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Ref. Ares(2022)8258890 - 29/11/2022
Comments from the Commission 
IMI Notification Number: 357730.1 (FRANCE)  
“Law  No  2021-1104  of  22  August  2021  combating  climate  change  and  strengthening 
resilience to its effects” 

The  Commission  would  like  to  thank  the  French  authorities  for  the  notification  of  this  law 
which is  considered as  a positive step towards the reduction of the net  land take in  view of 
achieving the goal of no net land take in the EU by 2050, confirmed in the EU Soil Strategy 
for 2030.  
However, the notified law introduces restrictions on commercial establishment in the form of 
territorial restrictions within the meaning of Article 15 (2) (a) of the Services Directive (SD). 
The law provides a prohibition on the establishment or extension of a commercial surface on 
non-artificial  soil.  A  derogation  is  foreseen  for  commercial  areas  of  less  than  10 000 m²  on 
the  basis  of  criteria  laid  down  in  the  law  which  must  be  specified  by  a  decree  expected  in 
March 2022.  
According  to  Article 15  (3)  SD,  a  notified  measure  in  order  to  be  compatible  with  the 
Services  Directive,  must  be  non-discriminatory,  justified  and  proportionate  to  the  general 
interest objective pursued. The Commission does not consider the measure as discriminatory 
and it is justified by the objective of combating land take. The Court of Justice has ruled that 
environmental  protection  is  a  reason  of  general  interest  that  may  justify  restrictions  on  the 
freedom of establishment.  
As  regards  the  proportionality  of  the  measure  with  the  pursued  objective,  the  French 
authorities  claim  that  the  principle  of  proportionality  is  respected,  as  the  law  provides 
derogations from the general prohibition principle.  
To  the  understanding  of  the  Commission,  establishment  possibilities  exist  (on  the  basis  of 
certain  criteria)  for  establishments  below  10 000 m  m².  The  law,  however,  contains  a  total 
prohibition on establishment in respect of commercial areas with a surface area of more than 
10 000 m².  
The  Commission  would  like  to  recall  that  the  principle  of  proportionality  requires  that  the 
measure is appropriate for securing the attainment of the objective pursued, that it does not go 
beyond  what  is  necessary  to  attain  that  objective  and  that  there  are  no  other  less  restrictive 
measures  to  attain  the  same  result.  A  general  prohibition  on  establishment  above  a  specific 
area does not appear to be in line with these conditions.  
In view of the above, the Commission would like to ask on the criteria that were used to set 
up  the  threshold  of  10 000 m².  Moreover,  the  Commission  would  like  more  information  as 
regards  the  motivation  for  the  different  thresholds  (10,000  m2  /  3,000  m2  /  1,000  m2) 
referred  in  the  law.  The  Commission  would  appreciate  to  be  informed  on  the  methodology 
used.  

Furthermore,  the  threshold  of  10  000  m²  raises  questions  as  regards  the  consistency  of  the 
measure:  two  shops  of  10 000 m²  would  be  able  to  be  set  up  if  they  meet  the  criteria  laid 
down by the law, instead of one shop of 20 000 m².  
On the issue of proportionality once more, the Commission would like more clarifications on 
the existence of less restrictive measures. In this context, would it not be possible instead of a 
ban, to envisage measures such as suitable construction methods, green roofs and non-tarred 
car  parks?  Several  developed  innovations  (within  certain  circumstances/criteria)  could 
possibly  be  more  suitable  than  a  pure  ban  to  ensure  environmental  protection.  Have  the 
French authorities considered any such alternatives?  
The  Commission  understands  that  the  ban  on  establishment  does  not  apply  to  industrial 
complexes, although their impact on land take seems to be quite similar to that of large retail 
shops. In this sense, what would be the difference to such a treatment from the point of view 
of  the  objective  pursued?  The  Commission  would  like  to  ask  if  the  criteria  for  industrial 
complexes  could  not  be  used  also  for  large  retail  outlets.  Moreover,  we  would  like  to  ask 
more  information  on  the  situation  of  warehouses,  especially  those  used  by  e-commerce 
platforms.  
The  Commission  would  like  to  highlight  the  importance  of  exploring  alternative  measures 
given  the  potential  impact  that  such  a  total  ban  could  have  on  the  retail  ecosystem.  By 
prohibiting  new  commercial  establishments,  such  a  ban  would  on  one  hand  prevent  new 
operators from entering the market and on the other, may prevent innovation as certain shops 
may  need  more  floor  surface  than  others  (e.g.  shops  with  a  large  number  of  products  that 
customers can test on site). 
Further to the above, the Commission would also have the following questions: 
The justification of the measure refers to “natural areas, agricultural land and forest”. Are 
these the only forms of land take covered by the law? The Commission would like the French 
authorities to clarify further the concept of artificial soil and especially the type of soils 
concerned: agricultural land or any unbuilt soil.  
Was there an impact assessment of the provision at issue prior to its adoption? It would be 
interesting to know how much land is taken up (artificialiseed) respectively by large retail 
shops, industrial complex and private housing.  
 The  Commission  would  request  the  clarification  of  the  following  terms:  “appropriate 
urbanisation district”; “region´s needs”; “action zone of an area-revitalisation operation”; and 
“priority neighbourhood”;.  
What  are  the  objective  criteria  that  the  retail  planning  committees  apply  when  using  their 
discretion with regard to granting retail authorisations even if the conditions for an exception 
under subsection V of Article L752-6 are demonstrated? 
The Commission would like to thank in advance the French authorities for their cooperation 
in replying to these comments.