This is an HTML version of an attachment to the Freedom of Information request 'Meeting between President von der Leyen and Air Liquide'.




 
GENERAL WTO ASPECTS OF A CLIMATE BORDER MEASURE 
 
1.  National measures to address climate change which have an impact on trade can 
be compatible with WTO law.  
 
WTO law must be interpreted ‘in the light of contemporary concerns of the community 
of nations about the protection and conservation of the environment’

 
WTO Appellate Body (AB) in US-Shrimp, October 1998 
 
‘the results obtained from certain actions, for instance, measures adopted in order to 
attenuate global warming and climate change ….. can only be evaluated with the benefit 
of time’
.  
AB in Brazil-Retreaded Tyres, December 2007 
 
 
2.  These national measures can include border measures.  
 
A border measure does not have to be identical to the domestic measure.  
GATT Article XX 
 
There  is  a  requirement  of  even-handedness  but  without  the  requirement  of  identical 
treatment of domestic and imported goods

 
 
 
 
 
AB in US-Gasoline, May 1996 
 
If there is ‘a genuine relationship of ends and means’ and the border measure makes a 
‘material contribution’ to the achievement of the environmental objective then a border 
measure can be considered ‘necessary’.  
AB in Brazil-Retreaded Tyres 
 
 
 
3.  The EU can legitimately have higher climate ambitions than other countries. 
 
WTO law recognises the EU’s sovereign right to set as high a level of protection of the 
environment as it determines to be appropriate. This right is not unfettered. If the high 
ambition  includes  a  border  measure  then  it  must  not  be  a  disguised  restriction  on 
international trade 
or discriminate between countries where the same conditions prevail 
or discriminate between imported and domestic goods.  
GATT Articles III and XX 

 




 
 
High  EU  standards  can  have  the  de  facto  effect  of  exporting  those  standards  to 
companies wishing to sell into the EU market. This is most clearly seen, for example, in 
the health and safety of imported foods or chemicals complying with REACH. This  de 
facto
 effect is not incompatible with trade law.  
 
 
4.  The Climate Border Measure should not be a tariff or import charge 
 
To avoid a GATT II inconsistency, the triggering of the imposition of the charge must not 
be importation itself but an internal factor such as consumption.  
 
AB in China-Auto Parts, January 2009  
 
GATT Article II prohibits the imposition of duties or charges of any kind in excess of the 
tariffs set out in a Member’s Country Schedule. 
 
 
5.  ‘As Such’ and ‘As Applied’: the Architecture of the EU’s border measure 
 
WTO Panels and the Appellate Body judge if a measure is compatible with WTO law ‘as 
such’  or  ‘as  applied’.  An  ‘as  such’  review  examines  whether  the  national  law  itself  is 
compatible with WTO law. An ‘as applied’ review examines whether the WTO member 
has acted in breach of WTO law when applying the national law.  
 
The  shape  or  architecture  of  the  EU’s  carbon  border  measure  must  aim  at  ‘as  such’ 
compliance.  
 
 
 
6.  The Architecture of a border measure must address the EU’s climate objective 
 
[W]e  consider  that  a  measure’s  purposes,  objectively  manifested  in  the  design, 
architecture  and  structure  of  the  measure,  are  intensely  pertinent  to  the  task  of 
evaluating whether or not that measure is applied so as to afford protection to domestic 
production. 

AB Chile-Taxes on Alcoholic Beverages, December 1999 
 

 




 
The EU has chosen to achieve carbon neutrality by restricting the right to emit carbon. 
This policy addresses the carbon footprint of goods manufactured in the EU.  This is a 
market-based approach (as opposed to a tax or standards approach). 
 
As  the  EU  has  an  internal  a  market-based  mechanism  imposing  a  market-based 
mechanism at the border is not likely to be considered WTO incompatible ‘as such’. A 
tax based approach at the border might be. 
 
 
7.  Carbon leakage 
 
Recital  24  of  Directive  2009/29  addresses  two  types  of  carbon  leakage:  emissions 
imbedded in imported goods, and emissions from industries that could leave the EU. 
The substantive provisions of the  Directive only address  carbon leakage from moving 
manufacturing abroad. Rules in relation to the carbon footprint of imported goods have 
not been elaborated.  
 
WTO  law  does  not  require  that  the  means  to  avoid  carbon  leakage  in  imports  are 
identical  or  even  exactly  mirror  the  avoidance  of  carbon  leakage  through  moving 
manufacturing abroad. If they are considered different aspects of carbon leakage they 
can be addressed differently.  
 
 
8.  Technical or Product Standards 
 
WTO  members  retain  the  sovereign  right  to  set  whatever  standard  they  consider 
appropriate to  achieve a  legitimate  public policy  objective.  The  EU defends this right 
even to the point of setting standards for hormones in beef or on genetically modified 
organisms (GMOs) which some consider are in breach of WTO law.  
 
 
The  standard  would  apply  equally  to  domestic  and  imported  goods.  Products  not 
meeting  EU  standards  cannot  be  present  in  the  European  Union  (whether  produced 
domestically or abroad). These standards could be tightened over time.   
 
 
9.  Conclusion 
If  EU  policy  is  that  all  goods  consumed  in  the  EU  must  comply  with  the  EU’s  carbon 
emissions reduction policy then a properly constructed border measure can comply with 
WTO law. 
 

 




 
SPECIFIC ELEMENTS OF A CLIMATE BORDER MEASURE 
 
 
Any  cost  to  be  imposed  on  imports  to  be  consumed  in  the  EU  should  be  at  a  level 
appropriate to the high level of the EU’s climate objective.  
 
The  EU’s  policy  of  limiting  and reducing emissions  over  time  must  also be  applied  to 
goods imported for consumption in the Union.   
 
The EU’s climate objective cannot be achieved if production is shifted to countries with 
less ambitious objectives and thus less production cost. Therefore, the risk of carbon 
leakage  can  be  addressed  by  a  Climate  Border  Measure.  Carbon  leakage  will  not  be 
prevented  if  the  overall  burden  on  imports  is  less  than  the  overall  burden  on  EU 
manufacturing.  This in turn requires measures to prevent the absorption of any costs 
by  exporting  producers  or  the  sending  of  low  carbon  footprint  goods  to  the  EU  and 
diverting high carbon footprint goods to markets with standards lower than the EU. 
 
 
GATT Article III 
 
In  relation  to  the  cost  burden,  GATT  Article  III  provides  that  there  should  be  no 
discrimination between imported and domestically produced goods. In other words, the 
carbon cost burden on imported goods should not be in excess of the carbon cost burden 
on like or substitutable/competitive EU products.  
 
The exact carbon cost burden on an EU manufacturer for a particular good at any one 
time will always be a matter of fact. This implies that some sort of mechanism will be 
required to set the exact cost burden on the imported good. The import cost burden 
mechanism  cannot  operate  so  as  to  allow  carbon  leakage  and  therefore  must  also 
address the wider carbon reduction objectives.  
 
 
GATT Article XX 
 
If a border measure which reflects a high level of climate ambition is in breach of GATT 
Article III, recourse to the exceptions in GATT Article XX will be required.  
 
The key to a successful recourse to GATT Article XX is that any discrimination or trade 
restriction is done for authentic environment/health related considerations.  
 

 




 
To come within GATT XX, the border measure must be shown:  
 
•  to be necessary to protect human, animal, plant health (GATT XX(b)) 
•  to relate to the conservation of exhaustible natural resources (GATT XX(g)) 
 
And, if it passes either one of these first two tests, the chapeau of GATT XX provides: 
 
•  It must not be a disguised restriction on international trade, or 
•  Constitute  a  means  of  arbitrary  or  unjustifiable  discrimination  between 
countries where the same conditions prevail.   
 
An  import  cost  burden  mechanism  is  in  line  with  the  general  legal  requirement 
(reflected in the EU Outokumpu Oy case from April 1998 – Case C-213/96) that there 
must always be a mechanism that allows importers to show the actual conditions of the 
imported good.   
 
A mechanism of this nature would have to allow, for example, adjustments for countries 
participating in the EU’s ETS or its equivalent or for products that have already incurred 
specific costs.  
 
 
Burden of Proof 
 
It need not be problematic from a WTO law perspective if the burden of proof both in 
relation to actual emissions and actual costs already incurred is on the importer.   
 
 
Flexibility for EU importers at company and/or country level 
 
GATT  Article  I  prohibits  discrimination  between  imports  based  on  origin.  Thus 
exempting,  per  se,  imports  from  certain  origins  on  the  basis  of  carbon  policies  could 
breach  this  provision.  However,  Canada-Autos  (February  2000)  indicates  that  origin 
neutral measures which evaluate production processes in particular countries could be 
WTO compatible. This reasoning might well apply to a country that participated in the 
EU’s ETS or had an equivalent ETS system in place.  
 
EU policy seeks to reduce emissions by placing limitations and costs on emissions. This 
results  in  a  cost  burden  per  tonne  of  steel.  The  border  measure  must  materially 

 




 
contribute  to  this  objective  of  limiting  and  costing  emissions  while  seeking,  as  far  as 
possible, not discriminating between imported and domestically produced goods.  
 
If, in the production of the imported good, emission limitations or costs have already 
been incurred, whether those limitations or costs are due to third country public policy 
or  individual  company  policy,  then  those  limitations  and  costs  must  be  taken  into 
consideration in ensuring no discrimination on the goods themselves within GATT Article 
III and on the origin within GATT Article I, so long as to do so would not undermine the 
EU’s overall climate policy. 
 
It is reasonable to think of border cost  burden mechanism that, when evaluating the 
emissions of a particular good, would provide that if the good came from a particular 
origin  (whether  country  or  company)  a  pre-evaluated  amount  of  emissions  (or  cost) 
might  be  provisionally  recognised  (so  as  to  facilitate  trade  and  ease  of  border 
evaluation). This evaluation would have to be based on verified evidence rather than 
political assumptions and a mechanism to contest the provisional evaluation should be 
available to importers. 
 
 
Risk of Absorption and Source Shifting 
 
A third country producer could export its low carbon footprint steel to the EU and sell 
its high carbon footprint steel on the domestic market or in markets with lower climate 
ambitions than the EU (source shifting).   
 
Or a third country producer could absorb the EU carbon costs imposed at the border if 
the percentage of exports to the EU as against its total sales was low and there were no 
carbon emission costs on the other volumes not exported to the EU (absorption). 
 
A border measure that addresses absorption and source shifting need not, per se, be 
incompatible  with  WTO  rules.  At  the  same  time,  it  can  be  complex.    GATT  Article  III 
applies to the good traded rather than total production of all the goods from the country 
of  origin  or  the  manufacturer.  This  indicates  that  a  provision  in  the  border  measure 
addressing  total  company  or  country  emissions  so  as  to  avoid  source  shifting  and 
absorption would have to be designed to come within GATT XX. 
 
It  can  be  expected  that  addressing  absorption  and  source  shifting  will  require  the 
development of a sophisticated monitoring and enforcement mechanisms. These types 
of mechanisms are common in trade and can be seen in trade defence instruments or 
in ensuring the health and safety of foods and agricultural products.  

 




 
 
 
 
Abatement costs 
 
Abatement  investment  costs  are  incurred  today  with  the  object  of  a  future  benefit. 
Given the view of the WTO Appellate Body in Brazil-Retreaded Tyres (cited above) the 
legality of one part of a border measure addressing the issue of abatement and which 
made a material contribution to the EU’s carbon reduction policy does not appear to be 
per se incompatible with WTO law. Compatibility will depend on the issues of material 
contribution
 and necessity.  
 
To the extent that EU law requires abatement or sets specific carbon reduction targets 
for specific products these policies could be reflected in the border measure.  
 
 
Transition and complexity 
 
There  is  nothing  inherently  incompatible  with  WTO  law  if  the  EU’s  carbon  border 
measure is phased-in over time and is made up of a variety of elements.  
 
The transition to carbon neutrality can also be complex and the fact of complexity does 
not make it WTO incompatible. This could see the possibility of evolution of  the two 
types of carbon leakage policies (addressing emissions in imports and avoiding the flight 
of manufacturing) independently of each other if there is an environmental justification 
for such difference within the EU’s high level of ambition.