Ref. Ares(2014)248423 - 03/02/2014
COMMISSION EUROPÉENNE
SERVICE JURIDIQUE
Bruxelles, le 12.06.2006
JUR (2006) 30317 CL
Avis du Service juridique*
Note à l’attention de M. Brüner, Directeur général, OLAF
Objet : Consultation interservices sur un projet de proposition de règlement
modifiant le règlement 515/97 relatif à l’assistance mutuelle entre les
autorités administratives des Etats membres et la collaboration entre celles-
ci et la Commission en vue d’assurer la bonne application des
réglementations douanière et agricole
Le projet soumis suscite une série d’interrogations et de réserves de la part du Service
juridique. Un travail considérable d’approfondissement de questions juridiques sérieuses
et de clarification du dispositif semble encore s’imposer.
I.
Champ d’application du règlement 515/97 (article 1 et 2) et choix de la base
juridique
a) A l’article 1, paragraphe 1, il n’est pas facile de comprendre le sens de l’ajout « sous
réserve des dispositions de l’article 41 bis, paragraphe 2 », étant donné que cette dernière
disposition ne semble pas contenir une exception du champ d’application tel que défini
par l’article 1.
b) D’après la nouvelle clause proposée à l’article 2, la notion de « réglementation
douanière » inclurait désormais
« l’ensemble des dispositions arrêtées au niveau communautaire en ce qui concerne les
accises harmonisées et la taxe sur la valeur ajoutée frappant les importations, ainsi que
les dispositions nationales qui les mettent en œuvre »
aa) Tout d’abord, cette clause – qui élargirait le champ d’application du règlement entier
- crée un problème d’articulation entre le règlement n° 515/97, d’une part, et les
règlements parallèles pertinents en matière de TVA (1798/2003) et accises (2073/2004),
Commission européenne, B-1049 Bruxelles - Belgique. Téléphone: (32-2) 299 11 11.
Bureau: N 85 6/39. Téléphone: ligne directe (32-2) 2952444. Télécopieur: (32-2) 2952493.
E-mail: xxxxxxx.xxxxxxxxxxx@xxx.xx.xxx
* Document de la Commission protégé en vertu de l'article 4 du règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement
européen et du Conseil (JO L 145 du 31.5.2001, p. 43).
d’autre part. Ni l’article 1 (2) du règlement n° 515/97, ni les douzième et treizième
considérants du règlement modificatif proposé ne clarifient suffisamment cette question.
Par ailleurs, les références à la TVA et aux accises sont désorganisées. L’exposé des
motifs se réfère d’abord brièvement à la TVA (page 1, 2ème paragraphe), et contient
ensuite un bref paragraphe qui évoque un « alignement de la définition sur celle de la
Convention Naples II », mais ne donne aucune explication du besoin d’élargir tout le
règlement à ces deux domaines (point 3.1.), tandis que le 12ème considérant ne mentionne
que les accises et semble suggérer que l’extension du champ d’application ne vaut que
pour le « FIDE », donc une partie limitée du règlement.
bb) Du point de vue de la cohérence avec le droit douanier communautaire actuel et
futur, cet « alignement » sur la Convention de Naples II - un acte de 3ème pilier non ratifié
par tous les Etats membres - est également très contestable. La définition proposée de
« réglementation douanière » diffère en effet de la future définition communautaire de la
législation douanière donnée par le nouveau code des douanes tel que proposé par la
Commission (COM/2005/608/F-1). Selon le nouveau code des douanes, la législation
douanière comporte "un ensemble des règles constitué par :
- le code et les dispositions adoptées au niveau communautaire et, le cas échéant,
national, pour en assurer l'application;
- le tarif douanier commun;
- les accords internationaux comportant des dispositions douanières, dans la mesure où
elles sont applicables dans la Communauté".
Le nouveau code des douanes se réfère par ailleurs uniquement à la législation douanière
sans faire de distinction entre réglementation douanière nationale et communautaire,
comme le fait la Convention de Naples (le projet proposé ne reprend que la définition de
la réglementation douanière communautaire). Et bien entendu le code n’inclut pas la
TVA ni les accises dans sa définition.
Il faudrait veiller à une cohérence entre les définitions données dans le code de douanes
et le règlement 515/97.
cc) Par ailleurs, à la lumière des arrêts de la Cour dans les affaires C-338/01 et C-533/03,
une extension du champ d’application du présent règlement à la TVA et aux accises
nécessiterait le recours à la base juridique de l’article 93 CE, avec unanimité au Conseil
(base qui est toutefois incompatible avec les autres bases juridiques citées). On
n’échapperait à cette conséquence que si l’aspect TVA et accises était purement
accessoire. Une extension du champ de toutes les dispositions du règlement ne peut
certainement pas être qualifiée comme accessoire. Voir aussi ci-dessous, point V.
Le simple fait qu’un acte de 3ème pilier ait défini de manière très large le concept
« réglementation douanière » ne signifie rien pour l’interprétation de l’article 135 du
traité
CE et ses rapports avec l’article 93 CE.
c) Enfin, il faudrait ajouter la base juridique de l’article 37 CE, comme dans le règlement
515/97 actuel.
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II.
Problèmes liés à la protection des données personnelles
Le projet actuel soulève une série de problèmes et d’interrogations sous l’angle de la
protection des données.
a) Traitement de données « à des fins d’analyse »
Dans différents articles, le projet prévoit des possibilités nouvelles de recueillir, stocker
et exploiter des données personnelles « à des fins d’analyse » (voir articles 18 bis, 27,35,
36 ainsi qu’exposé de motifs sur l’article 18 ter). Ceci soulève plusieurs questions.
Tout d’abord, cette formule « à des fins d’analyse », telle qu’apparaissant dans les
articles sans précision, est trop vague. Ce n’est que dans les considérants 6 à 10 qu’on
donne davantage de précision ; or, le concept « fins d’analyse » nécessiteraient une
définition juridique claire dans le règlement lui-même, par exemple à l’article 2.
En outre, les considérants n° 6 – 10 montrent que le concept couvre en réalité des
activités très différentes, qui devraient être réglementées de manière différenciée pour
assurer une protection adéquate des données. Ainsi, il semble à première vue que les fins
de l’analyse
stratégique et
tactique (n°s 7 et 8) peuvent être pleinement atteintes en
traitant des données
anonymisées ; si cela était préscrit, un problème de protection de
données ne se poserait d’emblée pas pour ces activités.
Seule « l’analyse opérationnelle » (considérant n° 10) semble exiger un traitement de
données personnelles. En ce qui concerne ce type d’analyse, on peut toutefois se poser la
question de savoir si elle constitue véritablement une nouvelle finalité du règlement, et
notamment du SID. L’OLAF devrait mieux expliquer en quoi consiste cette activité
d’analyse opérationnelle et en quoi elle dépasse ce que permet le règlement actuel. Dans
la mesure où l’on voulait vraiment aller plus loin qu’actuellement, il faudrait instaurer
des garanties spécifiques appropriées visant la protection des données personnelles.
Notamment, il faudrait songer à prévoir un « accès différencié », au sein des autorités
compétentes et y compris la Commission (OLAF), aux données personnelles en cause :
selon cette approche, le traitement informatique d’une masse de données personnelles
devrait, dans un premier temps, être effectuée par voie automatisée, sans intervention
humaine ; et des personnes physiques (les fonctionnaires compétents) devraient n’avoir
accès qu’aux résultats plus ciblés de l’analyse automatisée, à savoir des données de
certaines personnes ou entreprises qui peuvent être concrètement soupçonnées
d’irrégularités.
Les finalités concrètes des traitements de données prévues dans les articles 18 bis, 18 ter,
27 et 35 § 3 devraient être précisées à la lumière de ce qui précède. Ces articles sont
beaucoup trop vagues actuellement.
b)
Répertoire européen de données (article 18 bis)
Les dispositions proposées à l’article 18 bis sont totalement insuffisantes, tant sous
l’angle de la protection des données que de la clarté et sécurité juridique plus
généralement.
A la lecture du seul texte de l’article 18 bis, on ne saisit rien de l’objet précis de ce
répertoire, ni des types et sources des données dont il devrait être alimenté, ni des
conditions d’accès à ces données ni les finalités précises de leur traitement.
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La section y correspondante dans l’exposé de motifs, et, avec moins de détail les
considérants 21 à 23, sont plus explicites sur les idées de l’OLAF, mais même l’exposé
de motifs soulève une série d’interrogations :
Est-ce que le but de ce répertoire est de mettre en place une déclaration pré-arrivée bis
(qui a déjà été introduite dans le code des douanes communautaire par le règlement
648/2005 sous le nom de "déclaration sommaire" à déposer avant l'introduction des
marchandises sur le territoire douanier de la CE) ? Si ce n'est pas le cas, d'où proviennent
ces "données ainsi extraites d'une ou plusieurs bases de données (lesquelles?) Cette
question devrait être clarifiée afin d'éviter le risque de double-emploi.
Comment l’OLAF envisage-t-il de «
négocier avec les prestataires de services la
mutualisation ( ?) des données dans un répertoire unique… ». Que veut-on dire par une
« habilitation » de procéder au transfert total ou partiel du contenu de « ces bases de
données », avec le consentement des titulaires ; et transfert à qui ? L’article 18 bis ne
donne en tout cas aucune habilitation pour aucun traitement concret de données.
En outre, il faut faire attention à ce que les données à fournir par les opérateurs
économiques soient compatibles avec les dispositions de l'OMC (c'est-à-dire ne pas
constituer un obstacle supplémentaire au commerce - c’est en effet un problème qui a été
soulevé lors de l'introduction de la déclaration sommaire précitée).
En tout état de cause, il faudrait le cas échéant, après une clarification de ces questions,
trouver une réglementation adéquate dans le dispositif lui-même. On ne peut pas se
contenter d’un article obscur et donner des précisions dans les considérants.
c) Article 19 : Communication de données aux pays tiers
Le sens de la révision proposée de cet article, et la formule concrète choisie, sont
difficiles à comprendre.
Le nouveau tiret « soit par la Commission ou l’Etat membre concerné » semble créer une
nouvelle possibilité de transfert de données à des pays tiers qui est d’une obscurité totale
(quel est l’Etat membre « concerné » ?) et n’est soumis à aucune condition. En plus, le
problème particulier expliqué dans la partie 3.4. de l’exposé de motifs, est difficile à
comprendre (pourquoi devrait-il avoir une nécessité d’une action concertée malgré un
consentement déjà existant de l’Etat membre fournisseur ?). En tout cas, la formule
proposée dans l’article va bien au-delà d’une solution d’un tel problème particulier.
d) Article 35 : L’interdiction de reproduction et ses exceptions
Quant à la nouvelle exception de l’interdiction de reproduction, il convient, d’abord, de
rappeler l’observation, faite au point a) ci-dessus, portant sur l’imprécision de la finalité
« d’analyse ».
Même pour l’activité d’analyse opérationnelle qui pourrait exiger le traitement de
données personnelles, l’OLAF devrait justifier pourquoi le simple
accès on-line de la
Commission (OLAF) au SID ne serait pas suffisant pour l’effectuer, et pourquoi il serait
nécessaire de copier des données dans d’autres systèmes de traitement de données.
Enfin, il faut tenir à l’esprit que l’article 23 § 2, lu en liaison avec l’article 35 § 1, reste la
limite de toute utilisation de données dans le SID. Le paragraphe 3 ne peut pas étendre
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les finalités ainsi définies du SID. Il n’est pas clair si la formulation actuelle respecte ces
limites.
e) Article 36 : demandes d’accès
Vu le caractère diffus et très général du concept « analyse de données », il ne paraît à
première vue pas justifié de refuser tout accès « pendant la période durant laquelle
l’analyse des données est en cours ». L’OLAF devrait motiver pourquoi il serait
nécessaire d’étendre la règle de refus de tout accès aussi largement au-delà des cas bien
précis des actions d’observation, de compte rendu ou de surveillance discrète.En outre,
cet article n’établit pas de différence entre les cas où le demandeur d’accès est la
personne dont les données sont traitées, laquelle bénéficie d’un droit à l’information qui
lui est conféré par l’article 12 de la directive 95/46 et 13 du règlement 45/2001, et
d’autres possibles demandeurs.
f) Ordre public : Article 41 quater et 48
L’article 41 quater fait double emploi avec l’article 48 et doit être supprimé.
Dans l’article 48 du règlement actuel, il faudrait supprimer les mots « notamment en
matière de protection des données. » Suite à l’entrée en vigueur de la directive 95/46 et
du règlement 45/2001, on ne voit pas bien comment la protection des données puisse
encore être reconnue comme aspect de l’ordre public ou élément essentiel d’un Etat
membre individuel.
g) Points rédactionnels : Articles 26, 37, 42
L’article 26 est caduque et devrait être supprimé.
A l’article 37 § 1, il faudrait viser le Contrôleur européen
prévu à l’article 41 du
Règlement 45/2001, et biffer le paragraphe 2.
L’article 42 devrait être reformulé comme suit :
« Sans préjudice des dispositions particulières prévues au présent règlement en matière
de traitement de données à caractère personnel, la Commission et les Etats membres
veillent au respect des dispositions communautaires et nationales …(et ainsi de suite). »
III. Article 18 ter
: Infrastructure technique permanente de soutien des
opérations douanières conjointes
Le projet d’article 18 ter est totalement obscur. Quelles sont les compétences de cette
« infrastructure » (l'art. 18 ter n'en parle pas)? Sa composition n'est pas précisée dans
l’article (bien qu’elle l’est dans l’exposé des motifs) ; qui sont les "utilisateurs" auxquels
l’article se réfère expressément? Il est indiqué, cette fois-ci dans le considérant 17 du
règlement, que des "opérations douanières conjointes" seront mises en oeuvre par le biais
de cette infrastructure. Or le projet d’article ne donne aucune définition de ces opérations
ni ne fournit pas de base juridique.
L’ajout d’un tiret, dans l’article 43 § 4, ne sert pas pour clarifier ces questions.
D’ailleurs, ce paragraphe ne donne aucune base pour adopter des dispositions de mise ne
œuvre de cette infrastructure technique permanente et des opérations douanières
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conjointes. Seul le paragraphe 3 de cet article permet des dispositions de mise en œuvre,
par la Commission en comitologie ; toutefois, ceci exigerait une réglementation
suffisamment précise dans le règlement lui-même. Il ne peut pas être question de vouloir,
comme le dit le considérant n° 16, « habiliter » le Comité prévu à l’article 43 du
règlement (CE) n° 515/97 « à fixer le mandat des opérations douanières conjointes
communautaires ».
IV. Article 19 quater
: Structure de coordination de la coopération
opérationnelle.
A nouveau, le caractère vague et ambigu de la rédaction de cet article est critiquable.
Quelle type « d’intervention » de la part de la Commission vise-t-on concrètement ? Est-
ce que cette intervention irait plus loin que ce que la Commission (OLAF) peut déjà faire
pour veiller à la bonne application de ce règlement? Que veut dire « dans le
prolongement de la prévention … », et que les Etats membres peuvent « convenir avec la
Commission de réutiliser les moyens et les développements » dans le cadre du Titre VI
du TUE ? A moins que la rédaction ne soit précisée, l’article entier est trop obscur pour
une législation et, probablement, superflu. Rien n’interdit aux Etats membres d’inviter la
Commission à collaborer avec eux dans le cadre du Titre VI TUE et même de l’intégrer
dans des équipes conjointes d’enquête, mais cela devrait être prévu dans ce titre VI. On
voit d’ailleurs mal la différence de mission et compétences par rapport à l'infrastructure
technique permanente précédente.
En plus, l'OLAF cite dans l'exposé des motifs que l'Agence européenne pour la gestion
de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des Etats membres (« Agence
FRONTEX ») nécessite une mise en place d'une telle structure, alors que l'agence
FRONTEX a un objectif tout à fait différent. En effet, elle a été mise en place
essentiellement sinon exclusivement pour gérer le retour des ressortissants de pays tiers
en séjour irrégulier dans l'UE. On ne voit pas en quoi la « structure douanière » projetée
dans l’exposé de motifs (pas dans le dispositif) serait nécessaire pour permettre un
renforcement de la coopération entre la Commission, les EM et cette agence.
V.
Le FIDE (articles 41 bis à sexties ; en particulier article 41 bis § 4)
a) Il résulte du nouvel article 41 bis que le FIDE fait partie du SID. Par conséquent,
l'exposé des motifs et les considérants - qui donnent l'impression qu'il s'agit de 2 choses
complètement différentes - devraient être réécrits.
b) Bien que le FIDE fasse partie du SID, il faut noter que la formule « autorités
compétentes d’un Etat membre en matière d’enquêtes désignées conformément à l’article
29 », au § 3, introduit une définition différente, probablement plus restrictive, de celle de
l’article 29. Cette question devrait être clarifiée.
c) La présentation « L’objectif du FIDE.. » et « la finalité du FIDE »au §§ 2 et 3 est un
dédoublement linguistique malheureux.
d) Quant à l’article 41 bis § 4 :
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D’une façon générale, il n’est pas précisé quels sont les « instruments en vigueur » visés
par ladite disposition. De même, celle-ci ne dit pas à quelles fins les informations
peuvent être demandées suite à la consultation du FIDE. Cette incertitude est déjà
critiquable en soi.
Par ailleurs :
aa) S’il s’agit de fins de
dissuasion par la poursuite d’infractions, l’article 280 couvrirait
uniquement l’aspect TVA, car la Communauté n’a pas de part dans les recettes d’accises.
Dans cette même hypothèse, l’utilisation des informations ne serait apparemment pas
réglementée, ce qui serait inacceptable. On notera que le règlement 1798/2003, fondé sur
le seul article 93 du Traité, n’est pas applicable à cette hypothèse. Sa finalité se limite en
effet à définir « des règles et des procédures permettant aux autorités compétentes des
Etats membres de coopérer et d’échanger entre elles toutes les informations susceptibles
de leur permettre l’établissement correct de la TVA » (Article 1 (1), deuxième alinéa).
En revanche, s’il s’agit de cette dernière finalité (qui pourrait s’étendre à la TVA et aux
accises), il faudrait fonder cet aspect sur l’article 93 CE (avec unanimité au Conseil),
conformément aux arrêts dans les affaires C-338/01 et C-533/03. On n’échapperait à
cette conséquence que si cet aspect était purement accessoire. La portée de la
réglementation n’étant pas claire, cela est difficile à dire à ce stade. En tout état de cause,
(et à supposer même que le nouveau Titre V bis soit le seul élément de la réforme
proposée qui toucherait à la fiscalité indirecte), la qualification d’accessoire d’un tel
aspect ne devrait être envisagée qu’avec la plus grande prudence.
bb) Du texte de l’article 41 bis (4) proposé, il n’apparaît pas suffisamment clairement qui
est censé être en droit de demander des « renseignements » ou de « l’assistance ». La
phrase commence par « Si l’Etat membre ou la Commission … » et poursuit, par «
il
demande l’assistance
…
». Sans doute faudrait-il, aussi, restreindre les possibles
demandeurs aux « autorités visées au paragraphe 3 ».
En tout état de cause, si les « instruments en vigueur » étaient limités aux règlements n°s
1798/2003 et/ou 2073/04, la Commission n’aurait pas le droit de demander des
renseignements sur des dossiers individuels. Son rôle, très limité dans ce contexte est
décrit, pour l’essentiel, à l’article 35 du règlement n° 1798/2003 et à l’article 26 du
règlement n° 2073/2004.
VI.
Financement : Article 42 § 5
Le sens de la « renonciation imposée » de toute réclamation entre Commission et Etats
membres, prévue dans ce paragraphe, n’est pas clair du tout. Dans la formulation
actuelle, elle est certainement contraire au principe de la bonne gestion financière.
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Observations rédactionnelles
a) Exposé de motifs, page 2, point 2, 3ème et 4ème paragraphes.
- Il n’est pas heureux d’évoquer dans le sous-titre précédant le paragraphe la
« modification de l ’»équilibre institutionnel ».
- Il faudrait citer l’article 10 CE et non l’article 5.
- La formule « …ne donnaient pas non plus, à la Communauté, le pouvoir d’arrêter des
mesures, y compris dans le domaine de la coopération douanière communautaire » n’est
pas correcte. Il existait déjà un pouvoir en vertu de l’ex-article 235 CE.
b) Considérants
Les considérants sont beaucoup trop longs par rapport au texte d’articles actuellement
proposé.
VIII. Note du Groupe des juristes réviseurs
En outre, l’OLAF est prié de tenir compte des interrogations et suggestions du Groupe
des juristes réviseurs qui sera finalisée sous peu.
C. LADENBURGER
Cc : Mmes Costa de Oliveira, Hottiaux ; MM. Hartvig, Docksey, Mölls, Wilms (SJ) ;
Mme Claeys Bouaaert (SG) ; M. Schauer (DG BUDG); MM. Elsner,
Vandenberghe (DG TAXUD)
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