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EU GREEN DEAL ON STEEL 
EU  CLIMATE  LEADERSHIP  REQUIRES  WATERPROOF 
CARBON LEAKAGE MEASURES  

WHY  A  CARBON  BORDER  MEASURE  NEEDS  TO  COMPLEMENT 
TEMPORARILY 

FREE 
ALLOCATION 
AND 
INDIRECT 
COSTS 
COMPENSATION IN THE TRANSITION TOWARDS CLIMATE NEUTRALITY 
This paper clarifies the reasons why it is appropriate from environmental, economic and legal 
perspectives to implement initially a carbon border measure as a complementary provision in 
addition to the existing carbon leakage measures.  
The EU Green Deal is a landmark for the EU leadership in the international fight to climate change. 
The Green Deal proposes to step up substantially not only the long-term climate objectives for 2050 
but  also  the short-term  ones  for 2030.  Considering  the current  Intended Nationally  Determined 
Contributions  (INDCs)  of  international  partners,  this  is  likely  to  increase  even  further  the 
differences in levels of ambition worldwide. This trend can be assessed by the end of 2020, when 
signatories  of  the Paris Agreement  need  to  submit  their  final  NDCs  as well  as  their  mid-century 
strategies.  
In  this  context,  avoiding  the  risk  of  carbon  leakage  is  a  pre-condition  for  preserving  both  the 
environmental integrity of EU climate policy and industrial competitiveness, since it contributes to 
reduce emissions at global level while maintaining jobs and investments in Europe.  This will also be 
instrumental in facilitating the social acceptance of EU leadership in climate ambition.  
Due to the market characteristics of the sector, tackling successfully the risk of carbon leakage in 
the steel industry is particularly relevant. As recognised in the 2018 Commission Communication “A 
clean  Planet  for  All”  as  well  as  in  the  2015  Impact  Assessment  accompanying  the  Commission 
proposal on the post 2020 EU ETS Directive, the steel sector is the most exposed among all energy 
intensive industries, both in terms of possible impact on output and on investment. 
The Green Deal underlines that the risk of carbon leakage can materialise in different forms, “either 
because production is transferred from the EU to other countries with lower ambition for emission 
reduction, or because EU products are replaced by more carbon-intensive imports
”. As long as there 
is  no  international  binding  agreement  with  a  global  carbon  price  and  equivalent  efforts,  it  is 
essential that the EU legislation adopts effective measures that avoid all forms of leakage in the 
short term but also in medium term.  
While  free  allocation  is  designed  mainly  to  address  the  risk  of  production  relocation,  a  carbon 
border measure can be an effective instrument to address structurally the emissions embedded in 
trade. This measure should take into account the carbon intensity and related costs in the EU and 
compare them with third countries. 
The  border  measure  should  be  applied  for  a  transition  period  until  breakthrough  technologies 
reach sufficient market penetration and CO2-lean products represent a critical mass in the market. 
It  represents  a  broader  contribution  to  a  clean  planet,  as  it  is  also  an  effective  tool  of  political 
diplomacy  to  foster  climate  ambition  in  third  countries  so  that  deeper  emission  reductions  are 
delivered globally. Furthermore, it would provide additional revenues to the EU that should be fully 
 
 
 
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used  for  climate  measures,  in  particular  for  the  development  and  upscaling  of  industrial 
breakthrough technologies.  
An effective carbon border measure needs to take into account both direct and indirect costs of 
the EU ETS and to create incentives for third countries' competitors to implement similar emission 
reductions. As proposed by the Commission, it should apply initially only to few sectors and others 
could opt in gradually. In the case of steel, it could initially apply only to steel finished and semi-
finished  products  such  as  coils,  slabs,  plates,  bars,  billets,  etc,  and  be  extended  to  steel  input 
materials  (scope  3  emissions).  A  workable  solution  should  preserve  also  those  downstream 
products that are primarily based on steel, such as tubes, fasteners and wire drawings.   The EU 
could adopt “Agreements of Equivalence” with third countries that either join the EU ETS or have 
identical CO2 cost constraints for their industry, in which case there will be no border measure. 
The effectiveness of the border measure will depend on the details of its design and its ability to 
tackle delicate issues such as the risk of absorption and source shifting.  
With regard to the former, it is important to consider that EU carbon costs are applied to the entire 
EU production, while any border measure would likely apply only to the marginal tonnes that third 
countries’  producers  export  to  the  EU,  hence  having  the  possibility  to  absorb  such  costs 
throughout their entire production. As an example, an EU producer with a total production of 5 
million tonnes of steel and an average carbon cost of 10€/tonne will pay €50 million, while a third 
country  producer  with  the  same  total  production  but  exporting  to  the  EU  5%  of  its  production 
(250,000 tonnes) would face only costs of €2.5 million, which are much easier to absorb. By doing 
so, the EU imports would still set the price at a low level that does not reflect the actual carbon 
cost. From the example, it is clear that a measure based on average carbon costs spread over the 
entire EU steel production would not align the true costs of EU domestic producers with those of 
imports, continuing to erode EU domestic steel producers’ competitiveness and render EU climate 
legislation increasingly ineffective.   
Source shifting refers to the possibility that a third country producer exports to the EU the low 
carbon footprint products while selling products with high embedded emissions in other markets. 
This practice, which is prohibited in the Californian ETS, may prove difficult to identify and discipline.  
These  complex  issues  need  to  be  fully  solved  in  order  to  have  an  effective  carbon  measure. 
Applying full auctioning as soon as the border measures is implemented would expose the whole 
EU production to the full carbon costs in the decisive period where breakthrough technologies are 
being developed and upscaled. As long as EU imports would be setting the steel price at lower 
value, this situation would cause the concrete risk of leaking emissions, jobs and investments  to 
third countries, hence undermining on one side the environmental integrity of the mechanism and 
on  the  other  side  the  social  acceptance  of  EU  leadership  in  climate  policy.  This  would  be 
counterproductive for the successful implementation of the Green Deal.  
Against this background, and considering all the elements below, it is essential that a carbon border 
adjustment is implemented as a complementary measure in addition to existing carbon leakage 
provisions in the transition towards climate neutrality:  
•  A carbon border measure aims to reach the combined environment objectives of the EU policy: 
reducing emissions, avoiding carbon leakage and complying with the costs of the cap & trade 
system.  A  complementary  border  adjustment  would  not  lead  to  double  protection,  since 
existing  carbon  leakage  measures  are  already  partial  and  digressive.  In  fact,  even  with  free 
allocation and compensation, EU producers bear carbon costs that are not applied to extra EU 
competitors. This divergence will further increase in the future. 
•  Moreover, EU producers are subject not only to compliance costs for the difference between 
their  emissions  and  free  allocation  and  between  indirect  costs  and  compensation  (i.e.  the 
 



  
“trade”  element  of  the  EU  ETS),  but  also  to  the  full  abatement  costs  that  are  necessary  to 
develop the breakthrough technologies required to fulfil the emission reduction targets (i.e. 
the “cap” element of the EU ETS). A border adjustment replacing the existing carbon leakage 
measures would undermine their financial ability to invest in those technologies.  
•  While it is important to develop the border adjustment as soon as possible, its implementation 
should not lead to abrupt modifications of existing provisions in order to secure legal certainty 
for  long  term  investment  decisions.  In  particular, rules  on  carbon  leakage  measures  for  the 
period until 2030 have been adopted very recently and should not be modified. 
•  A carbon border measure implemented as a complementary instrument would also reduce the 
direct impact on trade flows and would mitigate trade tensions as it would provide a longer 
transition for negotiations with international partners to align climate ambition. 
•  Similarly, a border measure complementary to free allocation and indirect costs compensation 
would decrease the product price impact on downstream sectors within the EU, hence better 
preserving the entire value chain. 
•  As  long  as  it  is  uncertain  whether  a  border  measure  may  address  the  environmental  and 
competitiveness concerns linked to EU exports in third countries, a border measure with full 
auctioning  for  EU  producers  would  burden  them  with  the  full  carbon  costs,  thereby 
undermining their ability to access export markets.  
•  If a carbon measure is implemented with full auctioning for some sectors, the legal framework 
will  lead  to  significant  distortions  of  competition  against  other  sectors  that  are  still  largely 
shielded from the carbon costs through free allocation and indirect costs compensation.  
•  It is clearly possible to design a WTO compliant carbon border measure that complements free 
allocation and indirect costs compensation in a transition period, since there is no WTO legal 
obligation to reduce or phase out these measures.  
While a border adjustment based on the equivalent direct and indirect ETS costs can be an effective 
measure  in  the  initial  transition  phase,  a  long-term  regulatory  framework  is  required  for  the 
advanced transition phase and the post-transition, i.e. when the breakthrough technologies reach 
sufficient  market  penetration  and  CO2-lean  steel  represents  a  critical  mass  of  the  market,  but 
operation costs are still significantly higher than for competitors with CO2-intensive production. 
Such framework should be based on the actual CO2 footprint of the product over the entire life-
cycle, requiring the development of a proper accounting system, both at EU level and at the border