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HAYPP GROUP'S COMMENTS ON THE SWEDISH CONSUMER AGENCY'S GENERAL ADVICE ON THE 
MARKETING OF TOBACCO (KOVFS 2019:3) TO THE NATIONAL BOARD OF TRADE SWEDEN 

1. 
THE SWEDISH CONSUMER AGENCY'S GENERAL ADVICE (KOVFS 2019:3) 
In December 2019, the Swedish Consumer Agency adopted new general advice on the marketing of 
tobacco products to consumers. The general advice is notified as a technical regulation as the advice 
comprises  of  proposed  rules  that  may  affect  trade  between  Member  States  under  directive 
2015/1535. The notification procedure for technical regulations is intended to ensure that  Member 
States  do  not  adopt  regulations  which  constitute  barriers  to  trade  and,  if  such  regulations  lead  to 
barriers to trade, that the barriers are necessary to protect objectives of general interest, but also that 
they are proportionate. Restricting marketing can constitute both a barrier to the free movement of 
goods  and  the  free  movement  of  services.  The  Swedish  Consumer  Agency's  general  advice  KOVFS 
2019:3  has  been  notified  to  the  Commission  as  a  technical  regulation  in  relation  to  the  Services 
Directive,  Directive  2006/123,  and  articles  15.7  and  39.5  thereof.  According  to  article  15.3  of  the 
Services  Directive,  the  requirements  set  out  in  the  technical  regulations  must  comply  with  the 
requirements of non-discrimination, necessity and proportionality. Below we explain why the Swedish 
Consumer Agency's general advice does not meet these requirements. 
2. 
THE SWEDISH CONSUMER AGENCY'S GENERAL ADVICE HINDRERS THE FREE MOVEMENT OF 
GOODS 

2.1 
Introduction 
Sweden has legal obligation according to EU law not to introduce anti-competitive rules. According to 
article 3.3 of the Treaty of the European Union (the "Treaty") "The Union shall establish an internal 
market".
 Protocol 27 to the Treaty is linked to this provision, which provides that "the European Union 
includes a system ensuring that competition is not distorted"
. Article 4 of the Treaty provides a general 
duty of loyalty for the Member States vis-à-vis the EU. The article states, inter alia, that Member States 
should "refrain from any measure which could jeopardise the attainment of the Union's objectives"
One of the  Union's objectives  is to  introduce  an  internal  market  in which  competition  is  not  to  be 
distorted. The general advice, and in particular section 3.1, leads to that the competition between e-
commerce and physical sales is distorted, as marketing of tobacco products on the Internet is more 
restricted than sales in physical stores. As a result, it will be harder for operators from other Member 
States  to  turn  to  Swedish  customers  compared  to  domestic  operators.  In  addition,  e-commerce 
operators  are  discriminated  in  comparison  to  operators  who  conduct  physical sales,  without  there 
being a substantive reason for this and without the support of law for such an arrangement. 
2.2 
The requirement of non-discrimination 
According to article 15.3 (a) of the Services Directive, non-discrimination means that "the requirements 
must  be  neither  directly  nor  indirectly  discriminatory  according  to  nationality  nor,  with  regard  to 
companies, according to the location of the registered office"
.  
 


 
The Swedish Parliament rejected the Swedish Government's proposal for changed marketing rules for 
tobacco,  as  the  proposal  entailed  a  distinction  between  marketing  in  physical  stores  versus  e-
commerce stores. Since e-commerce is the simplest way for a new entrant to establish itself in the 
market  today,  operators  from  other  Member  States  that  sell  tobacco  and  who  want  to  establish 
themselves in Sweden will have a hard time establishing themselves in the market. A direct application 
of  the  Swedish  Consumer  Agency's  general  advice  would  lead  to  that  the  right  of  e-commerce 
operators to conduct business is restricted without the Swedish Consumer Agency being authorized to 
restrict this right. By limiting the ability of e-commerce operators to market their products, the right 
to conduct business can also be regarded as erroneously  reduced, since  the restriction means that 
other  operators,  in  particular  those  who  sell  only  tobacco  products  in  physical  stores,  will  benefit 
financially. 
2.3 
The requirement of necessity 
According to article 15.3 (b) of the Services Directive, the requirement of necessity means that "the 
requirements  must  be  justified  by  an  overriding  reason  relating  to  the  public  interest
".  The  strict 
regulations  regarding  the  marketing  of  tobacco  products  to  consumers  on  the  Internet,  which  the 
Swedish Consumer Agency introduces through the general advice, are not supported by law and are, 
in  addition  to  this,  allowed  for  the  operators  who  conduct  sales  in  physical  stores.  Thus,  the 
requirement of necessity can not be considered to be fulfilled, since it has not been deemed justified 
on the grounds of compelling public interest to introduce these restrictions in Swedish legislation and 
since, in any case, such restrictions do not apply to sales in physical stores. Today, most of the tobacco 
is still sold in traditional physical stores, hence the restriction of internet marketing does not cater for 
a general interest, e.g. public health or consumer protection. 
2.4 
The requirement of proportionality 
According to article 15.3 (c) of the Services Directive, the requirement of proportionality means that 
"requirements must be suitable for securing the attainment of the objective pursed; they must not go 
beyond  what  is  necessary  to  attain  the  objective  and  it  must  not  be  possible  to  replace  those 
requirement with other less restrictive measures which attain the same result"
. The purpose of tobacco 
legislation, both at EU level and in Sweden, is to protect public health by setting certain requirements, 
for example regarding labelling and restrictions on marketing. The tobacco legislation's rules on the 
marketing  of  tobacco  products  are  comprehensive  and  include  all  operators  in  the  market. 
Consequently, it cannot be considered proportionate to impose stricter requirements on e-commerce 
operators through general advice, since  such a  special regulation does  not  ensure that the desired 
goal, the protection of public health, is achieved. This is especially the case in light of the fact that most 
of all tobacco is still sold in physical stores. A higher public health protection would then be achieved 
if the stricter requirements solely applied to the dominant form of sales (in physical stores) or in any 
case that all forms of sale be treated equally, which is not the case. In addition, the special regulation 
regarding e-commerce operators leads to distortion of competition in the market. 
 


3. 
LEGAL IMPACT OF THE SWEDISH CONSUMER AGENCY'S GENERAL ADVICE 
The  Swedish  Consumer  Agency's  general  advice  involves  a  misinterpretation  of  the  rules  on  the 
marketing of tobacco, and a risk of incorrect application of the law, in contravention of the legislation 
which  the  Swedish  Parliament  has  stated  shall  apply.  In  addition,  the  general  advice  leads  to  a 
restriction of the freedom of trade for operators active in the market. 
3.1 
The general advice contributes to the misinterpretation and application of the rules 
As the regulatory authority supervising the rules on the marketing of tobacco products, the Swedish 
Consumer Agency has the task of supervising the operators' marketing, but also to give advice on how 
the  marketing  can  be  designed  to  be  compatible  with  applicable  legislation.  The  adopted  general 
advices  are  intended to make  recommendations to the market  participants on the basis of current 
legislation and practices of the courts. The legislative rules themselves are not detailed, which is why 
many  market  participants  seek  guidance  from  the  general  advices  issued  as  they  aim  to  provide 
practical recommendations on e.g. the design of commercial messages. In general, the general advices 
are good for market participants as they provide practical guidance, but there are obvious difficulties 
when the general advices issued do not reflect the legal situation correctly. With regard to the Swedish 
Consumer Agency's general advice for marketing tobacco products to consumers, KOVFS 2019:3, the 
Swedish Consumer Agency has taken obvious liberties to restrict the possibility of using commercial 
messages by law and to narrowly define the concept of "place of sale". The Consumer Agency's general 
advice, KOVFS 2019:3, reflects the Agency's view and recommendation on how applicable legislation 
should be interpreted and applied. Various parties turn to the authorities' general advice for guidance 
on the interpretation and application of the legislation. Therefore, there is an obvious risk that market 
participants will comply with the general advice, even when they do not correctly reflect the applicable 
rules,  and  thereby  incorrectly  hinder  in  their  marketing  on  the  Internet.  This  also  means  that  the 
Swedish Consumer Agency's general advice lead to a disproportionate restriction on the freedom of 
trade for the operators who sell tobacco products on the Internet. 
3.2 
Restriction of freedom of trade 
Freedom of trade means that the right to conduct a business can only be limited for the purpose of 
protecting  "urgent  public  interests"  (in  accordance  with  chapter  2,  section  17  of  the  Swedish 
Government  Form  (Swe.  Regeringsformen)).  Restrictions  on  freedom  of  trade  must  not  be 
implemented for the sole benefit of other certain persons or companies financially. The freedom of 
trade  is  also  codified  in  article  16  of  the  EU  Charter  of  Rights  and  forms  part  of  the  protection  of 
property in article 1 of the First Additional Protocol of the European Convention on Human Rights. In 
accordance with the main rule in chapter 8, section 2 of the Government Form, restrictions on freedom 
of trade shall be decided by law, but it is possible to delegate the normative competence to e.g. the 
Government. There has been no delegation of competence to decide on these issues to the Swedish 
Consumer  Agency.  On  the  contrary,  the  Swedish  Parliament,  which  is  the  highest  decision-making 
assembly in Sweden, has commissioned the Government to propose rules on internet marketing. Thus, 
the Consumer Agency does not have the power to issue rules that restrict the operators' freedom of 
trade.  Only  in  cases  where  the  Swedish  Consumer  Agency  has  been  delegated  the  normative 
competence  in  accordance  with  chapter  effect  8  of  the  Government  Form  may  the  Agency  issue 
 


regulations which have binding effect. By issuing the general advice, the Swedish Consumer Agency 
can be considered to have introduced a ban on the marketing of tobacco products on the Internet that 
is  not  supported  by  law.  Hence,  the  Swedish  Consumer  Agency  must  be  considered  to  exceed  its 
competence, since the Agency does not have the authority to amend a law and thus impose such a 
ban. As an authority, the Swedish Consumer Agency can also be considered to exceed its powers, since 
the Agency may not formally do so either. The Swedish Parliament is the body that establishes laws in 
Sweden. The Swedish Parliament can delegate normative competence but in this case no power has 
been  delegated  to  the  Swedish  Consumer  Agency.  The  Swedish  Consumer  Agency  thus  lacks  the 
normative competence to restrict the freedom of trade. 
4. 
CONCLUSION 
The Swedish Consumer Agency's general advice on marketing tobacco to consumers, KOVFS 2019:3, 
does not fulfil the formal requirements of non-discrimination, necessity and proportionality provided 
in the Services Directive. In addition, the adoption and, in particular, the application of the general 
advice means  that the competition in the market is distorted and that the free  movement of both 
goods and services is hindered. In summary, this means that the general advice should not be accepted 
as a technical regulation.