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Rapporto Assonime 
Studi 
 
Quale assetto istituzionale  
 
per l’impiego dei fondi Next Generation EU 
 
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Questo  documento  è  stato  elaborato  da  un  gruppo  di  lavoro  coordinato  da  Stefano 
Micossi  e  composto  da  Franco  Bassanini,  Ginevra  Bruzzone,  Alessandra  Casale, 
Marcello  Clarich,  Claudio  De  Vincenti,  Raffaella  Marzulli,  Bernardo  Giorgio 
Mattarella, Andrea Montanino, Marcella Panucci, Paola Parascandolo, Fabrizia Peirce 
e Luisa Torchia. 

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Indice 
 
 
 
Executive Summary                                          
p.   4 
 
1.  Le linee guida per i piani nazionali                            p.   7 
 
2. Struttura del Rapporto                                                                                        p. 10 
 
3. Una struttura decisionale a tre livelli                            p. 12 
 
4. Tipologie di intervento                                      p. 19 
 
5. Semplificazioni per rispettare i tempi                           p. 26 
 
                        
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Executive Summary  
 
In questo Rapporto proponiamo un assetto istituzionale per la preparazione del Piano 
nazionale di ripresa e resilienza e la gestione efficiente delle risorse di Next Generation 
EU.  Le  risorse  rese  disponibili  dall’Europa  devono  essere  usate  per  realizzare  quella 

trasformazione  profonda  dell’economia  italiana  che  può  consentirci  di  riprendere  un 
sentiero  virtuoso  di  crescita  e  riassorbire  gli  enormi  squilibri  sociali  e  territoriali 
accumulati in decenni di inerzia, ora aggravati dalla pandemia. Si tratta di un progetto 
ambizioso, che non può riuscire senza una larga condivisione in Parlamento e nel Paese. 
Troppo  spesso  in  passato  i  tentativi  di  riforma  sono  naufragati  per  l’incapacità  di 
formulare  programmi  coerenti  e  di  mantenere  la  direzione  oltre  la  durata  dei  cicli 

politici.  
Il Rapporto richiama le indicazioni europee che fissano gli obiettivi e i requisiti dei Piani 
nazionali di ripresa e resilienza, sottolineando la stretta relazione che occorrerà istituire 
tra i progetti di spesa e le riforme economiche e istituzionali sui quali quei progetti si 
devono innestare.  L’obiettivo non è quello di indicare  compiutamente  il contenuto del 
Piano  e  il  sentiero  di  queste  riforme  –  che  cosa  dobbiamo  fare  –  ma  come  dobbiamo 

organizzarci per poterlo fare e farlo nei tempi stretti richiesti dall’Europa. Le questioni 
che  affrontiamo  sono,  quindi,  a  quali  organi  e  quali  meccanismi  affidare  le  decisioni 
sulla  destinazione  delle  risorse  e  come  assicurare  la  loro  attuazione  e  l’efficace 
monitoraggio delle realizzazioni e del loro impatto sull’economia e la società, nel rispetto 
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degli impegni che attraverso il Piano nazionale di ripresa e resilienza assumeremo verso 
le istituzioni europee.  

La scelta di fondo che abbiamo compiuto nell’elaborazione delle nostre proposte è quella 
di promuovere un più efficace funzionamento della nostra struttura di governo e delle 
 
 
 
 

 


 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
pubbliche  amministrazioni,  rafforzandone  alcuni  centri  decisionali,  migliorando  i 
meccanismi  di  coordinamento,  sfruttando  le  ampie  risorse  già  esistenti,  aggiungendo 
selettivamente  nuove  risorse  solo  laddove  ciò  appaia  necessario  per  migliorare  la 
capacità di agire delle amministrazioni. Abbiamo dunque escluso la creazione di nuove 
strutture ‘parallele’ dedicate alla realizzazione del Piano.  

La nostra proposta di governance – illustrata sommariamente dalla Figura a pag. 18 – si 
articola su tre livelli: politico, di coordinamento e operativo. Il livello politico si colloca 
primariamente nell’ambito del Consiglio dei ministri – all’interno del quale proponiamo 
di  dare  deleghe  formali  per  la  realizzazione  del  PNRR  al  CIAE.  Il  Governo  dovrà 
trovare in Parlamento e, per la parte di competenza, in Conferenza Stato  – Regioni – 
Autonomie locali il consenso sulle grandi scelte di riforma e di allocazione delle risorse.    

Per il lavoro istruttorio che conduce all’individuazione delle componenti del Piano e per 
assicurare  il  raccordo  con  le  amministrazioni  coinvolte  e  l’impulso  al  processo 
decisionale  e  attuativo  occorre  una  figura  istituzionale  dotata  del  ruolo  politico  e  del 
supporto  tecnico  necessari.  Si  può  pensare  a  un  istituendo  Ministro  per  il  Recovery 
Plan,  supportato  da  un  forte  segretariato  tecnico  presso  la  Presidenza  del  Consiglio 
(Centro di coordinamento RRF).  

Al  Centro  di  coordinamento  spetterebbe  la  funzione  di  raccordo  con  le  strutture 
operative  delle  amministrazioni  centrali,  regionali  e  locali,  anche  con  il  supporto 
dell’Agenzia per la coesione territoriale. Per rafforzare il coordinamento, proponiamo di 
individuare all’interno di ogni amministrazione un Responsabile RRF di alto calibro e 
fortemente incentivato all’attuazione del Piano.  
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Il Rapporto distingue tre tipologie di interventi: i grandi progetti infrastrutturali e di 
investimento materiale e immateriale di rilevanza nazionale; i progetti di investimento 
di  rilevanza  regionale  e  locale  (quali  ad  esempio  gli  interventi  di  sistemazione 
idrogeologica  del  territorio),  che  andranno  coordinati  nel  quadro  di  programmi 
 
 
 
 

 


 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
nazionali  fissando  requisiti  e  criteri  qualitativi;  gli  interventi  di  sostegno  degli 
investimenti  privati  che,  laddove  possibile,  dovranno  operare  in  base  a  meccanismi  di 
assegnazione  automatica,  eliminando  ogni  intermediazione  politico-burocratica. 
Proponiamo  anche  un’articolazione  temporale  degli  interventi  –  iniziando  dagli 
interventi di manutenzione della rete infrastrutturale e del patrimonio edilizio – tale da 

massimizzare l’impatto economico fin dalle fasi iniziali.      
Per  rispettare  i  tempi  richiesti  per  l’utilizzo  delle  risorse  di  Next  Generation  EU  è 
necessario  assicurare  la  rapidità  dei  processi  decisionali.  A  questo  fine,  il  Rapporto 
propone una serie di misure di semplificazione, nella convinzione che la via maestra non 
dovrebbe  essere  quella  delle  deroghe,  ma  quella  del  miglioramento  delle  procedure 
ordinarie.  Occorre  superare  le  resistenze,  anche  all’interno  degli  apparati  burocratici: 

dobbiamo esser ben consci che se non riusciamo a sbloccare i meccanismi decisionali, il 
PNRR italiano fallirà e le risorse sperate non arriveranno.    
Sia per la messa a punto dell’architettura di governance per l’utilizzo dei fondi che per 
gli  interventi  di  semplificazione  è  indispensabile  un  intervento  legislativo.  Occorre 
definire chiaramente  i  compiti e le  responsabilità, riducendo il pericolo di  conflitti  tra 
livelli  di  governo  e  tra  apparati  burocratici  e  le  incertezze  che  pregiudicherebbero 

l’efficacia dell’azione.  
Soprattutto, serve  una forte volontà  comune di  agire rapidamente e  utilizzare  bene le 
straordinarie risorse che ci verranno dall’Europa per risollevare l’Italia.  
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1. Le linee guida per i piani nazionali  
L‟Unione  europea  renderà  disponibili  al  nostro  paese  nei  prossimi  mesi, 
attraverso Next Generation EU, fino a 209 miliardi di euro, dei quali 81 in forma 
di  sovvenzioni  a  carico  del  bilancio  dell‟Unione  e  il  rimanente  in  forma  di 
prestiti rimborsabili in trent‟anni a partire dal 2027.  
Il Piano nazionale per l‟utilizzo di queste risorse  dovrà essere  compiutamente 
definito entro aprile 2021. Gli impegni di spesa, con le riforme collegate, devono 
essere  comunicati  alle  istituzioni  europee  inderogabilmente  entro  il  2023;  le 
risorse  devono  esser  spese  entro  il  2026.  Un  acconto  fino  al  10  per  cento  del 
totale potrà esser versato all‟Italia l‟anno prossimo, una volta approvato il Piano 
nazionale.  
Si  tratta  già  nei  soli  numeri  di  una  opportunità  colossale,  ma  anche  di  un 
impegno  amministrativo  e  gestionale  senza  precedenti  dai  tempi  del  Piano 
Marshall.  Gli  obiettivi  dell‟iniziativa  sono  quelli  di  aumentare  la  resilienza,  il 
potenziale  di  crescita  e  la  capacità  di  aggiustamento  degli  Stati  membri, 
mitigando l‟impatto sociale ed economico della crisi pandemica, e di accelerare 
la trasformazione verde e digitale dell‟economia italiana.  
I  fondi  verranno  resi  disponibili,  nell‟ambito  del  nuovo  Quadro  Finanziario 
Pluriennale  del  bilancio  europeo,  con  condizioni  stringenti  di  politica 
economica e di selezione dei progetti che implicano una radicale trasformazione 
dell‟economia italiana.  
Il Piano nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) di ogni paese dovrà indicare 
le riforme e i progetti di investimento che si vuole intraprendere, in particolare 
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le seguenti informazioni: 
i.  il contributo del Piano nazionale agli obiettivi di ripresa e resilienza di Next 
Generation  EU  e  alla  realizzazione  delle  priorità  del  Semestre  europeo, 
nonché la complessiva coerenza del Piano e delle sue parti;  
 
 
 
 

 


 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ii.  le  singole  riforme  e  gli  investimenti  previsti,  organizzati  in  gruppi  di 
riforme e progetti di spesa („componenti‟); 
iii.  le  procedure  di  attuazione  del  Piano  e  la  complementarità  con  altri 
programmi europei; 
iv.  l‟impatto atteso del Piano sull‟economia e la società.  
I  programmi  nazionali  dovranno  mostrare  caratteri  di  coerenza  nel  quadro 
delle  riforme  e  degli  investimenti  proposti.  Ogni  componente  dovrà  riflettere 
riforme collegate e le connesse priorità di investimento in un‟area di policy o più 
aree  di  policy  collegate.  Per  ogni  componente,  il  PNRR  dovrà  esplicitare  la 
capacità  di  contribuire  alla  realizzazione  degli  obiettivi  della  Recovery  and 
Resilience  Facility  (RRF),  i  relativi  “milestone”  (ad  esempio,  la  legislazione 
adottata, l‟avanzamento degli investimenti, l‟operatività di sistemi IT) e i target 
quantitativi.  I  paesi  sono  incoraggiati  a  presentare  le  singole  componenti 
separatamente. 
Gli  impegni  assunti  dai  paesi  verranno  verificati  dalla  Commissione  e  dal 
Consiglio Ecofin, nell‟ambito delle procedure di coordinamento delle politiche 
economiche  nazionali  del  Semestre  europeo.  Su  obiezione  di  membri  del 
Consiglio,  in  caso  di  mancato  raggiungimento  degli  obiettivi  intermedi  una 
speciale  procedura  di  „freno‟  all‟esecuzione  dei  Piani  nazionali  può  portare  la 
questione davanti al Consiglio europeo, sospendendo l‟erogazione dei fondi. 
Per  l‟identificazione  delle  riforme  attese,  nella  Guida  pubblicata  dalla 
Commissione  europea  nello  scorso  settembre1  si  fa  riferimento  alle 
Raccomandazioni specifiche per paese approvate dal Consiglio nell‟ambito del 
Semestre europeo nel 2019 e nel 2020; per l‟Italia, un‟efficace sintesi è contenuta 
nel Country Report pubblicato nel febbraio scorso2.  
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1 Commission  Staff Working Document, Guidance to Member States Recovery and Resilience 
Plans - Part 1, SWD(2020) 205 final, 17 settembre  2020.  
2  Documento  di  lavoro  dei  servizi  della  Commissione,  Relazione  per  paese  relativa  all‟Italia 
2020,  che  accompagna  il  documento  Comunicazione  della  Commissione  al  Parlamento 
Europeo,  al  Consiglio  Europeo,  al  Consiglio,  alla  Banca  Centrale  europea  e  all‟Eurogruppo, 
Semestre europeo 2020: valutazione dei progressi in materia di riforme strutturali, prevenzione 
 
 
 
 

 


 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Le  criticità  evidenziate  nelle  Raccomandazioni  all‟Italia  non  sorprendono: 
dall‟efficienza  della  pubblica  amministrazione  e  del  sistema  giudiziario  al 
sistema  educativo,  dal  mercato  del  lavoro,  che  occorre  aprire  alle  donne  e  ai 
giovani,  alla  qualità  delle  infrastrutture,  dalla  digitalizzazione  ai  servizi 
pubblici  locali.  Si  tratta  di  obiettivi  largamente  condivisi  e  inclusi  da  anni  nei 
Programmi  nazionali  di  riforma.  Il  loro  conseguimento,  tuttavia,  si  è  rivelato 
difficoltoso  per  l‟incapacità  di  formulare  programmi  coerenti  e  mantenerne  la 
direzione oltre la durata dei cicli politici, di per sé spesso brevi.  
Per superare queste difficoltà, occorre anzitutto costruire larghe maggioranze in 
Parlamento intorno agli obiettivi e agli interventi del PNRR. Di questa esigenza 
tiene conto la nostra proposta di architettura istituzionale.  
Le raccomandazioni europee appaiono molto dettagliate, riflettendo le richieste 
dei  vari  servizi  della  Commissione.  Tuttavia,  esse  non  devono  essere  seguite 
pedissequamente.  Vi  è  ampio  spazio  per  disegnare  i  programmi  nazionali 
secondo le esigenze specifiche di ogni paese, pur sempre nel rispetto dei criteri 
di coerenza e continuità sopra indicati. Il grande rischio da evitare è quello della 
frammentazione  e  della  mancanza  di  coordinamento  degli  interventi,  che 
devono garantire una visione d‟insieme per la crescita del Paese. 
Resta  come  esigenza  centrale,  nella  formulazione  del  PNRR,  quella  di  saper 
offrire una prospettiva di inclusione agli strati di popolazione impoverita prima 
dalla globalizzazione, ora dalla crisi pandemica – che di nuovo tende a colpire 
in  maniera  più  accentuata  le  fasce  più  fragili  della  popolazione.  Occorrerà 
superare  le  resistenze  diffuse  e  introdurre  elementi  correttivi  rispetto  alla 
tendenziale inerzia delle amministrazioni pubbliche. Bisognerà saper affrontare 
l‟opposizione  sul  territorio  alle  opere  di  infrastrutturazione,  che  è  ormai  una 
vera  malattia  endemica  dell‟Italia.  In  tutti  questi  aspetti,  la  capacità  di  offrire 
adeguati  incentivi  agli  interessi  eventualmente  penalizzati  dalle  riforme  sarà 
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cruciale per superare le resistenze politiche.  
  
                                                                                                                                          
e  correzione  degli  squilibri  macroeconomici  e  risultati  degli  esami  approfonditi  a  norma  del 
regolamento (UE) n. 1176/2011, SWD(2020) 511 final, 26 febbraio 2020.. 
 
 
 
 

 


 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
2. Struttura del Rapporto 
Questo  Rapporto  non  cerca  di  prefigurare  il  contenuto  delle  decisioni  che 
l‟Italia  dovrà  prendere  nella  formulazione  del  suo  PNRR,  ma  si  concentra  su 
come  farlo:  sull‟articolazione  dei  meccanismi  di  governance  e  dei  processi  di 
attuazione. I nostri suggerimenti sono articolati in tre parti.  
Per assicurare un efficace utilizzo delle risorse a disposizione, in primo luogo 
occorre  garantire  l’adeguatezza  dell’assetto  istituzionale  rispetto  ai  seguenti 
aspetti:  
i.  selezione delle priorità: allocazione dei fondi alle macroaree di intervento e 
individuazione delle tipologie di progetti da finanziare;  
ii.  definizione (tecnica e finanziaria) dei progetti; 
iii.  attuazione dei progetti;  
iv.  controllo  dell‟attuazione  e  monitoraggio  dell‟impatto  economico  e  sociale 
degli interventi.  
In secondo luogo, poiché i progetti di investimento e di spesa coinvolgeranno 
una  molteplicità  di  amministrazioni  e  di  livelli  di  governo,  un  aspetto 
particolarmente  delicato  riguarda  i  presidi  per  assicurare  la  qualità  tecnica  e 
finanziaria  dei  progetti  che  verranno  selezionati  nell‟ambito  delle  singole 
componenti.  Ciò  richiederà  di  fissare  criteri  trasparenti  e  rigorosi  per  la 
selezione dei progetti e l‟assegnazione dei fondi.  
La spesa dovrà principalmente concentrarsi in progetti di investimento, ma non 
è esclusa la possibilità di disegnare anche programmi di spesa corrente, purché 
i  relativi  impegni  si  esauriscano  entro  l‟arco  temporale  della  RRF  (2026)  e 
favoriscano la realizzazione delle riforme. Gli esempi forniti dalla Guida della 
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Commissione chiariscono la possibile natura di tali spese: vi rientrerebbero, ad 
esempio,  spese  dirette  a  rafforzare  la  capacità  dell‟amministrazione  di 
combattere  l‟evasione  fiscale  o  la  corruzione,  o  quelle  per  promuovere  la 
partecipazione delle donne al mercato del lavoro. Non vi potrebbero rientrare 
 
 
 
 
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riduzioni  permanenti  dei  contributi  sociali,  come  le  misure  recentemente 
adottate per ridurre il costo del lavoro nel Mezzogiorno. 
In terzo luogo, uno specifico capitolo contiene alcune proposte per assicurare la 
semplificazione  dei  processi  decisionali  in  modo  da  rispettare  i  tempi  stretti 
richiesti dalla RRF.  
L‟architettura  istituzionale  per  la  governance  dell‟utilizzo  dei  fondi  di  Next 
Generation  EU  deve  essere  definita  da  una  legge  dello  Stato,  capace  di 
assicurare il rispetto dei requisiti procedurali e sostanziali che si sono descritti. 
L‟obiettivo  non  è  di  costruire  un‟amministrazione  separata,  ma  al  contrario 
proprio  quello  di  creare  un  assetto  in  grado  di  fare  leva  sulle  capacità 
amministrative  esistenti  a  ogni  livello  dell‟amministrazione  pubblica, 
potenziarle e metterle in condizione di esprimersi al meglio. Ciò richiede però 
che  i  compiti  e  le  responsabilità  siano  ben  definiti,  riducendo  il  pericolo  di 
conflitti  tra  livelli  di  governo  e  tra  apparati  burocratici  e  di  incertezze  che 
pregiudicherebbero l‟efficacia dell‟azione.   
 
 
 
 
 
 
 
 
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3. Una struttura decisionale a tre livelli 
Per assicurare l‟efficacia del PNRR si può ipotizzare una struttura decisionale a 
tre livelli:  
a.  politico; 
b. di coordinamento gestionale e accountability;  
c.  operativo. 
 
3.1 Il livello politico 
Le  scelte  di  fondo  che  tradurranno  le  Linee  guida  nazionali  in  Programmi 
operativi  con  relativa  dotazione  di  risorse  –  quelli  che  chiameremo  le 
componenti  del  PNRR  –  devono  essere  compiute  con  assunzione  di 
responsabilità  al  più  alto  livello  politico  e  massima  condivisione  nel  Paese.  Si 
tratta  infatti  di  garantire  la  robustezza  e  la  stabilità  nel  tempo  delle  scelte 
operate
 anche rispetto a possibili futuri cambi di maggioranza governativa.  
Ne  consegue  che  gli  obiettivi  di  ognuna  delle  componenti,  l‟allocazione  delle 
risorse  tra  di  esse  e  le  indicazioni  circa  le  riforme  che  all‟interno  di  ogni 
Programma  devono  accompagnare  i  progetti  di  intervento,  devono  essere 
oggetto  di  deliberazione  da  parte  del  Consiglio  dei  ministri  (sulla 
preparazione di questa deliberazione diremo tra poco) per poi essere sottoposti 
alla discussione del Parlamento, con la ricerca di convergenza tra maggioranza 
e opposizione
, e all‟interazione in sede di Conferenza unificata Stato – Regioni 
–  Autonomie  locali.  Al  termine  di  questo  processo,  la  configurazione  delle 
componenti in termini di obiettivi, risorse e indicazioni di riforma viene sancita 
con deliberazione finale del Consiglio dei ministri. 
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Fermi  restando  il  ruolo  di  coordinamento  del  Presidente  del  Consiglio  e 
l‟importanza  della  valutazione  collegiale  per  un  programma  che  assumerà 
un‟importanza  non  inferiore  a  quella  dello  stesso  programma  di  Governo,  il 
lavoro  istruttorio  che  conduce  all‟individuazione  delle  componenti  del  PNRR 
 
 
 
 
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da  portare  alla  deliberazione  del  Consiglio  dei  ministri  richiede  una  figura 
istituzionale  dotata  del  ruolo  politico  e  del  supporto  tecnico  necessari  a 
interagire con le amministrazioni coinvolte nei progetti e nelle riforme previste 
dalle  componenti.  Si  può  pensare  al  riguardo  a  un  Ministro  per  il  Recovery 
Plan
 senza portafoglio: potrebbe essere lo stesso Ministro per gli Affari europei, 
che sta già svolgendo il lavoro preparatorio del PNRR. Egli andrebbe dotato di 
esplicita delega a questo fine da parte del Presidente del Consiglio, in modo da 
operare come braccio operativo del Presidente stesso.  
A questa figura istituzionale spetterebbe la funzione di garantire il raccordo tra 
i  ministri  coinvolti,  dare  l‟impulso  politico  al  processo  decisionale  e  poi 
attuativo,  assumere  il  ruolo  di  interfaccia  con  i  livelli  di  governo  decentrati 
(Regioni,  enti  locali).  Il  Ministro,  in  accordo  col  Presidente  del  Consiglio, 
riporterebbe  al  Comitato  Interministeriale  per  gli  Affari  europei  (CIAE)  – 
integrato di volta in volta dai ministri competenti per gli interventi trattati  – e 
da ultimo al Consiglio dei ministri. 
Più  precisamente,  i  compiti  del  Ministro  per  il  Recovery  Plan  dovrebbero 
consistere in: 
i.  tradurre  gli  indirizzi  generali  contenuti  nelle  Linee  guida  presentate  a 
Bruxelles in scelte allocative riguardo a obiettivi e risorse di ognuna delle 
componentiincluse le indicazioni circa le riforme che in esse devono essere 
previste; 
ii.  assicurare  la  guida  del  Centro  di  coordinamento  tecnico  presso  la 
Presidenza  del  Consiglio  dei  ministri  (vedi  sotto)  nell‟identificazione  dei 
progetti specifici che devono comporsi all‟interno delle singole componenti;  
iii.  dirigere  il  processo  di  interazione  –  avvalendosi  del  Centro  di 
coordinamento  e  dell‟Agenzia  per  la  Coesione  territoriale  –  con  le 
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Amministrazioni  centrali,  regionali  e  locali  e  con  le  strutture  della 
Commissione europea
 per tutta la fase attuativa degli interventi; 
 
 
 
 
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iv.  proporre,  in  coordinamento  con  i  ministeri  di  settore,  le  modifiche 
legislative necessarie per garantire l‟attuazione dei progetti, incluso, in casi 
estremi, il ricorso a misure ad hoc con efficacia temporanea; 
v.  proporre, nel caso di veti o ritardi, al Consiglio dei ministri l‟esercizio del 
potere  sostitutivo,  anche  avvalendosi  a  tale  scopo  dei  poteri  attribuiti  al 
Governo dall‟articolo 120 della Costituzione3; 
vi.  garantire  la  trasparenza  delle  informazioni  e  gestire  un  monitoraggio 
pubblico  in  modo  da  assicurare  l’accountability  dei  diversi  soggetti 
coinvolti. 
 
3.2  Coordinamento gestionale e accountability 
Il coordinamento gestionale e i meccanismi di accountability dovrebbero essere 
affidati a una “delivery unit” sul modello di quella di Tony Blair ai tempi delle 
spending  review  inglesi,  ossia  a  un  Centro  di  coordinamento  RRF  ‘leggero’ 
presso  la  Presidenza  del  Consiglio
  (del  tipo  braccio  tecnico-operativo).  Si 
potrebbe  pensare  a  un‟estensione,  analoga  a  quella  indicata  sopra  per  il 
Ministro per gli Affari europei, delle competenze dell‟attuale Comitato tecnico 
di  valutazione  (CTV)  di  supporto  al  CIAE,  il  quale  già  ha  iniziato  a  svolgere 
questa  attività.  Per  configurarsi  appieno  come  Centro  di  coordinamento  RRF, 
l‟attuale CTV  –  composto da un rappresentante per ogni Ministro  – dovrebbe 
essere  integrato  da  un  nucleo  di  selezionate  figure  di  alto  profilo  tecnico,  sia 
esterne  sia  in  distacco  da  altre  amministrazioni,  scelte  dal  Ministro  per  il 
Recovery  Plan  e  nominate  dal  Presidente  del  Consiglio  su  sua  proposta.  Il 
Centro di coordinamento, che risponderebbe al Ministro per il Recovery Plan, 
avrebbe la funzione di: 
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i.  selezionare i progetti che devono entrare nelle componenti; 
                                                
3  La  facoltà  del  Governo  di  ricorrere  al  secondo  comma  dell‟articolo  120  della  Costituzione 
andrebbe  esplicitamente  prevista  e  normata  nella  legge  che  disciplinerà  tutti  gli  aspetti  del 
processo di definizione e attuazione del PNRR per l‟Italia richiedenti modifiche legislative (cfr. 
l‟ultimo periodo dello stesso articolo 120).  
 
 
 
 
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ii.  stimolare  e  monitorare  l‟azione  delle  amministrazioni  competenti  sui 
diversi progetti e riforme; 
iii.  fare  da  raccordo,  utilizzando  l‟Agenzia  per  la  coesione  territoriale  (vedi 
sotto),  tra  le  strutture  operative  delle  amministrazioni  centrali,  regionali e 
locali e tra queste e gli organismi della Commissione europea; 
iv.  gestire il monitoraggio pubblico sullo stato di avanzamento dei progetti. 
Si  tratta  di  un  livello  tecnico  che  non  va  confuso  con  quello  precedente, 
eminentemente  politico.  La  persona  scelta  come  coordinatore  dovrebbe  essere 
una  figura  apicale  delle  amministrazioni  pubbliche,  che  venga  riconosciuta 
dagli altri per la competenza e l‟esperienza pregressa. 
 
3.3. L’articolazione operativa 
Il  terzo  livello  è  quello  operativo.  L‟amministrazione  italiana  non  manca  di 
persone  capaci  che  non  riescono  però  a  fare  massa  critica  e,  quindi,  nel  suo 
complesso ha scarsa capacità realizzativa. Al contempo, un eventuale tentativo 
di  costruire  ex  novo  uno  o  più  apparati  ad  hoc  per  la  gestione  del  PNRR 
sarebbe con ogni probabilità destinato al fallimento, anche perché richiederebbe 
in ogni caso tempi non compatibili con quelli previsti per l‟utilizzo dei fondi.  
È quindi inutile sprecare tempo e risorse (anche politiche) cercando di costruire 
l‟amministrazione  che non c‟è.  Va inoltre evitato, se non in  casi eccezionali, il 
ricorso a commissari straordinari i quali, nelle esperienze anche recenti, ove non 
muniti  di  poteri  adeguati  e  di  strutture  di  supporto,  di  rado  riescono  a 
conseguire  i  risultati  sperati.  È  meglio  tentare  di  utilizzare  gli  apparati 
esistenti
,  introducendo  elementi  di  efficienza  operativa  e  di  responsabilità 
rafforzata per i risultati.  
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Tenendo  conto  del  fatto  che  il  Centro  di  coordinamento  RRF  presso  la 
Presidenza del Consiglio deve essere una struttura agile e incisiva nei compiti 
di direzione e coordinamento dei processi,  occorre  mettere a sua disposizione 
 
 
 
 
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una  rete  delle  altre  amministrazioni  adeguatamente  strutturata  e  coesa, 
articolata su due livelli

(a)  il  primo  livello  può  essere  costituito  dall‟Agenzia  per  la  coesione 
territoriale,
 la quale dovrebbe operare come il braccio operativo del Centro di 
coordinamento RRF nell‟interazione con le amministrazioni e i responsabili RRF 
al  loro  interno  (vedi  sotto).  Si  tratta  di  una  funzione  squisitamente 
amministrativa.  I  suoi  compiti,  che  per  i  rapporti  con  le  amministrazioni 
centrali  potrebbero  essere  a  tale  scopo  integrati  con  norma  primaria, 
dovrebbero includere:  
i.  l’accelerazione delle procedure decisionali e di spesa attraverso un‟azione 
di stimolo, monitoraggio, accompagnamento delle amministrazioni;  
ii.  lo scioglimento dei fattori di blocco o la loro evidenziazione al Centro di 
coordinamento tecnico e al Ministro per il Recovery Plan per gli interventi 
tecnici o politici necessari;  
iii.  la rendicontazione a Bruxelles e la predisposizione degli altri atti necessari 
alle verifiche e valutazioni della Commissione europea. 
(b) il secondo livello dovrebbe essere costituito da un Responsabile della RRF 
presso  ciascun  Ministero  e  ciascuna  Regione
,  che  concentri  tutte  le 
competenze dell‟amministrazione di appartenenza connesse alla gestione della 
RRF. Dovrebbe trattarsi di un Capo dipartimento o del Segretario generale o di 
un Direttore generale per le amministrazioni non organizzate in dipartimenti, 
comunque a diretto riporto del Ministro o del Presidente di Regione. Avrebbe 
la  diretta  responsabilità  dello  stato  di  avanzamento  degli  interventi  che 
coinvolgono  il  Ministero  o  la  Regione,  l‟obbligo  di  segnalare  al  Ministro  o  al 
Presidente gli eventuali ostacoli che frenano gli interventi e il potere di adottare 
direttamente  o  di  proporre  al  Ministro  o  al  Presidente,  le  misure  da 
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intraprendere  o  gli  interventi  sostitutivi.  Il  Responsabile  RRF  andrebbe 
individuato  in  base  alle  esperienze  già  svolte  e  alle  competenze  dell‟ufficio 
attualmente ricoperto; dovrebbe inoltre essere dotato di una struttura servente, 
anche  „trasformando‟  una  direzione  esistente  in  una  direzione  dedicata  alla 
missione  RRF  e  concentrandovi  i  funzionari  più  competenti  in  materia, 
 
 
 
 
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incardinati eventualmente anche attraverso distacchi da altre amministrazioni o 
con reclutamenti mirati con contratti di diritto privato a tempo determinato. I 
Responsabili  RRF,  pur  restando  inquadrati  nelle  amministrazioni  di 
appartenenza, dovrebbero: 
i.  far  capo  al  Centro  di  coordinamento  RRF  presso  la  Presidenza  del 
Consiglio  ed  esserne  i  punti  di  riferimento  all‟interno  delle 
amministrazioni; 
ii.  operare in rete fra di loro e con l’Agenzia per la coesione, condividendo 
modalità  e  criteri  di  attuazione  delle  regole  poste  dalla  Commissione 
europea  e  individuando  buone  prassi  all‟interno  dell‟ordinamento 
nazionale; 
iii.   svolgere  un  doppio  ruolo:  rappresentanti  dell‟amministrazione  di 
appartenenza nel progetto complessivo della RRF e portatori della cultura e 
della missione RRF nell‟amministrazione di appartenenza.  
Per tutti i  Responsabili RRF e per tutti i dirigenti coinvolti nell‟attuazione  del 
Piano dovrebbero essere previsti specifici premi di produttività esclusivamente 
legati al raggiungimento degli obiettivi di attuazione della RRF, secondo schemi 
di  incentivazione  strettamente  precisati  (come  si  fa  nel  settore  privato  per  la 
remunerazione  variabile  dei  manager).  In  questo  contesto,  l‟individuazione 
degli  obiettivi  e  la  verifica  del  loro  raggiungimento  dovrebbe  coinvolgere  il 
Centro per il coordinamento RRF.  
L‟occasione della gestione delle risorse di Next Generation EU potrebbe essere 
utilizzata per selezionare le migliori competenze, tecniche e manageriali, delle 
diverse amministrazioni, centrali e locali, da dedicare anche dopo l‟esperienza 
della  RRF,  alle  attività  e  ai  progetti  con  il  più  alto  tasso  di  complessità 
amministrativa  e  la  maggiore  rilevanza  ai  fini  della  crescita  economica.  Una 
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pubblica  amministrazione  capace  di  decidere,  nel  rispetto  delle  regole, 
esercitando la propria discrezionalità amministrativa è al centro del processo di 
modernizzazione del Paese.   
 
 
 
 
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La struttura decisionale per il PNRR 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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4.  Tipologie di intervento 
Come  si  è  ricordato,  le  linee  guida  della  Commissione  europea  richiedono  di 
organizzare le riforme e i progetti di spesa del PNRR per  componenti, che ne 
costituiranno  i  pilastri  portanti.  Una  componente  è  definita  da  una  serie  di 
priorità  e  interventi  adeguati  a  rimuovere  gli  ostacoli  alla  crescita  e  ad 
affrontare gli ambiti di esclusione e sofferenza sociale in un‟area di policy e più 
aree di policy collegate. In questo contesto, è centrale il ruolo delle riforme, che 
devono  migliorare  il  funzionamento  dell‟economia  e  della  società,  la 
sostenibilità  delle  finanze  pubbliche,  e  aumentare  la  resilienza  economica  e 
sociale in caso di nuovi shock.   
La  Commissione  ha  fornito  sinora  sette  esempi  significativi  di  componenti, 
elencando  al  loro  interno  un  ventaglio  di  possibili  interventi:  mercato  del 
lavoro,  istruzione,  salute  e  politiche  sociali;  finanze  pubbliche  e  imposizione; 
politiche  settoriali  per  l‟innovazione,  lo  sviluppo  del  mercato  dei  capitali  e  la 
concorrenza; il contesto per l‟attività d‟impresa (inclusa la giustizia); la pubblica 
amministrazione; la transizione verde; la trasformazione digitale. 
All‟interno  di  ciascuna  componente  e  tra  le  componenti  dovranno  essere 
rispettati  stretti  criteri  di  coerenza.  Ad  esempio,  la  componente  della 
trasformazione digitale richiede forti investimenti per accrescere le competenze 
digitali dei lavoratori e in generale della popolazione, che devono trovarsi tra le 
priorità della componente mercato  del lavoro e società. Analogamente, non si 
può spingere l‟innovazione in un ambiente economico nel quale la mobilità del 
lavoro  non  sia  sostenuta  da  efficaci  politiche  attive  di  ricollocamento  verso  i 
nuovi settori e impieghi, o nel quale il sistema regolamentare o sussidi di varia 
natura  tendano  a  proteggere  le  strutture  economiche  esistenti.  Non  saranno 
possibili  né  la  trasformazione  digitale,  né  la  riforma  della  pubblica 
amministrazione  senza  la  creazione  di  banche  dati  e  piattaforme  digitali 
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pienamente interoperabili tra le diverse amministrazioni – la cui mancanza sta 
pesando non poco nella gestione della pandemia – e senza l‟investimento nelle 
competenze necessarie.  
 
 
 
 
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Le  spese  per  l‟attuazione  delle  singole  componenti  dovranno  rispettare  un 
criterio  generale  di  completo  esaurimento  entro  l‟arco  temporale  della  RRF  – 
cioè  entro  il  2026.  Ciò  non  esclude  che,  accanto  a  progetti  d‟investimento, 
vengano  finanziate  spese  correnti  o  modifiche  del  sistema  fiscale  legate  alla 
realizzazione  delle  riforme  programmate,  ma  tali  impegni  non  solo  non 
potranno  eccedere  la  scadenza  prefissata,  ma  dovrà  essere  dimostrata  la 
presenza di effetti di lungo termine tali da migliorare i processi di riforma.  
La quota prevalente delle risorse dovrebbe comunque essere destinata a spese 
d‟investimento per rafforzare il capitale fisico, materiale e immateriale, umano 
(sanità,  protezione  sociale,  istruzione  e  formazione,  infrastrutture  di  sostegno 
del  lavoro  femminile)  e  „naturale‟  (l‟efficienza  energetica,  la  riduzione  delle 
emissioni, la sistemazione del territorio). È esplicitamente prevista la possibilità 
di  progetti  cross-border  in  campi  quali  il  digitale,  la  gestione  dei  rifiuti,  le  reti 
transeuropee e simili.  
Un aspetto delicato riguarderà l‟addizionalità degli impieghi della RRF rispetto 
sia agli investimenti pubblici già previsti, sia rispetto ai programmi d‟impiego 
dei fondi strutturali e di altre risorse comunitarie già programmate, con i quali 
il  PNRR  dovrà  assicurare  un  pieno  coordinamento.  Un  rischio  specifico  da 
evitare, qui, è che si utilizzino le risorse europee per aprire nuovi spazi di spesa 
corrente  nei  bilanci  pubblici,  compromettendone  la  sostenibilità  a  lungo 
termine.  
Due requisiti specifici che occorrerà rispettare riguardano la riserva di risorse a 
favore  della  transizione  verde  (37  per  cento  del  totale)  e  della  transizione 
digitale  (20  per  cento  del  totale).  La  riserva  delle  risorse  non  esaurisce 
l‟impegno  dei  PNRR, che  devono  anche  garantire  la  piena  realizzazione  degli 
obiettivi  comuni  in  materia  di  clima  ed  energia  (neutralità  climatica  entro  il 
2050)  e  quelli,  ad  esempio,  della  trasformazione  digitale  delle  pubbliche 
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amministrazioni, della giustizia e del sistema sanitario. Dettagliati protocolli e 
indicatori  verranno  utilizzati  dalla  Commissione  europea  per  assicurare  il 
rispetto  di  questi  standard,  in  continuità  con  quanto  già  avviene  per  i 
programmi dei fondi strutturali.  
 
 
 
 
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Nella programmazione degli investimenti, all‟interno delle grandi categorie di 
impiego  dei  fondi  che  verranno  identificate  dal  Governo  e  dal  Parlamento,  si 
possono  ipotizzare  tre  diverse  tipologie  di  intervento,  ciascuna  con  diverse 
modalità procedurali.  
 
4.1 Progetti infrastrutturali di rilevanza nazionale  
Si pongono in primo luogo i progetti infrastrutturali di rilevanza nazionale. Ne 
fanno parte certamente le grandi reti stradali e ferroviarie. Il completamento e 
l‟upgrading  delle  reti  dovrà  prevedere  anche  programmi  straordinari  di 
manutenzione,  che  in  alcuni  ambiti  è  stata  malamente  trascurata  per  decenni 
per  mancanza  di  risorse,  ma  anche  a  causa  di  perversi  incentivi  nel  sistema 
delle  concessioni.  Ne  fanno  parte  i  grandi  snodi  logistici  (porti,  aeroporti). 
Rientra  in  questo  ambito,  per  la  parte  che  il  mercato  non  realizza 
autonomamente,  la  realizzazione  di  una  rete  nazionale  di  cablaggio  ad  alta 
velocità che arrivi alla totalità  delle case degli italiani e delle imprese, nonché 
della nuova infrastruttura 5G. Ne fanno parte, significativamente, gli interventi 
di rafforzamento strutturale del sistema sanitario,  per i quali serve mantenere 
un forte coordinamento centrale.  
La responsabilità di tali progetti non può che appartenere all‟amministrazione 
centrale,  secondo  le  normali  competenze  ministeriali,  ma  in  stretto 
collegamento con il Centro di coordinamento RRF, come sopra descritto.  
I  progetti  dovranno  essere  assegnati  nel  rispetto  delle  regole  europee  sui 
contratti  pubblici;  nelle  varie  fasi,  incluse  quelle  precedenti  e  successive  alle 
procedure  di  aggiudicazione,  grande  attenzione  dovrà  essere  prestata  alla 
semplificazione delle procedure e alla rapidità delle decisioni. Su questo aspetto 
ritorneremo nel capitolo sulle Semplificazioni. 
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Per  le  reti  energetiche,  che  in  linea  di  massima  non  richiedono  contributi 
pubblici, va assicurata la coerenza delle iniziative con i piani di sviluppo delle 
reti di trasmissione e trasporto nazionali e di interconnessione con l‟estero.  
 
 
 
 
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Per l‟ideazione e definizione dei progetti a livello nazionale o anche di rilievo 
europeo appare utile favorire il coinvolgimento delle imprese. Il Ministro per il 
Recovery Plan, insieme alle amministrazioni più attrezzate (in particolare, MEF, 
MISE, MIT, più CDP), dovrebbe promuovere la collaborazione fra imprese, fra 
imprese e università, fra imprese e centri di ricerca (come si è cominciato a fare, 
ad esempio, per l‟idrogeno). 
 
4.2 Progetti di investimento di rilevanza regionale  
Si pongono in secondo luogo i progetti di investimento di rilevanza regionale, 
tra i quali rientrano ad esempio gli investimenti di sistemazione idrogeologica 
del territorio, di risanamento e sviluppo delle reti idriche, i sistemi di gestione 
dei  rifiuti,  i  trasporti regionali  e  locali,  la  mobilità  di  prossimità  e  la  logistica. 
Una  parte  importante  di  questi  progetti  riguarderà  i  Comuni:  per  la  mobilità 
urbana,  l‟efficientamento  degli  edifici,  il  risanamento  delle  aree  degradate, 
l‟inclusione sociale, la modernizzazione degli assetti urbanistici.   
Per  sostenere  un  progetto  di  sviluppo  dell‟intero  Paese,  questi  interventi 
andranno  coordinati  nel  quadro  dei  programmi  nazionali  definiti,  nell‟ambito 
del PNRR, dal Centro di coordinamento presso la Presidenza del Consiglio dei 
ministri, che ne fisserà requisiti e criteri qualitativi in linea con gli obiettivi del 
PNRR, e verranno poi attuati da parte delle Regioni con l‟apporto di stimolo, 
accompagnamento e monitoraggio dell‟Agenzia per la coesione territoriale.  
Una  novità  importante,  tesa  a  garantire  il  rispetto  dei  criteri  di  impiego  dei 
fondi fissati a livello  europeo, è di prevedere che le  Regioni presentino i loro 
programmi – sia per gli interventi che le riguardano direttamente, sia per quelli 
di altri livelli di governo ed enti nel loro ambito – al Centro di coordinamento 
tecnico  RRF  secondo  un  formato  standard  predefinito  e  che  questo  verifichi 
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l‟adeguatezza  del  contenuto  e  delle  procedure  di  assegnazione  dei  fondi  da 
parte  delle  Regioni.    Analogamente,  i  Comuni  dovrebbero  presentare  i  loro 
progetti  per  l‟impiego  dei  fondi  assegnati  alle  Regioni  per  le  finalità  di 
intervento di loro competenza; le Regioni dovrebbero valutarne la rispondenza 
 
 
 
 
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ai criteri fissati nel PNRR e agli obiettivi da esse stesse indicate per le riforme 
sul territorio.   
 
4.3 Sostegno degli investimenti privati  
Infine,  si  pone  un  terzo  livello  di  intervento  che  riguarda  il  sostegno  degli 
investimenti delle imprese e dei privati in generale. Si tratta qui di programmi 
nazionali  di  incentivazione  e  sostegno  alla  trasformazione  energetica, 
tecnologica,  dimensionale  delle  imprese  e  dell‟intero  sistema  economico.  La 
caratteristica  principale  di  questi  schemi  d‟incentivazione  dovrebbe  essere 
quella di un forte automatismo nell‟erogazione dei sostegni e dei finanziamenti: 
come  avvenne  a  suo  tempo  con  il  credito  d‟imposta  per  gli  investimenti  nel 
Mezzogiorno  e  per  le  ristrutturazioni  edilizie,  e,  più  recentemente,  con  i 
programmi  Impresa  4.0,  Ecobonus  e  Sismabonus.  L‟obiettivo  centrale  è  di 
sottrarre  questi  sostegni  all‟intermediazione  politico-burocratica  e  di 
assicurarne certezza e tempestività. Si gioca con questi strumenti la capacità di 
fare  ripartire  l‟investimento  privato,  depresso  a  livelli  molto  bassi  oramai  da 
decenni,  puntando  per  questa  via  massicciamente  alla  ripresa  delle 
produttività.  
Una  quota  rilevante  di  risorse  dovrebbe  essere  dedicata  a  promuovere 
interventi diffusi sul territorio attivati dalle imprese e dalle famiglie, oltre che 
dalle amministrazioni locali (o decentrate). Questo non solo per mobilitare altre 
risorse  (capitali  e  finanziamenti  privati,  anche  dei  gestori  del  risparmio  delle 
famiglie,  assicurazioni,  fondi  pensioni  e  casse  di  previdenza),  ma  anche  per 
attivare  energie  imprenditoriali  evitando  gli  ostacoli  e  le  complicazioni 
burocratiche.  
Gli  incentivi  dovrebbero  essere  mirati  a  processi  virtuosi  di  sostenibilità  e 
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digitalizzazione, come individuati dalle Linee guida. Il concetto di sostenibilità 
è  ampio  e  può  essere  sfruttato:  sostenibilità  ambientale,  sociale,  nel  lungo 
periodo.  Per  incentivare  gli  investimenti  privati  in  infrastrutture  sociali, 
servirebbe una revisione delle disposizioni in materia di partenariato pubblico 
 
 
 
 
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privato  (PPP)  e  di  contratti  di  disponibilità  con  le  amministrazioni  locali  e 
pubbliche in generale. 
 
4.4 La sequenza degli interventi 
Un  aspetto  importante  che  occorrerà  curare  riguarda  la  sequenza  degli 
interventi,  che  deve  essere  articolata  in  modo  da  offrire  rapido  sostegno  alla 
domanda  per  accelerare  la  ripresa.  In  un  suo  recente  documento  sugli 
investimenti pubblici, il Fiscal Monitor del Fondo monetario internazionale ha 
suggerito di seguire il seguente ordine di priorità4: 
i.  avviare immediatamente le opere di manutenzione; 
ii.  sbloccare  gli  investimenti  già  approvati  e  „cantierabili‟,  accelerandone  la 
realizzazione; 
iii.  sottoporre  a  un  rigoroso  esame  critico  le  opere  sul  tavolo  da  tempo, 
rivedendole  alla  luce  delle  priorità  del  PNRR  (e  della  compatibilità  con  i 
tempi della RRF) e avviando le procedure di approvazione solo per quelle 
che abbiano superato tale selezione;  
iv.  da  ultimo,  identificare  nuove  priorità  strategiche  in  un‟ottica  di  medio 
termine.  
L‟attrattività  di  questa  proposta  è  evidente:  essa  consente  di  imprimere 
immediatamente un forte impulso alla domanda, mentre si reimposta la visione 
strategica. 
 
 
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4 International Monetary Fund, Public Investment for the Recovery, in Fiscal Monitor: Policies 
for the Recovery, ottobre 2020. 
 
 
 
 
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4.5 L’assistenza tecnica 
La realizzazione in un breve arco di tempo di ingenti investimenti e importanti 
riforme  necessita  di  competenze  manageriali  e  tecniche  che  non  sempre  si 
trovano  all‟interno  delle amministrazioni pubbliche. Mentre non è opportuno, 
come  già  detto,  creare  canali  sostitutivi  delle  amministrazioni,  un  servizio 
efficace di assistenza tecnica per i progetti può risultare prezioso.  
Gli ambiti principali di assistenza potrebbero essere i seguenti:  
i.  l‟analisi d‟impatto dei progetti, che devono dimostrare, tra le altre cose, la 
capacità  del  PNRR  di  aumentare  la  crescita  potenziale,  di  stimolare  la 
creazione  di  posti  di  lavoro,  di  mitigare  gli  effetti  avversi  della  crisi,  di 
accrescere la resilienza sociale;  
ii.  la  capacità  di  dimostrare  che  il  costo  previsto  è  proporzionato  all‟impatto 
atteso delle misure; 
iii.  la costruzione degli indicatori di monitoraggio, per rendere trasparenti gli 
stati di avanzamento dei singoli progetti;  
iv.  l‟individuazione  dei  criteri  per  la  selezione degli  operatori  di  mercato  per 
quelle iniziative che passeranno per il settore privato, o di partner privati 
per le iniziative di investimento pubblico;  
v.  l‟utilizzo di  advisor per i progetti infrastrutturali delle  Regioni e degli enti 
locali  al  fine  di  individuare  le  procedure  più  idonee  per  la  rapida 
cantierizzazione  delle  iniziative  nonché  per  la  predisposizione  dei  piani 
finanziari, anche finalizzati al coinvestimento di privati e a progetti di PPP 
laddove possibile;  
vi.  l‟utilizzo  di  advisor  per  eliminare  colli  di  bottiglia,  proponendo  analisi  e 
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soluzioni per superare tali ritardi. 
Tra i soggetti che potrebbero svolgere questa funzione vi è la Cassa Depositi e 
Prestiti,  che  già  possiede  parte  dell‟expertise  necessaria  e  potrebbe  facilmente 
avvalersi di consulenti esterni di elevata qualità. 
 
 
 
 
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5.  Semplificazioni per rispettare i tempi 
Come anticipato nell‟introduzione di questo lavoro, per utilizzare le risorse di 
Next Generation EU gli impegni di spesa vanno comunicati inderogabilmente 
entro il 2023 e le risorse devono essere spese entro il 2026. I tempi previsti per 
impegnare le risorse e per realizzare gli investimenti non sono compatibili con 
le  lentezze  e  gli  intoppi  nei  processi  decisionali  che,  nonostante  i  ripetuti 
tentativi di semplificazione, costituiscono ancora un problema diffuso in Italia.  
I  blocchi  decisionali  risiedono  soprattutto  nella  fase  autorizzativa  degli 
investimenti,  dove  si  annidano  i  ritardi  e  i  diritti  di  veto.  Anche  limitando 
l‟attenzione  agli  investimenti  „green’,  può  essere  sufficiente  ricordare  che  per 
realizzare sulla rete di trasmissione nazionale dell‟energia elettrica opere volte a 
consentire  l‟integrazione  di  nuova  energia  da  fonti  rinnovabili  e  a  ridurre  le 
perdite  di  energia  e  le  emissioni  di  CO2,  i  tempi  necessari  per  ottenere  le 
autorizzazioni spesso superano cinque anni dall‟invio del progetto. Il rischio di 
ritardi  aumenta  quando  le  iniziative  richiedono  una  progettazione  da  parte 
delle  pubbliche  amministrazioni,  a  causa  dell‟impoverimento  di  competenze 
che si è registrato nelle amministrazioni pubbliche negli ultimi decenni.  
Da  un  punto  di  vista  pratico,  si  può  cercare  di  ovviare  a  questi  problemi 
destinando  in  primis  le  risorse  di  Next  Generation  EU  a  investimenti  già 
autorizzati  e  a  progetti  già  in  essere.  Tuttavia,  per  sviluppare  un  piano 
straordinario  volto  ad  aumentare  stabilmente  la  capacità  dell‟Italia  di 
riprendere un percorso vigoroso di crescita sostenibile, occorre creare anche le 
condizioni per nuovi progetti e nuovi investimenti.  
Per  incoraggiare  la  realizzazione  delle  infrastrutture  e  degli  investimenti  in 
Italia  e  rilanciare  l‟economia,  nell‟ultimo  biennio  sono  state  introdotte, 
dapprima con il decreto Sblocca Cantieri (decreto-legge n. 32/2019) e poi con il 
decreto  Semplificazioni  (decreto-legge  n.  76/2020),  alcune  misure  di 
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semplificazione  con  efficacia  temporale  limitata  sino  al  31  dicembre  2021.  Si 
tratta  di  un  orizzonte  temporale  troppo  breve  rispetto  a  quello  della 
realizzazione  degli  investimenti  finanziati  da  Next  Generation  EU,  che  si 
estende fino al 2026.  
 
 
 
 
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Occorre  quindi  un  intervento  legislativo  che,  oltre  a  definire  l‟architettura 
istituzionale,  preveda  disposizioni  volte  ad  assicurare  l‟efficienza  e  la 
tempestività dei processi decisionali delle  pubbliche amministrazioni connessi 
ai  progetti  RRF.  In  alcuni  casi,  misure  di  semplificazione  ad  applicazione 
immediata potrebbero essere previste direttamente dalla legge; in altri casi, la 
legge potrà contenere una delega legislativa ad ampio raggio, con indicazione 
dei criteri di semplificazione, da attuare con successivi decreti legislativi o con 
regolamenti  di  delegificazione.  Parallelamente,  in  tempi  ragionevoli  e  con 
scansione  temporale  predefinita  andrebbero  approvate  leggi  di  delega  per 
avviare  le  riforme  strutturali  richieste  dalle  raccomandazioni  indirizzate  al 
nostro Paese nell‟ambito del Semestre europeo nel 2019 e nel 2020.  
La  linea  ispiratrice  degli  interventi  di  semplificazione  dovrebbe  essere,  per 
quanto  possibile,  non  la  deroga  alle  regole,  ma  una  migliore  disciplina  da 
portare poi eventualmente a sistema.  Solo in ultima istanza, se non si riuscisse 
a semplificare abbastanza, potrebbe essere necessario ricorrere a normative ad 
hoc per sbloccare singoli interventi (come si è fatto, anche di recente, in alcuni 
casi). 
 
5.1  Conferenza di servizi  
Per quanto riguarda le procedure autorizzative che coinvolgono più soggetti, la 
legge per la governance del PNRR dovrebbe prevedere una disciplina speciale 
delle conferenze di servizi che hanno ad oggetto progetti RRF.  
In particolare, appare necessario che le Conferenze di servizi per i progetti RRF:  
  si svolgano in modalità simultanea on line;  
  siano  convocate  e  presiedute  dal  Responsabile RRF  dell‟amministrazione 
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procedente.  
La  disciplina  vigente  prevede  già  che  le  conferenze  simultanee  debbano 
concludersi  nei  termini  di  legge  (45  giorni,  90  giorni  quando  sono  coinvolti 
 
 
 
 
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interessi qualificati)5; per i progetti RRF si può valutare se ridurre ulteriormente 
i termini di conclusione della conferenza.  
Quella  che  va  sicuramente  riformulata  è  la  procedura  per  l‟adozione  della 
decisione  finale  in  caso  di  opposizioni  qualificate  –  che  vanno  comunque 
espresse  dalle  amministrazioni  dissenzienti  nei  termini  di  legge.  Il  sistema 
generale  di  cui  all‟articolo  14-quinquies  della  legge  n.  241/1990  non  è  infatti 
risultato  idoneo  ad  assicurare  che  la  decisione  finale  da  parte  dell‟autorità 
politica  competente  sia  assunta  in  tempi  stretti,  compiendo  una  scelta  tra  gli 
interessi in gioco.  
A questo riguardo, il primo profilo su cui intervenire riguarda l‟individuazione 
dell‟autorità  politica  competente.  Nella  disciplina  generale  la  competenza  è 
sempre  affidata  al  Consiglio  dei  ministri,  con  un  accentramento  delle 
valutazioni  che  appare  ingiustificato  e  rischia  di  ingolfare  il  Consiglio  dei 
ministri  con  compiti  impropri.  Si  potrebbe  quindi  pensare  di  mantenere  la 
competenza  del  Consiglio  dei  ministri  per  i  progetti  di  interesse  nazionale, 
mentre  per  i  progetti  di  rilievo  locale  che  non  coinvolgono  amministrazioni 
centrali  il  superamento  dei  dissensi  dovrebbe  essere  affidato  alle  Giunte 
regionali.  Inoltre,  per  i  progetti  RRF  di  interesse  nazionale  l‟istruttoria  per  il 
Consiglio  dei  ministri  dovrebbe  essere  affidata  alla  struttura  centrale  RRF 
presso la Presidenza del Consiglio, e per gli altri progetti al Responsabile RRF 
della Regione interessata. 
Il secondo profilo su cui intervenire riguarda il funzionamento del meccanismo 
decisionale di ultima istanza. Per velocizzare il processo, si dovrebbe prevedere 
che  se  l‟amministrazione  dissenziente  non  ottiene  l‟iscrizione  all‟ordine  del 
giorno  del  Consiglio  dei  ministri  (o  della  Giunta  regionale)  entro  un  termine 
prefissato  (ad  esempio  entro  30  giorni),  diviene  efficace  la  decisione  assunta 
dalla  Conferenza  di  servizi.  Si  eviterebbe  così  il  prolungamento  a  tempo 
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indeterminato delle situazioni di stallo decisionale. 
 
                                                
5 Art. 14-ter della legge n. 241/1990. 
 
 
 
 
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5.2  Semplificazioni in materia di VIA 
Il  decreto  Semplificazioni  ha  previsto  un  sistema  di  fast  track  per  interventi 
urgenti  finalizzati  al  potenziamento  o  all‟adeguamento  della  sicurezza  delle 
infrastrutture  stradali,  autostradali,  ferroviarie  e  idriche  esistenti,  da 
individuare con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (decreto legge 
n.  76/2020,  art.  51):  per  tali  interventi  il  soggetto  procedente  può chiedere,  in 
ragione  della  presunta  assenza  di  potenziali  impatti  ambientali  significativi  e 
negativi e fornendo le informazioni e gli impegni appropriati, l‟esclusione dalla 
VIA.  Quando  l‟esclusione  è  accordata,  i  tempi  per  l‟approvazione  delle  opere 
vengono radicalmente ridotti. 
Andrebbe valutato se, in vista del RRF, questa misura di semplificazione possa 
essere estesa anche ad altre tipologie di interventi infrastrutturali (ad esempio, 
per  le  infrastrutture  energetiche  e  di  telecomunicazione).  In  ogni  caso,  appare 
urgente l‟adozione dei decreti attuativi volti a rendere operativa la norma. 
 
5.3  Responsabilità erariale 
Appare indispensabile per i progetti RRF estendere sino al 2026 la previsione 
dell‟articolo 21 del decreto Semplificazioni, che limita la responsabilità erariale 
del  funzionario  pubblico  alle  sole  azioni  compiute  con  dolo,  escludendo  le 
incertezze  connesse  alla  configurazione  delle  ipotesi  di  colpa  grave.  Questa 
semplificazione  è  fondamentale  per  eliminare  ogni  remora,  in  capo  ai 
funzionari  pubblici  coinvolti  nel  processo  decisionale,  ad  adottare  le  scelte 
gestionali utili alla tempestiva realizzazione degli investimenti. 
 
5.4 Contratti pubblici  
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Per quanto riguarda i contratti pubblici, alcune delle disposizioni temporanee 
previste dal decreto Sblocca Cantieri, già prorogate una volta e già ampiamente 
sperimentate,  potrebbero  essere  definitivamente  stabilizzate  (ad  esempio,  la 
possibilità di valutare le offerte prima di verificare l‟idoneità degli offerenti; la 
 
 
 
 
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limitazione  del  parere  obbligatorio  del  Consiglio  superiore  dei  lavori  pubblici 
solo per i progetti superiori a determinati importi finanziati per almeno il 50% 
dallo  Stato).  Anche  la  possibilità,  prevista  dal  decreto  Semplificazioni,  di 
procedere  mediante  informativa  liberatoria  provvisoria  ai  fini  delle  verifiche 
antimafia  costituisce  un‟importante  semplificazione  procedurale  che  potrebbe 
già essere stabilizzata.  
Nelle  more  di  una  più  ampia  sistemazione  della  disciplina  nazionale  dei 
contratti pubblici, per i progetti RRF andrebbe poi prevista la proroga sino al 
2026 
di alcune altre disposizioni di semplificazione „a termine‟.  
Tra  le  previsioni  temporanee  che  potrebbero  essere  prorogate  vi  sono  la 
sospensione del divieto dell‟appalto integrato prevista dallo Sblocca Cantieri e, 
con riferimento al decreto Semplificazioni: la disciplina dei contratti sottosoglia 
(art.  1);  le  disposizioni  relative  ai  ricorsi  giurisdizionali  (art.4,  comma  3),  
l‟obbligo  della  costituzione  del  collegio  consultivo  tecnico  per  le  opere  sopra 
soglia  (art.  6),  la  sospensione  dell‟esecuzione  del  contratto  solo  nei  gravi  casi 
tipizzati dalla normativa (art. 5), la possibilità in alcuni casi di procedere senza 
un  preventivo  dibattito  pubblico  al  fine  di  accelerare  l‟iter  autorizzativo  di 
opere di particolare interesse pubblico e rilevanza sociale (art. 8, comma 6-bis). 
 
5.5 Semplificazione dei processi autorizzativi per progetti innovativi  
Sinora,  gli  ostacoli  amministrativi  e  le  incertezze  normative  hanno  frenato  in 
Italia  la  sperimentazione  di  innovazioni  tecnologiche  potenzialmente 
importanti  per  un  percorso  di  crescita  sostenibile.  Ad  esempio,  per  la 
sperimentazione di una batteria ad accumulo di taglia significativa da collegare 
alla  rete  elettrica,  possono  occorrere  oltre  due  anni  per  ottenere 
l‟autorizzazione.  
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Per  porre  rimedio  a  questo  tipo  di  problemi  l‟articolo  36  del  decreto 
Semplificazioni  ha  introdotto  un  procedimento  speciale  semplificato  per  il 
rilascio  di  autorizzazioni  per  attività  di  sperimentazione  attinenti 
all‟innovazione  tecnologica  e  alla  digitalizzazione.  Per  questi  progetti,  che 
 
 
 
 
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avranno un ruolo rilevante nell‟ambito del PNRR, è quindi già previsto un iter 
autorizzativo  accelerato  e  semplificato,  coordinato  dal  Dipartimento  per 
l‟innovazione della Presidenza del Consiglio.  
Nel  contesto  del  PNRR  la  nuova  disciplina  volta  a  superare  questi  tipi  di 
ostacoli va messa alla prova ed eventualmente estesa e perfezionata. 
 
5.6 Interventi chirurgici di semplificazione settoriale 
Le  risorse  del  PNRR  potranno  essere  utilizzate  in  ambiti  tra  loro  eterogenei: 
dalla  formazione  dei  dipendenti  pubblici  alla  infrastrutturazione  digitale, 
dall‟efficienza  energetica  al  dissesto  idrogeologico,  dalle  infrastrutture  sociali 
alla  riqualificazione  urbana,  solo  per  fare  qualche  esempio.  Questi  ambiti 
richiedono procedure e regole diverse e sono oggi bloccati da „nodi‟ diversi, che 
devono essere sciolti uno per uno. Norme generali di semplificazione, in questi 
casi, non aiutano a risolvere il problema.  
Il  decreto  n.  76/2020 ha  introdotto  alcune  semplificazioni di natura settoriale, 
ma  si  può  fare  di  più,  ad  esempio  in  materia  di  edilizia,  di  infrastrutture  di 
telecomunicazione  e  più  in  generale  per  gli  investimenti  su  infrastrutture 
esistenti,  anche  per  il  riuso  o  uso  promiscuo,  per  i  quali  si  può  presumere 
l‟assenza  di  un  impatto  significativo  sul  territorio  e  sull‟ambiente.  È  in 
preparazione un intervento normativo volto a semplificare le procedure per le 
opere volte a porre rimedio al dissesto idrogeologico. La legge per il PNRR e gli 
eventuali interventi normativi che seguiranno, man mano  che  si  definiranno i 
contenuti  del  Piano,  dovranno  in  questi  ambiti  introdurre  previsioni  mirate  a 
superare specifici ostacoli regolamentari o amministrativi ingiustificati. 
 
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5.7 Qualificazione  delle  stazioni  appaltanti  e  strumenti  di  ausilio  alle 
amministrazioni per le opere diffuse sul territorio nazionale 
Per  accompagnare  una  ripresa  degli  investimenti  e  delle  infrastrutture,  non 
basta  semplificare:  serve  una  pubblica  amministrazione  in  grado  di  svolgere 
efficacemente i propri compiti. Il rafforzamento dell‟amministrazione pubblica 
è quindi al cuore di un progetto di crescita per il nostro Paese. Ci limitiamo, in 
questa sede, ad alcune brevi considerazioni.  
Per  ricostruire  la  capacità  amministrativa  nello  Stato  e  sul  territorio  occorre 
colmare  la  vistosa  carenza  di  dirigenti  e  funzionari  dotati  di  competenze 
manageriali, tecniche e informatiche dovuta a decenni di blocco del turn-over. 
L‟ampio  programma  di  reclutamento  già  previsto  per  la  pubblica 
amministrazione  deve essere rigorosamente guidato da scelte  selettive, dando 
la priorità a personale qualificato con competenze tecniche e, in secondo luogo, 
manageriali e informatiche. Di questa esigenza si deve tenere conto sia in sede 
di  individuazione  dei  profili  da  reclutare,  sia  in  sede  di  definizione  delle 
procedure dei concorsi.  
Nel  settore  dei  contratti  pubblici,  il  discorso  si  intreccia  con  quello  della 
necessità di assicurare la capacità tecnica delle stazioni appaltanti. L‟articolo 38 
del Codice dei contratti pubblici ha previsto un sistema di qualificazione in base 
al quale sopra certe soglie le procedure di progettazione  e aggiudicazione  dei 
contratti  possono  essere  gestite  solo  da  stazioni  appaltanti  adeguatamente 
qualificate.  Lo  stesso  articolo  38  detta  una  serie  di  parametri  per  valutare  la 
qualificazione.  Il decreto Semplificazioni ha in parte alleggerito la complessità 
della disciplina, che rimane tuttavia ancora inattuata.  
Occorre  quindi  accelerare  l‟attuazione  del  sistema  di  qualificazione  delle 
stazioni  appaltanti
  previsto  dal  Codice  dei  contratti  pubblici.  Si  tratta  di  una 
delle riforme che dovrebbero essere al centro del PNRR.  
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Nelle  more  del  processo,  dato  che  dobbiamo  assicurare  immediatamente 
un‟adeguata  capacità  tecnica  delle  amministrazioni  che  dovranno  gestire  i 
progetti  RRF,  si  può  prorogare  sino  al  2026  almeno  per  questi  progetti  la 
disposizione  del  decreto  Sblocca  Cantieri  che  rende  obbligatorio  il  ricorso  a 
 
 
 
 
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centrali  di  committenza  per  tutti  i  Comuni  non  capoluogo  di  provincia.  In 
alternativa,  si  potrebbero  introdurre  nella  legge  relativa  al  PNRR  requisiti 
tecnici  specifici  e  auto-applicativi:  
ad  esempio,  ufficio  tecnico  composto 
almeno  da  3  a  5  ingegneri/architetti  in  relazione  al  valore  del  contratto, 
disponibilità di piattaforme telematiche per la gestione delle procedure di gara, 
e  simili.  Si  escluderebbero  quindi,  dalla  possibilità  di  gestire  direttamente  i 
progetti RRF le amministrazioni che non soddisfano quei requisiti.   
In  parallelo,  andrà  messa  a  disposizione  delle  stazioni  appaltanti  una  rete  di 
strumenti di ausilio che vanno dalla consulenza tecnica ed economica su base 
individuale  (cfr.  il  precedente  paragrafo  4.5)  alla  predisposizione,  per  la 
realizzazione  delle  opere  diffuse  sul  territorio  che  si  prestano  a  una 
standardizzazione, di progetti tipo, nonché di bandi e modelli contrattuali tipo. 
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