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Legal Service
Directorate for Legislative Affairs
SJ-0086/17 - GEDA D/10660
17 March 2017
This document is a confidential legal opinion which may be protected under Regulation 1049/2001 of the
European Parliament and of the Council of 30 May 2001 regarding public access
to European Parliament, Council and Commission documents. The European Parliament
reserves all its rights should this be disclosed without its authorisation.
LEGAL OPINION
Re:
LIBE – Joint  Way  Forward  with  Afghanistan - legal nature - international
agreements - readmission - role of the European Parliament
I.
Introduction
1. On 30  January 2017,  the  Legal  Service  received a request from  Mr Claude  MORAES,
Chairman of the Committee on Civil Liberties, Justice and Home Affairs (LIBE) for a legal
opinion relating to the conclusion of the “Joint Way Forward on migration issues between
Afghanistan and the EU”. The Chairman asked the following questions:
“1. As several key provisions of the ‘Joint Way Forward’ are similar to standard clauses
in readmission agreements (see Annexes), could any measures or actions taken by the EU
Institutions, agencies or an EU Member State on the basis of or in the framework of any
provisions of the ‘Joint Way Forward’ produce effects similar or equivalent to those of a
readmission agreement? In such a case, what would be possible legal remedies?
2. Can the ‘Joint Way Forward’ be considered an international agreement as referred to
in Part Five, Title V of the TFEU? What is the legal value of the statement ‘The ‘Joint Way
Forward’ is not intended to create legal rights or obligations under international law”?
May any of its detailed provisions contradict this statement?
a) In case the ‘Joint Way Forward’ would be considered as an international agreement,
have Parliament's prerogatives, among which Article 218 paragraph 10, been respected?
b) In  case the  ‘Joint  Way  Forward’  would  not  be  considered  as  an  international
agreement,  what  would  be  the  prerogatives  of  the  European  Parliament,  including  as
regards its information? What additional elements would be necessary for the Joint Way
Forward to be considered an international agreement?”
1
a) Context
2. On 2 October 2016, the European Union and the Islamic Republic of Afghanistan approved
a document named “Joint Way Forward on migration issues between Afghanistan and the
EU” (hereinafter the “JWF”), in the form of a declaration reflecting their “joint commitment
[...] to step up their cooperation on addressing and preventing irregular migration, and on
return of irregular migrants”.
3. The  JWF  was  published  on  the  EEAS  website.1 It  contains  the  date  and the place  of
adoption (“Kabul, 2 October 2016”), but it does not contain any signatures. According to
press  information,  this  document  was  signed  by  the  representatives  of  the  Afghan
Government and of the EU Delegation to Afghanistan. 2
4. As regards the EU, on 18 July 2016 the Council adopted its Conclusions on Afghanistan,
in which it urged the “Afghan Government to cooperate on the return and readmission of
its  nationals,  in  full  respect  of  their  human  rights  and  in  accordance  with  international
obligations and commitments. This is the central and essential element of the Joint Way
Forward,  which  addresses  the  growing  pressure  of  irregular  migration  in  parallel  to
Member  States’  initiatives  and  agreements [...]”.3 The  JWF  was  negotiated  by  the
Commission. Following the conclusion of the negotiations, the JWF was endorsed by the
delegations at the JHA Counsellors meeting of 22 September 2016 and it was confirmed
by the Council on the same day.4
5. In its conclusions of 20 and 21 October 2016, the European Council welcomed “the signing
of the EU-Afghanistan Joint Way Forward on Migration Issues”.5
6. After the JWF was signed, a group of MEPs asked the Commission an oral question on the
procedure  leading  to  the adoption  of  the  JWF  and  on  the  lack  of consultation  of  the
Parliament.6 On 26 October 2016 the Parliament debated this issue at the plenary sitting
with the participation of Commissioner AVRAMOPOULOS.
1 The document is available here:
https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/eu_afghanistan_joint_way_forward_on_migration_issues.pdf.
2 Allegedly it was signed by Deputy Minister of Refugees of Afghanistan Dr Alema Alema and Mr George
Cunningham, Deputy Head of the EU Delegation, see more at :
https://www.afghanistan-analysts.org/eu-and-afghanistan-get-deal-on-migrants-disagreements-pressure-and-
last-minute-politics/.
3 Document of the Council 11245/16.
4 See Council document 12191/16 of 22 September 2016 (limite).
5 Document EUCO 31/16.
6 The text of the OQ is available here : http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-
%2f%2fEP%2f%2fTEXT%2bOQ%2bO-2016-
000123%2b0%2bDOC%2bXML%2bV0%2f%2fEN&language=EN.
2
7. At the time of writing this opinion, the JWF has already started to be implemented. The
first meeting of the joint working group (set up on the basis of the JWF) was held on 30
November.7 According  to  the  information  provided  by  the  Commission  at  the  LIBE
meeting of 31 January 2017, four return operations to Afghanistan have taken place since
the signature of the JWF, although three of them were organised under bilateral Memoranda
of Understanding that some Member States have concluded with Afghanistan.
8. In  the  context  of EU-Afghanistan relations in  particular,  it has  to be added that  on 18
February  2017, the two  parties signed  a  Cooperation  Agreement  on  Partnership  and
Development (hereinafter “CAPD”). This agreement, covering a wide range of economic
and political areas, also envisages cooperation on migration (Article 28, see further details
below). The CAPD will be applied on a provisional basis,8 pending ratification by the EU
and the Member States (since it is a mixed agreement).
9. It is also worth mentioning, in the general context of the readmission agreements with third
countries, that the  EU  has  so  far  concluded 17  readmission  agreements.9 Moreover, in
relation to the African, Caribbean and Pacific (ACP) countries, this obligation is further
stipulated in Article 13 of the Cotonou Agreement.10 In addition to the formal readmission
agreements, High-Level Political  Dialogues were  launched  with  some  priority  third
countries in  order to  improve the effectiveness  of  return  and  readmission  of  irregular
migrants. In the EU Plan on return, 11 Afghanistan was mentioned as one of such priority
countries.12 The  JWF  seems  also to  be connected  with  the current policy  of promoting
Partnership  Frameworks with  third  countries (migration  compacts),  launched  by  the
Commission in 2016. The aim of these Partnership Frameworks is to create “coherent and
tailored engagement where the Union and its Member States act in a coordinated manner
putting  together  instruments,  tools  and  leverage  to  reach  comprehensive  partnerships
7 According to the Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council and
the Council  “Second Progress Report - First Deliverables on the Partnership Framework with third countries
under the European Agenda on Migration”, COM(2016)960 final.
8 Provisional application will concern issues falling within EU competence, including political dialogue, human
rights, gender equality, development cooperation, cooperation on trade and investment matters, cooperation on
migration, and regional cooperation.
9 The EU has readmission agreements with Russia, Ukraine, Moldova, Georgia, Armenia, Azerbaijan, Turkey,
the Western Balkan countries and also with Hong-Kong, Macao, Sri Lanka, Pakistan and Cape-Verde. Moreover,
the  EU  has launched negotiations  to  conclude readmission  agreements with  Belarus,  Nigeria, Tunisia,  Jordan,
Morocco and Algeria.
10 Under Article 13 of the Cotonou Agreement, the ACP countries have committed to accept the return of and
readmission  of  their  nationals  who  are  illegally  present  on  the  territory  of  a  Member  State  of  the  EU,  at  that
Member State's request and without further formalities.
11 Communication from the Commission to the European Parliament and to the Council - “EU Action Plan on
Return” COM(2015) 453 final.
12 Ibid. p.12.
3
(compacts)  with  third  countries  to  better  manage  migration  in  full  respect  of  our
humanitarian and human rights obligations”.13
b) Content
10. The  JWF is  presented  as  a  joint  EU-Afghanistan  declaration containing the  following
elements :
 Introduction,  which  sets out  the objective of  this  document,  which  is “the  joint
commitment of the EU and the Government of Afghanistan to step up their cooperation
on addressing and preventing irregular migration, and on return of irregular migrants
[...]”, and which contains a statement on the non-binding nature of this document: “The
JWF is not intended to create legal rights or obligations under international law. It
paves the way for a structural dialogue and cooperation on migration issues, based on
a commitment to identify effective ways to address the needs of both sides. It comes in
support of the EU Member States bilateral relations with Afghanistan and cannot be
interpreted as superseding the existing or preventing the conclusion of future bilateral
agreements between the EU Member States and Afghanistan.”
 nine Parts, which can regrouped under the following topics: 1) the facilitation of the
process  of return as  regards  the  return  to  Afghanistan  of  Afghan  citizens illegally
staying  in  the  EU  (in  particular,  in  relation  to  recognition  of  travel  documents,
organisation of flights, the situation of unaccompanied persons and other vulnerable
persons); 2) accompanying measures and the EU’s assistance, such as information and
awareness-raising campaigns and return programmes to facilitate the reintegration of
Afghan nationals returning back to their country, as well as the EU’s assistance to the
Afghan Government  for  stepping  up  the  fight  against  smuggling and  trafficking  in
human  beings;  3) institutional  elements (a joint  working  group,  exchange  of
documents, start of cooperation).
 Annex entitled “Proposed reintegration package” which is supposed to be funded by
the  EU,  aiming  to  support  the  reintegration  of  Afghan  nationals returning  to
Afghanistan.
II. Analysis
11. In order to reply to the questions raised by the LIBE Committee, the present opinion will
first examine the question of whether the JWF should or should not be considered as an
international agreement as referred to in Part Five, Title V of the TFEU before analysing
the issue of the Parliament’s prerogatives.
13 Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council, the Council and the
European  Investment  Bank  “on  establishing  a  new  partnership  framework  with  third  countries  under  the
European Agenda on Migration” COM(2016) 385 final.
4
1) The legal nature of the JWF
a) Is the JWF an international agreement?
12. According to the case-law of the Court of Justice, the expression “agreement”, as it is used
in  Article  218  TFEU, indicates  any  undertaking  entered  into  by  entities  subject  to
international law which has binding force, whatever its formal designation.14 The decisive
criterion  to  determine  whether or  not an  undertaking  is  binding  is  the intention  of  the
parties.15 In other words, the binding effect of an agreement mainly depends on the parties’
intention to be bound by it as a matter of international law.
13. That  intention  is  to  be  established  on  the  basis  of,  in  particular,  the  actual  terms  of  the
agreement and also the circumstances in which it was drawn up. 16
14. As regards the JWF, the intention of the parties is clearly expressed in the terms of this
document.  The  act  explicitly  states  that  it  “is  not  intended  to  create  legal  rights  or
obligations under international law” (see the Introduction).
15. This, alone, is sufficient, in the light of the case-law quoted,17 to conclude that the JWF
does not constitute a binding agreement.
16. Moreover, without it being a decisive factor,18 the absence of the term “shall”, which, both
in  international  treaties  and  in  internal  EU  law,  characterises  binding  obligations,  also
emphasises the non-binding nature of the JWF. The use of the verbs in the English present
tense19, in the future tense20, or, on some occasions, of the term “should”21, also suggests
the non-binding character of this act. Furthermore, the expressions used in the JWF, such
as  e.g.  “...intend  to  cooperate...”,22 “...reaffirms  its  commitment...”,23 “...will make  every
14 Opinion  of  the  Court  1/75,  ECLI:EU:C:1975:145;  C-327/91  France  v  Commission,  ECLI:EU:C:1994:305,
paragraph 27.
15 C-233/02 France v Commission ECLI:EU:C:2004:173, paragraph 42.
16 Ibid. paragraphs 43 and 44
17 Ibid. paragraphs 43 and 45.
18 Ibid. paragraph 43.
19 “...intend to cooperate...”, “reaffirms its commitment...” (Part I.1-2),  “...cooperate closely...”(Part III.1),  “...the
EU is launching...” (Part IV.4), “...declare their intention...” (Part VII) etc.
20 “...will be returned...” (Part I.3), “...will ensure...” (Part II.1-2), “...will make every effort...” ( Part II.2), “...will
enhance its efforts...”( Part V.1) etc.
21 “...should include...” (Part V.1),  “...should be found...”(Part IX).
22 Part I.1.
23 Part I.2.
5
effort...”,24 “...will enhance...”25 clearly reflect the intention of both parties not to be bound
in law.
17. Another  important  aspect  to  be  considered  is  related  to the circumstances  in  which  this
document  was  drawn  up.  The  document  does  not  contain  any  signatures, although it  is
certain that it was signed, since this fact is mentioned expressly in the text (see Part VIII
“Cooperation  will  begin  on  the day  this  declaration  is  signed.”).  According  to  press
information, the JWF was signed by the representatives of the Afghan Government and of
the EU Delegation to Afghanistan. The persons who signed this document do not seem to
be considered, under international law, as having the “full powers” to either represent the
EU or Afghanistan for the purposes of expressing the consent of the respective parties to
be bound by a treaty.26
18. Moreover, the history of the negotiations of the JWF27 also militates in favour of the non-
binding character of the JWF. It can be deduced from the documents of the Commission,
the  Council  and  the  European  Council  that  throughout  the  process  of  negotiation, these
institutions considered the JWF as a non-binding commitment and not as an international
agreement, as referred to in Article 218 TFEU. It also emanates from these documents that
the intention of the Government of Afghanistan was not to be bound by a legally binding
international treaty.28
19. It is also stated in the JWF that it “comes in support of the EU Member States bilateral
relations  with  Afghanistan  and  cannot  be  interpreted  as  superseding  the  existing  or
preventing the conclusion of future bilateral agreements between the EU Member States
and Afghanistan” (see the Introduction). If the JWF was an agreement concluded by the
EU,  it  would have  to  take  precedence  over  the  provisions  of  any  bilateral  readmission
agreements concluded between the Member States and Afghanistan.29 In this regard, it is
to be mentioned that a number of bilateral readmission agreements are currently in force
between Afghanistan and individual Member States.30
24 Part II.2.
25 Part V.1.
26 Articles 7, 10, 11, 12 of the Vienna Convention on the Law of Treaties.
27 See C-233/02, cited above, paragraph 44.
28 See  in  particular,  the  joint  Commission-EEAS  non-paper,  of  2  March  2016,  on  enhancing  cooperation  on
migration,  mobility  and  readmission  with  Afghanistan,  p.4-6. See  also  the  press  information  at:
https://www.afghanistan-analysts.org/eu-and-afghanistan-get-deal-on-migrants-disagreements-pressure-and-
last-minute-politics/.
29 See e.g. Article 21 of the Readmission Agreement with Turkey.
30 Several Member States (Denmark, Finland, France, the Netherlands, Sweden, the UK) as well as Norway have
concluded a Memorandum of Understanding with Afghanistan on readmission. It has been reported in the press
that on the same day as the JWF was signed, the bilateral German–Afghan agreement on readmission was signed
and two other bilateral agreements on readmission, with Finland and Sweden, were initialled.
6
20. Finally, it is worth mentioning that there is no obligation on the side of the EU to conclude
an international agreement regarding the readmission of third country nationals. In the light
of Article 79(3) TFEU, the Union “may conclude agreements with third countries for the
readmission to their countries of origin or provenance of third-country nationals who do
not or who no longer fulfil the conditions for entry, presence or residence in the territory
of one of the Member States”. It has been assumed that the EU competence to conclude a
readmission  agreement  is  not  exclusive,  so  the  Member  States  remain  entitled  to  sign
bilateral agreements. For the EU (as well as for individual Member States in the case of
bilateral agreements), it is a political choice to either engage in a legally binding agreement
or to only adopt a political commitment. The same is true for the other party. A third country
may either be willing to enter into a binding agreement or it may prefer to cooperate with
the EU (or a Member State) within a non-binding framework.31
21. In  the context  of  EU-Afghan  relations,  it  is also  important  to  mention Article  28 of the
recently signed CAPD, even if this agreement is yet to be concluded. Article 28(4) of the
CAPD refers to a conclusion, “upon request by either Party”, of “an agreement regulating
specific obligations for readmission”.32 This provision refers to the possible conclusion of
a  readmission  agreement  between  the  EU  and  Afghanistan  in  the  future, proving,
additionally, that at the time of the CAPD’s signing, both the EU and Afghanistan were not
considering  the  JWF - which  is  prior  to  the  CAPD - as  being  equivalent  to  such  a
readmission agreement. Moreover, paragraphs 1 to 3 of Article 28 of the CAPD also refer
to less  formalised  methods  of  cooperation  between  the  EU  and  Afghanistan,  that  is, in
particular, “a  comprehensive  dialogue  and  cooperation  on  migration-related  issues”,
which “shall cover issues affecting asylum, […] regular and irregular immigration, return,
readmission, […] and  the  fight  against  trafficking  in  human beings  and  migrant
smuggling”. As a result, the CAPD provides for both the possibility of a legally binding
readmission  agreement  and other  types  of cooperation in  the  field  of  readmission  and
return.
31 See also the Communication from the Commission to the European Parliament and the Council “on a more
effective return policy in the European Union - a renewed Action Plan”, COM(2017)200, p. 12 : “With countries
with which a formal readmission agreement could not be pursued, the Commission focused on improving practical
cooperation through operational tools and instruments such as standard operational procedures.”
32 “1. The Parties agree to cooperate with the aim of preventing irregular migration flows from their territory to
the territory of the other Party.
2. The Parties reaffirm the importance of joint management of migration flows between Afghanistan and the Union
and undertake to engage in a comprehensive dialogue and cooperation on migration-related issues, in line with
the Union’s Global Approach to Migration and Mobility and relevant international conventions. This dialogue
and cooperation shall cover issues affecting asylum, relations between migration and development, regular and
irregular immigration, return, readmission, visas, border management, document security, and the fight against
trafficking in human beings and migrant smuggling.
3. Cooperation in the areas mentioned under this Article may also include capacity-building measures.
4. The Parties agree to conclude, upon request by either Party, an agreement regulating specific obligations for
readmission, including provisions regarding nationals of other countries and stateless persons.”
7
22. To conclude, the JWF can be considered as a non-legally binding political commitment,
undertaken  jointly  by  the  EU  and  Afghanistan.  It  falls  into  a  category  of  “soft  law”
instruments, that is, non-conventional concerted acts, widely used in international relations,
which allow the interested parties to express a political commitment without entering into
legally binding agreements.33 Such “soft law” instruments have also been recognised in the
case-law of the Court of Justice.34
b) What are the effects of the JWF?
23. Being  a  soft  law  instrument,  the  JWF  may  nevertheless  produce some effects. In  this
context, it is necessary to further examine the question of whether the JWF would produce
similar effects to readmission agreements and whether there would be any legal remedies
available against possible actions taken by the EU Institutions, agencies or Member States
on the basis of or in the framework of the JWF.
24. As regards a comparison between the JWF and a standard EU readmission agreement, it is
to be noted that some of the elements of both types of acts partially overlap, as the request
for  this  legal  opinion  has carefully documented  (see  the  annex  to  the  request). These
provisions concern the commitment to international obligations,35 the readmission of own
nationals,36 transfer  modalities,37 readmission  in  error38 and  the joint  readmission
committee/joint working group.39
25. However,  there  are  important differences between  the JWF and the readmission
agreements.
26. Firstly, as mentioned above, the JWF was adopted as a political commitment which is non-
binding under international law, as expressly stated therein.
27. Secondly, the JWF is drafted using a non-binding language, so it is not intended to produce
legally binding effects, contrary to readmission agreements.
33There is, in the international law, a growing trend of concluding “soft law” instruments, covering, in particular,
resolutions of international organisations and non-binding agreements, such as e.g. the Helsinki Final Act of 1975,
the Rio Declaration on Environment and Development and the Statement of Principles for a Global Consensus on
the Management, Conservation and Sustainable Development of All Types of Forest.
34 See  the  recent  order of  the  General  Court  of  28  February  2017  in  relation  to  the  EU-Turkey  Statement:  T-
192/16, NF v European  Council,  ECLI:EU:T:2017:128.  See  also cases  C-233/02,  cited  above,  and  C-660/13
Council v Commission, ECLI:EU:C:2016:616.
35 See e.g. Article 2 of the EU-Armenia Readmission Agreement and the “Introduction” of the JWF.
36 See e.g. Article 3 of the EU-Armenia Readmission Agreement and Part I of the JWF.
37 See e.g. Article 12 of the EU-Armenia Readmission Agreement and Part II of the JWF.
38 See e.g. Article 13 of the EU-Armenia Readmission Agreement and Part II.6. of the JWF.
39 See e.g. Article 19 of the EU-Armenia Readmission Agreement and Part VI of the JWF.
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28. Thirdly, while  the  JWF  outlines some general principles  of  cooperation relating  to the
return  of  Afghan  citizens  back  to  their  country,  the  readmission  agreements are  more
comprehensive in the way they lay down detailed and mandatory procedures, such as, a
readmission  application,40 means  of  evidence  regarding  nationality,41 time-limits,42 data
protection.43 Such elements are missing in the JWF. As a result, the readmission procedures
outlined therein are less structured than those laid down in a readmission agreement.
29. Fourthly, there are more differences as regards the content. Some of the standard clauses
of  the  readmission  agreements  are missing in  the  JWF,  such as: readmission  of  third-
country nationals and stateless persons,44 readmission obligations by the Union,45 transit
operations.46 Likewise, the JWF contains some elements which are not included in standard
readmission agreements, and which go beyond the readmission itself, such as: information
and awareness-raising,47 return programmes and reintegration assistance with the proposed
reintegration package,48 fight against smuggling and trafficking in human beings.49
30. As  regards the effects of  the  JWF, the  EU  and  Afghanistan are not, contrary  to  the
readmission agreements, legally bound to follow the terms of  cooperation set out in the
JWF. The JWF is thus not intended to produce any legally binding effects. As a result, this
instrument does  not  affect the  EU’s internal  legislation, neither does  it  add any  new
obligations or rights for the individuals concerned.
31. The  JWF  may  nevertheless  produce practical  effects leading  to  the facilitation  of
readmission  of  Afghan  nationals, which may  be  similar  to  those  of  a  readmission
agreement, but only on the condition that the two parties (EU and Afghanistan) respect the
terms of cooperation described in the JWF. However, since the JWF is only based on a
political commitment, there is less certainty than in the readmission agreements, that the
terms of cooperation will indeed be respected.
32. As  to the  question of  whether any legal  remedies are  available  against  possible  actions
taken by the EU Institutions, agencies or Member States, it is important to clarify, first of
all, whether any actions or acts affecting individuals can be adopted on the basis of or in
the framework of the JWF.
40 See e.g. Article 8 and Annex 5 of the EU-Armenia Readmission Agreement.
41 See e.g. Article 9 and Annexes 1 and 2 of the EU-Armenia Readmission Agreement.
42 See e.g. Article 11 of the EU-Armenia Readmission Agreement.
43 See e.g. Article 17 of the EU-Armenia Readmission Agreement.
44 See e.g. Article 4 of the EU-Armenia Readmission Agreement.
45 See e.g. Article 5 - 6 of the EU-Armenia Readmission Agreement.
46 See e.g. Article 14 - 15 of the EU-Armenia Readmission Agreement.
47 Part III of the JWF.
48 Part IV and Annex of the JWF.
49 Part V of the JWF.
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33. The JWF aims to facilitate the return process of any Afghan citizens illegally staying in the
EU. However, the return decisions concerning those Afghan citizens illegally staying in the
EU are  adopted  on  the  basis  of  the  Return  Directive50 or  of  the  relevant  provisions  of
national law,51 independently from the JWF. The aim of the JWF is to facilitate the return
process to Afghanistan, but this instrument does not affect the adoption of a return decision
as such, since it comes into play only after a decision to return an Afghan citizen illegally
staying in the EU is taken.52
34. The mechanism of legal remedies also remains unaffected by the JWF. Afghan citizens -
like any other third country nationals in this situation - have the right to an effective remedy
against a return decision concerning them, pursuant to Article 13 of the Return Directive
or in accordance with national law.53
35. Moreover, the existence  of the JWF does not mean that returns should automatically be
executed  to  the  third  country  concerned.  A return  decision, adopted  on  the  basis  of  the
Return Directive or of the relevant provisions of national law, must take due consideration
of each individual case and of the situation in the third country of return. Even if a return
decision  is  adopted,  but  there  are  reasons  to  believe  that the return  of  immigrants  to  a
particular third country would violate the principle of non-refoulement, the return must be
suspended.54
2) The prerogatives of the European Parliament in the case of the JWF
36. If  the  EU  concluded  a  legally  binding  readmission  agreement  with  Afghanistan,  the
European Parliament would have to give its consent pursuant to Article 218(6)(a)(v) TFEU
50 Directive  2008/115/EC  of  the  European  Parliament  and  of  the  Council  of  16  December  2008  on  common
standards  and  procedures  in  Member  States  for  returning  illegally  staying  third-country  nationals,  OJ  L  348,
24.12.2008, p.98.
51 As regards the illegally staying third country nationals to whom only national law applies, in accordance with
Article 2(2) of the Return Directive.
52 This is confirmed by the JWF, Part I.3.: “Afghan nationals who are found to have no legal basis to remain in
an EU Member State, whose protection needs or compelling humanitarian reasons, if any, have been considered
in accordance with the applicable legislation and who have received an enforceable decision to leave that Member
State, can choose to return voluntarily. Afghan nationals who choose not to comply with such a decision on a
voluntary  basis  will  be  returned  to  Afghanistan, once  administrative  and  judicial  procedures  with  suspensive
effects have been exhausted (emphasis added).”
53 From this perspective, a possible conclusion of a legally binding EU readmission agreement with Afghanistan
would not change anything, since such an agreement would also be applied to the execution of a return decision
and it would not grant any additional legal remedies.
54 See Article 9 of the Return Directive. As regards Afghanistan in particular, it has been reported in the press
that, as the situation in this country worsens, six of Germany’s 16 Bundesländer have suspended deportations of
failed  asylum  seekers  back  to  Afghanistan  (see  more  at  : http://www.euractiv.com/section/global-
europe/news/german-regions-stop-sending-rejected-asylum-seekers-back-to-afghanistan/).
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and it would have to be immediately and fully informed at all stages of the procedure, in
accordance with Article 218(10) TFEU and the case-law of the Court of Justice55.
37. However, given that the JWF is not an international agreement, the procedures provided
for in Article 218 TFEU do not apply, and consequently the Parliament is not involved.
Nevertheless, the  Parliament  is  entitled  to  use  any  other  powers  at  its  disposal,  if  it
disapproves of the  Commission’s  policy  of  concluding  soft  law instruments  with  third
countries in the field of migration. In such a case, it is possible for the Parliament to take
the following actions on the basis of its budgetary and supervisory powers.
38. The supervisory powers of the Parliament, which are to make effective the Commission’s
accountability to the Parliament, include the right to ask questions56 and to establish the
committees of inquiry57 and may culminate with a motion of censure of the Commission.58
In  the  present  case, before  taking  any  action, the Parliament  can start  by requesting the
Commission to provide it with detailed information on the implementation of the Return
Directive, in particular in relation to Afghanistan, and on the impact of  the JWF in that
context.
39. The budgetary powers of the Parliament include the power to adopt the budget59 and to give
a discharge to the Commission.60 These are noteworthy powers in the context of the JWF
and  of  all  similar forms  of  cooperation concluded with  the  third  countries  as  part  of
Partnership  Frameworks,61 since, together with  a commitment  related  to irregular
migration, there is often a financial commitment from the EU side in relation to a particular
third country.62
55 See C-658/11 Parliament v Council ECLI:EU:C:2014:2025 paragraph 86.
56 Article 230 TFEU.
57 Article 226 TFEU.
58 Article 234 TFEU.
59 Article 314 TFEU.
60 Article 319 TFEU.
61 See above, Communication from the Commission “on establishing a new partnership framework with third
countries under the European Agenda on Migration”, p.9-11.
62 In the case of the JWF, the EU has offered a reintegration package to support the sustainable reintegration of
Afghan nationals returning to Afghanistan (see Annex to the JWF). This reintegration package was adopted in the
form  of  the  Commission’s  implementing  act  of  16  December  2016 on  the Special  Measure  on  "Improving
Reintegration of Returnees in Afghanistan, Bangladesh and Pakistan" to be financed from the general budget of
the European Union, C(2016)8433, on the basis of Article 2(1) of Regulation (EU) No 236/2014 of the European
Parliament  and  of  the  Council  of  11  March  2014 laying  down  common  rules  and  procedures  for  the
implementation of the Union's instruments for financing external action, OJ L 77, 15.3.2014, p. 95.
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III. Conclusions
The Legal Service reaches the following conclusions:
1. According to the case-law of the Court of Justice, the intention of the parties is a decisive
criterion for the purpose of determining whether or not a particular undertaking is a legally
binding international  agreement. That  intention  is  to  be  established on  the  basis  of,  in
particular, the actual terms of the agreement and also the circumstances in which it was
drawn up.
2. The JWF explicitly states that it is not intended to create legal rights or obligations under
international  law.  Moreover,  it  is  drafted using  a  non-binding  language.  Similarly  the
circumstances in which this document was drawn up prove that the intention of the parties
was to conclude a non-legally binding commitment. As a result, despite some similarities
with  the  readmission  agreements, the  JWF  is  to  be  considered  as  a  non-legally  binding
political commitment, undertaken jointly by the EU and Afghanistan.
3. As  regards  the effects  of  the  JWF, the  EU  and  Afghanistan are not, contrary  to  the
readmission agreements, legally bound to follow the terms of  cooperation set out in the
JWF. The JWF is thus not intended to produce any legally binding effects. As a result, this
instrument does  not  affect  the  EU’s internal  legislation, neither  does  it  add  any  new
obligations or rights for the individuals concerned.
4. The  JWF  may  produce  practical  effects  leading  to  the  facilitation  of  readmission  of
Afghan  nationals,  but  only  on  the  condition  that  the  two  parties  (EU  and  Afghanistan)
respect the terms of cooperation described in the JWF. However, since the JWF is only
based on a political commitment, there is less certainty that the terms of cooperation will
indeed be respected.
5. The  mechanism  of  legal  remedies available  against  possible  actions  taken  by  the  EU
Institutions, agencies or Member States remains unaffected by the JWF. Afghan citizens -
like any other third country nationals in this situation - have the right to an effective remedy
against a return decision concerning them, pursuant to Article 13 of the Return Directive
or in accordance with national law.
6. Given that the JWF is not an international agreement, the procedures for the conclusion
of  international  agreements  provided  for  in  Article  218  TFEU  do  not  apply  and
consequently  the  European  Parliament  is  not  involved.  Nevertheless,  the  Parliament  is
entitled to use any other powers at its disposal - in particular its budgetary and supervisory
12
powers - if it disapproves of the Commission’s policy of concluding soft law instruments
with third countries in the field of migration.
Visa:
[By delegation of the Jurisconsult,]
(Signed)
Annex:
Request for a legal opinion
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