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Ref. Ares(2019)7368867 - 29/11/2019
COMMISSION EUROPÉENNE 
SERVICE JURIDIQUE 
 
 
Bruxelles, le 29 novembre 2019 
sj.h(2019)8227406 
Documents de procédure juridictionnelle 
OR. : DE 
À MONSIEUR LE PRÉSIDENT ET AUX MEMBRES DE LA COUR DE JUSTICE DE 
L’UNION EUROPÉENNE 
 
OBSERVATIONS ÉCRITES 
déposées, conformément à l’article 23, deuxième alinéa, du protocole sur le statut de la Cour 
de justice de l’Union européenne, par la 
COMMISSION EUROPÉENNE, représentée par MM. Giacomo GATTINARA et Magnus 
NOLL-EHLERS,  membres  de  son  service  juridique,  en  qualité  d’agents,  ayant  élu  domicile 
auprès du Service juridique, Greffe contentieux, BERL 1/169, 1049 Bruxelles, et consentant à 
la signification de tout acte de procédure via e‑ Curia, 
dans l’affaire C-619/19 
D.R. 
contre 
Land Baden-Württemberg 
ayant  pour  objet  une  demande  de  décision  préjudicielle  présentée,  conformément  à  l’article 
267 TFUE, par le Bundesverwaltungsgericht (Allemagne), et portant sur l’interprétation de la 
directive 2003/4/CE  du  Parlement  européen  et  du  Conseil  du  28 janvier  2003  concernant 
l'accès  du  public  à  l'information  en  matière  d'environnement,  publiée  au  Journal  officiel  de 
l’Union européenne L 41 du 14.2.2003, p. 26. 


La Commission a l’honneur de formuler les observations ci-après dans la présente affaire. 
La  demande  de  décision  préjudicielle  a  pour  objet  la  portée  des  dérogations  à  l’accès  du 
public  à  l’information  en  matière  d’environnement  et,  plus  précisément,  sur  celle  de 
l’article 4, paragraphe 1, point e), de la directive 2003/4, qui prévoit la possibilité de refuser 
l’accès  à  l’information  en  matière  d’environnement  lorsque  la  demande  concerne  des 
«communications internes». 
 
1 – Cadre juridique 
Droit de l’Union 
1.  L'article 4, paragraphe 1, point e), de la directive 2003/4 dispose: 
«Dérogations 
Les  États  membres  peuvent  prévoir  qu’une  demande  d’information  environnementale 
peut être rejetée dans les cas où: 
[…] 
e) la demande concerne des communications internes, en tenant compte de  l’intérêt que 
la divulgation des informations demandées présenterait pour le public.» 
Droit national 
2.  L’article 28,  paragraphe 2,  point 2,  de  l’Umweltverwaltungsgesetz  Baden-Württemberg 
(loi  du  Land  de  Bade-Wurtemberg  relative  à  l’administration  en  matière 
d’environnement)  du  25 novembre  2014  (Gesetzblatt,  p. 592),  modifiée  en  dernier  lieu 
par  l’article 1er  de  la  loi  du  28 novembre  2018  (Gesetzblatt,  p. 439)  est  libellé  comme 
suit: 
«Toute demande est rejetée si elle vise des communications internes des autorités tenues 
de  mettre  des  informations  à  disposition  au  sens  de  l’article 23,  paragraphe 1,  sauf  si 
l’intérêt que présenterait la divulgation de l’information pour le public l’emporte.» 
2 - Faits et question préjudicielle 
 
3. 
Le  requérant  demande  l’accès  à  des  documents  du  Staatsministerium  Baden-
Württemberg  (ministère  d’État  du  Land  de  Bade-Wurtemberg),  l'administration  du 


Ministerpräsident  (ministre-président)  de  ce  Land.  Il  s’agit  plus  particulièrement 
d’informations  des  instances  dirigeantes  de  ce  ministère  au  sujet  d’une  commission 
d’enquête  du  Landtag  (assemblée  parlementaire)  de  Bade-Wurtemberg  ainsi  que  de 
notes relatives à une procédure de conciliation. Ces deux documents sont relatifs à des 
abattages d’arbres à Stuttgart. 
4. 
Le  recours  a  été  rejeté  en  première  instance  par  le  Verwaltungsgericht  (tribunal 
administratif). À la suite de l’appel interjeté devant le Verwaltungsgerichtshof Baden-
Württemberg  (tribunal  administratif  supérieur),  le  ministère  d’État  a  été  tenu  de 
donner  accès  aux  documents.  De  l’avis  du  Verwaltungsgerichtshof,  ces  documents 
concernaient  des  informations  environnementales.  L’accès  à  ceux-ci  ne  pouvait  pas 
être  refusé,  étant  donné  que  le  motif  de  refus  lié  aux  «communications  internes» 
n’existe que pendant la durée du processus décisionnel de l’autorité publique. Par son 
pourvoi, le Land de Baden-Wurtemberg demande le rétablissement du jugement rendu 
en première instance. 
5. 
Le Bundesverwaltungsgericht a posé à la Cour les questions préjudicielles suivantes: 
1. 
Convient-il  d’interpréter  l’article 4,  paragraphe 1,  premier  alinéa, 
sous e),  de  la  directive  2003/4/CE  du  Parlement  européen  et  du 
Conseil  du  28 janvier  2003,  concernant  l’accès  du  public  à 
l’information en matière d’environnement et abrogeant la directive 
90/313/  CEE  du  Conseil,  en  ce  sens  que  la  notion  de 
«communications internes» inclut toutes les communications qui ne 
quittent pas le domaine interne d’une autorité tenue de mettre des 
informations à disposition? 
2. 
La  protection  des  «communications  internes»  au  sens  de 
l’article 4,  paragraphe 1,  premier  alinéa,  sous e),  de  la  directive 
2003/4 est-elle illimitée dans le temps? 
3. 
En cas de réponse négative à la deuxième question: la protection 
des  «communications  internes»  au  sens  de  l’article  4, 
paragraphe 1,  premier  alinéa,  sous  e),  de  la  directive  2003/4  ne 
s’applique-t-elle  que  jusqu’à  l’adoption  d’une  décision  par 


l’autorité  tenue  de  mettre  des  informations  à  disposition  ou 
jusqu’à l’achèvement d’un autre processus administratif? 
3 - Appréciation juridique 
Remarque liminaire 
6. 
Le  droit  d’accès  visé  à  l’article 3,  paragraphe 1,  de  la  directive  2003/4  ne  vaut  que 
pour  autant  que  les  informations  demandées  relèvent  des  prescriptions  relatives  à 
l’accès  du  public  prévues  par  cette  directive,  ce  qui  suppose  notamment  qu’elles 
constituent  des  «informations  environnementales»  au  sens  de  l’article 2,  point 1,  de 
ladite  directive,  ce  qu’il  incombe  à  la  juridiction  de  renvoi  de  vérifier  en  ce  qui 
concerne le litige au principal1. 
7. 
En  l’espèce,  la  juridiction  de  l'instance  précédente  part  du  principe  que  les 
informations  litigieuses  relèvent  du  champ  d’application  de  la  définition  figurant  à 
l’article 2,  paragraphe 1,  de  la  directive  2003/4;  voir  point 3  de  l’ordonnance  de 
renvoi. 
8. 
Les  présentes  observations  de  la  Commission  reposent  donc  sur  la  prémisse  selon 
laquelle  la  juridiction  de  renvoi  conclut  que  la  demande  d'accès  à  des  informations 
porte sur des informations environnementales au sens de l’article 2, paragraphe 1, de 
la directive 2003/4. 
Sur la première question 
9. 
La juridiction de renvoi demande, en substance, si les  «communications internes» au 
sens  de  l'article 4,  paragraphe 1,  point e),  de  la  directive 2003/4  couvrent  toutes  les 
communications qui ne quittent pas le domaine interne d’une autorité tenue de mettre 
des informations à disposition. 
10. 
La  notion  de  «communication  interne»  de  la  directive  2003/4  n’est  pas  seulement 
reprise  dans  le  droit  national  applicable  (article 28,  paragraphe 2,  point 2,  de 
                                                 
1 Arrêt Flachglas Torgau, C-204/09, EU:C:2012:71, point 32. 


l’Umweltverwaltungsgesetz  Baden-Württemberg);  elle  est  utilisée  en  des  termes 
identiques à l’article 4, paragraphe 3, point c), de la convention d’Aarhus2. 
11. 
En ce qui concerne l’importance de la convention d’Aarhus pour l’interprétation de la 
directive 2003/4, la Cour a jugé que, en souscrivant à la convention d’Aarhus, l’Union 
s’est engagée à assurer, dans le champ d’application du droit de l’Union, un accès de 
principe  aux  informations  sur  l’environnement  détenues  par  les  autorités  publiques. 
L’adoption  de  la  directive  2003/4  visait  à  garantir  que  toute  personne  physique  ou 
morale  d’un  État  membre  de  l’Union  ait  un  droit  d’accès  aux  informations 
environnementales  détenues  par  les  autorités  publiques  sans  que  cette  personne  soit 
obligée de faire valoir un intérêt3. 
12. 
En  outre,  en  ce  qui  concerne  la  relation  entre  la  directive  2003/4  et  la  convention 
d’Aarhus, la Cour a indiqué ce qui suit: 
«En adoptant la  directive  2003/4, le législateur de l’Union a entendu assurer 
la  compatibilité  du  droit  de  l’Union  avec  cette  convention  en  vue  de  sa 
conclusion par la Communauté en prévoyant un régime général […]»4 
13. 
Étant donné que la directive 2003/4 vise à garantir l’accès à l’information prévu par la 
convention  d’Aarhus,  il  y  a  lieu  de  se  référer  à  cette  dernière  pour  interpréter  la 
directive. 
14. 
À  cet  égard,  le  guide  d'application  de  la  convention  d’Aarhus5  contient  des 
explications  sur  la  notion  de  «communication  interne»  dans  le  cadre  de  l’article 4, 
paragraphe 3, point c), de la convention. 
15. 
Certes, ce guide n’est pas contraignant et n’a pas la portée normative qui s'attache aux 
stipulations de la convention d’Aarhus. La Cour a toutefois constaté qu’il pouvait être 
considéré  comme  un  document  explicatif,  susceptible,  le  cas  échéant,  d’être  pris  en 
                                                 
2 Voir décision 2005/370/CE du Conseil du 17 février 2005 relative à la conclusion, au nom de la Communauté 
européenne, de la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et 
l’accès à la justice en matière d’environnement (JO L 124 du 17.5.2005, p. 1). 
3 Arrêt Ville de Lyon, C-524/09‚ EU:C:2010:822, points 35 et 36. 
4  Arrêt  Flachglas  Torgau,  C-204/09,  EU:C:2012:71,  point 31;  voir  également  le  considérant 5  de  la 
directive 2003/4. 
5 Commission économique pour l’Europe des Nations Unies, La Convention d’Aarhus: Guide d'application (2ème 
édition, 2014). 


considération,  parmi  d’autres  éléments  pertinents,  aux  fins  d’interpréter  la 
convention6. 
16. 
Le guide indique que l’exception à ce titre peut par exemple être utilisée pour protéger 
les  opinions  personnelles  des  fonctionnaires  des  autorités  publiques.  En  revanche,  il 
considère  que  l’exception  ne  s'applique  pas  lorsqu’une  autorité  s’exprime  comme 
prévu  dans  le  cadre  d’un  processus  décisionnel  ou  lorsque  des  études  sont 
commandées à une autre autorité7. 
17. 
Dans  ce  contexte,  la  notion  ne  peut  pas  être  entendue  comme  couvrant  toutes  les 
communications qui ne quittent pas le domaine interne d’une autorité tenue de mettre 
des informations à disposition. 
18. 
Premièrement, la notion d’«autorité publique» au sens de l’article 2, paragraphe 2, de 
la  convention  d’Arhus  doit  être  interprétée  de  manière  large8.  Ce  n’est  que  dans  la 
mesure  où  une  autorité  agit  dans  l’exercice  de  pouvoirs  judiciaires  ou  législatifs 
qu’elle  peut  être  exclue  de  cette  définition  en  vertu  de  l’article 2,  paragraphe 2, 
deuxième  alinéa,  de  la  directive  2003/4  et  de  l’article  2,  paragraphe 2,  deuxième 
alinéa, de la convention d’Aarhus. 
19. 
Deuxièmement, conformément à la convention d’Aarhus, il convient de garantir une 
interprétation  large  du  droit  d’accès  à  l’information  en  matière  d’environnement, 
tandis  que  les  exceptions  doivent  être  interprétées  de  manière  restrictive.  En 
conséquence, les avis  exprimés par une  autorité  publique ne peuvent  pas en  principe 
être exclus du principe de l’accès à l’information en matière d’environnement. 
20. 
Troisièmement,  la  limitation  des  «communications  internes»  aux  opinions 
personnelles des fonctionnaires de l’autorité publique, mentionnée dans le guide, peut 
                                                 
6 Arrêt Solvay e.a., C-182/10, EU:C:2012:82, point 27; Arrêt Fish Legal et Shirley, C-279/12, EU:C:2013:853, 
point 38. 
7  Guide  d'application,  p. 85:  «Dans  certains  pays,  l’exception  à  ce  titre  a  pour  but  de  protéger  les  opinions 
personnelles des fonctionnaires.
 Elle ne s’applique pas normalement à des documents factuels, même lorsqu’ils 
sont encore à l’état de version préliminaire ou provisoire.
 Les opinions exprimées ou déclarations formulées par 
les autorités publiques agissant en qualité d’entités légales consultées dans le cadre d’un processus décisionnel 
ne  peuvent  être  considérées  comme  des  “communications  internes”.
  Il  en  va  de  même  pour  les  études 
commandées  par  les  autorités  publiques  auprès  d’entités  apparentées  mais  indépendantes.  De  plus,  dès  lors 
qu’une information particulière a été divulguée par l’autorité publique à un tiers, cette information ne peut plus 
être considérée comme une “communication interne”.
» 
8  Conclusions  de  l’avocat  général  Pedro  Cruz  Villalón  dans  l’affaire  Fish  Legal  et  Shirley,  C-279/12, 
EU:C:2013:539, point 75 et jurisprudence citée. 


être comprise en ce sens que l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, point c), de 
la  convention  d’Arhus  vise  à  assurer  un  échange  de  vues  libre  et  ouvert  entre  les 
membres  du  personnel  au  sein  d’une  autorité  (voir,  en  ce  sens,  affaire 
ACCC/C/2013/93 Norvège, du 19 juin 2017, point 71)9. 
21. 
La Commission part donc du principe, sous réserve de vérification par la juridiction de 
renvoi,  que  les  deux  documents  litigieux  (informations  aux  instances  dirigeantes  et 
notes) ont été adoptés au sein d’une hiérarchie administrative et ne relèvent donc plus 
de la phase de l’échange de vues ouvert entre collaborateurs. Il ne s’agirait alors plus 
de «communications internes». 
22. 
La  Commission  propose  dès  lors  de  répondre  à  la  première  question  que  l’article 4, 
paragraphe 1,  point e),  de  la  directive 2003/4  doit  être  interprété  en  ce  sens  qu’une 
«communication  interne»  ne  couvre  que  les  avis  personnels  exprimés  par  les 
collaborateurs au sein d’une autorité dans la mesure nécessaire à un échange de vues 
libre et ouvert entre les membres du personnel au sein de cette autorité. 
Sur la deuxième question 
23. 
Par  sa  deuxième  question,  la  juridiction  de  renvoi  demande  si  la  possibilité  d’une 
dérogation  au  titre  de  l’article 4,  paragraphe 1,  premier  alinéa,  point e),  de  la 
directive 2003/4 est limitée dans le temps. 
24. 
La  Commission  estime  que  tel  n’est  pas  le  cas  en  principe.  La  directive  2003/4  ne 
mentionne  pas  une  telle  limitation.  En  outre,  ainsi  que  la  juridiction  de  renvoi 
l’indique  à  juste  titre  au  point 21  de  son  ordonnance  de  renvoi,  ni  le  guide  ni  la 
pratique du comité d’examen du respect des dispositions de la convention d’Aarhus ne 
contiennent d’indication allant dans le sens d’une limitation dans le temps. 
25. 
Compte tenu de l’esprit et de la finalité de la dérogation, qui est d’assurer un échange 
de  vues  libre  et  ouvert  entre  les  membres  du  personnel  au  sein  d’une  autorité,  cette 
conclusion  apparaît  d'ailleurs  logique.  La  possibilité  que  les  échanges  de  vues  soient 
rendus publics au bout d’un certain temps peut également contribuer à les entraver. 
                                                 
9  https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/compliance/CC-58/ece.mp.pp.c.1.2017.16.f.pdf  :«  [le  Comité] 
estime  que  le  but  implicite  d’une  telle  exception  est  de  donner  aux  responsables  de  l’autorité  publique  la 
possibilité de procéder à un échange de vues librement. En conséquence, les documents communiqués en interne 
ne peuvent pas tous être considérés comme des “communications internes”.
» 


26. 
Certes,  l’article 4,  paragraphe 1,  premier  alinéa,  point e),  de  la  directive  2003/4  se 
distingue  à  cet  égard  de  l’exception  prévue  à  l’article 4,  paragraphe 3,  lu  en 
combinaison avec le paragraphe 7, du règlement n° 1049/2001 du Parlement européen 
et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement 
européen, du Conseil et de la Commission10, selon lequel l’accès à un document établi 
pour un usage interne peut être refusé pendant une période maximale de 30 ans. Cette 
exception peut,  en principe, également s’appliquer aux déclarations personnelles des 
fonctionnaires11. 
27. 
Toutefois,  le  règlement n° 1049/2001  ne  constitue  pas  un  critère  de  comparaison 
approprié,  étant  donné  que  la  notion  de  «documents  destinés  à  l’utilisation  interne» 
visée à son article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa, n’est pas identique à la notion de 
«communication interne» visée à l’article 4, paragraphe 1, premier alinéa, point e), de 
la  directive 2003/4.  En  effet,  la  première  de  ces  notions,  contrairement  à  la  seconde, 
vise  également  les  documents  reçus  de  tiers  ou  transmis  à  ceux-ci12.  En  outre, 
l’article 4,  paragraphe 3,  deuxième  alinéa,  du  règlement n° 1049/2001  concerne  les 
documents dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de 
l’institution concernée. 
28. 
Néanmoins  la  possibilité  de  dérogation,  en  principe  illimitée  dans  le  temps,  pour  les 
«communications  internes»  ne  signifie  pas  que  l’accès  aux  informations 
environnementales  ne  doit  pas  être  accordé  dans  certains  cas.  Comme  indiqué  à 
l’article 4, paragraphe 1, point e), seconde partie de la phrase, de la directive 2003/4, il 
faut également tenir compte de l'intérêt que la divulgation des informations demandées 
présenterait  pour  le  public.  Dans  le  cadre  de  l’application  de  cette  dérogation,  les 
autorités  doivent  donc  mettre  en  balance  l’objet  de  celle-ci  et  l’intérêt  public  à  la 
divulgation. 
29. 
La Commission propose dès lors de répondre à la deuxième question que la dérogation 
prévue  à  l’article 4,  paragraphe 1,  point e),  de  la  directive  2003/4  pour  les 
                                                 
10 Règlement (CE) nº 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l'accès du public 
aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, JO L 145 du 31.5.2001, p. 43. 
11  Arrêt  Suède/MyTravel  et  Commission,  C-506/08  P,  EU:C:2011:496,  point 94.  Arrêt  Philip  Morris  Ltd.,  T-
18/15, EU:T:2016:487‚ points 84 à 87; Arrêt Strack/Kommission‚ T-221/08, EU:T:2016:242, points 152 à 161. 
12 Arrêt Suède/MyTravel et Commission, C-506/08 P, EU:C:2011:496, point 93. Arrêt Strack/Commission, T-
221/08, EU:T:2016:242, point 165. 


«communications internes» s’applique sans limitation dans le temps, sous réserve de 
la prise en compte de l’intérêt public à la divulgation de ces informations. 
Sur la troisième question 
30. 
Eu  égard  à  la  réponse  positive  apportée  à  la  deuxième  question,  il  n’y  a  pas  lieu  de 
répondre à la troisième question. 
 
4 - Proposition de réponse 
31. 
La  Commission  a  par  conséquent  l'honneur  de  proposer  à  la  Cour  de  répondre  aux 
questions posées par le Bundesverwaltungsgericht de la manière suivante: 
1.  L’article 4, paragraphe 1, point e), de la directive 2003/4 doit être interprété en ce sens 
qu’une  «communication interne» ne couvre que les avis personnels exprimés par les 
collaborateurs au sein d’une autorité dans la mesure nécessaire à un échange de vues 
libre et ouvert entre les membres du personnel au sein de cette autorité. 
2.  L’article 4, paragraphe 1, point e), de la directive 2003/4 doit être interprété en ce sens 
que  la  dérogation  prévue  pour  les  «communications  internes»  s’applique  sans 
limitation  dans  le  temps,  sous  réserve  de  la  prise  en  compte  de  l’intérêt  public  à  la 
divulgation de ces informations. 
 
 
Giacomo GATTINARA  
 
 
 
Magnus NOLL-EHLERS 
Agents de la Commission