018) 773 final, “A Clean Planet For All”. 

110 | REDEFINING THE ENERGY UNION 
‘roadmap’ towards a low-carbon economy. At the same time, it is meant to kick-
off an EU discussion on possible pathways to reach the EU’s mid-century climate 
objectives. In 2011, the aim was to reduce greenhouse gas emissions by 80-95% 
by  2050.  In  the  updated  strategy,  some  scenarios  aim  to  achieve  net-zero 
emissions by 2050 (Elkerbout and Bryhn, 2019).53 Such an update has become 
necessary in light of the 2015 Paris Agreement but also because of dramatically 
falling technology costs for, e.g., renewables and batteries. 
The current EU legislation – for 2020 and 2030 – conforms to a pathway 
leading to 80% emissions reductions by 2050, was established well before the 
adoption of the Paris Agreement, which is generally considered ambitious due 
to its aspirational 1.5°C and “well below 2°C” temperature targets. The Special 
Report  on  the  1.5°C  temperature  target  of  the  Intergovernmental  Panel  on 
Climate Change (IPCC) provides further impetus 
The first objective for the 
to account for the latest climate science in the EU’s 
next generation of EU 
climate strategy. 
incumbents is to provide 
Against this background, the first objective 
direction to future 
for  the  next  generation  of  EU  incumbents  is  to 
secondary climate and 
provide direction to future secondary climate and 
energy legislation, taking 
energy  legislation,  taking  into  account  the 
into account the changes 
changes  in  technology  and  the  international 
in technology and the 
climate policy landscape. On the technology side, 
international climate 
the new long-term strategy will provide insights 
policy landscape. 
into  the  different  technology  clusters  and 
associated  infrastructure  that  the  Commission 
sees  as  necessary  (and  viable)  for  reaching  long-term  climate  objectives.  It  is 
hoped that with a clear and credible mid-century strategy, public and private 
investment in the low-carbon transition should both be more attractive. 
A second priority should be on low-carbon technologies in the EU, i.e. a 
discussion on the strategic perspective initiated by the Juncker Commission of 
approaching climate, energy, and industrial policy in an integrated manner. The 
energy transition, driven by carbon constraints, would then become the vehicle 
to  modernise  the  European  industrial  economy,  with  the  competitiveness  of 
industry  underpinned  by  low-carbon  energy  and  technology.  This  integrated 
approach, with a clear industrial dimension, also naturally fits with the more 
strategic political approach taken with the Energy Union. 
Thirdly,  the  updated  strategy  deals  with  the  EU’s  long-term  target  by 
updating the options for the 2050 climate objective. The European Council will 
                                                        
53  With  a  net-zero  greenhouse  gas  emissions  target,  any  remaining  emissions  should  be 
balanced by ‘carbon removal’, e.g. carbon sinks such as forests which absorb carbon dioxide 
from the atmosphere. 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 111 
need  to  choose  a  pathway  that  is  either  still  somewhere  between  80-95% 
emission  reductions, or  the  more ambitious net-zero  target.  The  Commission 
highlighted  the  importance  of  the  net-zero  goal,  by  linking  it  to  the  Paris 
Agreement’s  1.5°C  temperature  target.  The  EP already  endorsed  the net-zero 
goal earlier in the year. With a net-zero objective, any emissions that are left by 
2050 would need to be compensated by negative emissions, i.e. the sequestering 
of CO2 in the atmosphere, or offset by reductions outside the EU. 
Finally, this also reopens the question of what proportion of the emissions 
reductions  should  be  undertaken  domestically.  In  the  European  Council 
conclusions  of  October  2014,  the  heads  of  government  agreed  that  the  EU’s 
target of “at least 40%” reductions by 2030 was to be achieved strictly within the 
EU.  Unlike  in  previous  years,  when  the  Kyoto  Protocol  was  still  the  leading 
international  framework,  no  international 
credits (or offsets) would be allowed. But in 
A second priority should be 
the future the use of offsets may be seen as 
on low-carbon technologies 
more  attractive,  when  stringent  targets  of 
in the EU, i.e. a discussion on 
the strategic perspective 
beyond 80% might need to be achieved. 
initiated by the Juncker 
The choice of whether to fulfil climate 
Commission of approaching 
targets  domestically  or  not  is  a  strategic 
climate, energy, and 
choice that can only reasonably be made at 
industrial policy in an 
the  highest  political  level.  What  is  notable, 
integrated manner. 
however,  is  that  the  European  Council 
agreed on a number of far more detailed provisions on how climate and energy 
policies should be shaped. This includes statements on the annual reduction in 
the cap of the ETS, the design of free allocation provisions, and the exact limits 
of flexibility mechanisms available to member states to reach emissions goals 
under the effort sharing framework. 
In  its  legislative  proposals,  the  Commission  closely  followed  these 
European Council conclusions. But whereas the consensus decision making of 
the European Council shows strong political backing for a course of action, the 
high degree of detail also blurs the line between ‘political guidance’ and the role 
of the co-legislators. Even if in some cases the Council and Parliament ultimately 
moved away from some of the specifics of the October 2014 conclusions, they 
nevertheless held a strong gravitational pull during the legislative process. 
Addressing this trade-climate nexus remains a crucial challenge for the 
future.  Without  the  reasonable  prospect  of  a  profitable  market,  large-scale 
private  investments  in  low-carbon  technology  will  remain  elusive.  The 
Commission did address industrial investment on the side of project funding by 
proposing a larger Innovation Fund. Nevertheless, the more structural barrier to 
investment is not so much the availability of funding as it is the necessity for 
clear business cases to justify these large low-carbon investments, knowing that 

112 | REDEFINING THE ENERGY UNION 
non-EU competitors may not face equally stringent climate policy signals for 
some time to come. 
“This time is different”? 
The Juncker Commission started with the slogan “this time is different”. There 
was a difference in that political priorities were followed up by concrete and 
focused initiatives. Not all were successful. But this gave the impression that the 
Juncker  Commission  did  not  shy  away  from  opposing  any  member  state  if 
required. Nord Stream 2 is a case in point. Although the German and Austrian 
governments  insisted  that Nord  Stream  2  is  a  purely  commercial  project,  the 
Commission kept highlighting the political nature of the project. In the end, the 
German  government  started  to  acknowledge  the  political  implications  and 
engaged in a high-level political process, initiated and chaired by the European 
Commission. 
By focusing on strategic issues, the Juncker Commission has managed – 
over time – to integrate energy, climate, economic and industry policy, although 
with  some  hiccups  such  as  in  the  EU  ETS.  Cooperation  between  the  various 
Directorates-General has improved with the effect of better integration. While 
for many years, climate policy in the EU was driven by the international climate 
change  negotiations,  the  predominant  focus  of  energy  policy  has  been  the 
completion of the internal market for electricity and gas, including infrastructure 
and the security of the electricity and gas systems. Industrial policy, on the other 
hand,  was  concerned  with  the  competitiveness  of  various  sectors  and  their 
growth and jobs. One of the successes of the Juncker Commission has been to 
link the three policy areas together. At the same time, it is fair to say that some 
seeds  for  better  integration  had  been  sown  by  the  Barroso  Commission,  for 
example through the May 2014 European Energy Security Strategy, the Green 
Paper on the 2030 climate and energy framework, or several energy prices and 
costs studies to improve evidence for the energy sector. This should, however, 
not be to decry the improvements that the Juncker Commission has achieved by 
focusing  on  strategic  issues.  On  the  climate  side,  however,  the  conservative 
approach of the Commission’s proposals and its sequencing had a more short-
term horizon. 
The publication of the EU long-term strategy for climate and energy at the 
end of November 2018 should turn attention back to longer-term strategic issues. 
The  main  objective  of  the  strategy  is  to  give  concrete  meaning  and  identify 
practical steps in moving towards a modern, competitive and clean – meaning 
both  low-carbon  and  low-emission  –  economy  embedded  in  a  European 
industrial  strategy.  By  initiating  and  leading  the  long-term  strategy,  the 
Commission  will  also  avoid  the  October  2014  situation,  where  the  European 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 113 
Council  tried  to  put  the  Commission  in  a  straitjacket  with  unprecedentedly 
prescriptive and detailed conclusions.  
 
 
Key priorities for the next Commission 
  Approach  climate,  energy  and  industrial  policy  on  low-carbon 
technologies in an integrated manner 
  Implement the 2018 strategy for a climate-neutral economy (2050) 
  Support  the  European  Council  in  choosing  a  pathway  that  is  either 
between 80-95% emission reductions or the more ambitious net-zero target 
 
References 
Egenhofer,  C.,  et  al.  (2018),  “Composition  and  Drivers  of  Energy  Prices  and 
Costs in Energy Intensive Industries”, Report for DG GROW, Publications 
Office of the EU. 
Elkerbout, M. (2016), “Brexit and Climate Policy: Political choices will determine 
the future of EU-UK cooperation”, CEPS Commentary, CEPS, Brussels, 15 
July. 
Elkerbout, M. (2017), “A Strong Revision of the EU ETS, but the Future May 
Bring Impetus for Further Reform”, CEPS Commentary, CEPS, Brussels, 
14 November. 
Elkerbout, M. and J. Bryhn (2019), “Sinking to Zero: the role of carbon capture 
and negative emissions in EU climate policy”, CEPS Policy Insight, CEPS, 
Brussels, 22 January. 
European  Commission  (2013),  A  2030  Framework  for  Climate  and  Energy 
Policies, COM(2013) 169 final. 
European  Commission  (2017),  Delivering  on  Low  Emission  Mobility, 
COM(2017) 675 final. 
European Commission (2018), A Clean Planet For All, COM(2018) 773 final. 
 

 
 
2030 AGENDA: TIME TO WALK THE TALK 
Looking  at  current  trends  such  as  the  resurgence  of  nationalism  in  politics, 
deteriorating rule of law in some European countries, new protectionist stances 
and tariff wars in trade, short-termism in social policy and reiterated denial on 
climate change, the agreement reached in September 2015 by 193 countries on 
the Sustainable Development Goals (SDGs) seems to belong to a very distant era 
in human history. Indeed, much has changed since then, with the United States 
reaching a record low in its commitment to SDGs, Brazil entering a new era of 
populism  and  China  struggling  to  show 
The pursuit of the SDG 
leadership on environmental, and, even more, 
agenda, orphan of any 
social,  achievements.  Moreover,  additional 
strong political will, now 
risks have emerged: compared to 2015, digital 
looks more to technological 
technologies  and  platforms,  such  as 
breakthroughs and global 
increasingly  pervasive  artificial  intelligence 
private initiatives than to  
and  powerful  social  media  and  collaborative 
the alignment of political 
platforms  threaten  the  achievement  of  social 
agendas in leading blocs. 
goals  such  as  decent,  let  alone  full, 
The next Commission will 
employment; as well as the proper evolution of 
have to shift gear to achieve 
the democratic process. The pursuit of the SDG 
the intended progress. 
agenda,  orphan  of  any  strong  political  will, 
 
now 
looks 
more 
to 
technological 
breakthroughs and global private initiatives than to the alignment of political 
agendas in leading blocs. 
Recent reports have confirmed that, with the exception of Scandinavian 
countries, all high-income countries are far from a trajectory that would lead 
them  to  achieve  the  17  SDGs,  and struggle  in  particular  with  four  objectives 
related  to  sustainable  consumption  and  production  patterns,  climate  action, 
aquatic life and life on land. On the environmental side, almost 200 nations at 
the 24th Conference of the Parties in Katowice avoided a ‘no deal scenario’ and 
finalised rules for tracking efforts to meet emission reduction targets. However, 
only one tenth of these nations seems to be seriously oriented towards stepping 
up investment in clean-energy research and development by 2021; and both the 
IPCC and the International Energy Agency have recently announced that data 
for the first nine months of 2018 point to a record increase in carbon emissions.  
114 | 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 115 
The EU, as a bloc, has not been sufficiently able to step up its efforts to date: the 
next Commission will have to shift gear to achieve the intended progress. 
The Juncker Commission and the SDGs: five years of roller-coaster 
politics 

Although  sustainable  development  is  considered  a  fundamental  and 
overarching  objective  of  the  EU,  enshrined in  Article  3  TEU,  and  despite  the 
existence of an EU  strategy  since  2001  and  a set  of  Sustainable  Development 
Indicators since 2005, the salience of this strategy at the highest political level 
had never been particularly strong before the launch of the 2030 Agenda: indeed, 
the EU was heavily criticised for lacking ownership and governance (Gregersen 
et  al.,  2016).  The  self-evident  pragmatism  shown  by  the  President  in  de  facto 
replacing  the  Europe  2020  agenda  with  the  “ten  priorities”  (Renda,  2015) 
appeared  antithetical  to  the  adoption  of  a  more  ambitious,  far-reaching 
sustainability agenda. New legislation had to fall in one of the ten baskets, with 
no exceptions, and the relatively poor state of the economy in the first years of 
Juncker’s mandate jeopardised the adoption of courageous plans for the initially 
invoked  “Triple  A”  in  social  policy.  Internally,  the  Commission  appeared 
divided in its Vice-Presidential structure, with the First Vice-President showing 
determination to pursue a sustainable development agenda, and others more 
oriented  towards  growth,  or  resilience.  Similarly,  emphasis  on  social  and 
environmental  goals  has  been  weak  in  the  semester,  as  well  as  in  important 
policy dossiers. Such internal division was nurtured by the publication of the 
White Paper on the Future of Europe, which outlined both a Scenario 4 (“doing 
less, more efficiently”); and a scenario 5 (“doing much more together”), which 
in  and  of  itself  looked  more  consistent  with  the  adoption  of  a  sustainable 
development  agenda.  Paradoxically,  the  more  prominent  advocate  of  a 
deepened  European  Union,  First  Vice-President  Timmermans,  was  asked  to 
chair a Task Force on Scenario 4, which ended with a partial boycott (by the EP) 
and  a  very  inconclusive  report  silently  published  in  mid-2018.  The  existing 
misalignment between EU and national policies on matters related to SDGs has 
continued, and became even wider in some cases (Ashford and Renda, 2017).  
In this overall context, the European Commission has shown, at least in 
theory, strong commitment towards the SDGs.54 In November 2016, a series of 
communications  outlined  the  future  agenda  for  2030,  centred  on  SDGs.  The 
Commission presented the new agenda as a joint initiative with member states 
                                                        
54 But EEB: “Three years after the international community agreed on the 2030 Agenda and 
the SDGs, President Juncker still refuses to bring himself to even mention sustainability or the 
Global Goals”. At https://eeb.org/launch-of-the-manifesto-for-a-sustainable-europe-for-its-
citizens/. 

116 | 2030 AGENDA: TIME TO WALK THE TALK 
and  many  different  actors,  aimed  at  fostering  a  stronger,  more  sustainable, 
inclusive  and  prosperous  Europe.  Most  importantly,  in  the  Communication 
“Next steps for a sustainable European future”, the Commission made clear its 
intention  to  mainstream  sustainable  development  in  European  policies:  this 
includes, most notably, the European Semester, the EU Budget, and the better 
regulation agenda. Such mainstreaming, however, has remained on paper: the 
2030 Agenda plateaued and gradually disappeared from the radar during the 
following two years. This does not mean that the EU has remained inactive in 
pursuing sustainable development in Europe: only, the way in which progress 
has  been  pursued  remained  patchy  and  lacking  an  overall,  consistent, 
coordinated,  multi-level  strategy  as  the  ‘mainstreaming’  idea  would  have 
implied.  
Examples of demonstrable commitment towards the SDGs are numerous, 
and  include  the  creation  of  a  multi-stakeholder  platform  on  SDGs,  which 
finalised  its  contribution  to  an  upcoming  Commission  reflection  paper  in 
September 2018, highlighting the need for a more 
In November 2016 the 
comprehensive and coordinated EU strategy. In 
Commission proposed a 
specific policy domains, achievements have been 
new Consensus on 
notable.  For  example,  the  Commission  pursued 
Development, aimed at 
sustainable  development  in  recent  trade 
updating the aid response 
agreements  such  as  those  with  Canada,  the 
to current global 
Andean  Community  and  Central  America,  in 
challenges and promoting 
which  ad  hoc  advisory  groups  were  set  up  to 
the implementation of  
monitor  the  implementation  of  sustainable 
the 2030 Agenda in 
development  provisions.55  Also,  in  November 
partnership with 
2016 the Commission proposed a new Consensus 
developing countries. 
on  Development,  aimed  at  updating  the  aid 
response  to  current  global  challenges  and 
promoting  the  implementation  of  the  2030  Agenda  in  partnership  with 
developing  countries;  in  addition,  among  other  initiatives,  the  Commission 
strengthened its “Everything but Arms” arrangement in 2014 and endorsed the 
Arms Trade Treaty, which is believed to have the potential to contribute to SDG 
16 (peace, justice and strong institutions). Importantly, on the ‘home front’ the 
Commission  presented  the  new  Pillar  of  Social  Rights  in  November  2017,  a 
broad framework articulated around 20 principles and rights essential for fair 
and  well-functioning  labour  markets  and  welfare  systems  in  21st  century 
Europe, and contemplating far-reaching initiatives such as the establishment of 
a  European  Labour  Authority,  actions  on work-life  balance  for  parents  and 
carers,  a  Directive  on  transparent  and  predictable working  conditions,  and  a 
reform of the rules on social security coordination. On the environmental side, 
                                                        
55 http://ec.europa.eu/trade/policy/policy-making/sustainable-development/. 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 117 
the  Commission  adopted  an  ambitious  “Plastics  Strategy”,  and  subsequently 
tabled a proposal for a new Directive banning a range of single-use plastics and 
to  ensure  that  producers  will  pay  the  clean-up  costs,  which  was  almost 
unanimously backed by the European Parliament (91.5% of the votes), but is 
proving way more controversial in Council and, consequently, in the trilogue.56 
Perhaps  most  importantly,  the  Commission  also  relaunched  its  ambitions  in 
emissions reduction by proposing a net-zero emissions 2050 strategy at the end 
of  November  2018,  thus  becoming  the  first  major  player  to  respond  to  the 
worrying findings of the most recent IPCC report, and outlining eight different 
scenarios to achieve the stated goal by 2050.57 The Commission will now have to 
consult  with  member  states  before  delivering  the  final  EU  strategy  to  the 
UNFCCC.  And,  while  several  member  states  already  committed  to  net  zero 
emissions  in  2050,  and  a  few  of  them  (Germany,  France,  the  Netherlands, 
Sweden, Finland, Portugal and Luxembourg) call for a faster transition to a clean 
economy, countries like Poland are still reportedly planning the construction of 
new coal-fired power plants; and also Slovenia, the Czech Republic, Estonia and 
Ireland  appear  to  lag  behind  in  terms  of  overall  progress  and  commitment 
towards a cleaner economy. 
All in all, there has been no shortage of initiatives that, either explicitly or 
implicitly, could be subsumed under the umbrella of the SDGs. However, the 
‘mainstreaming effect’ has not been visible in all policy areas. For example in the 
area of investment policy, the first Juncker plan (EFSI) has been heavily criticised 
for devoting almost 30% of its energy loans (€1.85 billion) to fossil energy, and 
for massively funding carbon-intensive transport like motorways and airports. 
And the reform of the Common Agricultural Policy, presented by the European 
Commission in November 2017, is considered to be insufficient to achieve the 
full potential of agriculture to contribute to the SDGs, which ended up being 
little more than a must-have preamble in an otherwise excessively timid reform. 
Lack  of  alignment  and  coherence  is  also  visible  in  apparently  distant  policy 
areas:  for  example,  the  Commission  seems  likely  to  miss  the  opportunity  to 
promote  the  development  of  artificial  intelligence  in  relation  to  SDGs:  the 
current  agenda  and  coordinated  plan  on  AI  adopted  in  December  2018  are 
focused  on  EU  “competitiveness”.  Not  surprisingly,  this  can  have  important 
                                                        
56 If the Directive will be significantly watered down, the EU will be unlikely to contribute to 
several SDGs and reach some of its most resounding environmental commitments such as 
reducing most common types of marine litter by 30% by 2020; and ensure the recyclability of 
all  plastic  packaging  by  2030.  Council  amendments  regarding  Extended  Producer 
Responsibility (EPR, Article 8) and the separate collection target for plastic bottles (Article 9) 
would be adopted. 
57  https://ec.europa.eu/clima/sites/clima/files/docs/pages/com_2018_733_analysis_in_ 
support_en_0.pdf. 

118 | 2030 AGENDA: TIME TO WALK THE TALK 
effects on the ability of the EU to achieve the SDGs: looking at the development 
of  AI  and  robotics  from  a  growth  or  GDP  perspective  is  very  different  than 
approaching  them  through  the  lens  of  the  SDGs.  The  latter  approach  would 
reveal substantial impact on the environment (SDGs 7 and 13); inclusive growth, 
full  and  productive  employment,  and  decent  work  for  all  (SDG  8);  quality 
education (SDG 4), women’s empowerment (SDG 5), poverty (SDG 1) inequality 
(SDG 10) and goals on industry, innovation and infrastructure (SDG 9).  
The  most  important  testbed  for  the  EU’s  commitments  is  certainly  the 
negotiation  on  the  next  multiannual financial  framework  (MFF), which came 
with  ambitious  plans  for  climate  mainstreaming  across  all  programmes.  The 
underlying idea is that new institutions such as 
The most important 
the  Urban  Investment  Support  service  (URBIS) 
testbed for the EU’s 
and regional investment advisory hubs will help 
commitments is certainly 
in  steering  the  use  of  funds  towards  the  clean 
the negotiation on the 
energy  transition.  So  far,  the  European 
next multiannual 
Parliament has shown it fully backs the proposed 
financial framework. 
mainstreaming  of  the  SDGs  in  the  new  EU 
budget, and advocated that “the proclamation of 
the  European  Pillar  of  Social  Rights  and  the  commitment  from  the  EU  and 
member states to ensure a more social Europe should be supported by adequate 
financial resources”; and “that, following the Paris Agreement, climate-related 
spending should be significantly increased compared to the current MFF and 
reach 30% as soon as possible and at the latest by 2027”.58 
This patchwork of initiatives, still lacking full coordination, is reflected in 
the state of advancement of the EU towards the SDGs. Recently, in a stocktaking 
exercise  of  progress  achieved  over  the  past  five  years,  Eurostat  found  that 
progress  was  strongest  for  SDG  3  (‘Good  health  and  well-being’),  SDG  4 
(‘Quality  education’)  and  SDG  7  (‘Affordable  and  clean  energy’);  slow  or 
inexistent on other SDGs, and even negative on SDG 10 (‘Reduced inequalities’), 
due to the continued rise of income inequalities within member states. 
The next Commission: shifting gear to shape a fully fledged EU 
2030 agenda 

The European Commission has promised to publish a reflection paper on SDGs 
by the beginning of 2019. It is clear that a stocktaking of EU positioning towards 
the 2030 Agenda leads to the need for a considerably more comprehensive and 
coordinated, multi-level policy towards the 17 goals. Inevitably, the salience of 
                                                        
58  http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P8-TA-
2018-0075+0+DOC+XML+V0//EN. 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 119 
the  SDG  agenda  in  the  next  legislature  will  partly  depend  on  the  political 
coalition  that  prevails  in  the  elections:  depending  on  the  outcome,  the  next 
Commission  may  enter  a  period  of  denial,  or  one  of  renewed  commitment. 
Below, we assume that the SDG agenda will remain relevant and prominent in 
the EU following the elections.  
First,  the  EU  will  have  to  construct  the 
First, the EU will have to 
overall  foundations  for  a  comprehensive  EU 
construct the overall 
2030 agenda based on sustainable development. 
foundations for  
This implies:  
a comprehensive 
  Stepping up the prominence of the SDG 
EU 2030 agenda based on 
agenda in the Commission: in particular, 
sustainable development. 
the  President  should  be  in  charge  of 
advancing the agenda, and report on its progress in the SOTEU speech.  
  The finalisation of the work ongoing in Eurostat and the JRC to convert 
the  SDGs  into  EU,  national  and  regional  SDGs,  to  be  adopted  as 
benchmarks  for  cohesion  policy,  the  European  semester,  and  better 
regulation methodology.  
  The adoption of a comprehensive EU 2030 agenda based on sustainable 
development, which attributes clear commitments to the EU, national 
and regional levels, in an attempt to ‘localise SDGs’; 
  The introduction of clear SDG-related conditionality in the allocation of 
cohesion funds, as well as i.a. in the approval of InvestEU projects; 
  The full re-orientation of the better regulation agenda towards the 2030 
Agenda:  this  implies  different  mechanisms  compared  to  the  current 
reliance  on  cost-benefit  analysis.  In  particular,  the  impact  of  new 
legislation  on  all  SDGs  should  be  provided,  along with  rules  to  solve 
trade-offs  between  SDGs  in  case  such  trade-offs  emerge  (e.g. 
employment  v.  environment); and  guidance  on  which  SDGs  are non-
negotiable in case of trade-offs (e.g. gender; equality; rule of law).  
  A reform of the European Semester to ground it in SDGs, introducing 
conditionality to this end: national reforms that worsen the conditions of 
workers  (see,  e.g.  Hungary’s  recent  reform  of  its  labour  code), 
significantly deviate from emissions reductions plans, or deviate from 
the  rule  of  law,  etc.,  should  trigger  negative  recommendations  and 
eventually sanctions and infringement procedures at the EU level. To 
this end, the new productivity boards that member states were asked to 
appoint by May 2018 (currently still pending in many  member states) 
should not work only in the direction of productivity-oriented reforms, 
but rather SDG-oriented ones. 

120 | 2030 AGENDA: TIME TO WALK THE TALK 
  Make the 2030 Agenda the basis for a new EU narrative, in which the EU 
“leaves no one behind” and promotes the SDGs with concrete impacts 
for society. This requires strengthening communication on progress and 
failures  on  the  way  to  a  more  economically,  socially  and 
environmentally  sustainable  society  by  2030;  and  co-creating  SDG-
related strategies at the local, national and EU level with citizens and 
civil society. 
Second, efforts should be made to align sectoral EU legislation towards 
the SDGs. This is also essential because the next five years are likely to see a 
transformation of many industry sectors and markets due to the spread of a new 
‘technology 
stack’ 
composed 
of 
high-
Second, efforts should be 
performance  computing,  artificial  intelligence, 
made to align sectoral EU 
the Internet of Things, 5G communications, and 
legislation towards the 
partly distributed ledger technologies. This new 
SDGs. 
wave  of  innovation  will  not,  per  se,  bring  good 
news for the SDGs. As a matter of fact, enabling 
technologies  must  be  careful  steered  by  governments  in  order  to  ensure 
alignment  with  sustainability  goals  (Renda,  2019,  AI  Task  Force  report).  The 
following initiatives would be essential: 
  At sectoral level, it would be important to perform an analysis of the 
potential for various policy areas to contribute to SDGs, and then launch 
consistent  REFIT  initiatives  based  on  a  new  SDG-compatible 
methodology,  which  would  entail  the  evaluation  of  the  alignment  of 
entire  policy  areas  towards  2030  goals.  In  this  respect,  food  policy, 
energy policy, transportation policy and manufacturing policy appear to 
be the most likely to affect the viability of the EU 2030 agenda in the 
years to come, together with more horizontal areas such as sustainable 
finance. 
  Launch an initiative to explore ways in which digital technologies can 
help  Europe  achieve  its  2030  goals:  the  potential  is  enormous,  from 
agriculture  to  transport,  healthcare  and  climate:  a  coordinated  plan 
would be needed to identify most relevant ways to achieve synergies 
between  policies,  and  to  maximise  the  co-benefits  of  possible  policy 
actions.  
  Step  up  ambition  in  reforming  the  CAP,  by  addressing  issues  like 
precision agriculture, data-driven agriculture, but also existing gaps in 
the  proposed  reform  such  as  combatting  obesity  and  type-2  diabetes 
through regulatory measures and behavioural insights; and addressing 
inequality (read: unfair and uneven farm payments) and climate change 
in a more convincing way.  
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 121 
  Adopt  sectoral  plans  in  sectors  like  manufacturing,  transportation, 
energy to establish data-sharing and joint commitment rules, including 
clearer  competition  policy  and  intellectual  property  rules  for  cases  of 
SDG-oriented collaboration between competitors.  
  Launch  concrete  “Missions”  in  Horizon  Europe,  oriented  towards 
significantly  advancing  on  a  number  of  SDGs.  Horizon  Europe,  still 
under  consideration  in  the  European  Parliament  and  the  Council,  is 
explicitly rooted in the SDGs and foresees the launch of a limited number 
of  “moonshots”,  i.e.  ambitious,  exploratory  and  ground-breaking 
projects  such  as  achieving  plastic-free  oceans;  reducing  the  burden  of 
dementia; and tacking CO2 emissions in the largest cities. In this respect, 
as observed by the ESIR advisory group in its latest memorandum, it 
would be essential to adopt missions that advance on as many SDGs as 
possible, and incorporate education, research, innovation and industrial 
policy components.59 One good example would be an ambitious mission 
on the digital transformation of industry, accompanied by key targets 
for  the  re-  and  up-skilling  of  the  workforce  in  Europe,  and  an 
experimental space for welfare policies aimed at mitigating the impact 
of job automation (e.g. robo-taxes, Universal Basic Income, etc.). 
 
 
Key priorities for the next Commission 
  Assume responsibility at the level of Commission President to advance a 
comprehensive EU 2030 agenda based on sustainable development 
  Adopt  benchmarks  for  cohesion  policy,  European  semester  and  better 
regulation methodology and introduce clear SDG-related conditionality in 
allocation of cohesion funds, as well as in the approval of InvestEU projects 
  Align sectoral EU legislation towards the SDGs 
 
 
 
                                                        
59  https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/8ffe2509-fc2f-11e8-
a96d-01aa75ed71a1/language-en. 

122 | 2030 AGENDA: TIME TO WALK THE TALK 
References 
European Commission (2018), “In-depth Analysis in Support of the Commission 
Communication  COM(2018)  773  –  A  Clean  Planet  for  all.  A  European 
long-term  strategic  vision  for  a  prosperous,  modern,  competitive  and 
climate neutral economy”, 28 November (https://ec.europa.eu/clima/s 
ites/clima/files/docs/pages/com_2018_733_analysis_in_support_en_0.
pdf). 
Renda, A. (2017), “How can Sustainable Development Goals be ‘mainstreamed’ 
in the EU’s Better Regulation Agenda?”, CEPS Policy Insights 2017/12, 
CEPS, Brussels, 17 March. 
 

 
 
KEY POLICY PRIORITIES 2019-2024 
When the Juncker Commission took over in 2014, it appeared that fault lines in 
the construction of the Economic and Monetary Union were responsible for the 
main problem of the day: the euro crisis. This tendency to see internal reform as 
a  key  was  reinforced  by  the so-called  ‘refugee’  crisis  (cf.  the  Dublin  system). 
Today, both these crises seem ‘dormant’ and external challenges have shown the 
value of the Union in an uncertain world. The internal convulsions in the UK 
political system have also transformed Brexit from a potentially lethal sign of 
dissatisfaction with the EU into an illustration of its importance. 
In many respects, the Juncker Commission has been perceived as being 
more ambitious than the Barroso Commission, as shown, for instance, in the case 
of the proposed quotas on migrant relocation, the idea of the need to create a 
common ‘European Minister for Economy and Finance’ and an ‘EU army’, or 
the proposal to introduce QMV in the area of taxation. 
President  Juncker  sought  to  distance  himself  from  his  immediate 
predecessor, who was generally perceived as a technocrat deferential to national 
leaders. Juncker’s proposition that his Commission was “highly political” can be 
seen as an attempt to counter widespread negative perceptions of a distant and 
unaccountable  institution  and  give  the  Commission  more  democratic 
legitimacy.  At  the  same  time,  Juncker  used  the  notion  of  the  ‘political’ 
Commission to be bolder in its agenda-setting function vis-à-vis the European 
Council. 
Critics have levelled  the  accusation  that  being  ‘political’ leads  to  a  less 
rigorous  application  of  the  rules.  Also,  there  are claims  that  the  Commission 
moved too close to party politics. Indeed, strong institutional bonds between the 
European  Parliament  and  the  European  Commission  entail  a  certain 
‘politicisation’  of  the  process,  which  means  that  the  appointment  of  the 
Commission  President  becomes  a  partisan  matter.  Making  this  position  an 
instrument  of  party  politics  might  be  dangerous,  as  it  could  erode  the 
Commission’s role as a guardian of the treaties in which it is supposed to serve 
the general interest independently. Favourable treatment of individual member 
states  has  fuelled  this  argument,  for  instance  regarding  the  assessment  of 
national budgets under the Stability and Growth Pact, which was treated more 
‘flexibly’ by the current Commission. 
| 123 

124 | KEY POLICY PRIORITIES 2019-2024 
The best way to assess the Commission’s track record might be to gauge 
how  successful  the  institution  was  in  guiding  proposals  through  the  entire 
decision-making  machinery  of  the  EU.  All  of  the  bold  proposals  mentioned 
above were met with hostility from part of the European Parliament and the 
member states. By the end of 2018 the Commission had submitted almost all of 
its announced proposals (94%, i.e. 519 of 551 proposals), but in fact only about 
50% of those had been adopted.60 The other half is either ‘proceeding normally’ 
(36%), ‘close to adoption’ (5%); or ‘proceeding slowly or blocked’ (9%). Even if 
most of those yet to be adopted files are categorised as ‘proceeding normally’, it 
seems unlikely that a majority of those 200 proposals can be adopted by April 
2019,  when  the  European  Parliament  meets  for  the  last  time  in  its  current 
composition. 
Unfortunately, there is no means of direct comparison of these figures to 
the scores of previous Commissions, as this is the first time that the EP has run 
such a systematic screening of the Commission’s activity. Nevertheless, when 
comparing 2014 ambitions with results and realities in 2019, one could say that 
outputs  were  more  in  line  with  the  Commission’s  relatively  unambitious 
scenario No. 4 (“doing less more efficiently”), as mentioned in the 2017 White 
Paper  on  the  Future  of  Europe  and  developed  by  First  Vice-President  Frans 
Timmermans under the so-called ‘Better Regulation’ agenda.61 It goes to show 
that, as the sole holder of the right of initiative, a ‘political’ Commission cannot 
be  too  bold  in  its  proposals;  it  must  anticipate  what  will  fly  with  the  other 
institutions and be able to organise majorities. 
During Juncker’s tenure, the role of the European Commission in many a 
crisis-affected  area  has  been  overshadowed  by  political  initiatives  coming 
mostly from the member states and the European Council. In key areas such as 
economic governance, migration and rule of law, for instance, the Commission’s 
dual role as initiator of legislative proposals and guardian of the treaties has 
been  diminished,  either  by  choice,  or  by  a  de  facto  more  pro-active  Council, 
voicing stronger national views. It is difficult to imagine how the future could 
be different from the recent past. 
Whether one wishes the next Commission to continue to go down the path 
of being ‘political’ depends on one’s understanding of the concept of European 
                                                        
60 http://www.europarl.europa.eu/legislative-train. 
61  The  attempt  by  the  European  Commission  to  strengthen  evidence-based  policymaking 
throughout the ordinary legislative procedure, outlined in the proposed Inter-Institutional 
Agreement on Better Law-making presented in May 2015, was coldly received by the other 
EU institutions, and the final version of the Agreement (dated May 2016) did not lead to major 
innovations  in  the  coordination  of  policymaking  among  the  three  major  institutions.  See 
Interinstitutional Agreement between the European Parliament, the Council of the European 
Union and the European Commission on Better Law-Making, OJ L 123, 12.5.2016, p. 1–14. 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 125 
democracy. Yet these are times of increasing nationalism, informalisation and 
exceptionalism, leading to a growing importance of intergovernmental decision-
making and the (European) Council as a central decision-maker. Arguably, this 
is not fertile ground for the concept of a political Commission and the federal 
vision of EU democracy that it carries. 
Regardless of the political coalition that will prevail after the European 
elections,  further  progress  in  many  EU  policy  fields  is  likely  to  be  limited. 
Divisions within the European Parliament and between the member states are 
likely to be wider and deeper, thus limiting political capital for controversial 
proposals.  This  should not  discourage  the  next  incumbents  at  EU  level  from 
being ambitious. Yet they should be more realistic in setting the agenda for the 
future of Europe.  
It would help if the next European Commission were to distinguish policy 
priorities for the period 2019-2024 between those of a ‘housekeeping’ nature to 
keep  the  Union  on  the  course  of  steady  progress,  and  those  geared  to  more 
‘fundamental’  areas,  where  there  is  a  need  to  bolster  the  basic  principles  on 
which the Union’s community of law is built or full cooperation with the Council 
is required to change the speed and/or direction of the integration process to 
strengthen the EU’s strategic autonomy. At the same time, the next Commission 
should  take  greater  care  in forging  a coherent  policy  agenda.  This  applies  as 
much to the social dimension of EMU and the (digital) single market as it does 
to the nexus between climate, energy and industrial policy (as exemplified by 
the need for a true Capital Markets Union). Finally, Juncker’s successor would 
do well to maintain the current Commission’s more hierarchical and clustered 
structure  as  it  stimulates  coordination  between  DGs  and  consistency  in 
implementing a multi-level strategy for the next legislature. 
 
 

126 | KEY POLICY PRIORITIES 2019-2024 
Fundamentals First 
  Set  up  a  new  EU  Periodic  Review  on  Democracy,  Rule  of  Law, 
Fundamental Rights covering all member states, complemented by a new 
‘EU Rule of Law Commission’ 
  Adopt  and  implement  a  ‘Migration  Union’  based  on  more  intra-EU 
solidarity  and  supervision,  including  a  fully  fledged  operational  EU 
Asylum Agency, European Border and Coast Guard 
  Reform the services market, create a digital single market and position the 
EU as a leader in responsible AI and specific industrial settings 
  Strengthen  EU  cyber  defence  capabilities  by  upgrading  ENISA  to  an 
operational cyber defence agency 
  Develop a new concept which gives more strategic content and profile to 
neighbourhood relations 
  Normalise  the  triangular  trade  relationship  with  the  US  and  China  by, 
inter alia, concluding envisaged bilateral agreements 
  Support  the  European  Council  in  choosing  a  pathway  that  is  either 
between 80-95% emission reductions or the more ambitious net-zero target 
 
 
 
Housekeeping 
Justice, Rights and Security 
  Move from ‘crisis mode’ to ‘normal’ course of action in line with mandate in 
the Treaties 
  Work  towards  the  establishment  of  a  new  European  Border  and  Asylum 
Service 
  Ensure that EPPO moves from ‘enhanced cooperation’ to a fully fledged EU 
body with all relevant EU member states participating in its mandate and 
activities 
  Construct  and  develop  a  principled  and  trust-based  policy  approach  to 
counter terrorism 
 

WHAT COMES AFTER THE LAST CHANCE COMMISSION? | 127 
Europe in the world 
  Prioritise  pre-accession  preparation  of  the  Western  Balkan  countries  and 
reset relations with Turkey on a strategic footing 
  Implement functional collaborative steps towards a ‘European Defence Union’ 
  Work for the preservation and modernisation of the global trading system 
(incl.  the WTO  and  the  creation  of a  Multilateral Investment  Court under 
UNCITRAL) 
  Continue  to  ‘split’  exclusive  (EU-only)  FTAs  from  ‘mixed’  Investment 
Protection Agreements 
Economy and finance 
  Return to the ‘non-political’ Commission in the area of economic policy: the 
exercise of discretion in the application of the Treaty on fiscal rules has been 
detrimental to the credibility of the Commission and weakened its position 
vis-à-vis the Council 
  Refocus effort: not enough attention is being devoted to identifying the roots 
of emerging divides between member states 
  Deliver the missing elements of economic governance reform: completion of 
the banking union, creation of a euro area budget and a true Capital Markets 
Union, empowering European supervisory authorities 
Single market 
  Develop  a  deeper  and  ‘fair’  single  market  in  an  even-handed  and 
comprehensive manner 
  Support member states in improving domestic governance, promotion and 
enforcement of the single market 
  Develop a consistent, efficient policy for data-driven innovation in Europe 
(GDPR, free flow of data, copyright/TDM, ePrivacy and cybersecurity) 
  Launch  a  major  initiative  to  transform  public  administrations  into  e-
governments by implementing the 2017 Tallinn Declaration 
  Agree on the need, instruments and method to implement a European Pillar 
of Social Rights and a Social Fairness Package 
  Advance the debate on the European Unemployment Benefit System (or any 
other form of stabilisation instrument) and take action 
  Support the establishment and operation of a fully fledged European Labour 
Authority 
 

128 | KEY POLICY PRIORITIES 2019-2024 
Energy, climate and sustainable development 
  Approach climate, energy and industrial policy on low-carbon technologies 
in an integrated manner 
  Implement the 2018 strategy for a climate-neutral economy (2050) 
  Assume  responsibility  at  the  level  of  Commission  President  to  advance  a 
comprehensive EU 2030 agenda based on sustainable development 
  Adopt  benchmarks  for  cohesion  policy,  European  semester  and  better 
regulation  methodology  and introduce  clear  SDG-related conditionality  in 
the  allocation  of  cohesion  funds,  as  well  as  in  the  approval  of  InvestEU 
projects 
  Align sectoral EU legislation towards the SDGs 
 
 

ABOUT THE CONTRIBUTORS 
Mehtap Akgüç, Research Fellow in the Jobs and Skills unit 
Cinzia Alcidi, Senior Research Fellow and Head of the Economic Policy unit 
Sara Baiocco, Researcher in the Jobs and Skills unit 
Miroslav Beblavý, Associate Senior Research Fellow and Head of the Jobs and 
Skills unit 
Steven Blockmans, Senior Research Fellow and Head of the EU Foreign Policy 
and Institutions units 
Sergio Carrera, Senior Research Fellow and Head of the Rights and Security 
unit 
Willem Pieter De Groen, Research Fellow and Head of the Financial Markets 
and Institutions unit 
Christian Egenhofer, Senior Research Fellow and Head of the Energy and 
Climate Change unit 
Milan Elkerbout, Research Fellow in the Energy and Climate Change unit 
Jorge Núñez Ferrer, Senior Research Fellow in the Economic Policy unit 
Daniel Gros, Director 
Weinian Hu, Research Fellow in the Global Governance, Regulation, 
Innovation and Digital Economy unit 
Zachary Kilhoffer
, Researcher in the Jobs and Skills unit 
Karel Lannoo, Chief Executive Officer 
Jacques Pelkmans, Senior Research Fellow in the Global Governance, 
Regulation, Innovation and Digital Economy unit 
Andrea Renda, Senior Research Fellow and Head of the Global Governance, 
Regulation, Innovation and Digital Economy unit 
Sophia Russack, Researcher in the Institutions unit 
Guillaume Van der Loo, Researcher in the EU Foreign Policy unit 
 
All authors are affiliated to CEPS. 
| 129 

MAJOR CONTRIBUTIONS 
INSTITUTIONAL REBALANCING:  THE ‘POLITICAL’ COMMISSION 
Sophia Russack 
 
A NEW START FOR EU JHA POLICIES? 
Sergio Carrera 
 
NEIGHBOURHOOD, SECURITY AND DEFENCE POLICIES 
Steven Blockmans 
 
THE EU’S TRADE AND INVESTMENT POLICY 
Weinian Hu, Guillaume Van der Loo 
 
ECONOMIC GOVERNANCE AND ECONOMIC POLICY 
Cinzia Alcidi, Daniel Gros, Karel Lannoo, Jorge Núñez Ferrer 
 
FINANCE FOR SUSTAINABLE GROWTH 
Willem Pieter De Groen 
 
THE SINGLE MARKET: WORKHORSE FOR EU PROSPERITY 
Jacques Pelkmans 
 
DIGITAL ECONOMY, INDUSTRY AND INNOVATION 
Andrea Renda 
 
LABOUR MARKET AND SOCIAL POLICY 
Mehtap Akgüç, Sara Baiocco, Miroslav Beblavý, Zachary Kilhoffer 
 
REDEFINING THE ENERGY UNION 
Christian Egenhofer, Milan Elkerbout 
 
2030 AGENDA: TIME TO WALK THE TALK 
Andrea Renda 





 
What C
Ahead of the 2019 institutional reconfiguration of the EU is a fitting 
What Comes After 
moment to take stock of the European integration process and decide 
omes After the Last Chance C
which priorities should define the strategic agenda of the next generation of 
the Last Chance Commission?
incumbents. 
Policy Priorities for 2019-2024
While acknowledging that the entire EU collective is concerned – member 
states and institutions alike – this report is addressed to the one actor that 
has  a  more  direct  role  in  fleshing  out  the  policy  agenda  for  Europe:  the 
European Commission.
This report assesses how the ‘last chance Commission’ of President Juncker 
has fared; whether it has followed the ten guidelines it set out at the beginning 
of its mandate; how far it was blown off course by critical events; and whether 
ommission?
we might see the return of a ‘political’ Commission in the second half of this 
year. 
Against  the  backdrop  of  global  trends  and  deepening  divisions  between 
member  states  and  within  the  European  Parliament,  the  contributors  to 
this report distil key policy priorities in areas that will determine the future 
European Union, from the single market and the rule of law to migration, 
external security and climate change.
Thanks  to  its  wide  research  coverage  of  EU  policy  and  strong  in-house 
expertise,  CEPS  is  uniquely  placed  to  comment  on  these  issues  and 
recommend action.
 
CENTRE FOR
EUROPEAN
CEPS
POLICY
STUDIES
Edited by Steven Blockmans