This is an HTML version of an attachment to the Freedom of Information request 'The 211th-240th Commission replies to confirmatory applications issued in 2019'.




 
Ref. Ares(2021)352218 - 15/01/2021
EUROPEAN COMMISSION 
 
 
Brussels, 18.12.2019 
C(2019) 9417 final 
 
 
 Sarl 
Represented by 
 
Van Bael & Bellis 
Chaussée de la Hulpe 166 
1170 Brussels 
DECISION OF THE EUROPEAN COMMISSION PURSUANT TO ARTICLE 4 OF THE 
IMPLEMENTING RULES TO REGULATION (EC) N° 1049/20011 
Subject:  
Your  confirmatory  application  for  access  to  documents  under 
Regulation (EC) No 1049/2001 - GESTDEM 2019/5627 

Dear 

I  refer  to  your  letter  13  November  2019,  registered  on  the  same  day,  by  which  you 
request, pursuant to Regulation (EC) No 1049/2001 regarding public access to European 
Parliament, Council and Commission documents2, a review of the position taken  by the 
Directorate-General for Competition in reply to your initial application of 12 April 2019. 
1. 
SCOPE OF YOUR REQUEST 
In  your  initial  application  of  3  October  2019,  submitted  on  behalf  of  your  client 
 Sarl, you referred to, I quote, ‘[…] a decision opening a formal investigation 
under Article 108(2) [of the] T[reaty on the] F[unctioning of the] EU with respect to the 
alleged  favourable  tax  treatment  granted  by  the  Luxembourg  tax  administration  to 
  (the  “Opening  decision”)’.  In  this  context,  you  requested  access  to,  I  quote, 
‘[…] the non-confidential versions of: 
-  The  document  listing  the  beneficiaries  of  tax  rulings  submitted  by  Luxembourg 
on  22  December  2014  in  response  to  the  Commission’s  letter  of  19 June  2013, 
which is referred to in paragraph 4 of the Opening decision; and  
                                                 

OJ L 345, 29.12.2001, p. 94. 
2   OJ L 145, 31.05.2001, p.43. 
 
 
Commission européenne/Europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIQUE/BELGIË - Tel. +32 22991111 

-  The tax rulings issued by the tax administration of Luxembourg referred to by the 
Commission, inter alia, at paragraphs 4 and 7 of the Opening decision.’  
In  its  initial  reply  dated  24  October  2019,  the  Directorate-General  for  Competition 
refused  access  to  the  requested  documents  based  on  the  exceptions  protecting  the 
commercial  interests,  the  purpose  of  inspections,  investigations  and  audits  and  the 
decision-making  process,  provided  for,  respectively,  in  the  first  and  third  indents  of 
Article 4(2) of Regulation (EC) No 1049/2001 and Article 4(3) of that regulation. 
In your confirmatory application, you request a review of the position of the Directorate-
General  for  Competition.  You  put  forward  a  number  of  arguments  to  support  your 
request. These have been taken (where relevant) into account in our assessment, of which 
the results are described below. 
2. 
ASSESSMENT AND CONCLUSIONS UNDER REGULATION (EC) NO 1049/2001 
When  assessing  a  confirmatory  application  for  access  to  documents  submitted  pursuant 
to Regulation (EC) No 1049/2001, the Secretariat-General conducts a fresh review of the 
reply given by the Directorate-General concerned at the initial stage.  
Following  this  review,  I  regret  to  inform  you  that  the  refusal  to  grant  access  to  the 
documents  requested  has  to  be  confirmed  based  on  the  exceptions  relating  to, 
respectively,  the  protection  of  the  purpose  of  inspections,  investigations  and  audits, 
provided  for  in  Article  4(2),  third  indent  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001  and  the 
protection  of  the  commercial  interests  of  a  natural  or  legal  person,  provided  for  in  the 
first indent of Article 4(2) of that regulation.  
The detailed reasons are set out below.  
2.1.  Protection of the purpose of investigations and commercial interests 
Article 4(2), third indent of Regulation (EC) No 1049/2001 provides that the ‘institutions 
shall  refuse  access  to  a  document  where  disclosure  would  undermine  the  protection  of 
[…] the purpose of inspections, investigations and audits’. 
Article 4(2), first indent of Regulation (EC) No 1049/2001 provides that the ‘institutions 
shall  refuse  access  to  a  document  where  disclosure  would  undermine  the  protection  of 
[…] commercial interests of a natural or legal person, including intellectual property’. 
In  accordance  with  the  case-law  of  the  Court  of  Justice,  the  European  Commission, 
‘when assessing a request for access to documents held by it, may take into account more 
than  one  of  the  grounds  for  refusal  provided  for  in  Article 4  of  Regulation  (EC) 
No 1049/2001’  and  two  different  exceptions  can,  as  in  the  present  case,  be  ‘closely 
connected.’3 
                                                 
3  
Judgment  of  the  General  Court  of  13  September  2013,  Netherlands  v  Commission,  T-380/08, 
EU:T:2013:480, paragraph 34. 


I note that in the confirmatory application you contest the applicability of the exception 
protecting the purpose of the ongoing investigation to the documents concerned, only as 
far as the decision-making process linked to that investigation  is concerned. Indeed, the 
majority  of  your  detailed  argumentation  relates  to  the  exception  in  Article  4(3)  of 
Regulation (EC) No 1049/2001. You do not question, however, the relevance of the case 
law  of  the  EU  Court  invoked  by  the  Directorate-General  for  Competition  in  its  initial 
reply,  which  confirms  the  existence  of  a  general  presumption  of  non-disclosure 
applicable to the documents such as those requested in your initial application.  
In its initial reply, the Directorate-General for Competition concluded that the documents 
in question, which are part of the ongoing State aid investigation COMP/SA
, fell 
under  the  general  presumption  that  the  disclosure  of  the  requested  documents  would 
undermine  the  commercial  interests  of  the  economic  operators  concerned  involved  as 
well as the purpose of investigations. In this regard, I have to confirm that the documents 
concerned are covered by that presumption, based on the exceptions of Article 4(2), first 
and third indents of Regulation (EC) No 1049/2001. 
Indeed,  in  its  Commission  v  Technische  Glaswerke  Ilmenau  Judgment 4,  which 
concerned a request for access to documents in two State aid cases, the Court of Justice 
upheld  the  European  Commission's  refusal.  It  held  that  there  exists,  with  regard  to  the 
exception related to the protection of the purpose of investigations, a general presumption 
that  disclosure  of  documents  in  the  file  would  undermine  the  purpose  of  State  aid 
investigations   5.  The  Court  reasoned  that  such  disclosure  would  call  into  question  the 
State aid procedural system  6. 
With regard to documents forming part of procedures for reviewing State aid, the Court 
of  Justice  held  that  ‘the  interested  parties,  except  for  the  Member  State  responsible  for 
granting  the  aid,  do  not  have  a  right  under  the  procedure  for  reviewing  State  aid  to 
consult the documents on the Commission’s administrative file. Account must be taken 
of that fact for the purposes of interpreting the exception laid down by Article 4(2), third 
indent  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001.  […]  Whatever  the  legal  basis  on  which  it  is 
granted, access to the file enables the interested parties to obtain all the observations and 
documents  submitted  to  the  Commission,  and,  where  appropriate,  adopt  a  position  on 
those  matters  in  their  own  observations,  which  is  likely  to  modify  the  nature  of  such  a 
procedure’.7 
                                                 
4  
Judgment of the Court of Justice of 29 June 2010, Commission v Technische Glaswerke Ilmenau, C-
139/07,  EU:C:2010:376,  paragraphs  52  to  61  (hereafter  referred  to  as:  Commission  v  Technische 
Glaswerke Ilmenau 
judgment). 
5  
See also judgment of the Court of Justice of of 14 July 2016, Sea Handling v Commission, C-271/15 
P,  EU:C:2016:557,  paragraphs  36  to  47  (hereafter  referred  to  as:  Sea  Handling  v  Commission 
judgment). 
6  
See  also  judgment  of  the  Court  of  Justice  of  21  September  2010,  Sweden  and Others  v  API  and 
Commission
,  C-514/07  P,  EU:C:2010:376,  paragraphs  99  and  100,  as  well  as  judgment  of  28  June 
2012, Commission v Odile Jacob, C-404/10 P, EU:C:2012:393, paragraphs 108-126, where the Court 
of Justice applied Commission v TGI by analogy to merger proceedings. 
7  
Commission v Technische Glaswerke Ilmenau, cited above, EU:C:2010:376, paragraphs 58 and 59. 


It must be recalled that the aim of the exception provided for by Article 4(2), third indent 
of Regulation (EC) No 1049/2001 is not to protect the investigations as such, but rather 
their purpose, that is to induce the Member State concerned to  comply with Union law. 
This  is  so  even  if  the  particular  investigation  or  inspection  which  gave  rise  to  the 
documents to which access is sought has been completed.8 
The  State  aid  review  procedure  is  strictly  bilateral  between  the  European  Commission 
and the Member State  concerned. This  often involves a lengthy dialogue in  which very 
sensitive  information  is  exchanged,  under  the  understanding  that  it  will  remain 
confidential.  Disclosure  of  the  documents  pertaining  to  the  State  aid  investigation  file 
would thus jeopardise the willingness of Member States to cooperate in future State aid 
investigations.  Therefore,  confidentiality  must  be  guaranteed  at  all  times  to  create  and 
maintain  a  climate  of  mutual  trust  between the  European Commission  and the Member 
States. 
In this context, in your confirmatory application you argue that, I quote, ‘[t]his claim is 
based  both  on  the  (undemonstrated)  assumption  that  Member  States  would  be  less 
willing to share information, if this were to be communicated to the alleged recipient of a 
State aid investigation, and on a misrepresentation of the applicable procedural rules’. In 
your  view,  I  quote,  ʻ[…]  in  State  aid  procedures,  the  target  Member  State  enjoys  no 
discretion  as  to  the  amount  of  information  it  wishes  to  share  with  the  [European] 
Commission.  The procedural  rules provide the  [European]  Commission  with  an arsenal 
of  legal  weapons  to  choose  from  (requests  for  information/decisions/information 
injunctions)  in  order  to  make  the  Member  State  provide  all  necessary  information.  In 
addition,  Member  States  are  obliged  under  Article  4(3)  [of  the]  TEU  to  cooperate  with 
the [European] Commission in good faith.’ 
The European Commission may indeed make use of the means such as those mentioned 
in the confirmatory application. Nonetheless, the fact that disclosure of the documents in 
question  would  put  the  European  Commission  in  the  situation  when  retorting  to  them 
becomes  necessary,  is  in  itself  a  risk  of  seriously  jeopardizing  the  purpose  of  the 
investigation.  Indeed,  the  information  injunctions  mentioned  in  the  confirmatory 
application  are  measures  of  last  resort,  which  are  time-consuming  and  contentious  and 
are used in exceptional circumstances.  
In  addition,  in  the  course  of  investigations  in  the  field  of  competition,  the  European 
Commission  invariably  collects  sensitive  commercial  information  about  the 
undertaking(s) subject to the investigation, in order to evaluate whether there has been a 
breach of EU competition law.  
In  the  case  at  hand,  the  documents  concerned  contain  details  on  the  tax  structures  and 
activities of the beneficiary companies of the tax rulings. Their public disclosure would 
undermine the protection of the commercial interests of those companies. 
                                                 
8  
Judgment of the General Court of 12 September 2007, API v Commission, T-36/04, EU:T:2007:258, 
paragraph 133. 


In  the  Odile  Jacob  case,  the  Court  of  Justice  held  that  the  publication  of  sensitive 
information  concerning  the  economic  activities  of  undertakings  subject  to  a  control 
procedure by the European Commission is likely to harm their commercial interests even 
after the control procedure has been concluded. Therefore, the Court of Justice held that a 
general  presumption of  non-disclosure of the documents in  the  European Commission's 
case file applies, irrespective of whether a request for access concerns proceedings which 
have  already  been  closed  or  proceedings  which  are  pending.  The  Court  specifically 
recognised that granting access to such documents would undermine the protection of the 
objectives  of  the  investigation  activities  and  also  of  the  commercial  interests  of  the 
undertakings involved  9.  
I also refer to the Agrofert judgement where the Court ruled that this general presumption 
of non-disclosure can apply up to 30 years and possibly beyond 10.  
Although  the  Odile  Jacob  and  Agrofert  judgments  concern  a  merger  control 
investigation, their reasoning applies by analogy to State aid proceedings. While there are 
certain  differences  in  the  conduct  of  merger  control  and  State  aid  proceedings,  both 
ultimately  have  as  their  goal  to  ensure  that  competition  in  the  internal  market  is  not 
distorted and that economic operators act lawfully.  
I  also  refer to  the judgment of the Court of Justice in  the  Sea Handling  case where the 
Court stressed that, from the point of view of access to the administrative file, the State 
aid  and  merger  control  investigations  are  comparable  and  a  general  presumption  of 
confidentiality applies in both cases  11. 
The  similarity  between  State  aid  control  procedures  with  other  types  of  competition 
investigations was also reinforced by Council Regulation (EU) No 2015/1589 12.  
Therefore, the principles confirmed by the Court of Justice in the two above-mentioned 
rulings also apply to documents forming part of a State aid file. 
It follows that disclosure of this information in State aid investigations would negatively 
affect  commercial  interests  and  also  risk  jeopardising  the  willingness  of  the  Member 
State  to  cooperate  with  the  European  Commission's  State  aid  investigations,  even  after 
the definitive closure of the case. 
For  these  reasons,  the  requested  documents  are  covered  in  their  entirety  by  the  general 
presumption of non-accessibility based on the exceptions of the first and third indents of 
Article 4(2) of Regulation (EC) No 1049/2001. This general presumption means that the 
European  Commission  is  not  obliged  to  examine  specifically  and  individually  the 
documents to which access has been requested.  
                                                 
9  
Commission v Editions Odile Jacob, cited above, EU:C:2012:393, paragraphs 123 and 124. 
10   Judgment  of  28  the  Court  of  Justice  of  June  2012,  Commission  v  Agrofert  Holding,  C-477/10  P, 
EU:C:2012:394, paragraph 67. 
11 
Sea Handling v Commission, cited above, paragraph 45. 
12   Council  Regulation  (EU)  No  2015/1589  of  13  July  2015  laying  down  detailed  rules  for  the 
application of Article 108 of the Treaty on the Functioning of the European Union, Official Journal L 
248 of 24.09.2015, p. 9. 


Having regard to the above, I consider that the use of the exceptions under Article 4(2), 
third  indent  (protection  of  the  purpose  of  investigations)  and  Article  4(2),  first  indent 
(protection  of  commercial  interests)  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001  is  justified,  and 
that access to the documents must be refused on that basis. 
3. 
NO PARTIAL ACCESS 
In your confirmatory application you argue that the full refusal of access to the requested 
documents is, I quote, ‘[…] not proportionate for the attainment of the objectives pursued 
by Article 4(2), first indent, of Regulation [(EC) No] 1049/2001’. Indeed, you underline 
that, I quote, ‘[…] the [European] Commission could easily redact these documents and 
hide  any  commercial  and  market-sensitive  information  related  to  third  parties’  and,  I 
quote, ‘[t]he [European] Commission’s task is to properly redact the documents in order 
to avoid any concerns for third parties’.  
Please  note,  however,  that  the  Court  of  Justice  confirmed  that  a  presumption  of  non-
disclosure excludes the possibility to grant partial access to the file .13 
In  addition,  it  follows  from  the  assessment  made  above  that  the  document  which  fall 
within the scope of your request is manifestly and entirely covered by the exceptions laid 
down in Article 4(2), first and third indents of Regulation (EC) No 1049/2001. 
4. 
OVERRIDING PUBLIC INTEREST IN DISCLOSURE 
The exceptions laid down in Article 4(2) must be waived if there is an overriding public 
interest in disclosure. Such an interest must, firstly, be public and, secondly, outweigh the 
harm caused by disclosure. 
In  your  confirmatory  application,  you  underline  that,  I  quote,  ‘the  disclosure  of  the 
Identified documents is essential to protect 
’s right of defence in the context of 
investigation  SA.
’.  In  this  context  you  also  refer  to  the  explanations  included  in 
your initial application of 3 October 2019, according to which, I quote, ‘[…]  access [to 
the  documents  concerned]  is  necessary  to  allow 
  to  effectively  comment  on 
the  [European]  Commission’s  position  with  regard  to  the  existence  of  a  “selective 
advantage” within the meaning of Article 107(1) [of the] T[reaty on] F[unctioning of the] 
EU’.  
Therefore, you argue that the public disclosure of the documents concerned would allow 
you  to  carry  out  a  substantive  assessment  under  Article  107(1)  of  the  Treaty  on  the 
Functioning of the EU, with a view to coming to a final decision and intervening in the 
European  Commission’s  investigation  procedure.  As  emphasised  in  point  2.1  of  this 
decision, both the Member State (the only interlocutor of the European Commission in a 
State aid procedures) and any interested third party (including the aid beneficiary) have 
the  possibility  to  submit  comments  following  the  opening  decision,  which  already 
                                                 
13   Judgment of 25 March 2015,  Sea Handling v Commission, T-456/13, EU:T:2015:185, paragraph 93, 
confirmed by the Judgment of 14 July 2016, Sea Handling v Commission, C-271/15 P, EU:C:2016:557 
paragraph 62.