Rada Unii Europejskiej
Bruksela, 11 maja 2021 r.
SGS 21/002175
DO PREZESA I CZŁONKÓW
TRYBUNAŁU SPRAWIEDLIWOŚCI UNII EUROPEJSKIEJ
WNIOSEK W KWESTII INCYDENTALNEJ
(WNIOSEK O WYCOFANIE DOKUMENTÓW)
przedłożony przez Radę Uni Europejskiej w odrębnym piśmie,
zgodnie z art. 151 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości
w sprawie C-157/21
RZECZPOSPOLITA POLSKA,
reprezentowana przez Bogusława Majczynę z Kancelarii Prezesa Rady Ministrów,
działającego jako pełnomocnik,
strona skarżąca
przeciwko
RADZIE UNII EUROPEJSKIEJ,
reprezentowanej przez Alberta DE GREGORIO MERINO, Emanuele REBASTI i Alicję
SIKORĘ-KALĖDA, doradców prawnych w Służbie Prawnej Rady, działających jako
pełnomocnicy, którzy wyrazili zgodę na doręczanie im dokumentów za pośrednictwem
aplikacji e-Curia lub, jeśli będzie to niemożliwe, faksem (nr +32.2.281.56.56) oraz w razie
konieczności na poniższy adres: Conseil de l'Union européenne, Greffe du Service juridique,
à l'attention de Mes Alberto DE GREGORIO MERINO et Alicja SIKORA-KALĖDA, rue de la
Loi 175, BE-1048 Bruxelles,
oraz
PARLAMENTOWI EUROPEJSKIEMU,
strony pozwane
dotyczącej skargi, wniesionej na mocy art. 263 TFUE, o stwierdzenie nieważności
rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2020/2092 z dnia
16 grudnia 2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu
Unii (Dz.U. L 433I z 22.12.2020, s. 1).
Wniosek o wycofanie dokumentów przedłożony przez Radę w sprawie C-157/21
2
1.
W skardze, zarejestrowanej pod numerem C-157/21 i notyfikowanej Radzie w dniu
12 marca 2021 r., Rzeczpospolita Polska uzasadnia swoje zarzuty i argumenty,
odnosząc się do treści dokumentu Rady oznaczonego jako „LIMITE”. Jest to opinia
Służby Prawnej Rady (dok. Rady 13593/18) z dnia 25 października 2018 r. (dalej
zwana „opinią Służby Prawnej Rady” lub „opinią”). Opinia ta została wydana przez
Służbę Prawną w kontekście negocjacji, w wyniku których przyjęto stanowisko Rady
w sprawie wniosku Komisji z myślą o przyjęciu, w drodze zwykłej procedury
ustawodawczej, rozporządzenia będącego przedmiotem skargi o stwierdzenie
nieważności w przedmiotowej sprawie.
2.
Opinia zawiera ocenę prawną szeregu kwestii prawnych mających znaczenie z punktu
widzenia przedmiotu skargi i, choć strona skarżąca nie załączyła tego dokumentu do
skargi, to odtworzyła w niej
in extenso kilka pochodzących z niego fragmentów
i poddała je analizie, ujawniając przy tym ich treść. Dotyczy to w szczególności
następujących informacji:
–
odtworzonych bezpośrednio fragmentów tekstu opinii:
w pkt 53 skargi – fragment pkt 26 opinii;
w pkt 126 skargi – fragment pkt 26 opinii;
w pkt 133 skargi – fragment pkt 32 opinii;
w pkt 139 skargi – fragment pkt 13 opinii;1
-
przeformułowań treści opinii, niebędących bezpośrednimi cytatami:
w pkt 75 skargi – odniesienie do pkt 11 i 12 opinii oraz częściowe odtworzenie
pkt 11 opinii.
3.
Rada zauważa także, że opinia jest cytowana w sposób pozbawiony kontekstu,
a w niektórych przypadkach – zniekształcony, przez co można błędnie zrozumieć, że
ostatecznie przyjęte rozporządzenie nie odpowiada ustaleniom i wnioskom
sformułowanym w tej opinii.
1 Jeżeli chodzi o fragmenty tekstu odtworzone w pkt 89 skargi, Rzeczpospolita Polska mylnie odnosi
się do opinii Służby Prawnej z dnia 25 października 2018 r.; pochodzą one bowiem z pkt 16 i 17
opinii Służby Prawnej Rady z dnia 24 maja 2014 r., dok. 10296/14, który jest w całości publicznie
dostępny:
https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10296-2014-INIT/pl/pdf.
Wniosek o wycofanie dokumentów przedłożony przez Radę w sprawie C-157/21
3
4.
Rada pragnie zwrócić uwagę Trybunału na fakt, że wyżej wymieniony dokument jest
wewnętrznym dokumentem Rady, który jest jawny i nosi oznaczenie „LIMITE”,
w związku z czym – w odniesieniu do osób prawnie upoważnionych do dysponowania
tym dokumentem – podlega on wymogom tajemnicy służbowej, a postępowanie z nim
i jego rozpowszechnianie muszą być zgodne z art. 6 ust. 2 decyzji Rady z dnia
1 grudnia 2009 r. dotyczącej przyjęcia regulaminu wewnętrznego Rady2 oraz
z wytycznymi przyjętymi przez Radę w zakresie postępowania z wewnętrznymi
dokumentami Rady3.
5.
Precyzując, oznaczenie „LIMITE” wiąże się z tym, że dokument nie może zostać
ujawniony osobie trzeciej, chyba że podjęta zostanie w tej sprawie decyzja przez
upoważnionego urzędnika Rady lub administracji krajowej państwa członkowskiego;
przy czym; przed podjęciem jakiejkolwiek decyzji w tym względzie urzędnik ten
powinien skonsultować się z Sekretariatem Generalnym Rady4. W istocie, „Rada lub
Komitet Stałych Przedstawicieli mogą zezwolić, do celów postępowania sądowego, na
przedłożenie kopi lub wyciągu z dokumentów Rady, które dotąd nie zostały
upublicznione
zgodnie
z przepisami
dotyczącymi publicznego dostępu do
dokumentów”5.
6.
Rada informuje ponadto Trybunał, że jak dotąd nie upubliczniła tego dokumentu
w całości na mocy rozporządzenia (WE) nr 1049/20016 ani nie upoważniła strony
skarżącej do przedłożenia go do celów przedmiotowego postępowania sądowego.
Również Trybunał nie nakazał przedłożenia wspomnianej opinii w ramach
przedmiotowego postępowania.
2 Decyzja Rady z dnia 1 grudnia 2009 r. dotycząca przyjęcia regulaminu wewnętrznego Rady
(2009/937/UE) (wersja skonsolidowana), Dz.U. L 325 z 11.12.2009, s. 35.
3 Nota Rady, dok. 7695/18 pt. „Postępowanie z wewnętrznymi dokumentami Rady” z dnia
10 kwietnia 2018 r
.: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-7695-2018-INIT/pl/pdf.
4 Ibid. pkt 20 i 21.
5 Decyzja Rady 2009/937/UE (przypis 2), art. 6 pkt 2.
6 Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r.
w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji
(Dz.U. L 145 z 31.5.2001, s. 43). Rada upubliczniła w swoim rejestrze jedynie pierwszych
8 punktów tej opinii:
https://www.consilium.europa.eu/pl/documents-publications/public-register/public-register-search/.
Wniosek o wycofanie dokumentów przedłożony przez Radę w sprawie C-157/21
4
7.
Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem „sprzeczne z interesem publicznym,
który wymaga, aby instytucje mogły korzystać z opinii swoich służb prawnych
wydawanych w sposób całkowicie niezależny, byłoby uznanie, że przedstawienie
takich dokumentów wewnętrznych może mieć miejsce w ramach sporu przed
Trybunałem, w sytuacji gdy zainteresowana instytucja nie wyraziła zgody na ich
przedstawienie bądź dany sąd nie zarządził ich przedstawienia”7.
8.
Faktem jest, że Rada otrzymała kilka wniosków na mocy rozporządzenia (WE)
nr 1049/2001 o dostęp do przedmiotowego dokumentu i za każdym razem odmawiała
jego pełnego ujawnienia. Rada rozpatrywała – i nadal rozpatruje – każdy wniosek
o dostęp złożony na mocy rozporządzenia (WE) nr 1049/2001, aby ocenić, w każdym
indywidualnym przypadku i z uwzględnieniem zmieniających się okoliczności, czy
dokument będący przedmiotem wniosku należy w całości publicznie udostępnić, czy –
przeciwnie – jego ujawnienie mogłoby naruszyć interesy chronione wyjątkami
przewidzianymi w rozporządzeniu (WE) nr 1049/2001.
9.
W momencie przedłożenia niniejszego wniosku Rada nie udostępniła publicznie
wspomnianego dokumentu w całości i postanowiła jedynie o częściowym udzieleniu do
niego dostępu z powodów wskazanych w każdej z decyzji przyjętych na podstawie
rozporządzenia (WE) nr 1049/2001, a w szczególności w dwóch decyzjach z dnia
22 lutego 2021 r. i 12 lutego 2019 r. w sprawie ponownych wniosków o publiczny
dostęp do dokumentów, które to decyzje przedstawiono w załączniku (załączniki B.1
i B.2)8. W decyzjach tych Rada konsekwentnie podkreślała bardzo konkretne ryzyko
postępowania dotyczącego ważności zaskarżonego rozporządzenia w odniesieniu do
kwestii poruszonych w opinii. Rada zaznaczyła także, że w przypadku wniesienia takiej
skargi strona skarżąca mogłaby skonfrontować Radę z argumentami przedstawionymi
7 Zob. postanowienie Trybunału z dnia 14 maja 2019 r.,
Węgry przeciwko Parlamentowi
Europejskiemu,
sprawa
C-650/18,
EU:C:2019:438,
pkt
8;
wyrok
Trybunału
z dnia
31 stycznia 2020 r.,
Słowenia przeciwko Chorwacji, sprawa C-457/18, EU:C:2020:65, pkt 66 i
przytoczone tam orzecznictwo; postanowienie Trybunału z dnia 11 września 2003 r.,
Austria
przeciwko Radzie, sprawa C-445/00, EU:C:2002:607, pkt 12; zob. też postanowienie Sądu z dnia
10 stycznia 2005 r.,
Bruno Gollnisch i in. przeciwko Parlamentowi Europejskiemu, sprawa T-
357/03, EU:T:2005:1, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo; postanowienie Sądu z dnia 20 maja
2020 r.,
Nord Stream 2 AG przeciwko Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Unii Europejskiej,
sprawa T-526/19, EU:T:2020:210, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo; postanowienie z dnia 17
grudnia 2020 r.,
Wagenknecht przeciwko Komisji, sprawa T-350/20, EU:T:2020:635, pkt 18.
8 Decyzja Rady z dnia 1 lutego 2021 r. w sprawie wniosku nr 02/c/01/21 (ponowny) o publiczny
dostęp do dokumentu 13593/18; decyzja Rady z dnia 4 lutego 2019 r. w sprawie wniosku
nr 29/c/02/18 (ponowny) o publiczny dostęp do dokumentu 13593/18.
Wniosek o wycofanie dokumentów przedłożony przez Radę w sprawie C-157/21
5
przez jej własną Służbę Prawną w opinii wydanej w trakcie negocjacji wewnętrznych,
co stałoby w sprzeczności z wymogami rzetelnego procesu sądowego i naruszało
zasadę równości stron postępowania sądowego. Ryzyko to w pełni urzeczywistniło się
w momencie wniesienia skargi, którą wszczęto przedmiotowe postępowanie, oraz
równoległej skargi wniesionej przez inne państwo członkowskie9.
10. Należy podkreślić, że Rzeczpospolita Polska konsekwentnie głosowała w Radzie za
decyzjami w sprawie ponownych wniosków odmawiającymi publicznego dostępu do
przedmiotowej opinii na podstawie przedstawionych powyżej argumentów, tym samym
podzielając zdanie, że opinii tej nie należy upubliczniać i, co logicznie z tego wynika,
nie można jej wykorzystywać poza instytucją, do której należy to państwo
członkowskie. Jeżeli mimo to strona skarżąca chciała upublicznić opinię, powinna była
złożyć wniosek w rozumieniu rozporządzenia 1049/2001 lub wystąpić o upoważnienie
w rozumieniu regulaminu wewnętrznego Rady i wytycznych wspomnianych w pkt 3.
11. Natomiast gdyby strona skarżąca była upoważniona do przedłożenia niejawnej opinii
Służby Prawnej Rady w ramach przedmiotowej sprawy bez zastosowania właściwej
procedury i bez poddania tej kwestii skutecznej kontroli sądowej, oznaczałoby to
obejście procedur przewidzianych w rozporządzeniu (WE) nr 1049/2001 i regulaminie
wewnętrznym Rady. Jak Trybunał konsekwentnie potwierdzał w swoim orzecznictwie,
takie obejście procedury byłoby niedopuszczalne10.
9
Sprawa C-156/21, Węgry przeciwko Parlamentowi Europejskiemu i Radzie.
10
Zob. w tym kontekście postanowienie w sprawie
Nord Stream 2 AG (przypis 8), pkt 51;
postanowienie w sprawie
Wagenknecht przeciwko Komisji (przypis 8), pkt 19; wyrok w sprawie
Słowenia przeciwko Chorwacji (przypis 8), pkt 68 i przytoczone tam orzecznictwo;
postanowienie w sprawie
Węgry przeciwko Parlamentowi Europejskiemu (przypis 8), pkt 14.
Wniosek o wycofanie dokumentów przedłożony przez Radę w sprawie C-157/21
6
12. Wniosku tego nie podważa fakt, że w wydanym niedawno wyroku, który kończył
postępowanie w pierwszej instancji wszczęte przez osobę fizyczną, Sąd stwierdził
nieważność najstarszej z przyjętych przez Radę decyzji w sprawie ponownego
wniosku (ponownego) odmawiającej dostępu do przedmiotowej opini na mocy
rozporządzenia 1049/200111. Po pierwsze, skutkiem wspomnianego wyroku nie było
upublicznienie opinii, lecz jedynie stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 4 lutego
2019
r.
w sprawie
ponownego
wniosku, której
uzasadnienie
uznano
za
niewystarczające w świetle sytuacji istniejącej w chwili jej przyjęcia. W związku z tym,
zgodnie z art. 266 TFUE, Rada ma obowiązek dokonać ponownej oceny wniosku
o dostęp w świetle obecnej sytuacji. Wykonanie tego obowiązku, który jest zarazem
prerogatywą Rady w rozumieniu rozporządzenia 1049/2001, byłoby bezzasadne,
gdyby w tym czasie strona skarżąca była upoważniona do powoływania się na
przedmiotową opinię w ramach przedmiotowego postępowania.
13. Po drugie, Rada pragnie potwierdzić, że zamierza wnieść odwołanie od orzeczenia
Sądu wraz z wnioskiem o zastosowanie środków tymczasowych w celu uzyskania
zawieszenia skutków wyroku Sądu, który zostanie zaskarżony. W związku z tym,
gdyby strona skarżąca była upoważniona do powołania się na opinię w przedmiotowej
sprawie, sam przedmiot odwołania zostałby podważony, a możliwość dostępu do
skutecznego postępowania sądowego w celu kontroli legalności orzeczeń Sądu
stałaby się bezskuteczna. Stanowiłoby to bezpośrednie naruszenie Traktatów,
a w szczególności art. 56 Statutu Trybunału.
14. Na koniec należy zauważyć, że gdyby w przedmiotowym postępowaniu w sprawie
ważności zaskarżonego rozporządzenia przedłożenie opinii zostało dopuszczone,
Rada zostałaby skonfrontowana z opinią wydaną przez jej własną Służbę Prawną
podczas prac nad tym rozporządzeniem, co naruszałoby wymogi rzetelnego procesu
sądowego. W rzeczywistości istnieje przewidywalne ryzyko, które nie jest tylko
hipotetyczne, że w ramach przedmiotowego postępowania sądowego, które dotyczy
ważności przyjętego przez nią rozporządzenia, Rada będzie zmuszona zająć przed
unijnym sędzią stanowisko w sprawie opinii wydanej przez jej własną Służbę Prawną
i przeznaczonej do użytku wewnętrznego. Taka perspektywa w sposób nieuchronny
wpłynęłaby negatywnie na możliwość uzyskania przez Radę szczerych, obiektywnych
i wyczerpujących opinii12.
11 Zob. wyrok Sądu z dnia 21 kwietnia 2021 r. w sprawie
Pech przeciwko Radzie, T-252/19,
EU:T:2021:203.
12 Sprawa
Węgry przeciwko Parlamentowi i Radzie (przypis 8), pkt 14 i 16; sprawa
Słowenia
przeciwko Chorwacji (przypis 8), pkt 68 i 70.
Wniosek o wycofanie dokumentów przedłożony przez Radę w sprawie C-157/21
7
15. Wreszcie fakt, że doszło do przecieku opinii na stronie internetowej jednego
z wydawnictw prasowych lub z innego źródła – bez jakiejkolwiek zgody Rady – i że
niektóre osoby napisały artykuły i komentarze (z pełną świadomością, że dokument
nosi oznaczenie ograniczające jego rozpowszechnianie) i w ten sposób ujawniły treść
opinii Służby Prawnej Rady oznaczonej jako „LIMITE”, nie ma żadnego wpływu na te
rozważania13.
16. Co więcej, szkoda wyrządzona Radzie i instytucjom UE w wyniku nieuprawnionego
odniesienia się do opinii i jej wykorzystania w ramach przedmiotowego postępowania
sądowego znacznie przewyższa szkodę wyrządzoną przez autorów, którzy cytują lub
wykorzystują te dokumenty w publikacjach naukowych lub artykułach prasowych.
W przypadku takim jak w przedmiotowej sprawie, gdy Rada nie udzieliła pełnego
publicznego dostępu do przedmiotowego dokumentu i gdy Trybunał również nie
upoważnił do jego ujawnienia ani wykorzystania, zezwolenie stronie skarżącej, by
mimo tego oparła się na nieopublikowanym w całości dokumencie, zagroziłoby
interesowi publicznemu, który wymaga, aby instytucje mogły korzystać z opinii swoich
służb prawnych wydawanych w sposób całkowicie niezależny14, i oznaczałoby, że
procedury właściwe do ochrony tego interesu zostałyby pozbawione skuteczności.
17. Na tej podstawie Rada wnosi do Trybunału o:
-
nieuwzględnianie fragmentów skargi i jej załączników, w których odniesiono się do
treści opini Służby Prawnej Rady (dokument Rady 13593/18) z dnia 25 października
2018 r., odtworzono jej treść lub odzwierciedlono dokonaną w niej analizę,
a w szczególności fragmentów wskazanych w pkt 2 niniejszego wniosku.
Alberto DE GREGORIO MERINO Emanuele REBASTI Alicja SIKORA-KALĖDA
Pełnomocnicy Rady
13 Postanowienie w sprawie
Nord Stream 2 przeciwko Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Unii
Europejskiej (przypis 8), pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok w sprawie
Słowenia
przeciwko Chorwacji (przypis 8), pkt 72 i przytoczone tam orzecznictwo; postanowienie w sprawie
Wagenknecht przeciwko Komisji (przypis 8), pkt 23.
14
Słowenia przeciwko Chorwacji, ibid., pkt 66 i przytoczone tam orzecznictwo.
Wniosek o wycofanie dokumentów przedłożony przez Radę w sprawie C-157/21