Esta es la versión HTML de un fichero adjunto a una solicitud de acceso a la información 'DG MOVE Guidance for the Aviation Industry and EASA on Additional Restrictions for Pilots with Russian Nationality'.



Ref. Ares(2022)8240482 - 29/11/2022
EUROPEAN COMMISSION 
DIRECTORATE-GENERAL FOR MOBILITY AND TRANSPORT 
The Director-General 
Brussels 
MOVE/HH/ARES(2022) 
Mr Boris SAMOYLENKO 
[ADDRESS REDACTED]
Sent by e-mail with request for 
acknowledgment of receipt: 
ask+request-12027-
xxxxxxxx@xxxxxxxx.xxx 

Dear Mr. Boris Samoylenko, 
Subject: 
Your  applications  for  access  to  documents  –  EASE(2022)5971  and 
EASE(2022)5972  

We  refer  to  your  applications  registered  on  9  November  2022  under  case  numbers 
EASE(2022)5971 and EASE(2022)5972,  in  which  you make  two  requests  for access  to 
documents. 
Under case EASE(2022)5971, you request access to the following documents: 
(…)  I  am  requesting  documents  (including  but  not  limited  to:  copies  of  any 
correspondence,  written  communications,  operational  and  administrative 
conclusions,  briefings,  opinions,  presentations  and  notes  of  telephone 
conversations or meetings) exchanged between the European Commission and any 
other parties (including, but not limited to EASA), that: 
- contain and/or could be understood or interpreted as direct, indirect, formal, or
informal  guidance  to  EASA  or  national  aviation  authorities  to  implement  and
enforce  the  additional  restrictions  listed  above  as  well  as  the  contents  of  this
guidance; and
- could confirm that each and every one of these additional restrictions originates
solely from the European Commission and reflects their official position.”

Under case EASE(2022)5972, you request access to the following documents: 
Commission européenne/Europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIQUE/BELGIË - Tel. +32 22991111 

 
“(…)  I  am  requesting  documents  (including  but  not  limited  to  copies  of  any 
correspondence,  written  communications,  operational  and  administrative 
conclusions,  briefings,  opinions,  presentations  and  notes  of  telephone 
conversations  or  meetings)  produced  by  the  European  Commission  or  exchanged 
between the European Commission and other parties (including, but not limited to 
the national aviation authorities of the Member States and EASA), that: 
- contain and/or could be understood or interpreted as direct, indirect, formal, or 
informal guidance to recognize or prohibit to recognize the flights operated, within 
the capacity of their flight crew license or student permit, by the categories of pilots 
specified above, as a subject of an exemption under Article 3d, paragraph (3); 
-  contain  any  other  opinion,  guidance,  recommendations,  or  advice  of  the 
European Commission on applying / not applying Article 3d, paragraph (3) to the 
categories of pilots specified above.”   
 
Since your two requests for access to documents concern the same subject matter and the 
legal analysis provided below applies equally to both of them, we have decided to reply 
to the two requests together.   
We  consider  your  requests  to  cover  documents  held  up  to  the  date  of  your  initial 
applications, i.e. 18 October 2022. 
Article  6(1)  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001  regarding  public  access  to  European 
Parliament,  Council  and  Commission  documents1  (hereinafter  ‘Regulation  (EC)  No 
1049/2001’), provides that “applications for access to a document shall be made (…) in a 
sufficiently  precise  manner  to  enable  the  institution  to  identify  the  document.  The 
applicant is not obliged to state reasons for the application
”.  
Applications for access to documents must therefore be sufficiently clear and precise, in 
order to allow the Commission to identify the documents concerned. This is not the case 
when the application refers to information which the document requested may or may not 
contain, or to the fact that it may be interpreted in a given sense, as documents cannot be 
identified by the institutions with regard to such criteria. Indeed, it is not possible for the 
Commission services to carry out a subjective assessment of the information contained in 
a  given document, in  order to  conclude  whether  it could  be interpreted  or confirmed in 
the sense alluded to or intended by the applicant. The requirement set out in Article 6(1) 
of Regulation (EC) No 1049/2001 for the applications to be made in a sufficiently precise 
manner is therefore not complied with in these two cases. 
Nevertheless,  considering  the  subject  matter  to  which  you  refer  in  your  application,  we 
will  consider  your  requests  as  referring  to  exchanges  concerning  the  application  of 
certain restrictions laid down in Council Regulation (EU) No 833/20142 (as amended, inter 
alia
, by Council Regulation (EU) 2022/3343) to student pilots and General Aviation pilots 
holding Russian and either an EU residence permit or dual citizenship of Russia and the 
                                                 
1   Regulation  (EC)  No  1049/2001  of  the  European  Parliament  and  of  the  Council  of  30  May  2001 
regarding  public  access  to  European  Parliament,  Council  and  Commission  documents  (OJ  L  145, 
31.5.2001, p. 43). 

Council  Regulation  (EU)  No  833/2014  of  31  July  2014  concerning  restrictive  measures  in  view  of 
Russia's actions destabilising the situation in Ukraine (OJ L 229, 31.7.2014, p. 1). 

Council  Regulation  (EU)  2022/334  of  28  February  2022  amending  Council  Regulation  (EU)  No 
833/2014  concerning  restrictive  measures  in  view  of  Russia’s  actions  destabilising  the  situation  in 
Ukraine (OJ L 57, 28.2.2022, p. 1). 


 
EU,  irrespective  of  how  the  contents  of  such  exchanges  may  be  interpreted  or 
understood.  
We have thus identified the following category of documents as falling within the scope of 
your application: 
  E-mail exchanges between the Commission services and competent authorities of 
certain  Member  States,  dated  between  4  March  and  20  September  2022, 
corresponding to seventeen documents. 
 
The  Commission  services  have  also  identified  one  additional  document  which  falls 
within  the  scope  of  your  requests,  already  disclosed  in  the  context  of  another  access  to 
documents request4.  
Following  an  examination  of  the  remaining  seventeen  documents  under  the  provisions  of 
Regulation  (EC)  No  1049/2001,  I  regret  to  inform  you  that  your  applications  cannot  be 
granted, as their disclosure is prevented by the exception to the right of access laid down in 
the second indent of Article 4(2) of this Regulation. 
Article  4(2),  second  indent  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001  establishes  that  “The 
institutions  shall  refuse  access  to  a  document  where  disclosure  would  undermine  the 
protection  of  (…)  court  proceedings  and  legal  advice,  (…)  unless  there  is  an  overriding 
public interest in disclosure
”. 
In its judgment in Case T-84/035, the Court of First Instance6 underlined that the exception 
provided for in the second indent of Article 4(2) of Regulation (EC) No 1049/2001 protects 
two  distinct  interests:  court  proceedings  and  legal  advice.  In  the  case  of  the  e-mail 
exchanges identified above, this exception applies to the protection of court proceedings. 
It is first to be noted that according to the Court of Justice the exception of the second indent 
of Article 4(2) of Regulation (EC) No 1049/2001 can also apply to documents that were not 
drawn up solely for the purposes of specific court proceedings7. 
The question of the interpretation of Council Regulation (EU) No 833/20148 (as amended, 
inter alia, by Council Regulation (EU) 2022/3349) with respect to the application of certain 
restrictions to student pilots and General Aviation pilots holding Russian and EU citizenship 
is currently pending before the General Court as Case T-233/22 Ekaterina ISLENTYEVA v 
Council  of  the  European  Union
.  An  EU  institution  is  directly  involved  in  those  legal 
proceedings, on which the applicant requests, among other pleas, the annulment of Council 
                                                 

Available here.  
5   Judgment  of  the  Court  of  First  Instance  of  23  November  2004,  Maurizio  Turco  v  Council, T-84/03, 
EU:T:2004:339, paragraph 65. 
6    Now the General Court.  
7   Judgment  of  the  General  Court  of  15  September  2016,  Philip  Morris  v  Commission,  T-796/14, 
EU:T:2016:483, paragraph 88.  

Council  Regulation  (EU)  No  833/2014  of  31  July  2014  concerning  restrictive  measures  in  view  of 
Russia's actions destabilising the situation in Ukraine (OJ L 229, 31.7.2014, p. 1). 

Council  Regulation  (EU)  2022/334  of  28  February  2022  amending  Council  Regulation  (EU)  No 
833/2014  concerning  restrictive  measures  in  view  of  Russia’s  actions  destabilising  the  situation  in 
Ukraine (OJ L 57, 28.2.2022, p. 1). 


 
Regulation (EU) 2022/334. The Commission submitted a request to intervene in those legal 
proceedings. 
The documents in question contain positions of the Commission services on the application 
and  interpretation  of  these  Council  Regulations,  which  are  presently  the  subject  of  these 
ongoing court proceedings. These documents have therefore a strong and relevant link with 
such proceedings. 
The  disclosure  of  these  documents,  related  to  the application  of  Council  Regulation  (EU) 
No  833/2014  as  amended  by  Council  Regulation  (EU)  2022/334,  could  undermine  the 
integrity and purpose of those proceedings, which is to ensure an independent examination 
of the matter by the EU courts, and contend with the principles of sound administration of 
justice.  Indeed,  the  exclusion  of these documents from  the  scope  of  the  right  of  access to 
documents  is  justified  in  the  light  of  the  need  to  ensure  that,  throughout  the  court 
proceedings,  the  exchange  of  arguments  by  the  parties  and  the  deliberations  of  the  court 
concerned  in  the  case  before  it  take  place  in  an  atmosphere  of  total  serenity,  without  any 
external  pressure  on  judicial  activities.  Disclosure  of  the  documents  setting  out  a  position 
defended by an EU institution, which relates to pending court proceedings, would have the 
effect of exposing the judicial activities to external pressure, albeit only in the perception of 
the public, and would disturb the serenity of the proceedings.  
Furthermore,  there  is  a  foreseeable  and  non-hypothetical  risk  that  the  disclosure  of  these 
documents would affect the Commission’s position as intervener in the court proceedings, 
inasmuch  as  they  contain  legal  views  of  services  of  the  Commission  on  the  aspects  at 
issue10. 
Therefore,  the  exception  laid  down  in  Article  4(2),  second  indent  of  Regulation  (EC)  No 
1049/2001, concerning the protection of court proceedings, applies to these documents. 
Additionally,  the  disclosure  of  these  documents  is  also  prevented  by  the  exception  to  the 
right of access laid down in Article 4(1)(a), third indent of Regulation (EC) No 1049/2001. 
Article  4(1)(a),  third  indent  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001  establishes  that  “The 
institutions  shall  refuse  access  to  a  document  where  disclosure  would  undermine  the 
protection of: (a) the public interest as regards
 (…) international relations”. 
The  documents  in  question  concern  exchanges  between  the  Commission  services  and 
certain competent authorities of its Member States, being meant  to  help  define a coherent 
EU-wide approach regarding the interpretation and application of Council Regulation (EU) 
No 833/2014 (as amended). This is an extremely sensitive and important legal framework in 
the current context of Russia’s war of aggression against Ukraine and requires a uniform 
approach and implementation by the competent authorities of all Member States.  
The Commission services have adopted and continuously update publicly available specific 
guidance  on  the  interpretation  and  implementation  of  Council  Regulation  (EU)  No 
833/201411, which is the only document that should be considered as setting out a position 
of the Commission services on the topic.  
                                                 
10  Judgment  of  the  General  Court  of  7  February  2018  in  Case  T-851/16,  In  't  Access  Info  Europe  v 
Commission, paragraph 77. 
11  Available at https://finance.ec.europa.eu/publications/consolidated-version_en.  


 
Rendering  public  information  contained  in  other  documents  about  the  way  in  which  the 
Commission  and  the  Member  States  work  to  ensure  a  consistent  application  of  EU 
legislation,  an  internal  EU  discussion,  is  likely  to  affect,  in  a  foreseeable  and  non-
hypothetical  way,  the  EU’s  position  in  its  external  relations  with  third  countries,  in 
particular with the Russian Federation in the case at hand, which are considered politically 
sensitive. Such disclosure could indeed reveal internal views that may not correspond to the 
positions ultimately laid down in the publicly available guidance, which would in turn affect 
the  international  relations  between  the  EU  and  third  countries  affected  by  the  legal 
framework in question. It is to be noted that the EU institutions and Member States must be 
free to exchange views free from external pressure.         
Consequently,  the  exception laid  down  in  Article 4(1)(a),  third indent of  Regulation  (EC) 
No  1049/2001,  concerning  the  protection  of  the  public  interest  as  regards  international 
relations, also applies to these documents. 
Finally, the disclosure of these documents is also prevented by the exception to the right of 
access laid down in Article 4(3) of Regulation (EC) No 1049/2001. 
Article  4(3)  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001  establishes  that  “Access  to  a  document, 
drawn up by an institution for internal use or received by an institution, which relates to a 
matter where the decision has not been taken by the institution, shall be refused if disclosure 
of the document would seriously undermine the institution's decision-making process, unless 
there is an overriding public interest in disclosure. 

Access  to  a  document  containing  opinions  for  internal  use  as  part  of  deliberations  and 
preliminary  consultations  within  the  institution  concerned  shall  be  refused  even  after  the 
decision  has  been  taken  if  disclosure  of  the  document  would  seriously  undermine  the 
institution's  decision-making  process,  unless  there  is  an  overriding  public  interest  in 
disclosure

As  mentioned  above,  the  Commission  services  have  adopted  and  continuously  update 
publicly  available  specific  guidance  on  the  interpretation  and  implementation  of  Council 
Regulation (EU) No 833/2014. This is a working document “meant to achieve the uniform 
application of sanctions across the EU
” which has been last updated on 10 November 2022. 
To disclose internal EU discussions on matters which were or are to be introduced in this 
guidance would undermine, in a foreseeable and non-hypothetical way, the decision-making 
process of the Commission. Indeed, as also mentioned above, this is the only document that 
should be considered as setting out a position of the Commission services on the topic. By 
disclosing the documents requested, which represent EU-internal exchanges, the services of 
the  Commission  would  expose  preliminary  assessments  to  undue  external  pressure  and 
disseminate preliminary conclusions that may not represent the final positions that were or 
are  to  be  included  on  this  guidance.  This  may  lead  to  premature  conclusions  and  serious 
interference with the institution’s decision-making process concerning the interpretation of 
Council Regulation (EU) No 833/2014 (as amended). It is to be noted that the Commission 
services must be free to explore all possible options in preparation of a decision free from 
external  pressure,  in  order  to  avoid  the  risk  that  the  disclosure  would  lead  to  future  self-
censorship.  
Therefore,  the  exception  laid  down  in  Article  4(3),  first  and  second  subparagraphs  of 
Regulation (EC) No 1049/2001, concerning the protection of the  decision-making process 
of the institutions, also applies to these documents. 



 
We  have  considered  whether  partial  access  could  be  granted  to  the  documents  requested, 
pursuant to Article 4(6) of Regulation (EC) No 1049/2001. However, given the nature and 
structure  of  the  documents,  no  meaningful  partial  access  would  be  possible  without 
undermining  the  protection  of  the  public  interests  described  above.  We  have  therefore 
concluded that these documents are entirely covered by the exceptions explained above. 
The exceptions laid down in Article 4(2) and (3) of Regulation (EC) No 1049/2001 apply 
unless  there  is  an  overriding  public  interest  in  disclosure  of  the  documents.  We  have 
examined whether there could be an overriding public interest in disclosure. However, we 
were  not  able to identify  any  public interest that would  override, in this  case,  the  need to 
safeguard  the  proper  administration  of  justice  by  the  European  courts  and  preserve  the 
independence and objectivity of the European judicial body, or the need to preserve the 
decision-making process of the Commission.  
In accordance with Article 7(2) of Regulation (EC) No 1049/2001, you are entitled to make 
a confirmatory application requesting the Commission to review this position. 
Such  a  confirmatory  application  should  be  addressed  to  the  Secretariat-General  of  the 
Commission within 15 working days upon receipt of this letter. You can submit it in one of 
the following ways: 
by  asking  for  a  review  via  your  portal12  account  (available  only  for  initial  requests 
submitted via the portal account), 
or by mail: 
European Commission 
Secretariat-General 
Transparency, Document Management & Access to Documents (SG.C.1)  
BERL 7/076 
B-1049 Bruxelles 
 
or by email to: xxxxxxxxxx@xx.xxxxxx.xx 
Yours sincerely, 
Henrik HOLOLEI 
                                                 
12 https://www.ec.europa.eu/transparency/documents-request  

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