Ref. Ares(2019)3172636 - 14/05/2019
KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, 13.05.2019
sj.b(2019)3390189
Dokument w postępowaniu sądowym
DO PREZESA I CZŁONKÓW
TRYBUNAŁU SPRAWIEDLIWOŚCI
UWAGI NA PIŚMIE
przedstawione zgodnie z art. 23 Protokołu o Statucie Trybunału Sprawiedliwości przez
Komisję Europejską, reprezentowaną przez pana Hannesa KRAEMERA, doradcę w Służbie
Prawnej oraz panie Céline VALERO i Agnieszkę STOBIECKĄ-KUIK, członkinie Służby
Prawnej, działających w charakterze pełnomocników Komisji; adres do doręczeń: Służba
Prawna,
Greffe Contentieux, BERL 1/169, 200, rue de la Loi, 1049 Bruksela, ze zgodą na
doręczanie pism procesowych i korespondencji przez aplikację e-CURIA;
w sprawie C-824/18
mającej za przedmiot wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie
art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, przedstawiony postanowieniem z dnia
21 listopada 2018 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny Rzeczypospolitej Polskiej
w sprawie
Krajowa Rada Sądownictwa
co do wykładni art. 2, w związku z art. 4 ust. 3 zdanie 3, art. 6 ust. 1, i art. 19 ust. 1 Traktatu o
Unii Europejskiej, w związku z 47 karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 9
ust. 1 Dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne
warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz. U. 200, L. 303, s.
16) oraz art. 267 akapit 3 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, jak również art. 2, w
związku z art. 4 ust. 3 zdanie 3, art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej, w związku w
związku z art. 15 ust. 1 i art. 20 w związku z art. 21 ust.1 i art. 52 ust.1 karty praw
podstawowych Unii Europejskiej oraz w związku z art. 2 ust. 1, ust 2 lit. a) i art. 3 ust. 1 lit a)
Dyrektywy Rady 2000/78/WE oraz art. 267 akapit 3 TFUE.
2
SPIS TREŚCI
1
WSTĘP ........................................................................................................................ …3
2
RAMY PRAWNE ........................................................................................................... 3
2.1
Prawo Unii .......................................................................................................... 3
2.2
Prawo polskie ..................................................................................................... 6
3
STAN FAKTYCZNY ..................................................................................................... 8
4
POSTĘPOWANIE PRZED SĄDEM KRAJOWYM ................................................... 10
5
W PRZEDMIOCIE PYTAŃ PREJUDYCJALNYCH ................................................. 12
5.1
W przedmiocie pytania pierwszego .............................................................. 12
5.1.1 Co do dopuszczalności ............................................................................................. 12
5.1.2 Co do istoty pytania pierwszego............................................................................... 16
5.2
W przedmiocie pytania drugiego .................................................................. 22
5.2.1 Co do dopuszczalności ............................................................................................. 23
6
WNIOSKI ..................................................................................................................... 24
3
1
WSTĘP
1.
W dniu 1 marca 2019 r. za pośrednictwem aplikacji e-Curia doręczono Komisji wniosek
do Trybunału o wydanie w trybie prejudycjalnym orzeczenia w związku z toczącymi się
przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sprawami dotyczącymi uchwał Krajowej
Rady Sądownictwa (dalej „KRS”) z dnia 24 sierpnia 2018 r. (nr 318/2018) oraz z 28
sierpnia 2018 r. (nr 330/2018) co do postanowień o nie przedstawieniu Prezydentowi
Rzeczypospolitej Polskiej wniosków o powołanie A.B. i C.D. oraz E.F i G.H i I.J do
pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego (dalej: „SN”)
Rzeczypospolitej Polskiej w Izbach Karnej albo Cywilnej.
2.
Komisja ma zaszczyt przedstawić Trybunałowi Sprawiedliwości następujące uwagi:
2
RAMY PRAWNE
2.1 PRAWO UNII
3.
Art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (dalej: „TUE”) stanowi:
Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności,
demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w
tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom
Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji,
sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn.
4.
Art. 4 ust. 3 zdanie 3 TUE stanowi:
Państwa Członkowskie ułatwiają wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymują się od
podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów
Unii.
5.
Art. 6 ust. 1 TUE stanowi:
1. Unia uznaje prawa, wolności i zasady określone w Karcie praw podstawowych Unii
Europejskiej z 7 grudnia 2000 roku, w brzmieniu dostosowanym 12 grudnia 2007 roku w
Strasburgu, która ma taką samą moc prawną jak Traktaty.
Postanowienia Karty w żaden sposób nie rozszerzają kompetencji Unii określonych w
Traktatach.
Prawa, wolności i zasady zawarte w Karcie są interpretowane zgodnie z postanowieniami
ogólnymi określonymi w tytule VII Karty regulującymi jej interpretację i stosowanie oraz
z należytym uwzględnieniem wyjaśnień, o których mowa w Karcie, które określają źródła
tych postanowień.
6. Art. 19 ust.1 TUE stanowi:
4
Państwa Członkowskie ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony
prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii.
7.
Art. 15 ust. 1 karty praw podstawowych Unii Europejskiej (dalej: „Karta” lub „KPP”)
stanowi:
Wolność wyboru zawodu i prawo do podejmowania pracy
Każdy ma prawo do podejmowania pracy oraz wykonywania swobodnie wybranego lub
zaakceptowanego zawodu.
8.
Art. 20 Karty stanowi:
Równość wobec prawa
Wszyscy są równi wobec prawa.
9.
Artykuł 21 ust. 1 Karty stanowi:
Niedyskryminacja
Zakazana jest wszelka dyskryminacja w szczególności ze względu na płeć, rasę, kolor
skóry, pochodzenie etniczne lub społeczne, cechy genetyczne, język, religię lub
przekonania, poglądy polityczne lub wszelkie inne poglądy, przynależność do mniejszości
narodowej, majątek, urodzenie, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną.
10. Art. 47 Karty stanowi:
Prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu
Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma
prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami
przewidzianymi w niniejszym artykule.
Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym
terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy.
Każdy ma możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i
przedstawiciela.
Pomoc prawna jest udzielana osobom, które nie posiadają wystarczających środków, w
zakresie w jakim jest ona konieczna dla zapewnienia skutecznego dostępu do wymiaru
sprawiedliwości.
5
11. Art. 52 ust. 1 Karty stanowi:
Zakres i wykładnia praw i zasad
1. Wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w niniejszej Karcie
muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę tych praw i wolności. Z
zastrzeżeniem zasady proporcjonalności, ograniczenia mogą być wprowadzone
wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu
ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób.
Dyrektywa Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiająca ogólne warunki
ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy1 (dalej „Dyrektywa
2000/78”)
12. Art. 1 Dyrektywy 2000/78 stanowi:
Cel
Celem niniejszej dyrektywy jest wyznaczenie ogólnych ram dla walki z dyskryminacją ze
względu na religię lub przekonania, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną
w odniesieniu do zatrudnienia i pracy, w celu realizacji w Państwach Członkowskich
zasady równego traktowania.
13. Art. 2 Dyrektywy 2000/78 stanowi:
Pojęcie dyskryminacji
1. Do celów niniejszej dyrektywy „zasada równego traktowania” oznacza brak
jakichkolwiek form bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji z przyczyn określonych
w art. 1.
2. Do celów ust. 1:
a) dyskryminacja bezpośrednia występuje w przypadku gdy osobę traktuje się mniej
przychylnie niż traktuje się, traktowano lub traktowano by inną osobę w
porównywalnej sytuacji, z jakiejkolwiek przyczyny wymienionej w art. 1;
14. Art. 3 ust 1 lit a) Dyrektywy 2000/78 stanowi:
Zakres
1. W granicach kompetencji Wspólnoty, niniejszą dyrektywę stosuje się do wszystkich
osób, zarówno sektora publicznego jak i prywatnego, włącznie z instytucjami
publicznymi, w odniesieniu do:
a) warunków dostępu do zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w tym również
kryteriów selekcji i warunków rekrutacji, niezależnie od dziedziny działalności i na
wszystkich szczeblach hierarchii zawodowej, również w odniesieniu do awansu
zawodowego;
1 Dz.U. UE. Polskie wydanie specjalne Rozdział 05, Tom 04, s. 79
6
15. Art. 9 ust. 1 Dyrektywy 2000/78 stanowi
Ochrona praw
1. Państwa Członkowskie zapewnią, aby procedury sądowe i/lub administracyjne oraz, w
przypadku gdy uznają to za właściwe, procedury pojednawcze, których celem jest
doprowadzenie do stosowania zobowiązań wynikających z niniejszej dyrektywy, były
dostępne dla wszystkich osób, które uważają się za pokrzywdzone w związku z
naruszeniem wobec nich zasady równego traktowania, nawet po zakończeniu związku,
w którym przypuszczalnie miała miejsce dyskryminacja.
2.2 PRAWO POLSKIE
2.2.1 Ustawa z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radze Sądownictwa (Dz. U. 2011 nr 126,
poz. 714) (dalej „Ustawa o KRS”) ze zmianami z 2018 r.
16. Art. 44 ust. 1 Ustawy o KRS stanowi:
Uczestnik postępowania może odwołać się do Sądu Najwyższego z powodu sprzeczności
uchwały Rady z prawem, o ile przepisy odrębne nie stanowią inaczej. Odwołanie nie
przysługuje w sprawach określonych w art. 3 ust. 2 pkt 2 niniejszej ustawy.
17. Art. 44 ust. 1a Ustawy o KRS stanowi:
W sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku
sędziego Sądu Najwyższego odwołanie przysługuje do Naczelnego Sądu
Administracyjnego. W sprawach tych odwołanie do Sądu Najwyższego nie przysługuje.
Odwołanie do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może być oparte na zarzucie
niewłaściwej oceny spełniania przez kandydatów kryteriów uwzględnianych przy
podejmowaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie przedstawienia wniosku o powołanie do
pełnienia urzędu sędziego na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego.
18. Art. 44 ust. 1b Ustawy o KRS stanowi:
Jeżeli uchwały, o której mowa w art. 37 ust. 1, w sprawach indywidualnych dotyczących
powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego nie zaskarżyli
wszyscy uczestnicy postępowania, staje się ona prawomocna w części obejmującej
rozstrzygnięcie o przedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu
Najwyższego, a także w części obejmującej rozstrzygnięcie o nieprzedstawieniu wniosku o
powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego tych uczestników
postępowania, którzy nie wnieśli odwołania.
19. Art. 44 ust. 4 Ustawy o KRS stanowi:
W sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku
sędziego Sądu Najwyższego uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały
Krajowej Rady Sądownictwa o nieprzedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia
urzędu sędziego Sądu Najwyższego jest równoznaczne z przyjęciem zgłoszenia uczestnika
postępowania, który wniósł odwołanie, kandydatury na wolne stanowisko sędziowskie w
Sądzie Najwyższym, co do którego w dniu wydania orzeczenia przez Naczelny Sąd
7
Administracyjny postępowanie przed Krajową Radą Sądownictwa nie zostało zakończone,
a w przypadku braku takiego postępowania, na kolejne wolne stanowisko sędziowskie w
Sądzie Najwyższym objęte obwieszczeniem.
20. Art. 37 ust. 1 Ustawy o KRS stanowi:
Jeżeli na stanowisko sędziowskie zgłosił się więcej niż jeden kandydat, Rada rozpatruje i
ocenia wszystkie zgłoszone kandydatury łącznie. W takim przypadku Rada podejmuje
uchwałę obejmującą rozstrzygnięcia w przedmiocie przedstawienia wniosku o powołanie
do pełnienia urzędu sędziego w stosunku do wszystkich kandydatów.
21. Zgodnie z nową ustawą o Sądzie Najwyższym, która weszła w życie z dniem 3 kwietnia
2018 r., odwołania od uchwał Krajowej Rady Sądownictwa dotyczących powołania
sędziów co do zasady rozpatruje Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego2. Odstępstwo od
tej zasady wprowadzono w drodze zmiany ustawy o KRS3, która to ustawa stanowi, że w
sprawach dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu
Najwyższego odwołanie przysługuje do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
22. Zakresem zmian z 2018 roku nie został objęty art. 43 ust. 1 ustawy nowelizowanej
[odniesienie jest tylko do ustawy z 2011 roku, nie do nowej], z którego wynikało - i w
dalszym ciągu wynika - że uchwała Rady staje się prawomocna, jeżeli nie przysługuje od
niej odwołanie i co do zasady - na gruncie dotychczasowego stanu prawnego - uzyskiwała
ona ten walor w części obejmującej rozstrzygnięcia o nieprzedstawieniu wniosku o
powołanie do pełnienia urzędu sędziego tych uczestników postępowania, którzy nie
wnieśli odwołania (art. 43 ust. 2 w brzmieniu sprzed zmian). Niemniej jednak
wymieniona ustawa nowelizująca wprowadziła w tym zakresie
de facto daleko idące
zmiany. A to poprzez dodanie do ustępu 2 art. 43 (dotyczącego odwołań) nowego zdania,
tj. zastrzeżenia odwołującego się do art. 44 ust. 1b, którego treść została przywołana
powyżej.
Komisja odnotowuje również przyjęcie przez polski parlament kolejnej nowelizacji
Ustawy o KRS4 - jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy - w następstwie orzeczenia
2 Art. 27 § 4 pkt 3 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym.
3 Art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa. Należy zauważyć, że
pierwotny projekt przedstawiony przez Prezydenta RP nie zawierał tej zmiany, która została wprowadzona w trakcie prac
legislacyjnych w Sejmie przed ostatecznym przyjęciem ustawy w dniu 8 grudnia 2017 r.
4 Ustawa z dnia 26 kwietnia 2019 r., o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz ustawy – Prawo
o ustroju sądów administracyjnych
; http://orka.sejm.gov.pl/proc8.nsf/ustawy/3396_u.htm. Do czasu złożenia
niniejszych obserwacji prawo to nie zostało podpisane przez Prezydenta RP.
8
Trybunału Konstytucyjnego z 25 marca 2019 r.5 dotyczącego zasad powołania składu
KRS oraz szczególnego charakteru odwołania od uchwał KRS wobec kandydatów do SN
na podstawie art. 44 ust 1 lit. a).6
3
STAN FAKTYCZNY
23. Stan faktyczny został przedstawiony przez sąd odsyłający (Naczelny Sąd
Administracyjny Rzeczypospolitej Polskiej, dalej: „NSA”) w postanowieniu
odsyłającym, które zawiera również opis poszczególnych etapów postępowania
toczącego się przed tym sądem, będącym przy tym sądem ostatniej instancji państwa
członkowskiego w przedmiotowej sprawie.
24. Odwołania złożono w toku postępowań dotyczących powołań sędziów do SN w
następstwie zmian w tym sądzie, obejmujących między innymi utworzenie dwóch
nowych izb. Zgodnie z nową ustawą o SN, która weszła w życie z dniem 3 kwietnia 2018
r., odwołania od uchwał Krajowej Rady Sądownictwa dotyczących powołania sędziów
rozpatruje co do zasady Izba Dyscyplinarna SN7. Jedyne odstępstwo od tej zasady
wprowadzono w drodze zmiany ustawy o KRS8, która to ustawa stanowi, że w sprawach
dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego SN odwołanie
przysługuje do NSA9.
25. Procedura naboru kandydatów na stanowiska sędziów w SN została zainicjowana
publikacją w dniu 29 czerwca 2018 r obwieszczenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej
w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” o wolnych
stanowiskach sędziego w SN10.
5 Sentencja wyroku została opublikowana w Dzienniku Ustaw z 1 kwietnia 2019 r., poz. 609. Wyrok wraz z
uzasadnieniem (bez zdań odrębnych) 9 maja 2019 r. udostępniono na stronie Trybunału Konstytucyjnego:
https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/view/sprawa.xhtml?&pokaz=dokumenty&sygnatura=K%2012/18
6 W świetle utrwalonego orzecznictwa, to do sądu krajowego należy, aby wyciągnąć ewentualne
konsekwencje prawne w związku z nowymi okolicznościami faktycznymi i prawnymi, zob. wyrok z dnia 11
września 2008 r. w sprawie C-11/07 Hans Eckelkamp, ECLI:EU:C:2008:489, pkt 25-35.
7 Art. 27 § 4 pkt 3 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym. Komisja Europejska przedstawiła uwagi w
innych kwestiach dotyczących Izby Dyscyplinarnej w sprawach połączonych C-585/18, C-624/18 i C-625/18.
8 Art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa. Należy zauważyć, że
pierwotny projekt przedstawiony przez Prezydenta RP nie zawierał tej zmiany, która została wprowadzona w trakcie prac
legislacyjnych w Sejmie przed ostatecznym przyjęciem ustawy w dniu 8 grudnia 2017 r.
9 Trybunał Konstytucyjny zniósł możliwość odwołania od uchwał KRS do NSA w orzeczeniu z 25 marca 2019 r K 12/18
10 Obwieszczenie dotyczyło 7 stanowisk w Izbie Cywilnej, 1 stanowiska w Izbie Karnej, 20 stanowisk w Izbie Kontroli
Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych oraz 16 stanowisk w Izbie Dyscyplinarnej (Monitor Polski z dnia 29 czerwca 2018
r., poz. 633). Należy zwrócić uwagę, że Prezydent RP wydał obwieszczenie bez uprzedniej zgody (kontrasygnaty)
9
26. W następstwie zgłoszeń kandydatów na przedmiotowe stanowisko KRS podjęła uchwały
w dniu 24 sierpnia 2018 r. (w odniesieniu do powołań do Izby Karnej Sądu Najwyższego)
oraz w dniu 28 sierpnia 2018 r. (w odniesieniu do powołań do Izby Cywilnej Sądu
Najwyższego)., od których to uchwał złożono odwołania. Odwołania te zostały doręczone
przez KRS skarżącym aplikującym do Izby Cywilnej w dniach 17 września 2018 r. i 1
października 2018 r., zaś aplikującym do Izby Karnej – w dniu 18 września 2018 r.
27. Jeżeli chodzi o rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny odwołań od uchwał
KRS, ustawa wymaga od NSA wydania orzeczenia w ciągu 14 dni od dnia złożenia
odwołania11.
28. NSA wstrzymał wykonanie uchwał KRS przez zastosowanie środków tymczasowych
postanowieniami z dnia 8 października 2018 r., z dnia 24 października 2018 r., z dnia 27
września 2018 r. i z dnia 25 września 2018 r.12 W dniu 10 października 2018 r. Prezydent
Rzeczpospolitej Polskiej nie uwzględnił środków tymczasowych zastosowanych przez
NSA i powołał, między innymi do Izby Karnej i Izby Cywilnej Sądu Najwyższego,
kandydatów zaproponowanych przez KRS13, mimo że odwołania oczekiwały na
rozpoznanie, a wykonalność samych uchwał została zawieszona postanowieniem NSA.
29. W dniu 21 listopada 2018 r. NSA przyjął postanowienie o zwróceniu się do Trybunału w
związku z wątpliwościami co do wykładni prawa unijnego w sprawach z odwołań pięciu
kandydatów na sędziów Sądu Najwyższego od dwóch uchwał Krajowej Rady
Sądownictwa podjętych w dniach 24 i 28 sierpnia 2018 r. w przedmiocie nie
przedstawienia wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu
Najwyższego (dalej „uchwały”).
Prezesa Rady Ministrów, która to zgoda – według Sądu Najwyższego – powinna była zostać uzyskana w celu
zapewniania zgodności obwieszczenia z prawem.
11 Termin czternastu dni został wprowadzony już podczas trwania procedury wyłaniania kandydatów na
stanowiska Sądu Najwyższego przez Art. 5 pkt 5 lit. b) ustawy z dnia 26 lipca 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o
ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw.
12 Komunikat NSA z października 2018 r.:
http://www.nsa.gov.pl/komunikaty/komunikat-w-sprawie-postanowien-nsa-
dotyczacych-zabezpieczenia-w-postepowaniu-o-uchylenie-uchwal-krs,news,4,591.php. Należy zauważyć, że NSA nie
zastosował środków tymczasowych w przypadku odwołań dotyczących uchwał KRS dotyczących powołania na wolne
stanowiska sędziowskie w Izbie Dyscyplinarnej.
13 Komunikat Kancelarii Prezydenta RP z dnia 10 października 2018 r.:
https://www.prezydent.pl/aktualnosci/nominacje/art,96,prezydent-powolal-nowych-sedziow-sadu-
najwyzszego.html.
10
4
POSTĘPOWANIE PRZED SĄDEM KRAJOWYM
30. Zgodnie z polskim prawem Prezydent RP nie może powołać sędziego Sądu Najwyższego,
który nie został zaproponowany przez KRS. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej stoi na
stanowisku, iż nie jest on związany uchwałą KRS dotyczącą konkretnego kandydata na
stanowisko sędziowskie w zakresie, w jakim taka uchwała miałaby skutkować
obowiązkiem mianowania konkretnej osoby na dane stanowisko sędziego. Wynika z tego,
że uchwała KRS w sprawie wniosku kandydata ma wpływ na jego sytuację prawną.
Uchwały KRS przyjęte w trybie powoływania sędziego Sądu Najwyższego mogą być
zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z art. 44 ust. 1 lit. a) ww.
ustawy o KRS.14 Natomiast zgodnie z art. 44 ust. 1 lit. b) ustawy o KRS, takie odwołanie
nie ma skutku zawieszającego w stosunku do uczestników postępowania, którzy nie
wnieśli odwołania. W związku z tym, jeżeli – jak ma to zazwyczaj miejsce – nie wszyscy
kandydaci (włącznie z proponowanym kandydatem), wnieśli skargę przeciwko uchwale,
jej „pozytywna” część staje się ostateczna, a proponowany kandydat może zostać
mianowany przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na stanowisko sędziego w Sądzie
Najwyższym. W związku z tym orzeczenie, zgodnie z którym w wyniku odwołania
(złożonego zazwyczaj przez wnioskodawcę, który nie został zaproponowany), uchwała
KRS zostaje unieważniona – jeżeli przedmiotowa uchwała została już przekazana
Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej15 - nie ma wpływu na powołanie proponowanego
przez KRS kandydata, a jedynie oznacza, że taki wnioskodawca będzie zgłoszony na
kolejne wolne stanowisko sędziowskie w Sądzie Najwyższym objęte obwieszczeniem, co
do którego procedura nie została jeszcze zakończona lub dopiero zostanie rozpoczęta (art.
44 ust. 4 ustawy o KRS).
31. Wnioskodawcy w postępowaniu głównym, którzy kandydowali na stanowiska do Sądu
Najwyższego, odwołali się od uchwał KRS, w których nie zaproponowano ich kandydatur
na ogłoszone stanowiska do nominacji na sędziów Prezydentowi Rzeczypospolitej
Polskiej.
14 Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 25 marca 2019 r. w sprawie K 12/18 unieważnił ten przepis:
http://trybunal.gov.pl/postepowanie-i-orzeczenia/wyroki/art/10521-wybor-czlonkow-krs-przez-sejm-sposrod-
sedziow-odwolanie-od-uchwaly-krs-dotyczacej-powola/
15 Zgodnie z Art. 44 ust. 4 ustawy o KRS, jeżeli do dnia wydania orzeczenia w sprawie uchylenia uchwały
KRS przez NSA postępowanie przed Radą nie zostało zakończone (tj. uchwała dotycząca powołania na
stanowisko sędziego Sądu Najwyższego nie została przekazana Prezydentowi Rzeczypospolitej) – wtedy
uchylenie uchwały KRS jest równoznaczne z przyjęciem zgłoszenia uczestnika postępowania, który wniósł
odwołanie, kandydatury na wolne stanowisko sędziowskie w Sądzie Najwyższym.
11
32. NSA uznał, że przed przystąpieniem do rozstrzygnięcia w sprawie niezbędne jest
wyjaśnienie pewnych kwestii wymagających wykładni prawa unijnego.
33. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny postanowił zawiesić postępowanie i
zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
1) Czy art. 2 w związku z art. 4 ust. 3 zdanie 3, art. 6 ust. 1, art. 19 ust. 1 TUE w związku
z art. 47 KPP i art. 9 ust. 1 dyrektywy Rady 2000/78/WE oraz art. 267 akapit 3 TFUE
należy interpretować w ten sposób, że
dochodzi do naruszenia zasady państwa prawnego oraz prawa do skutecznego środka
prawnego i skutecznej ochrony sądowej, gdy ustawodawca krajowy przyznając prawo
odwołania do sądu w sprawach indywidualnych dotyczących pełnienia urzędu na
stanowisku sędziego sądu ostatniej instancji Państwa Członkowskiego (Sądu
Najwyższego), wiąże walor prawomocności i skuteczności rozstrzygnięcia
podejmowanego w postępowaniu kwalifikacyjnym poprzedzającym przedstawienie
wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisko sędziego wymienionego sądu,
z sytuacją niezaskarżenia rozstrzygnięcia podjętego w przedmiocie łącznego
rozpatrzenia i oceny wszystkich kandydatów do Sądu Najwyższego przez wszystkich
uczestników postępowania kwalifikacyjnego, wśród których jest również kandydat
niezainteresowany w zaskarżeniu wymienionego rozstrzygnięcia, a mianowicie
kandydat którego dotyczy wniosek o powołanie do pełnienia urzędu, co w rezultacie:
- niweczy skuteczność środka zaskarżenia oraz możliwość przeprowadzenia przez
właściwy sąd rzeczywistej kontroli przebiegu wymienionego postępowania
kwalifikacyjnego?
- a w sytuacji, gdy zakresem tego postępowania objęte są i te stanowiska sędziów
Sądu Najwyższego, w odniesieniu do których wobec zajmujących je dotychczas
sędziów zastosowany został nowy niższy wiek emerytalny, bez pozostawienia decyzji
o skorzystaniu z niższego wieku emerytalnego wyłącznie w gestii zainteresowanego
sędziego, w relacji do zasady nieusuwalności sędziów - w sytuacji uznania, że
doznała ona w ten sposób uszczerbku - również nie pozostaje bez wpływu na zakres i
rezultat sądowej kontroli wymienionego postępowania kwalifikacyjnego?
2) Czy art. 2 w związku z art. 4 ust. 3 zdanie 3 i art. 6 ust. 1 TUE w związku z art. 15 ust.
1 i art. 20 w związku z art. 21 ust. 1 i art. 52 ust. 1 KPP w związku z art. 2 ust. 1, ust. 2
lit. a) i art. 3 ust. 1 lit. a) dyrektywy Rady 2000/78/WE oraz art. 267 akapit 3 TFUE
należy interpretować w ten sposób, że - dochodzi do naruszenia zasady państwa
prawnego, zasady równego traktowania oraz równego i na takich samych zasadach
dostępu do służby publicznej - pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu
Najwyższego - w sytuacji, gdy ustanawiając w sprawach indywidualnych dotyczących
pełnienia urzędu na stanowisku sędziego wymienionego sądu prawo odwołania się do
właściwego sądu, w konsekwencji opisanej w pytaniu pierwszym formuły
prawomocności, powołanie na wolne stanowisko sędziego Sądu Najwyższego może
nastąpić bez przeprowadzenia przez właściwy sąd kontroli przebiegu wymienionego
postępowania kwalifikacyjnego - o ile doszłoby do jej zainicjowania - a brak tego
rozwiązania, naruszając prawo do skutecznego środka prawnego, narusza prawo
równego dostępu do służby publicznej, przez co nie odpowiada celom interesu
12
ogólnego, a sytuacja, gdy skład organu Państwa Członkowskiego mającego stać na
straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów (Krajowa Rada Sądownictwa),
przed którym toczy się postępowanie w przedmiocie dotyczącym pełnienia urzędu
sędziego Sądu Najwyższego jest kreowany w ten sposób, że przedstawiciele władzy
sądowniczej w tym organie wybierani są przez władzę ustawodawczą, nie zakłóca
zasady równowagi instytucjonalnej?
5
W PRZEDMIOCIE PYTAŃ PREJUDYCJALNYCH
5.1 W PRZEDMIOCIE PYTANIA PIERWSZEGO
34. W brzmieniu, w jakim zostało przedstawione, pierwsze pytanie dotyczy zagadnienia
prawa dotyczącego wykładni pojęcia skutecznego środka prawnego zagwarantowanego
przepisami art. 47 Karty (ust. 1 i 2), składającego się z prawa do sądu (które sąd krajowy
uważa za naruszone przez polskie przepisy ze względu na ostateczny charakter uchwał
KRS), któremu przysługują kompetencje wystarczające, aby zaradzić stwierdzonym
uchybieniom wobec prawa (które to prawo sąd krajowy uważa za naruszone przez
przepisy krajowe, ze względu na ograniczone skutki wyroku unieważniającego uchwałę
KRS).
35. Wynika to z faktu, iż co prawda kandydaci na stanowisko sędziego SN mogą odwołać
się od uchwały KRS do NSA, ale działanie takie nie ma skutku zawieszającego, o ile
wszyscy kandydaci biorący udział w konkursie (tj. włącznie z kandydatem, którego KRS
rekomenduje) nie odwołują się od tej uchwały. Odwołanie jest w związku z tym
nieskuteczne, ponieważ nawet w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia odwołania
przez NSA, stanowisko to będzie już obsadzone przez osobę wskazaną przez KRS.
36. Dodatkowo, jak wynika z drugiej części pytania pierwszego, NSA nie wyklucza, iż
stanowiska będące przedmiotem konkursu mogą być stanowiskami sędziów, których
czynna służba została skrócona w wyniku bezprawnego obniżenia wieku emerytalnego16.
5.1.1 Co do dopuszczalności
37. Zdaniem Komisji zachodzi potrzeba rozważenia dopuszczalności pytań przedstawionych
przez sąd odsyłający, aby ustalić, czy przepisy leżące u podstaw sporu pomiędzy
stronami w sprawie krajowej związane są z wykładnią przepisów prawa Unii. W tym
miejscu Komisja odniesie się do tej kwestii, jeśli chodzi o ww. pytanie pierwsze.
16 Stanowisko Komisji dotyczące skrócenia czynnej służby sędziów zostało przedstawione w sprawach
C-522/18 oraz C-619/18 oraz C-668/18.
13
38. W pierwszym pytaniu niniejszej sprawy, na podstawie informacji przedstawionych przez
sąd odsyłający, Komisja rozumie, iż wątpliwości sądu krajowego leżące u podstaw sporu
zawisłego przed tym sądem dotyczą wykładni i stosowania przepisów art. 2
w związku z
art. 4 ust. 3 zdanie 3, art. 6 ust. 1, art. 19 ust. 1 TUE w związku z art. 47 KPP i art. 9 ust.
1 dyrektywy Rady 2000/78/WE.
39. Trybunał w sposób konsekwentny uznawał, iż postępowanie przewidziane art. 267
Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: „TFUE”) jest instrumentem
współpracy pomiędzy Trybunałem i sądami krajowymi, dzięki któremu Trybunał
dostarcza tym sądom elementów wykładni prawa wspólnotowego, które są niezbędne dla
rozstrzygnięcia przedstawionych im sporów17. Oznacza to w istocie, iż przepis prawa
Unii, o którego wykładnię się zwrócono, musi mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia
sądowego, w którym sąd odsyłający zdecyduje, czy sporne żądania w sprawie przed nim
zawisłej są uzasadnione.
40. Znaczenie przepisów prawa Unii, o których wykładnię się zwrócono, dla rozstrzygnięcia
sporu zawisłego przed sądem odsyłającym, może wynikać bądź z samego prawa Unii
(gdy przed sądem krajowym wniesiono o stwierdzenia nabycia prawa wynikającego z
prawa Unii), bądź z prawa krajowego (gdy prawo Unii determinuje wstępną kwestię
istotną dla stwierdzenia nabycia prawa wynikającego z prawa krajowego).
41. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem18, w ramach współpracy pomiędzy Trybunałem
a sądami krajowymi ustanowionej na mocy art. 267 TFUE, wyłącznie do sądu
krajowego, przed którym wytoczono powództwo i który musi wziąć odpowiedzialność
za wydane w następstwie tego orzeczenie, należy ocena, w świetle okoliczności
konkretnej sprawy, zarówno konieczności wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym,
po to by mógł on rozstrzygnąć sprawę, jak również zasadności pytań, które przedkłada
on Trybunałowi. W konsekwencji, jeśli postawione pytania dotyczą wykładni prawa
Unii, Trybunał zobowiązany jest, co do zasady, do wydania orzeczenia.
17 Zob. wyroki z dnia 16 lipca 1992 r., Meilicke, C-83/91, EU:C:1992:332, pkt 22; z dnia 5 lutego 2004 r.,
Schneider, C-380/01, EU:C:2004:73, pkt 20 oraz z dnia 24 marca 2009 r., Danske Slagterier, C-445/06,
EU:C:2009:178, pkt 65.
18 Zob. w szczególności wyroki z dnia 21 stycznia 2003 r., Bacardi-Martini, C-318/00, EU:C:2003:41, pkt 41,
z dnia 12 czerwca 2008 r., Skatteverket, C-458/06, EU:C:2008:338, pkt 23 i 24, z dnia 24 kwietnia 2012 r.,
Kamberaj, C-571/10, EU:C:2012:233, pkt 40 i przywołane tam orzecznictwo, oraz z dnia 16 czerwca 2015
r., Gauweiler i in., C-62/14, EU:C:2015:400, pkt 24.
14
42. Istnieje zatem domniemanie, iż przepisy prawa Unii, o których wykładnię się zwrócono,
a zatem i samo pytanie prejudycjalne dotyczące wykładni prawa Unii, zadane przez sąd
krajowy, mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przed sądem odsyłającym19.
43. Trybunał, do którego nie należy ocena prawidłowości ustaleń sądu krajowego w ramach
stanu prawnego i faktycznego, co do którego złożono wniosek o odpowiedź na pytanie
prejudycjalne, może odmówić udzielenia odpowiedzi na zadane pytanie wyłącznie, gdy
oczywiste jest, że wykładnia lub ocena ważności przepisu prawa Unii, o którą się
zwrócono, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem sporu
w postępowaniu głównym, gdy problem jest natury hipotetycznej, bądź gdy Trybunał nie
dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego, które są niezbędne
do udzielenia przydatnej odpowiedzi na przedstawione mu pytania20.
44. W orzecznictwie Trybunału uznano21, że postępowanie przewidziane art. 267 TFUE
może również służyć dostarczeniu sądom krajowym elementów wykładni prawa Unii
niezbędnych do podjęcia decyzji co do zagadnienia wstępnego występującego w
związku ze sporem przed tymi sądami. W takich przypadkach przepis prawa Unii, o
którego wykładnię się zwrócono, musi mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w
postępowaniu przed sądem krajowym.
5.1.1.1 Co do dopuszczalności pytania w zakresie art 9 ust 1 Dyrektywy 2000/78/WE oraz
art. 47 KPP
45. NSA rozpoznając sprawę pyta, między innymi, czy środek odwoławczy przewidziany w
polskiej ustawie jest zgodny z wymogiem skutecznej ochrony sądowej określonym w art.
47 Karty. Art. 47 Karty ma jednak zastosowanie wyłącznie w przypadkach, w których
podnoszone jest naruszenie prawa jednostki gwarantowanego przez prawo Unii.
46. Sąd odsyłający powołuje się na dyrektywę 2000/78 ustanawiającą ogólne warunki
ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy. Zgodnie z art. 1 tej
dyrektywy jej zakresem objęta jest walka z dyskryminacją ze względu na religię lub
19 Zob. w szczególności wyrok z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawach połączonych, YS i in., C‑ 141/12 i C-
372/12, EU:C:2014:2081, pkt 63.
20 Zob. wyroki w sprawie, Kamberaj, C‑ 571/10, pkt 42 i przywołane tam orzecznictwo, w sprawie, Gauweiler
i in., C-62/14, pkt 25 oraz z dnia 26 kwietnia 2017 r. w sprawie, Stichting Brein, C-527/15, EU:C:2017:300,
pkt 56 i przywołane tam orzecznictwo.
21 Zob. np. wyrok z dnia 20 marca 1997 r. w sprawie C-323/95, Hayes, EU:C:1997:169, dotyczący zgodności
z prawem Unii wymogu wniesienia zabezpieczenia przez powoda kosztów postępowania cywilnego.
15
przekonania, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną w odniesieniu do
zatrudnienia i pracy. Jeżeli spór przed sądem odsyłającym dotyczyłby praw chronionych
przepisami wspomnianej dyrektywy, dotyczyłby on domniemanego naruszenia prawa
Unii.
47. NSA nie wyjaśnia, w jaki sposób wnioskodawców w głównej sprawie dotyczy prawo do
niedyskryminacji, gwarantowane przepisami Dyrektywy 2000/78, której zakres jest
ograniczony do ochrony przed dyskryminacją ze względu na religię lub przekonania,
niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną w odniesieniu do zatrudnienia i pracy.
Chociaż dyskryminacja ze względu na wiek jest jednym z problematycznych aspektów
niedawnych reform sądownictwa w Polsce, zwłaszcza w kontekście obniżenia wieku
emerytalnego sędziów Sądu Najwyższego (a tym samym usunięcia sędziów ze służby
czynnej z powodu osiągnięcia określonego wieku), jednak niniejsza sprawa dotyczy
mianowania nowych sędziów Sądu Najwyższego, a powiązanie z dyskryminacją ze
względu na wiek na podstawie przedstawionych elementów w postanowieniu nie jest
jasne.
48. To prawda, że w drugiej części pytania pierwszego w pkt 16 i 17 postanowienia Sąd
odsyłający zdaje się wskazywać kontekst sprawy i zmierza do wyjaśnienia, czy prawo
Unii wymaga wyciągnięcia konsekwencji w związku z możliwością, iż ogłoszone
uchwały mogłyby dotyczyć stanowisk sędziów, których kadencje skrócono niezgodnie z
art. 19 ust. 1 TUE22.
49. Okoliczności te są jednak jedynie powołane jako kontekst, a nie kwestia wstępna.
Ponadto, korespondencja Trybunału z NSA nie wskazuje, że powołanie nowych sędziów
miało dotyczyć stanowisk sędziów, którym skrócono służbę czynną w wyniku
wprowadzenia niższego wieku emerytalnego. Na tej podstawie należy uznać, że nie
występuje zatem związek pomiędzy rozpatrywanymi zagadnieniami prawnymi a
dyskryminacją ze względu na wiek.
50. Ponadto, z opisu faktycznego i prawnego przedstawionego w pytaniu pierwszym nie
wynika, w jaki inny sposób sytuacja samych skarżących w sprawie głównej miałaby być
objęta zakresem Dyrektywy 2000/78/WE, nie ma do nich zatem również zastosowania art.
9 ust 1 tego aktu prawnego.
22 Kwestia ta jest przedmiotem toczących się przed Trybunał spraw C-619/18 oraz C-522/18.
16
51. Z powyższego wynika, że skoro postanowienie odsyłające nie wskazuje, że w zawisłej
przed sądem krajowym sprawie skarżący powołują prawa gwarantowane prawem Unii,
jak na przykład prawa przyznane im na mocy przepisów Dyrektywy 2000/78, w świetle
utrwalonego orzecznictwa23, art. 47 KPP nie ma zastosowania.
52. Z troski o udzielenie wyczerpującej odpowiedzi należy również zaznaczyć, że pierwsze
pytanie nie dotyczy prawa do skutecznego środka prawnego wynikającego z art 47 Karty,
na który składa się prawo do niezależnego sądu. W istocie, nie dotyczy ono faktu, czy
skład sędziowski, który jest kompetentny (teoretycznie lub praktycznie) do orzekania w
zawisłej sprawie spełnia minimalne wymogi niezawisłości sędziowskiej. W tym aspekcie,
pytanie to jest odmienne, niż kwestie poruszane w sprawach połączonych C-558/18 i C-
563/18 oraz sprawach C-585/18 i C-624/18 i C-626/18 (Izba Dyscyplinarna Sądu
Najwyższego). W związku z tym pytanie, czy wymogi niezawisłości sędziowskiej
oznaczają, że decyzje administracyjne przyjęte w procesie nominacji na urząd sędziowski
wymagają skutecznej kontroli sądowej nie podlega ocenie w świetle art. 47 Karty.
5.1.1.2 Co do dopuszczalności pytania w zakresie art. 19 ust 1 TUE
53. Pierwsze pytanie można jednak również rozumieć w taki sposób, że sąd krajowy prosi o
wykładnię, czy art. 19 ust. 1 TUE, jako zasada nakładająca na państwa członkowskie
obiektywne zobowiązania istniejące niezależnie od wszelkich konkretnych postępowań
sądowych mających na celu ochronę praw obywateli wynikających z prawa Unii, wymaga
- niezależnie od tego, czy państwa członkowskie wdrażają prawo Unii - aby decyzje
administracyjne podejmowane w toku procedury mianowania sędziów podlegały kontroli
sądowej ze skutkiem zawieszającym. Pytanie rozumiane w ten sposób miałoby znaczenie
dla rozstrzygnięcia sprawy głównej i jako takie jest dopuszczalne.
5.1.2 Co do istoty pytania pierwszego
54. Sąd krajowy w istocie pyta, czy art. 19 ust. 1 TUE wymaga, aby decyzje administracyjne
podejmowane w toku procedury powoływania sędziów podlegały skutecznej kontroli
sądowej ze skutkiem zawieszającym.
23 Analizę tę potwierdza również Rzecznik Generalnego w swojej opinii w sprawie C-619/18, pkt 29,
powołując tam również stosowne orzecznictwo.
17
55. Art. 19 ust. 1 TUE stanowi, że państwa członkowskie ustanawiają środki niezbędne do
zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii. Przepis
ten odzwierciedla jedno z podstawowych założeń prawa Unii, w świetle którego sądy
państw członkowskich pełnią, we współpracy z Trybunałem, wspólne zadania, służące
zapewnieniu poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu prawa Unii24.
56. Do sądów krajowych i Trybunału należy zapewnienie pełnego stosowania prawa Unii we
wszystkich państwach członkowskich, jak również ochrony sądowej praw podmiotowych
wywodzonych z prawa Unii. Funkcje powierzone odpowiednio sądom krajowym i
Trybunałowi są przy tym kluczowe dla zachowania samej istoty prawa Unii25.
57. Jak wskazał Trybunał w sprawie
Associação Sindical dos Juízes Portugueses26 odnośnie
do materialnego zakresu zastosowania art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, postanowienie to
dotyczy „
dziedzin [...] objętych prawem Unii”, niezależnie od tego, w jakiej sytuacji
państwa członkowskie stosują to prawo, w rozumieniu art. 51 ust. 1 Karty.
58. Artykuł 19 TUE, w którym skonkretyzowano wskazaną w art. 2 TUE wartość państwa
prawnego, powierza zadanie zapewniania kontroli sądowej w porządku prawnym Unii nie
tylko Trybunałowi, lecz również sądom krajowym 27.
59. W związku z tym, zgodnie między innymi z zasadą lojalnej współpracy, ujętą w art. 4 ust.
3 akapit pierwszy TUE, państwa członkowskie są zobowiązane zapewnić na swym
terytorium stosowanie i poszanowanie prawa Unii. Obowiązek ten wiąże się z
koniecznością ustanowienia środków i procedur zapewniających skuteczną kontrolę
sądową w dziedzinach objętych prawem Unii, w tym zapewnienia, aby w dziedzinach
objętych prawem Unii organy sądowe odpowiadały wymogom skutecznej ochrony
sądowej28.
24 Zob. wyrok z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117,
pkt 33.
25 Zob. opinia 1/09 (Ustanowienie jednolitego systemu rozstrzygania sporów patentowych) z dnia 8 marca
2011 r., EU:C:2011:123, pkt 69 i 85; zob. także wyrok z dnia 13 marca 2007 r., Unibet, C-432/05,
EU:C:2007:163, pkt 38.
26 Zob. wyrok z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, pkt 29.
27 Zob. wyrok z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, pkt 32.
28 Zob. wyrok z dnia 27 lutego 2018r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16,
EU:C:2018:117, pkt 34 i 37.
link to page 18
18
60. Dla zagwarantowania skutecznej ochrony sądowej rzeczą kluczową jest zachowanie
niezawisłości organów sądowych29, co potwierdza art. 47 akapit drugi Karty, w którym
wśród wymogów związanych z prawem podstawowym do skutecznego środka prawnego,
wymieniono dostęp do „niezawisłego” są
du30. Zgodnie z art. 47 akapit pierwszy Karty
każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma
prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, który musi być niezawisły i
bezstronny oraz ustanowiony uprzednio na mocy ustawy.
61. Z orzecznictwa Trybunału również wynika, że wymóg niezawisłości sędziów wchodzi w
zakres samej istoty prawa podstawowego do rzetelnego procesu sądowego, które ma
doniosłe znaczenie jako gwarancja ochrony praw, jakie jednostki wywodzą z prawa Unii,
a także poszanowania wartości wspólnych państwom członkowskim, określonych w art. 2
TUE, w szczególności wartości jaką jest państwo prawne31.
62. Niezawisłość sądów krajowych ma zatem zasadnicze znaczenie w szczególności dla
prawidłowego działania systemu współpracy sądowej między sądami krajowymi a
Trybunałem w ramach mechanizmu orzekania w trybie prejudycjalnym przewidzianym w
art. 267 TFUE, jako że mechanizm ten może zostać uruchomiony tylko przez organ,
którego zadaniem jest stosowanie prawa Unii, spełniający kryterium niezawisłości32.
63. Środek krajowy wpływający na niezależność sądów i niezawisłość sędziowską w takim
stopniu, że sądy krajowe nie mogłyby być już uważane za niezależne sądy,
uniemożliwiłby tym sądom zapewnienie skutecznego środka prawnego w rozumieniu
prawa Unii i tym samym naruszałby postanowienia art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE z
uwagi na to, że niezależność sądów nie byłaby również zagwarantowana w przypadku
stosowania przez nie przepisów prawa Unii.
29 W niniejszych uwagach Komisja używać będzie terminologii używanej w powoływanych aktach prawa
Unii oraz wyrokach Trybunału w polskiej wersji językowej. Warto przy tym zaznaczyć, że w polskim
języku prawnym używa się pojęć „niezależności” (w odniesieniu do sądów) oraz „niezawisłości”
(sędziowskiej), które w innych językach tłumaczone są jednym słowem (np. fr. „indépendance”, ang.
„independence”).
30 Zob. wyrok z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical
dos Juízes
Portugueses, C-64/16,
EU:C:2018:117, pkt 41.
31 Zob. wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Défaillances du système judiciaire),
C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, pkt 48.
32 Zob. wyroki: z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16,
EU:C:2018:117, pkt 42-43; z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Défaillances du
système judiciaire), C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, pkt 54.
19
64. Mimo tego, że organizacja wymiaru sprawiedliwości wchodzi w zakres kompetencji
państw członkowskich, są one zobowiązane do wykonywania tej kompetencji w sposób
zgodny z obowiązkami wynikającymi z prawa Unii. Z orzecznictwa wyraźnie wynika, że
zgodnie z art. 19 ust. 1 TUE, każde państwo członkowskie ma obowiązek zapewnić, by
organy, do których można wnieść o rozstrzygnięcie kwestii związanych ze stosowaniem
lub wykładnią prawa Unii, a zatem organy, które są „sądami” w znaczeniu prawa Unii,
odpowiadały wymogom zapewnienia skutecznej ochrony sądowej33.
65. Jest bezspornym, że Sąd Najwyższy, o nominacje do którego ubiegali się kandydaci w
sprawie głównej, jest sądem który dba o przestrzeganie zgodności z prawem i jednolitości
orzecznictwa, także gdy stosuje krajowe przepisy przyjęte w wykonaniu prawa Unii, a
sądy niższej instancji, które następnie rozpoznają sprawy przekazane przez Sąd
Najwyższy, są związane wykładnią owych przepisów dokonaną przez ten sąd i w związku
z tym jest on sądem w rozumieniu prawa Unii.34
66. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, koncepcja niezawisłości sędziowskiej
ma dwa aspekty: pierwszy z nich to aspekt zewnętrzny, zakładający, że organ jest
chroniony przed zewnętrzną ingerencją i naciskami z zewnątrz mogącymi zagrozić
niezależności osądu jego członków w prowadzonych przez nich postępowaniach35. Ta
istotna wolność od wspomnianych czynników zewnętrznych wymaga pewnych gwarancji
wystarczających do ochrony osób, których zadaniem jest rozstrzyganie sporów. Drugi
aspekt, mający charakter wewnętrzny, wiąże się z bezstronnością i ma za zadanie
zagwarantować równe szanse obu stron w postępowaniu i chronić ich interesy w
odniesieniu do przedmiotu postępowania36.
33 Zob. wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Défaillances du système judiciaire),
C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, pkt 52.
34 Por. postanowienie Trybunału z 17 grudnia w sprawie C-619/18 R, Komisja p Polsce, EU:C:2018:1021, pkt
72 i 73.
35 Wyroki: z dnia 16 lutego 2017 r., Margarit Panicello, C-503/15, EU:C:2017:126, pkt 37-38; z dnia 6
października 2015 r., Consorci Sanitari del Maresme, C-203/14, EU:C:2015:664, pkt 19 oraz pkt 3738; z
dnia 9 października 2014 r., TDC C-222/13, EU:C:2014:2265, pkt 30; z dnia 17 lipca 2014 r., Torresi, C-
58/13 i C-59/13, EU:C:2014:2088, pkt 22; z dnia 19 września 2006 r. Wilson, C-506/04, EU:C:2006:587,
pkt 51; z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, pkt
44; oraz z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Défaillances du système judiciaire), C-
216/18 PPU, EU:C:2018:586, pkt 63-65.
36 Wyroki: z dnia 19 września 2006 r., Wilson, C-506/04, EU:C:2006:587, pkt 51-52; z dnia 27 lutego 2018 r.,
Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, pkt 44; z dnia 25 lipca 2018 r.,
Minister for Justice and Equality (Défaillances du système judiciaire), C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, pkt
63-65.
20
67. Zgodnie ze wspomnianym orzecznictwem, „
gwarancje niezawisłości i bezstronności
wymagają istnienia zasad, w szczególności co do składu organu, mianowania, okresu
trwania kadencji oraz powodów wyłączenia i odwołania jego członków, pozwalających
wykluczyć w przekonaniu podmiotów prawa wszelką uzasadnioną wątpliwość co do
niezależności tego organu od czynników zewnętrznych oraz neutralności w odniesieniu do
pozostających w sporze interesów”37.
68. Wymogi dotyczące niezależności i bezstronności38 wynikające z art. 19 ust. 1 TUE istnieją
w celu zagwarantowania, aby sędziowie mogli wykonywać swoje funkcję we właściwy
sposób. Według Komisji, wymogi te mają zastosowanie do samego procesu nominacji
sędziowskich, o ile dotyczyłby on zasad lub praktyk, tudzież obu tych okoliczności, które
budziłyby uzasadnione wątpliwości co do niezawisłości sędziego po jego mianowaniu.
69. Na przykład sytuacja, w której brak byłoby jakichkolwiek przepisów dotyczących
niezbędnych kwalifikacji sędziego lub występowałyby kryteria mianowania wymagające,
aby powołany sędzia opowiadał się po stronie rządowej39, nie byłaby zgodne z art. 19 ust.
1 TUE.
70. Jednakowoż, praktyka udziału politycznych organów w procedurze nominacji sędziów,
która jest obecna w kilku państwach członkowskich i została również dopuszczona przez
Europejski Trybunał Praw Człowieka40, nie stanowi sama w sobie naruszenia art. 19 ust.
1 TUE.
71. Zdaniem Komisji podobnie nie istnieje zatem w prawie Unii ogólny wymóg, aby decyzje
dotyczące mianowania sędziów podlegały kontroli sądowej, ani by taki wymóg miał
37 Wyrok z dnia 19 września 2006 r., Wilson, C-506/04, EU:C:2006:587, pkt 53. Zob. także wyroki: z dnia 12
września 1997 r., Dorsch Consult, C-54/96, EU:C:1997:413, pkt 36; z dnia 4 lutego 1999 r., Köllensperger i
Atzwanger, C-103/97, EU:C: 1999:52, pkt 20-23; z dnia 29 listopada 2001 r., De Coster, C-17/00,
EU:C:2001:651; z dnia 9 października 2014 r., TDC, C 222/13, EU:C:2014:2265, pkt 29-32; z dnia 25 lipca
2018 r., Minister for Justice and Equality (Défaillances du système judiciaire), C-216/18 PPU,
EU:C:2018:586, pkt 66.
38 Wyrok z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, pkt
42.
39 Zob. w tym względzie wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) Sovtransavto Holding v.
Ukraine, skarga nr 485553/99, pkt 80; Mosteanu and Others v. Romania, skarga nr 33176/99, pkt 42; Flux v.
Moldova (no. 2), skarga nr 31001/03, pkt 27
. https://www.echr.coe.int/Documents/Guide_Art_6_ENG.pdf.
40 Zob. w tym względzie wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) z 28 czerwca 1984r.
Campbell i Fell przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 7819/77, pkt 79; Henryk Urban and
Ryszard Urban v. Poland, skarga nr 23614/08, pkt 49; Maktouf and Damjanović v. Bosnia and Herzegovina
[GC], skarga nr 2312/08 i 34179/08, pkt 49; Moiseyev v. Russia, skarga nr 62936/00, pkt 176.
https://www.echr.coe.int/Documents/Guide_Art_6_criminal_ENG.pdf.
21
zastosowanie do opinii wydanych w procesie wyłaniania kandydatów poprzedzającym
mianowanie sędziów, tudzież by taka kontrola, jeśli jest przewidziana, miała skutek
zawieszający.
72. Nie jest oczywistym, że brak skutku zawieszającego wobec odwołania od uchwały co do
braku przedstawienia wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego SN konkretnej
osoby sam w sobie podważa lub rodzi uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności
kontrkandydata rozpatrzonego pozytywnie w takim konkursie. W istocie, fakt, iż danego
kandydata nie zaproponowano do nominacji, nie skutkuje automatycznie brakiem
niezawisłości kandydata wybranego. Zdaniem Komisji, skutki odwołań od takich opinii
nie wchodzą zatem co do zasady w zakres stosowania art. 19 ust. 1 TUE.
73. Jedynie w pewnych okolicznościach zmiana zasad prawnych regulujących mianowanie
członków organu sądowego, występująca w tym samym czasie, co zmiany w innych
przepisach prawa mających zastosowanie do takiego organu, mogłaby stanowić
zakłócenie strukturalne, co w konsekwencji powodowałoby, zachwianie postrzegania
niezależności tego organu sądowego z punktu widzenia zainteresowanych osób j41.
74. W niniejszym pytaniu sąd krajowy nie wskazał jednak, że brak skutku zawieszającego
odwołania powinien być rozpatrywany w kontekście takiej kombinacji szczególnych
okoliczności, która mogłaby być niezgodna z art. 19 ust. 1 TEU.42
75. W świetle całokształtu przedstawionych powyżej argumentów Komisja stoi zatem na
stanowisku, że
art. 19 ust. 1 TUE należy interpretować w ten sposób, iż prawo Unii
nie zawiera ogólnego wymogu, aby decyzje podjęte w procesie nominacji
sędziowskich podlegały kontroli sądowej ze skutkiem zawieszającym.
76. Ponadto, co do pozostałych powołanych w pierwszym pytaniu przepisów prawa Unii,
zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, art. 4 ust. 3 TUE jest natury na tyle ogólnej, że nie
może być stosowany w sposób niezależny, jeżeli rozpatrywana sytuacja jest regulowana
41 Zob. uwagi na piśmie Komisji w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18.
42 Postanowienie odsyłające w ramach pytania pierwszego ogranicza się w pkt 4 do stwierdzenia, iż w
przypadkach konkursów na stanowiska do innych sądów sytuacja jest odmienna. W pozostałych
procedurach przysługuje odwołanie od uchwały KRS do Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego, Art. 27
ust. 4 pkt. 3 ustawy o Sądzie Najwyższym w związku z Art. 44 ust. 1 ustawy o Krajowej Radzie
Sądownictwa.
22
przez konkretny przepis Traktatu43. W związku z tym nie jest konieczne wydanie
orzeczenia w odniesieniu do pierwszego pytania w zakresie, w jakim odnosi się ono do
art. 4 ust. 3 TUE. Ponadto, jak stwierdził Trybunał w sprawie
Associação Sindical dos
Juízes Portugueses44, art. 19 TUE konkretyzuje wartość państwa prawnego afirmowaną
w art. 2 TUE. W świetle wykładni zaproponowanej powyżej dotyczącej art. 19 TUE, oraz
ze względu na ogólny charakter art. 2 TUE, nie jest już zatem konieczne interpretowanie
tego drugiego przepisu. Ponadto Komisja uważa, że kwestia poruszona przez sąd
odsyłający dotycząca niezawisłości sędziów została w sposób wyczerpujący uregulowana
w art. 19 TUE, w związku z tym nie ma potrzeby dodatkowej interpretacji art. 267 TFUE.
5.2 W PRZEDMIOCIE PYTANIA DRUGIEGO
77. W brzmieniu, w jakim zostało przedstawione pytanie drugie, dotyczy ono kwestii, czy
prawo kandydatów do równego traktowania i dostępu do służby publicznej w rozumieniu
art. 15, 20 i 21 Karty oraz przepisów Dyrektywy 2000/78 zostało naruszone oraz czy
naruszone zostały przepisy prawa Unii, o których mowa w pytaniu pierwszym, z uwagi na
fakt, że przeważająca większość członków KRS, będąc sędziami, jest wybierana przez
ustawodawcę45.
78. W tej kwestii Komisja rozumie, że sąd krajowy ma zasadniczo na celu ustalenie, czy art.
20 Karty (ogólna zasada równego traktowania) wyklucza przepisy prawa krajowego, takie
jak obowiązujące w Polsce, tzn. przepisy o ostatecznym charakterze uchwał KRS oraz o
ograniczonych skutkach wyroku stwierdzającego nieważność uchwały KRS. Drugie
pytanie (choć w sposób pośredni i niełatwy do zanalizowania) dotyczy, po pierwsze,
kwestii nierównego traktowaniu kandydatów na stanowiska sędziego Sądu Najwyższego
(mającego wpływ na równy dostęp do służby publicznej) oraz, po drugie, nierównego
traktowania kandydatów na stanowisko sędziego Sądu Najwyższego, z jednej strony, oraz
kandydatów na stanowiska sędziowskie pozostałych sądów polskich, z drugiej strony
(ponieważ w pozostałych konkursach nie istnieją porównywalne ograniczenia co do braku
skutku zawieszającego w odniesieniu do skutecznej ochrony sądowej względem uchwał
KRS przyjętych w ramach procedury mianowania sędziego).
43 Zob. wyrok z dnia 3 marca 1994 r.w sprawach połączonych C-332/92, C-333/92 and C-335/92,
Eurico, pkt
22.
44 Zob. wyrok z dnia 27 lutego 2018 r.,
Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117,
pkt 32.
45 Dz.U. UE L 303 z 2000 r., s. 16.
23
5.2.1 Co do dopuszczalności
79. Komisja pragnie podkreślić na początku, że mimo że tytuł dyrektywy 2000/78 odnosi się
do „ogólnych warunków ramowych dotyczących równego traktowania w zakresie
zatrudnienia i pracy”, jej zakres, zgodnie z art. 1 tej dyrektywy, jest ograniczony do walki
z dyskryminacją ze względu na religię lub przekonania, niepełnosprawność, wiek lub
orientację seksualną. Obejmuje on zatem jedynie niektóre aspekty zasady równego
traktowania, jak jest to zdefiniowano na przykład w art. 20 Karty.
80. Ponadto, jak to już stwierdzono w odpowiedzi na pierwsze pytanie powyżej, w
postanowieniu odsyłającym nie wyjaśniono, dlaczego przepisy Dyrektywy 2000/78, w
której zakres wchodzą jedynie dyskryminacja ze względu na wiek, płeć lub przekonania
religijne, miałyby znaczenie dla rozstrzygnięcia w postępowaniu krajowym.
81. Komisja stoi zatem na stanowisku, że skutki prawa krajowego nie stanowią dyskryminacji
wchodzącej w zakres zapisów Dyrektywy 2000/78, nawet jeśli miałyby one wpływ na
brak równego dostępu do zawodu.
82. W rezultacie, art. 2 ust 1 i 2 lit a) oraz art. 3 ust. 1 lit a) Dyrektywy 2000/78 nie mają
zastosowania do sprawy zawisłej przed sądem krajowym.
83. Po drugie należy przypomnieć, że przepisy KPP powołane przez sąd krajowy (w
szczególności art. 20 Karty o równości wobec prawa), mają zastosowanie do państw
członkowskich jedynie, gdy stosują one prawo Unii.
84. Jak to już wskazano powyżej, przepisy Dyrektywy 2000/78 nie mają zastosowania do
sytuacji prawnej opisanej w postanowieniu odsyłającym. Sąd krajowy nie wskazuje
ponadto innych praw chronionych prawem Unii w uzasadnieniu do tego postanowienia.
W świetle tych elementów należy uznać, iż przepisy Karty powołane przez sąd krajowy (a
w szczególności art. 20 Karty), nie mają zastosowania.
85. Skoro okoliczności prawne opisane w pytaniu drugim nie są objęte przepisami
Dyrektywy 2000/78, i w związku z tym przepisy Karty, a w szczególności jej art. 20
odnoszący się do zasady równości wobec prawa nie mają zastosowania wobec sprawy
zawisłej przed sądem krajowym, Komisja proponuje odpowiedzieć, że drugie pytanie nie
ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w postępowaniu głównym i w związku z tym, w
24
świetle utrwalonego orzecznictwa przedstawionego powyżej (por. pkt 5.1.1.1), należy je
uznać za niedopuszczalne.
86. Z tych samych powodów, które przedstawiono w ramach pytania pierwszego powyżej w
pkt 76 uwag, Komisja uważa, że nie jest konieczna wykładnia art. 2 TUE, art. 4 ust. 3
TUE i art. 267 TFUE w ramach pytania drugiego.
6
WNIOSKI
87. Mając na uwadze przytoczone powyżej rozważania, Komisja pragnie zaproponować
Trybunałowi udzielenie następującej odpowiedzi na przedstawione mu pytania
prejudycjalne:
„Art. 19 ust. 1 TUE należy interpretować w ten sposób, iż prawo Unii nie zawiera
ogólnego wymogu, aby decyzje podjęte w procesie nominacji sędziowskich podlegały
kontroli sądowej ze skutkiem zawieszającym”
Hannes KRAEMER
Céline VALERO
Agnieszka STOBIECKA-KUIK
Pełnomocnicy Komisji
Document Outline